POR UMA NOVA PERSPECTIVA DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS: DA DESIGUALDADE AO DIREITO À DIFERENÇA

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1 POR UMA NOVA PERSPECTIVA DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS: DA DESIGUALDADE AO DIREITO À DIFERENÇA Proponente: Miguel G. Arroyo Professor Titular Emérito da Faculdade de Educação da UFMG Doutor em Educação pela Stanford University O tema Política Educacional e Formação de Professores nos defronta com uma indagação prévia: Que lógicas, que concepções de Política e de Políticas tem predominado nas análises de políticas educativas? Esse painel pretende colocar em debate a lógica que organiza as análises sobre políticas educacionais, particularmente a que se remete ao arcabouço jurídico considerando os efeitos e limites da legislação. Partindo da clássica redução da política ao Estado, o painel focaliza o âmbito da sociedade e busca trazer à tona uma análise das políticas educacionais a partir dos coletivos sociais, dos diferentes feitos desiguais. O primeiro trabalho problematiza a forma como os coletivos sociais são admitidos nas análises tradicionais das políticas educativas. Propõe a reinvenção da política a partir da politização da naturalização da diferença em desigualdade e da problematização das políticas de inclusão. O segundo trabalho propõe uma análise crítica acerca dos limites do diagnóstico proposto no documento da CONAE 2010 para subsidiar a construção de alternativas no campo da política educacional, confrontando esse diagnóstico a outras dimensões de interpretação da questão social, com ênfase na dinâmica do mercado de trabalho e nas relações étnico-raciais. O terceiro trabalho interroga o entrelaçamento das políticas de identidade e o direito à educação. Seleciona para essa reflexão a política de escola intercultural diferenciada educação indígena e a política de educação do campo. Problematiza sua inserção na institucionalidade das políticas educacionais e os desafios para a formação de professores e professoras. Palavras-chave: Políticas Educacionais; Estado; Desigualdades Sociais; Direito à Diferença; Movimentos Sociais. 1

2 REPOLITIZAR AS ANÁLISES DO ESTADO E DAS POLÍTICAS EDUCATIVAS Miguel G. Arroyo Professor Titular Emérito da Faculdade de Educação da UFMG Doutor em Educação pela Stanford University O tema Política Educacional e Formação de Professores nos defronta com uma indagação prévia: Que lógicas, que concepções de Política e de Políticas tem predominado nas análises de políticas educativas? O primeiro eixo é o papel do Estado, seu dever na organização e regulação da educação nacional, como garantia do direito à educação de qualidade, à democratização do acesso, permanência e sucesso escolar, garantia da formação e valorização dos profissionais da educação, garantia de recursos, financiamento e controle social da educação. Não há como não reconhecer os avanços analíticos, teóricos, políticos que esse equacionamento tem produzido nas últimas décadas, politizando as análises que reduziam os problemas da educação à sala de aula e seus agentes professor-alunos. O presente texto aponta alguns dos limites das análises persistentes de políticas educativas operadas na redução da política ao Estado. Focaliza o âmbito da sociedade, indica a forma como os coletivos sociais são concebidos e admitidos nas políticas educacionais. Destaca, nos processos históricos da produção da exclusão e da marginalização, da produção dos coletivos diversos em desiguais, as lutas dos coletivos sociais, étnicos, raciais, de gênero, do campo ou das periferias. Problematiza o silenciamento desses grupos nas análises de políticas públicas. Indica as pressões para a urgência de repolitizarmos as análises do Estado, da política e das políticas educativas a partir da desnaturalização dos diferentes em desiguais. Palavras-chave: política educacional, Estado, sociedade. 2

3 O tema Política Educacional e Formação de Professores nos defronta com uma indagação prévia: Que lógicas, que concepções de Política e de Políticas tem predominado nas análises de políticas educativas? Comecemos por posturas e análises que nos são familiares. Para analisar a situação da educação em qualquer área, formação de professores, currículo, avaliação, qualidade da educação... partimos do Estado, de seus deveres, sobretudo dos deveres não cumpridos, da falta de políticas públicas, da omissão dos governos no cumprimento de seus deveres. Chamar à responsabilidade do Estado Durante as últimas décadas este tem sido o esquema simplificado, mas persistente da análise da realidade de nossa educação pública, sobretudo em documentos, fóruns, publicações e até em documentos oficiais que responsabilizam o descaso dos governos anteriores pela baixa qualidade total ou social de nossa educação publica. As boas intenções dessas análises políticas é chamar a responsabilidade do Estado, dos governos de plantão para outras políticas, para seu dever constitucional consagrado em tantos documentos legais para dar a devida e exigida prioridade política da garantia da educação pública de qualidade e da exigida formação pedagógica e docente. Essas análises tem o mérito histórico de ter inspirado e alimentado compromissos sérios nas lutas por escola pública, por educação de qualidade, por recursos, salários, condições de trabalho, enfim por políticas públicas que traduzam a responsabilidade social e o dever político do Estado com a educação. Tem o mérito de ter inspirado a concretização dessas políticas públicas em leis, normas, dispositivos legais que obriguem o Estado a cumprir seus deveres. Tem inspirado de maneira particular a lógica em que se estruturam os Planos Nacionais e as Conferências Nacionais de Educação e suas propostas de Sistema Nacional Articulado de Educação e o Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação. A produção científica e as entidades científicas no campo da política educacional têm nessas lutas e nesse equacionamento das Políticas e do Estado uma das bases teóricopolíticas de sua atuação, de suas ações e até de suas crises. Seus encontros, congressos, reuniões, programas, publicações, se alimentam e reproduzem essas lógicas, essas 3

