3.4 UMA NOVA ESTRUTURA FEDERATIVA PARA O BRASIL

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1 3.4 UMA NOVA ESTRUTURA FEDERATIVA PARA O BRASIL Concepção Geral No pressuposto de que deveria se constituir da União de Estados autônomos, a Federação tem a ver, também, com a distribuição dos poderes, ou das competências, a partir de outro pressuposto de que os poderes e as competências estão na origem da organização social, ou seja, nas pessoas e nas comunidades organizadas. A transferência desses poderes e competências para níveis superiores deve decorrer do consenso das pessoas e de sua organização, de baixo para cima, até formação da Federação, no nível mais elevado ou distante, da estrutura política. No entanto, quando se fala em consenso federativo, não se pode chegar no nível de um consenso direto dos cidadãos, ou das comunidades menores a nível municipal. Seria provavelmente o caos, se se estendesse à autonomia municipal, ou à individualidade de cada cidadão, a definição de estrutura federativa. Equivaleria a instalar um regime de democracia direta com os quase 6 mil municípios ou com 160 milhões de brasileiros, façanha que nem a democracia greco-ateniense, com seus 6 mil cidadãos, e dezenas de cidades mais ou menos autônomas foi capaz de fazer funcionar. Num contexto histórico diferente, os Estados Unidos são sempre citados como exemplo de uma verdadeira Federação. Nesse país, como foi dito, a Constituição, ou suas Emendas, ainda que votadas no Congresso,

2 só vigoram após sua aprovação pelos Estados federados. Se, sob o aspecto conceitual, a Federação Americana pode ser tida como modelo de organização federativa, em função de suas peculiaridades históricas, de sua geopolítica, e de outras características de ordem demográfica, econômica e cultural, sob o aspecto concreto, o Brasil terá que criar sua forma própria de federação. Os aspectos de sua origem ou de sua história, não tem como fundamentar no Brasil, uma verdadeira Federação. No entanto, suas especificidades regionais com suas desigualdades, a necessidade de diferenciar e articular essas desigualdades, estão a indicar um novo nível de organização federativa intermediária entre os Estados e a União. Seria altamente coerente com a realidade nacional, bem como seria operacional, que, em respeito à diversidade e às especificidades, fosse criado um nível federativo intermediário entre os Estados e a União. Essas Unidades Regionais Federadas teriam as funções de adequar as normas e as ações federais a essas diversidades; também esse seria o nível de articulação entre interesses comuns das regiões estabelecendo a cooperação necessária entre os Estados da mesma Região e formulando políticas regionais. A proposta da criação desse ente federativo intermediário, é feita também em função da realidade dos 28 estados brasileiros, pois é de se questionar se cada Estado, individualmente, é dotado de suficientes condições e capacidade de se auto gerir, como unidade autônoma a autonomia federada. É de se

3 considerar também se essa multiplicidade de autonomias trazidas a esse nível, quando fosse efetivamente exercida, não traria um excesso de diversificação, desordenada e desarticulada, podendo determinar o enfraquecimento ou a desestruturação da União, e, em conseqüência, dos próprios Estadosmembro. Assim, as Unidades Regionais Federadas se constituiriam de um conjunto de Estados territorialmente contíguos, de características semelhantes, características históricas, culturais, territoriais e, sobretudo, econômico-sociais, que lhes dessem homogeneidade e lhes garantissem a articulação necessária no desempenho de suas funções e na representação das identidades comuns, dos Estados que as integrem. Esta nova organização federativa também corresponde em grandes linhas, às regiões diferenciadas pelos Índices de Desenvolvimento Humano, devendo tornar-se em vigoroso instrumento para superação das respectivas desigualdades. É neste sentido que deve retornar à perspectiva da Região, ou do Brasil desconcentrado regionalmente. Esta desconcentração regional não deve significar, no entanto, como ocorreu no passado, quando se fez das Regiões organizadas apenas um mecanismo de descentralização e coordenação de ações federais, e de sua gestão as Superintendências Regionais. Na verdade, esses órgãos federais descentralizados, mais não faziam do que aumentar a presença do poder central no estados, pouco fortalecendo a articulação ou as identidades regionais, por meio do fortalecimento de mecanismos de baixo para cima.