4 análises e concepções da educação, suas propostas, tendo como foco o dever do Estado nunca cumprido, de novo denunciado e exigido para que com outras responsabilidades do Estado, outras políticas e outros compromissos de cooperação entre os entes federados tenhamos, até que enfim, outra educação, outros currículos, outra formação, outro padrão de qualidade, outra formação e valorização do magistério, outro financiamento e por via das conseqüências lógicas, lineares, teremos outra educação pública. Com outra responsabilidade do Estado acabaremos com as desigualdades. Como ainda não temos, como ainda as desigualdades sociais e educacionais persistem, como essa herança maldita ainda não foi superada, continuemos apelando ao dever do Estado. Os persistentes dados de analfabetismo, os milhões sem escola, defasados, reprovados, os resultados de desempenho das provinhas e provões mostram nossas frágeis políticas sociais e educativas. Mostram o não cumprimento do sagrado dever do Estado. Um exemplo forte da materialização dessa lógica persistente de análise de políticas está no documento da CONAE. Como está em tantas ementas de programas, cursos, concursos de gestão da educação, de políticas públicas, de avaliação e até de políticas curriculares e de formação, acesso e permanência. O primeiro eixo, ponto obrigatório, é o papel do Estado, seu dever na organização e regulação da educação nacional, como garantia do direito à educação de qualidade, à democratização do acesso, permanência e sucesso escolar, garantia da formação e valorização dos profissionais da educação, garantia de recursos, financiamento e controle social da educação. Se tudo isso acontecer teremos garantido o direito universal à educação para todos, ao menos um padrão mínimo de qualidade cesta básica mínima para a educação e para as aprendizagens escolares mínimas dos coletivos diversos, feitos tão desiguais. Teremos garantida sua inclusão social, política, sua incorporação cultural. Teremos feito justiça com os injustiçados de nossa perversa e injusta história. E teremos uma sociedade feliz, por obra e graça de um Estado que enfim tem juízo e cumpre seu dever. O Estado revertendo nossa história de desigualdade em justiças? Não há como não reconhecer os avanços analíticos, teóricos, políticos que esse equacionamento do campo da análise de políticas tem produzido nas últimas décadas. Deslocamos as análises ingênuas despolitizadas que reduziam os problemas da educação à sala de aula e seus agentes professor-alunos, didáticas, técnicas de bem aprender porque de bem ensinar. Superamos uma visão neutra da produção teórica dos 4

5 cursos e programas de capacitação de professores no domínio do que e do como ensinar. Politizamos a produção teórica, os currículos, as avaliações, a formação e o trabalho docente. Politizamos o papel da pesquisa, dos produtores de análises, de teoria e de propostas de intervenção e de suas agências. Politizamos o próprio campo da formação, implementação, gestão, avaliação de políticas públicas. Politizamos a ação do Estado, dos governos e de seus corpos gerenciais no campo da educação. Fruto desses tensos processos de politização o campo da educação deixou, ao menos tem mais dificuldade, de ser tratado como um território neutro ou ocupado pela baixa politicagem, do reparto de favores. Afirmar a educação como dever do Estado é uma das mais ricas heranças das lutas pela educação pública das últimas décadas. A repolitização conservadora vem reagindo a esses avanços, sobretudo desobrigando o Estado, voltando a colocar os problemas na sala de aula e nos seus agentes, mestresalunos. Eles passam de novo a ser os vilões responsáveis pelos resultados nas provinhas e provões. A garantir resultados médios, se reduz o dever dos governos. Um reducionismo despolitizador na contramão de tantos avanços das últimas décadas. Mas também uma fácil repolitização ou despolitização conservadora que aponta os limites de nossa politização e de nossas análises. Apontemos alguns dos limites de nossas análises de políticas educativas. A redução da política ao Estado Nessa redução da política ao Estado esquecemos da sociedade. Nosso foco em conquistar e obrigar o Estado esqueceu que a sociedade também é campo de lutas, de estratégias, de conquista. Que os sujeitos e agentes políticos não estão apenas no Estado, nos governos, nas agências formuladoras de políticas e reguladoras do sistema escolar. A diversidade de agentes sociais não são passivos, pacientes e agradecidos destinatários de nossas lutas como agências científicas e como intelectuais, gestores e formuladores de políticas públicas para deixar de ser desiguais, marginalizados ou excluídos. Por mais cruel que tenham sido os processos históricos da produção da exclusão e da marginalização, da produção dos coletivos diversos em desiguais, eles estiveram presentes como coletivos sociais, étnicos, raciais, de gênero, do campo ou das periferias em nossa história. Tem sido sujeitos não apenas de sua história, mas da história social, econômica, política, cultural, educativa em nossas sociedades. Não 5