4 Na concepção agora, proposta, a estrutura políticoinstitucional brasileira passaria a ter 4 níveis: o nível Central representado pela União Federal; os níveis e articulação regionais, representados pelas Unidades Regionais Federadas; os níveis de organização estadual, representados pelos Estados-membro; o nível de organização comunitária, representado pelos municípios. O nível de articulação regional, que constituiria uma inovação na estrutura político-institucional da organização brasileira, estabeleceria o equilíbrio entre a multiplicidade e a unicidade, entre o excessivamente complexo e o excessivamente simples. A introdução desse nível viabilizaria a nova Federação o Brasil efetivamente federado, fortalecido regionalmente, efetivamente autônomo nesse nível, determinando a redistribuição de funções e desconcentrando o país, sem perda de sua unidade nacional e da soberania do Estado brasileiro. * A estrutura de organização e articulação regional não é nova, no mundo. Com variações específicas, pode ser encontrada em vários países europeus. A Itália, com suas regiões consagradas em sua nova Constituição, constitui um exemplo adequado que bem se aproxima desta proposta para o Brasil. Embora, nominalmente, ao contrário do Brasil, sem se auto proclamar de Federação, a articulação entre as Províncias e as Regiões italianas tem se constituído num fator de desconcentração do país e num dos fatores de desenvolvimento regional, de que se constitui evidência maior o norte da Itália, e especificamente a região do Vêneto, com a multiplicação das milhares de pequenas empresas e da própria estrutura desconcentrada de funcionamento de empresas * Ver Apêndice As funções gerais da estrutura político-institucional da nova Federação (pg. 321).

5 de médio e maior porte, expressando uma identidade regional típica, nem sempre presente em outras regiões do país. A França, com suas Regiões Administrativas embora de caráter diferente, constitui outro exemplo. É de se pensar se a própria União Européia caminha nessa mesma linha, procurando equilíbrios entre as autonomias nacionais e os compromissos, ou competências delegadas, supranacionais. Dificuldades existem, mas o processo civilizatório, a Revolução do terceiro milênio, da Sociedade Humanizada, seguramente caminhará neste rumo, como alternativa à concentração à centralização, ao monopólio do poder e da riqueza e à conseqüente exclusão. As Unidades Regionais Federadas Consideradas as diversidades e características regionais, o Brasil poderia, inicialmente, comportar três grandes Unidades Regionais Federadas, que articulariam os estados componentes da respectiva região. Essas Unidades absorveriam funções da União e dos Estados, especialmente as funções de planejamento e articulação, permitindo que houvesse mais identidade ou coerência entre as políticas, a legislação, as normas e os comportamentos políticoinstitucionais e administrativos, com os usos, costumes, culturas e grau de desenvolvimento de cada Região. O Brasil preservaria suas identidades regionais, a riqueza de seu pluralismo cultural e seria administrado de acordo com essas identidades, em vez de ser concebido, organizado e administrado como um país monolítico, exercendo o poder pela média das diversidades regionais ou pela imposição dos modelos