6 foram passivos à espera paciente de ser convidados a fazer parte de nossa história se educados. Este dado histórico não foi destacado, foi silenciado em nossas análises de políticas públicas. Na medida em que esses coletivos se fazem mais presentes, se revelam como sujeitos sociais, políticos, continuar ignorando-os em nossas análises de políticas mostra a fragilidade e até a despolitização intencionada ou ingênua de nossas análises repetitivas no campo das políticas educativas. Reconheçamos que insistir em ver o Estado como o único ator social e político e ver as agências científicas, seus intelectuais e analistas, suas lutas como os únicos atores políticos e ver os coletivos diversos desiguais como pobres, de pires na mão esperando por políticas de Estado, de governos e pelas lutas e pressões nossas em congressos, conferências, Planos Nacionais, é revelador da ignorância dos complexos processos políticos que se travam em nossas sociedades. É revelador da ignorância e do não reconhecimento da centralidade desses coletivos na arena política, na diversidade de fronteiras, nos campos e cidades, nas lutas pela terra, teto, território, saúde, orientação sexual, educação... É ignorar o papel político do movimento docente na repolitização do seu direito à formação, como é ignorar o papel da diversidade de movimentos sociais que lutam por políticas específicas e afirmativas de formação. Ignorar esta complexidade dos espaços e dos sujeitos políticos, das fronteiras e campos de luta política tem levado as análises de políticas públicas, educativas a um lamentável e empobrecedor reducionismo da própria concepção da política e das políticas. Inclusive tem levado a uma ingênua concepção de Estado. Quando se desperdiçam a pluralidade de experiências de lutas políticas e a diversidade de atores políticos, a redução do Estado à condição de único agente político empobrece a própria visão e papel do Estado e de suas políticas. Desse reducionismo tem sido vítimas as análises e propostas de políticas públicas educativas nas agências, CTs, fóruns, conferências e planos de educação. Em outros termos, ter ignorado, secundarizado essa pluralidade de sujeitos sociais e políticos e suas lutas e ações coletivas em nossas sociedades, tem representado uma gravíssima lacuna nas análises de políticas. Tê-los reduzido a meros destinatários dessas políticas, do dever do Estado tem empobrecido a visão dos coletivos, do Estado, das suas políticas e das nossas análises. Teria sido um esquecimento depois de noites de vigília pela escola pública de qualidade, para eles tão injustiçados? A simples análise de 6

7 documentos tão bem elaborados como a CONAE ou de programas de cursos de políticas ou de congressos e seminários revelam que não operam na lógica do esquecimento. O 1 o. eixo nos traz o que é considerado como o ponto de partida, o Estado, seu dever na garantia do direito à educação. Nos seguintes eixos se priorizam as políticas de gestão, qualidade, acesso, permanência, formação e valorização do magistério, financiamento e no último eixo, no final, nos lembramos dos desiguais, dos diversos, dos injustiçados. Mas não como sujeitos de direitos e sim como os destinatários dos produtos desejados, das políticas e dos deveres do agente político único, o Estado e suas políticas. Por que essa lógica é tão persistente e tão cara às análises e aos analistas de políticas, a categoria mais prestigiada nas agências, ANPEd e outras, nos departamentos e nos órgãos gestores? Porque essa foi e continua tentando ser a análise da política tradicional, ingênua, já superada nas ciências políticas, mas persistente na análise de políticas educativas. A ciência política esteve e está mais aberta à complexidade de forças, atores, políticos na diversidade de campos e fronteiras. Esses avanços da ciência política não conseguiram questionar as visões ingênuas, despolitizadas com que continuamos fazendo análises de políticas educativas e com que formamos visões despolitizadas, parciais nos profissionais da escola, dos currículos, da avaliação, da formação docente etc. Com visões tão parciais da dinâmica política fica difícil avançarmos para análises politizadas de políticas educativas. Por onde avançar para a repolitização do campo da educação e especificamente da análise, formulação, gestão, avaliação de políticas educativas? Focalizo apenas dois campos: entender os processos atuais de reinvenção da política e politizar as concepções de Estado e de suas políticas. A idéia que poderia orientar-nos é que as concepções de Estado, de política e de políticas são inseparáveis do como pensamos os coletivos populares. Estes não podem ser vistos como destinatários agradecidos ou cooptados, mas como o referente histórico configurante do Estado que temos e pessoas políticas. A reinvenção da política A visão tradicional da política se expressa no método de análise das carências e desigualdades educativas. Se repetem dados quantificáveis para concluir pelo baixo padrão de qualidade de nossa educação. Uma postura positivista que se estende ao 7