6 ou dos interesses dos mais fortes e desenvolvidos sobre os mais fracos. A nova estrutura político-institucional do país permitiria que as normas, a legislação ou os procedimentos adotados em São Paulo ou no Rio de Janeiro, no que fosse de competência regional, viessem a ser diferenciados dos adotados no Amazonas ou em Sergipe. Isso hoje não ocorre, com evidentes prejuízos para a adequação e a eficácia dos resultados, e a capacidade do poder público de promover o bem-estar e a satisfação social. Por outro lado, o respeito às identidades regionais não constitui mais que o reconhecimento dessa marca e das aspirações da própria sociedade, num país que deseja ser múltiplo sem desagregar-se, conferindo maior racionalidade e efetividade à sua organização. Viabilizaria, também, o desenvolvimento integrado de suas grandes regiões, cada uma com características próprias e diferenciadas, mas unificadas entre si pela história, pela cultura, pela unidade de sentimentos e pela consciência de uma só nacionalidade que se expressa nas identidades do Nordeste, do Sul-Sudeste e do Centro-Norte três grandes brasis, um só país ou um só Estado, porém, uma verdadeira Federação. O gráfico nº 22 mostra a concepção da organização federativa proposta, concepção expressa também no mapa nº 13: três grandes Unidades Regionais Federadas, homogêneas e articulando os Estados componentes da respectiva região. Várias alternativas podem ser consideradas, deslocando Estados, como, por exemplo, os Estados de Mato Grosso do Sul e Goiás integrando o Sudeste, ou o Maranhão, o Norte. Essas, como outras questões referentes aos níveis de autonomia e de competências, constituem as grandes questões em aberto, e só o debate e o aprofundamento do tema permitiria que se definisse a organização a ser efetivamente adotada.

7 A hipótese contida no gráfico nº 22 e no mapa nº 14, levou em consideração os seguintes fatores, sem grande aprofundamento na análise, por constituir-se apenas de uma proposta inicial, a ser debatida e a acolher outras alternativas: os níveis de renda e de desenvolvimento de cada Região, dentro da realidade identificada pelo Relatório sobre o Desenvolvimento Humano, corrigido por outros fatores; as identidades culturais e, de certa forma, de origem étnica e histórica; as respectivas características homogêneas do território, do meio ambiente e de outras identidades naturais; a contiguidade territorial. Gráfico nº 22 A Nova Estrutura da Federação Brasileira as Unidades Regionais Federadas.

8 Mapa nº 14 Concepção da nova estrutura federativa do Brasil. De acordo com a análise e as hipótese decorrentes, resultariam as seguinte Unidades Regionais Federadas e respectivos Estados componentes. A Unidade Regional Federada Sul-Sudeste (UFR I): * Esta unidade deverá ser integrada pelos Estados: Rio Grande do Sul; Santa Catarina; Paraná; São Paulo; Rio de Janeiro; Espírito Santo e Minas Gerais; Mato Grosso do Sul. * Os números considerados foram os do Relatório de 1998.

9 Mapa nº 15 Unidade Regional Federada Sudeste (URF I) Poderá integrar a Unidade Regional Sul-Sudeste, ainda, o Estado de Goiás. A Unidade está representada no mapa nº 15. As principais características desta Unidade são: Seu alto índice de desenvolvimento humano e também material, em relação à média brasileira. A renda média per capta estaria brevemente num nível bem superior à média brasileira, de US$ 5 mil, em todos os Estados da Região, e o índice de desenvolvimento humano, medido sob os critérios da ONU, se situaria acima de US$ 0,700, igualmente, em todos os Estados. Com seus 90 milhões de habitantes, constitui área densamente povoada, (60 hab./km²) e urbanizada (78% da população). A colonização, afora os núcleos iniciais de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, só ocorreu em grande escala a partir do século XVIII e IXX. No século XVIII predominou, ainda, a colonização portuguesa, sobretudo açoriana, sendo que no

10 século XIX iniciou uma segunda colonização diversificada, constituída sobretudo de italianos, alemães e poloneses, a que se somou a partir do início do século XX, a colonização japonesa. Essa onda migratória deixou, nessa Região, marcas culturais e étnicas significativas, as quais, embora parte integrada na comunidade nacional, caracterizam uma realidade específica diferenciada do resto do país, porém, mais ou menos comum em toda a Região um pouco menos no Rio de Janeiro e Minas Gerais, por causa de sua colonização original, já bastante consolidada, à época dos outros fluxos migratórios. Economicamente, a Região é responsável pela produção e concentração de mais de 74 % do PIB, com cerca de 56% da população. Das 30 cidades acima de 500 mil habitantes, 16 se situam na Região, sendo que só os complexos urbanos do Rio e São Paulo absorvem em torno de 30 milhões de habitantes, mais de 18% da população brasileira. No entanto, a população urbana se distribui também em grande número de cidades médias, por todo o território. A Unidade Regional Federada Nordeste (II): A Unidade Regional Federada Nordeste (URF II) seria constituída pelos seguintes estados: Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí e Maranhão. Em contraste com a Unidade Regional Federada Sul-Sudeste, esta é a Região mais pobre do país, quer considerada a renda per capta média, pouco superior a US$ 1.000, quer considerados os Índices de Desenvolvimento Humano da ONU inferiores a 0,500, nos Estados que a compõem.

11 Mapa nº 16 Unidade Regional Federada Nordeste (URF II) Embora também altamente povoada 44 milhões de habitantes, (em torno de 30 hab./km²), a população ainda é predominantemente rural e os grandes centros urbanos, com mais de 1 milhão de habitantes, resumem-se a três capitais (Salvador, Recife e Fortaleza), cidades inchadas pelo excesso de migrações do interior, fugitivos permanentes das secas, que, secularmente, atinge e castiga mais de 50% do território. Seis cidades, na faixa entre 500 e 1 milhão de habitantes, igualmente absorvem parte dessa contínua massa de migrantes. A outra parte migra para as outras Regiões. Historicamente, é a área inicial da colonização do território brasileiro, mantendo sua população relativamente homogênea, formada por descendentes dos colonizadores iniciais, portugueses, miscigenados com a população indígena e africana, etnias e culturas que deixaram marcas muito fortes e características diferenciadas das marcas referidas da Unidade Regional Sudeste e também da do Centro-Norte, como se verá. A participação da Região no Produto Interno Bruto é da ordem de 13%, apenas.

12 Na Região, predominam os solos semi-áridos, a caatinga, os rios temporários e as secas prolongadas, fenômeno secular que as políticas governamentais, ou as iniciativas locais, até esse momento, não foram capazes de equacionar. A Unidade Regional Federada Centro-Norte (URF III): Esta Unidade abrangeria os Estados: Pará, Amapá, Amazonas, Roraima, Acre, Rondônia, Mato Grosso, Goiás e Tocantins. Mapa Nº 17 Unidade Regional Federada Centro-Norte (II) Geograficamente, situa-se na Região, ainda, o Distrito Federal, que, no entanto, pode ser considerado uma Unidade neutra; não federada, conforme modelo proposto a seguir. De acordo com os índices do Relatório sobre o Desenvolvimento Humano, poderiam ser considerados, ainda, nessa Unidade os Estados de Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. No entanto, sua história e colonização, e,

13 ainda, posição geográfica e o nível de desenvolvimento econômico, indicam sua inclusão na Unidade Regional Sudeste, como se fez. O Centro-Norte resultaria, dessa forma, territorialmente, na maior das três Unidades Regionais Federadas, ocupando cerca de 2/3 do território nacional mapa nº 16. No entanto, é também a menos povoada, com apenas 13% da população. Com apenas 21 milhões de habitantes, resulta um índice médio de ocupação da ordem de 3 hab/km 2. Não considerado o DF neutro. É também uma população basicamente dispersa nas imensas áreas rurais, ou em pequenas cidades, das quais apenas as capitais de Goiás, Pará e Amazonas não considerada Brasília, ultrapassam a casa de 1 milhão de habitantes. A região não tem nenhuma cidade média na faixa de 500 a 1 milhão de habitantes, contrariamente às outras regiões do país. Culturalmente, há forte influência das etnias indígenas, freqüentemente mantendo intacta sua cultura original, ou mescladas, de acordo com as respectivas áreas, ou períodos de incursões eventuais, por fatores específicos e influências diversas, especialmente provindas do Nordeste, de Minas Gerais e, nas últimas décadas, da invasão dos gaúchos provindos do Sul. A imensidão do território onde predominam a Floresta Amazônica, os Cerrados e o Pantanal, e a pobreza da infraestrutura, faz com que, na região, predomine o isolamento, o qual se, de um lado, favorece a manutenção das tradições étnicas e culturais, de outro, dificulta sobremaneira o desenvolvimento econômico, e a integração da região em si e na Comunidade Nacional. A renda per capta é superior à do Nordeste e o índice de desenvolvimento humano situa-se entre