8 número de leis, normas, índices, médias de sucesso-fracasso. Padrão de qualidade medido por resultados em domínios de competências mensuráveis. Dessa visão positivista à despolitização há um passo. Outro traço persistente é uma visão naturalizante das desigualdades sociais, educacionais. São vistas como um fardo do passado que pesa sobre o presente. Uma visão que incorpora a despolitizada separação entre passado e presente, entre história e atualidade. Dessa visão se passa a defesas de que ao Estado responsável cabe carregar esse fardo, essa herança maldita do passado, corrigir desigualdades. A essa correção se reduz o dever do Estado a ser cumprido com leis e políticas corretivas, distributivas, compensatórias de redução das desigualdades herdada do passado. Como ainda é presente essa visão nas análises e na formulação de políticas. Essas desigualdades são vistas até como conseqüências das desiguais condições de existência de que são responsáveis os próprios coletivos desiguais por não se submeterem a percursos exitosos, bem sucedidos no padrão de qualidade da educação. É significativo perceber como os Outros, os coletivos feitos desiguais, pensados como excluídos, como auto-responsáveis de sua condição, como um fardo do passado, não estão no final de nossas análises como meros destinatários das nossas lutas políticas e das ações do Estado; eles estão como referente constante para a compreensão que temos do Estado, da política e das políticas. Aquele e estas são pensados nas formas de pensar esses coletivos, de pensar sua condição de fardo, de desiguais, de excluídos. O Estado, seus deveres, a política e as políticas são pensados na medida estreita des-politizada em que são pensados os Outros, os diversos como desiguais, como herança a serem incluídos, igualizados e compensados pelo Estado e suas políticas. A visão simplificada dos Outros, dos processos de produção de suas desigualdades termina estando na origem inspiradora das visões simplificadas de Estado, de seus deveres, da política e das políticas, das leis e do corpo normativo. Como sair e ir além dessas visões simplificadas e simplificadoras? Radicalizando os processos históricos em que foi produzido o pensar e conformar os coletivos diferentes como desiguais. Reconhecer que por aí passa em nossa história o núcleo da política. Logo, não vê-los como um fardo a ser superado com políticas generosas do Estado, mas ver esses processos como uma produção histórica, atrelada à relação política do padrão de dominação-segregação conformante de nosso passado e do nosso presente. Reconhecer o aprofundamento atual das desigualdades em quantidade e qualidade. 8

9 Hoje, ser pobre, segregado, como coletivo racial, étnico, sexual, do campo ou das periferias é qualitativamente mais brutal do que no passado. Essas configurações das desigualdades são na contemporaneidade mais insidiosas, mais perversas e colocam a produção dos diversos em desiguais em um outro patamar político onde resulta ingênuo reduzir o dever do Estado e de suas políticas educativas a remediar e corrigir heranças do passado. Se a produção dos coletivos diversos em desiguais, segregados, inferiorizados é hoje mais refinada e mais perversa, sua existência em nossas sociedades tem um significado político totalmente diferente do que pode ter tido no passado. Os processos políticos de sua produção-reprodução são hoje politicamente mais refinados e por isso mais perversos do que no passado. Mais ainda, a exposição das desigualdades está hoje mais exposta, mais difícil de ocultá-la sob paliativos de projetos sócio-educativos, assistenciais do que foi até agora. Consequentemente o alcance dos projetos, das políticas públicas, especificamente educativas perde força política. O papel do Estado teimando em limitar seu dever a esse tipo de políticas perde relevância e nossas pressões para que o Estado conforme políticas inclusivas, distributivas para minorar as desigualdades resultam desfocadas, sem a ressonância políticas que poderiam ter em passados recentes. Outro aspecto torna as desigualdades no presente com novas e insidiosas conotações políticas: a desigualdade dos coletivos sociais, étnicos, raciais, de gênero, campo ou periferias passou a ser um dos mecanismos políticos mais perversos de seu controle, sua regulação e manutenção no lugar em que a ordem social, os padrões de poder, de trabalho, de maneira particular, de exploração da terra e do espaço urbano, os jogou porque diferentes, inferiores, segregados, sobreviventes. Esses processos de conformação, alocação, desterritorialização dos Outros vem do passado, conformaram a relação de poder colonial e continuam mais refinados no padrão de poder republicano, democrático. Processos conformadores do padrão do Estado, de política e de formulação, implementação, conformantes do alcance e dos limites das políticas sócioeducativas. Aí e não nas boas intenções de gestores, formuladores, implementadores de políticas e menos de analistas, radicam os limites, as contradições entre os princípios afirmativos de direitos e dos deveres abstratos e os reais, concretos processos de regulação, controle das desigualdades, da incorporação lenta dos coletivos desiguais, segregados via 9

10 universalização do acesso à escola. O próprio processo capitalista, legitimado politicamente pelo Estado e suas políticas, aprofunda as desigualdades, deixando sem efeito as nossas políticas públicas, sócio-educativas, corretivas, inclusivas, compensatórias dos efeitos das desigualdades aprofundadas. Os processos políticos são mais refinados, mais contraditórios no próprio campo do Estado e de suas políticas porque se tornaram mais tensos e contraditórios no próprio campo da produçãosalvação-segregação-inclusão dos Outros, dos diversos, dos desiguais que as políticas educativas sentem-se responsáveis por salvar pela escolarização de qualidade. Diante dessa nova requalificação da política não há lugar para políticas ingênuas, de boavontade, inclusivas, salvadoras ou compensatórias tão caras aos debates sobre formulação de políticas sócio-educativas e de formulação de documentos da CONAE ou do PNE. A exigência se impõe: em vez de gastar tantas energias analíticas sobre leis, normas, políticas, projetos para ponderar até onde o dever do Estado e dos governos garantem ou se aproximam de padrões mínimos de qualidade, de custo-aluno ou sobre se o valor dos mestres sobe ou desce na bolsa de valorização do magistério pelos governos e suas leis, seria urgente dedicar maiores energias para pesquisar, entender como, em que processos e qual o papel do Estado e de suas políticas na produção refinada, de nova qualidade perversa dos coletivos diferentes em desiguais. Sem um conhecimento mais aprofundado desses perversos processos políticos não avançaremos para uma análise repolitizada do Estado, da política e das políticas sócioeducativas. Esses processos se justificam em segregações, polarizações, hierarquizações dos coletivos humanos por critérios sociais, de gênero, étnico, sobretudo raciais, que tem sido esquecidos, ocultados na maioria das análises de políticas educativas. Com esses bloqueios racistas será difícil sequer chegarmos a análises mais aprofundadas e politizadas das desigualdades, do dever do Estado, da política e das políticas que tanto defendemos. Como incorporar essa reinvenção da política? Como ter uma visão mais política de produção dos diferentes em desiguais? Politizar a produção dos diferentes em desiguais Realmente o problema não é de esquecimento dos coletivos diversos feitos desiguais, eles aparecem, são lembrados com a centralidade de destinatários das políticas públicas. 10