14 0,500 e 0,700, portanto, em nível superior, também, ao do Nordeste, embora bem inferior ao do Sudeste. Apesar de distante e isolada dos grandes centros, mesmo nas condições atuais, de abandono e isolamento, a região não é a mais pobre do país, situação ocupada pelo Nordeste, como mostram os índices e indicadores referidos. Em outro tópico, já foram descritas as imensas riquezas em dimensão planetária, dos recursos naturais característicos da Região. Constituiria um fator de integração e governabilidade da região, em face das enormes extensões que constituem o território da maioria dos Estados, a redivisão territorial de alguns deles, especialmente do Pará, do Amazonas e do Mato Grosso; também o Distrito Federal, por outras razões. O mapa seguinte, nº 17, delineia o que poderia ser uma redivisão dessas imensas áreas amazônicas, incluindo além dos referidos Estados, o Distrito Federal e seu Entorno. O mapa apresenta uma proposta de redivisão desses Estados, apresentada pelo Senador Mozarildo Cavalcanti, no Senado da República, ao qual se acrescentou * a proposta de * A concepção inicial do Distrito Federal previa uma cidade Capital Brasília, com cerca de 600 mil habitantes, rodeada de pequenas cidades-satélites e grandes áreas de preservação natural. Hoje, essas cidades, somando quase dois milhões de habitantes ocupam a metade do território do DF e, determinam a ocupação do Entorno de Brasília, situado no estado de Goiás e Minas Gerais, que soma por sua vez mais 1 milhão de habitantes. Embora toda essa população gire ao redor da Capital Federal, ela não é parte do Governo Federal e não há sentido, pois, que essa área seja considerada como um Distrito Federal. Daí a reivindicação por autonomia que gera, na verdade, uma contradição entre um órgão federal o Distrito Federal, e a autonomia própria dos Estados da Federação. A proposta reduziria o Distrito Federal à área onde se exercem as funções de Governo Federal talvez o chamado Plano Piloto, ou mesmo, o Eixo Monumental, as áreas de embaixadas e setores militares, dando-se autonomia ao

15 criação do Estado do Planalto Central, envolvendo Brasília e seu Entorno, ou o próprio DF, e parcela dos estados de Goiás e Minas Gerais. É conveniente que essa redivisão aconteça, não só para levar a presença do Poder Público e, portanto, a ação do Poder Público para essas regiões, ordenando-as e dando-lhe condições básicas de desenvolvimento, mas para integrar as populações nos processos de decisão e viabilizar, para elas, a participação em seu próprio processo de desenvolvimento, integrando-as na comunidade nacional. restante de Brasília, às cidades satélite e ao Entorno, que soma hoje 41 municípios e 16 cidades satélite, somando 3 milhões de habitantes e uma forte economia de serviços no DF e agrícola no Entorno. Essa economia está, hoje, contida, em função das condições e características próprias e limitadas do Distrito Federal. O Distrito Federal se restringiria a uma pequena parte de Brasília. As áreas autônomas constituiriam o Estado do Planalto Central que se situaria entre os 10 Estados de maior população, produto interno e renda per capta do país.