11 Poderíamos levantar a hipótese de que essa presença dos desiguais não está apenas no final, como destinatários de nossas análises compromissadas, eles estão no início, ou a visão com que são pensados está na base das visões que temos de Estado, da política, das políticas, da gestão da educação e de nossa própria função social e educativa. A teoria educativa e curricular, assim como o perfil de educador que formamos, o ordenamento do sistema escolar foram pensados e conformados nas formas de pensar e de conformar em nossa história os coletivos diferentes, em classe, etnia, raça, gênero, campo, periferia. As formas como os temos pensado vem conformando as formas como nos pensamos e como conformamos o Estado, as políticas educativas e suas análises. O aparente esquecimento deles, ou jogá-los ao final como beneficiados é apenas uma das formas de segregá-los, de não reconhecer sua centralidade em nossa história, inclusive na história do pensamento político-educacional. A despolitização ingênua das análises do Estado, da política e das políticas tem como uma das causas a visão despolitizada da presença dos Outros, dos coletivos sociais diversos feitos tão desiguais, inferiorizados, segregados. Ao despolitizar os processos históricos, de pensá-los e conformá-los, inclusive pela educação, despolitizamos a política e as políticas. Despolitizamos a própria ação e as formas de pensar-se das agências científicas. A reinvenção da política nos processos de produção das desigualdades está sendo radicalizada pelas ações desses coletivos em diversas formas de organização e de movimentos, reagindo às formas de pensá-los, de alocá-los nas margens. Reagindo a tantas tentativas de ignorá-los, salvá-los através de projetos e políticas salvadoras especificamente sócio-educativas. Dos próprios destinatários de quem se esperavam aceitação, esforços e agradecimentos vem as reações ao acesso e permanência nas escolas, aos currículos, às condições de trabalho, às didáticas, ao projeto padrão de qualidade mínima que tanto lutamos por conquistar e roubar do Estado e de suas políticas públicas. Esses coletivos não se reconhecem pensados e conformados como destinatários agradecidos de políticas e deveres de Estado, reagem e se afirmam sujeitos de ações coletivas políticas. Se reinventam inclusive sujeitos de formulação-pressão de políticas agrária, urbana, educativa, de saúde, transporte, igualdade e justiça. Reinventam a política, o Estado e sua função. Suas políticas. Nos obrigam a repensar nossas análises, 11

12 avaliações, de políticas, de qualidade e de justiça social. Nos obrigam a repensar os critérios de gestão, regulação das desigualdades e das diferenças. Inclusive, a reinventar a concepção de direitos humanos, da relação entre educação para a cidadania. Nos obrigam a desconstruir as lógicas e os princípios universalistas tão caros e familiares em que equacionamos e defendemos as políticas sócio-educativas incorporadoras de inclusão subordinada e de cidadania condicionada ao acesso, à permanência e ao êxitosucesso escolar. Sem dúvida que é mais cômodo ignorar todo esse novo caldeirão político que vem dos próprios diferentes e desiguais destinatários de nossas políticas e continuarmos entretidos com novas normas, diretrizes, projetos e políticas assimilacionistas, inclusivas, distributivas. Até quando? A crise do Estado e das políticas Lembrávamos que a imagem do Estado, de seus deveres e de suas políticas sócioeducativas foi conformada na imagem com que foram pensados os diferentes e nos processos em que foram feitos desiguais. O pensamento educativo, as teorias e análises do Estado, das políticas tão caras ao pensamento educacional e especificamente as análises de políticas terão de ser desconstruidas na medida em que os Outros não se vem, nem se aceitam nessa imagem, nesses lugares sociais, humanos, políticos, em que foram pensados e alocados. A imagem de Estado previdente, de políticas de incorporação, de inclusão, de assimilação, para tirá-los da ignorância, da incultura e irracionalidade não se sustentam. Perdem sentido na medida em que os Outros não se aceitam excluídos, ignorantes, incultos, irracionais. Esse Estado previdente, compensador de deficiências perde sentido na medida em que os coletivos diferentes não se reconhecem deficientes. Por outro lado, essas políticas inclusivas mostraram sua incapacidade de se contrapor aos mecanismos de exclusão estrutural que vem do padrão de trabalho e de poder e de produção. As políticas sócio-educativas se empenham em processos de inclusão, acesso, permanência, sucesso, enquanto o padrão de trabalho escasso, segmentado, segregador opera por processos brutais estruturais de desemprego, sub-emprego, trabalho informal, sobrevivência, fome, pobreza extrema. Ou o padrão de poder opera por políticas de concentração da terra, de destruição da agricultura familiar, depreciação da moradia 12

13 popular, da reprodução indigna da vida cotidiana. Por aí passam os processos de conformação dos desiguais, processos brutais políticos ignorados nas análises. Um dos pontos que impressionam nas análises de políticas é a visão ingênua do Estado. Uma visão feita e cultuada de um Estado na medida exata da visão pedagogistica salvadora que se tem das suas políticas e deveres para salvar, educar, incorporar os diferentes feitos tão desiguais. Nessa visão ingênua, salvadora e neutra do Estado não cabem essas transformações que perpassam seu novo papel e sua nova configuração nos processos atuais sofisticados de regulação do trabalho, da terra, da propriedade, dos direitos e das desigualdades. No controle dos desiguais e na repressão a suas ações e movimentos aparece outro Estado nada imparcial nem incorporador, mas repressor dos coletivos desiguais que se afirmam existentes, sujeitos políticos e de políticas. Que virtualidades encontrar nas políticas sócio-educativas, nas leis, normas, projetos para se contrapor a essa outra imagem de Estado tão distante da imagem neutra, incorporadora, inclusiva que estão tão presentes nas análises de políticas educativas? Dos coletivos diferentes, dos desiguais, vem indagações desestabilizadoras das lógicas que vem predominando nas análises do Estado, das políticas e das políticas educativas, porque dos próprios coletivos produzidos e reproduzidos como desiguais, inferiores, segregados vem contestações políticas radicais às visões com que continuam pensados. Desses coletivos vem as pressões para a urgência de repolitizarmos nossas análises do Estado, da política e das políticas educativas. 13

14 DESIGUALDADES SOCIAIS E A CONSTRUÇÃO DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO JOSÉ EUSTÁQUIO DE BRITO Professor Adjunto Faculdade de Educação da Universidade do Estado de Minas Gerais Resumo Tomando-se por ponto de partida a formulação apresentada no documento referência da Conferência Nacional de Educação 2010 sobre a relação entre a política educacional e o quadro de desigualdades presente no país, o artigo propõe uma análise crítica acerca dos limites do diagnóstico proposto no documento para subsidiar a construção de alternativas no campo da política educacional, confrontando esse diagnóstico a referências que incorporam outras dimensões de interpretação da questão social, com ênfase na dinâmica do mercado de trabalho. Fundamenta-se nas reflexões que têm sido conduzidas por pesquisadores e graduandos do curso de Pedagogia no interior do Núcleo de Estudos sobre Trabalho e Educação das Relações Étnico-Raciais, da Faculdade de Educação da Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG) no sentido de traduzir para o campo da formação de professores, questões que se integram ao cotidiano da escola pública brasileira. Em seguida, discute-se as várias formas de manifestação da questão social em nosso país, com ênfase na dinâmica do mercado de trabalho no contexto da flexibilização das relações de trabalho, das formas contratuais e de remuneração, acentuando a radicalização do quadro historicamente precário de inserção a que se encontra submetida a população negra a partir da reestruturação capitalista do final do século. Em seguida, valendo-se parcialmente do modelo de constituição de capital social gerado pelo Estado, proposto por Martin Carnoy, apresenta-se uma reflexão de modo a complementar os componentes desse modelo com a reflexão acerca da necessidade de reconhecimento da legitimidade dos movimentos sociais como sujeitos políticos, apontando alguns desafios para a consolidação de uma política educacional comprometida com o enfrentamento do quadro de desigualdades refletido. Palavras Chave: Desigualdade Social; Relações Étnico-Raciais; Política Educacional 14

15 Introdução A política, por definição, é sempre ampla; supõe uma visão de conjunto. Quem não tem visão de conjunto, não chega a ser político. A política apenas se realiza quando existe a consideração de todos e de tudo. (Milton Santos) Encontra-se em processo de constituição na Faculdade de Educação da Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG), o Núcleo de Estudos sobre Trabalho e Educação das Relações Étnico-Raciais. No contexto de reflexão acerca do alcance da política de ação afirmativa desenvolvida por essa instituição, visando ao ingresso da população negra nos diversos cursos mantidos pela universidade, trata-se de uma iniciativa que visa a articular um conjunto de reflexões desenvolvidas por diversos professores da instituição em seus trabalhos de pesquisa, bem como por estudantes em processo de escrita de trabalhos de conclusão de curso, no sentido de aportar, para a formação de professores, questões relativas à particularidade da formação histórico-social brasileira que resultaram na conformação de um quadro de desigualdades persistente em nossa sociedade e que por vezes são reforçados pela dinâmica de funcionamento do sistema escolar. A aprovação da lei /03, que introduziu nos currículos da educação básica o tema da História da África e da Cultura Afro-Brasileira, vem legitimando uma série de iniciativas, de norte a sul do país, cujo interesse de proporcionar uma compreensão mais exigente do sentido histórico da formação social brasileira vem contribuindo para a valorização de identidades historicamente negadas, bem como para o desvendamento de mecanismos presentes em nossa sociedade que corroboram para a perpetuação do quadro de desigualdades instalado em nosso país. Esse texto sintetiza, em linhas gerais, as opções que têm sido assumidas pelos integrantes do Núcleo em formação no sentido de constituir conhecimentos sobre os desafios postos pela situação de desigualdade, que se manifesta também na escola pública brasileira, de modo a articular a dinâmica do mundo do trabalho sobretudo considerando os reflexos da reestruturação capitalista em curso com a formação histórica brasileira, marcada pela inclusão precária da população negra na sociedade. Num primeiro momento, ressalta-se a importância do reconhecimento do quadro de desigualdades sociais como um desafio a ser enfrentado pela política educacional, 15