16 Mapa nº 18 A Unidade Regional Federal Centro-Norte, redivididos os Estados do Pará, Amazonas, Mato Grosso e DF (MG e GO). 1. Pará 1.1 Tapajós 2. Amazonas 2.1 Solimões 3. Mato Grosso 3.1 Araguaia 4. Distrito Federal, Minas Gerais e Goiás 4.1 Planalto Central ou Entorno A divisão do Estado de Goiás, criando o Estado do Tocantins, é um bom exemplo do acerto da redivisão territorial dos grandes Estados da Região. Enquanto o antigo Norte Goiano produzia em torno de 4% da renda total do Estado de Goiás, hoje, somada a renda dos dois Estados, o Estado do Tocantins responde por mais de 30% dela. Afora a rodovia Belém-Brasília estrada de passagem, o Norte Goiano não dispunha de 1 quilômetro sequer de rodovias asfaltadas. Hoje, 10 anos após, excluída aquela rodovia, o Estado dispõe de mais de Km de rodovias asfaltadas. Em torno de 70% dos municípios tocantinenses estão ligados por rede asfáltica. O mesmo surto de mudanças ocorreu em relação à energia elétrica, à

17 telefonia, à rede de hospitais, às escolas e a outros setores da infra-estrutura física e social. Sobretudo, o Estado tomou consciência de sua localização estratégica, em relação a um novo modelo de desenvolvimento nacional, e vem atuando fortemente, de acordo com essa concepção com um claro projeto estratégico voltado para seu próprio desenvolvimento. O aproveitamento energético do Rio Tocantins, a nova matriz de transporte intermodal, articulando os sistemas rodoviários, fluvial e ferroviário, incluindo a Ferrovia Norte-Sul, a nova fronteira de desenvolvimento agrícola e o eixo de Integração Nacional Araguaia-Tocantins * provavelmente não existiriam, não fosse a criação do Estado. A objeção levantada, às vezes, se refere a custos de toda ordem, referentes à multiplicação das máquinas ou estruturas de Governo. Este, porém, é um custo que pode ser controlado, desde que não se insiram as distorções e os custos das máquinas governamentais disseminadas pelo Brasil. Diminuir os custos dessas máquinas constitui uma opção política, ligada não só à responsabilidade do exercício do poder público, mas, também, ao desenho do Estado e à definição de suas funções, constituindo, portanto, em opção, perfeitamente possível e que poderia se transformar num padrão dos novos processos de organização e gestão nesses Estados, até como referência alternativa aos vícios da administração tradicional, que predomina nos atuais Estados da Federação. Novamente o Estado do Tocantins que, ao contrário da maioria dos Estados brasileiros, gasta apenas 50% * Ministério do Orçamento e Gestão PPA Um desafio gerencial. Ver também Mapa nº 18 Os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.

18 de sua receita em manutenção, incluindo pessoal, é um bom exemplo. Recentemente o Governo Federal propôs o PPA Plano Plurianual de Investimento, o qual contém os Eixos de Integração e Desenvolvimento Nacional, integradores de ações nacionais articuladas. O Plano divide o Brasil em 9 Eixos, dos quais 5 se localizam no que seria a Unidade Regional Federada Centro-Norte. Nesses Eixos seriam investidos R$ 160 bilhões, cuja parcela maior caberia ao Eixo Araguaia-Tocantins, através do qual se deveria explicitamente criar condições para articular as demais regiões do país, face a localização estratégica da Região, em relação a essas regiões. Mapa nº 19 O PPA Eixos Nacionais de integração e Desenvolvimento. Os Eixos de Integração Regional poderiam se constituir em um começo para um projeto de ocupação produtiva do novo Brasil, se não vierem a se transformar apenas em mais um projeto não entendido e não implantado, por não ter chegado a ser uma opção nacional. Também por não ter

19 percebido a importância do investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias apropriadas.