16 apontando os limites da análise proposta no documento referência da Conferência Nacional de Educação de 2010, de modo a propor um alargamento da situação refletida no referido documento. Em seguida, faz-se uma abordagem sintética sobre a dinâmica do mundo do trabalho no contexto pós-reestruturação capitalista, de modo a apontar as repercussões que tal situação apresenta para a perpetuação das desigualdades historicamente instaladas em nosso país. Conclui-se o texto apontando alguns desafios para o campo da política educacional, de modo a apontar os limites do paradigma da avaliação e discutir os desafios do financiamento da política no contexto da reestruturação capitalista. Política Educacional e Desigualdade Social Não obstante a identificação de vertentes teórico-conceituais distintas entre os autores que discutem aspectos da política educacional percebe-se que, quando se trata de analisar os desafios históricos apresentados para a organização e funcionamento do sistema educacional brasileiro, encontra-se presente a constatação das várias formas de manifestação da questão social no Brasil, traduzidas pelos indicadores da desigualdade como, por exemplo: raça, gênero, renda, analfabetismo, evasão escolar, desenvolvimento humano, homicídios entre adolescentes, população carcerária etc. É evidente que essa situação compõe um quadro cuja compreensão em seus aspectos determinantes apresenta-se como condição sine qua non para se projetar a configuração de um Sistema Nacional Articulado de Educação, desafio a que se propõem as conferências que, nas distintas regiões do país, mobilizam a comunidade escolar, trabalhadores da educação, acadêmicos, políticos, movimentos sociais e organizações da sociedade civil, de norte a sul do país, na formulação do Plano Nacional de Educação que orientará as ações no campo da política educacional na próxima década. Por sua vez, o momento atual apresenta-se como uma oportunidade a mais para refletir sobre os desafios postos para a política educacional brasileira por assinalar a passagem do 122º aniversário do ato de abolição formal da escravidão em nosso país e por sabermos que ocasiões como essas impulsionam à auto-reflexão acerca do sentido da formação da sociedade brasileira, sua identidade sócio-cultural, de modo que esse esforço deva contribuir para a formulação de projetos e ações necessários à construção 16

17 de uma sociedade democrática, justa na repartição do poder e de suas riquezas, e que reconheça a sua diversidade étnico-cultural. Entretanto, como nos ensina o geógrafo Milton Santos, é preciso construir uma visão ampla, de conjunto, sobre essa dinâmica histórica de modo que a ação política seja capaz de enfrentar, em suas raízes, o quadro de desigualdades manifestado na dinâmica da sociedade brasileira e que se perpetua no sistema educacional. Esse me parece ser um ponto de partida indispensável para a problematização do compromisso histórico da política educacional com a construção de uma sociedade justa e democrática, capaz de oferecer a sua contribuição para a realização desse trabalho histórico de superação das desigualdades manifestadas a partir da dinâmica da sociedade brasileira. Para fundamentar essa premissa tomemos, a título de exemplo, a interpretação do quadro de desigualdades proposta pelo documento referência da Conferência Nacional de Educação (CONAE) para discutir seus alcance e limite: Historicamente, o Brasil tem se caracterizado como um país com frágeis políticas sociais, o que lhe imprimiu dois traços marcantes: uma das maiores desigualdades sociais em convívio com uma das mais altas concentrações de renda do mundo. Com 50% de sua população de 170 milhões de pessoas em situação de pobreza, é fácil constatar sua condição de país injusto por excelência. Além disso, relatório do IBGE (PNAD, 2003) indica que, dos trabalhadores brasileiros com mais de 10 anos, 65,2% recebem até 2 salários mínimos. Essas características, reflexo da ausência de políticas sociais mais efetivas, assumem formas cada vez mais perversas de exclusão social (BRASIL, 2009, p. 9). Não obstante a intenção do documento de propor uma análise crítica acerca da situação da desigualdade nota-se que o reconhecimento da fragilidade histórica na montagem do sistema de proteção social em nosso país explica, parcialmente, o quadro de desigualdade. Uma análise mais abrangente incorporaria, como determinantes estruturais da desigualdade, dimensões não refletidas pelo documento como, por exemplo, a forma como historicamente se organiza a estrutura fundiária brasileira, a composição heterogênea do mercado de trabalho e o encaminhamento político dado à questão racial pós abolição formal do trabalho escravo. Sem a pretensão de oferecer uma leitura exaustiva em torno dessas questões estruturais da desigualdade, a intenção do texto se limita a pontuar a insuficiência do ponto de 17

18 partida apresentado no documento referência da CONAE visando a oferecer outras possibilidades para a análise da questão que repercutem na arquitetura da política educacional. Tomando-se, a título de exemplo, a conformação do mercado de trabalho nacional a partir do momento em que assistimos à emergência da transição demográfica, no contexto de implantação da industrialização brasileira, ocorrida na segunda metade do século passado, nota-se que a estrutura fundiária, baseada no latifúndio e a organização seletiva do acesso a direitos sociais a cidadania regulada ratificada pelo regime corporativo de organização sindical, impulsionaram a conformação de um mercado de trabalho urbano com grande oferta de mão-de-obra para uma economia industrial com poucas possibilidades de inserção para o conjunto dos trabalhadores que migravam (ou eram expulsos) do campo. O projeto de desenvolvimento voltado para a substituição de importação não fora capaz de proporcionar a inclusão produtiva para grande parte dos trabalhadores, que em grande proporção não tinham acesso à educação básica, sobretudo a população negra. Esse quadro contribuiu para a configuração de uma economia integrada e de baixos salários que, atualmente, devido às restrições impostas pela reestruturação capitalista em curso, alimentada pelas inúmeras possibilidades abertas pela III revolução industrial, tendem a acentuar ainda mais a fragmentação do mercado de trabalho e perpetuar a situação de desigualdade apontada pelos autores no documento aqui referido. Reestruturação Capitalista e Desigualdades no Mundo do Trabalho Como nos ensina David Harvey (1992), a estrutura segmentada do mercado de trabalho concebe a presença de um núcleo central e estratégico para a acumulação capitalista, formado por trabalhadores altamente qualificados, com acesso a direitos, estabilidade no emprego e altos salários, que convive com setores periféricos compostos por trabalhadores parciais, terceirizados, subcontratados, caracterizados pela insegurança no emprego, pela possibilidade de mobilidade territorial, baixos salários e com escassas possibilidades de acesso à qualificação profissional e à educação básica, que sobrevivem como podem nos espaços periféricos de inserção precária no mercado de trabalho: 18

19 O centro grupo que diminui cada vez mais (...) se compõe de empregados em tempo integral, condição permanente e posição essencial para o futuro de longo prazo da organização. Gozando de maior segurança no emprego, boas perspectivas de promoção e de reciclagem, e de uma pensão, um seguro e outras vantagens indiretas relativamente generosas, esse grupo deve atender à expectativa de ser adaptável, flexível e, se necessário, geograficamente móvel. (...) A periferia abrange dois subgrupos bem distintos. O primeiro consiste em empregados em tempo integral com habilidades facilmente disponíveis no mercado de trabalho, como pessoal do setor financeiro, secretárias, pessoal das áreas de trabalho rotineiro e de trabalho manual menos especializado. Com menos acesso a oportunidades de carreira, esse grupo tende a se caracterizar por uma alta taxa de rotatividade, o que torna as reduções da força de trabalho relativamente fáceis por desgaste natural. O segundo grupo periférico oferece uma flexibilidade numérica ainda maior e inclui empregados em tempo parcial, empregados casuais, pessoal com contrato por tempo determinado, temporários, subcontratação e treinandos com subsídio público, tendo ainda menos segurança de emprego do que o primeiro grupo periférico. Todas as evidências apontam para um crescimento bastante significativo desta categoria de empregados nos últimos anos. (HARVEY, 1992: ). Dada que a forma de inserção ocupacional é profundamente marcada pela situação econômico-social vivenciada pelas famílias, infere-se, por exemplo, que jovens provenientes de famílias com acesso restrito à renda, tendem a se inserir e permanecer vinculados aos espaços periféricos ou não organizados do mercado de trabalho, dispondo de poucas oportunidades para acessar os segmentos mais organizados e estáveis desse mercado. Os dados apurados pelos mais diversos institutos de pesquisa indicam que a participação na renda nacional das famílias negras as vinculam a esses setores periféricos do mercado de trabalho que, no contexto da reestruturação capitalista em curso tende a perpetuar a condição de inclusão marginal na sociedade. A análise das clivagens historicamente sedimentadas entre nós e aprofundadas pela lógica perversa da reestruturação capitalista tende a colocar em evidência, num novo plano, as desigualdades entre cidade e campo, negros e brancos, incluídos e marginalizados do mercado formal de trabalho. Essas clivagens são sustentadas por uma lógica de exercício do poder historicamente comprometida com a perpetuação do quadro de desigualdades e começam a aparecer com mais vigor nas formulações de autores vinculados à política educacional, de modo a propor o enfrentamento dos problemas estruturais com a devida radicalidade. Assim, por exemplo, uma premissa 19

20 básica para a configuração do regime de colaboração entre os entes federados deveria ser a consciência acerca do sentido de sua orientação estratégica. Essa consciência se faria presente à medida que o conjunto de ações possa envidar esforços visando ao enfrentamento das desigualdades em sintonia com outras políticas sociais. Em recente trabalho publicado no Brasil, o pesquisador norte-americano, Martin Carnoy, analisando o bom desempenho do sistema educacional cubano com base nos resultados de avaliações internacionais, aponta que esse pode ser um caminho a ser percorrido por Brasil e Chile. O modelo de análise proposto pelo autor, fundado numa concepção ampliada de capital social, incorpora nessa dimensão o papel ativo das políticas públicas: O modelo leva um passo adiante a influência possível do capital social. Incluímos na noção de capital social o que designamos capital social gerado pelo Estado, ou seja, as políticas governamentais nacionais que afetam o ambiente social mais amplo das crianças. Existem, portanto, efeitos da vizinhança ou do capital social nacional, incluindo intervenções que podem aumentar as expectativas educacionais para todas as crianças, principalmente as desfavorecidas em termos de educação. Assim, os governos podem gerar, em escala regional ou nacional, um ambiente educacional coeso e estimulante, criando benefícios de aprendizagem para todos os alunos (CARNOY, 2009, p. 36). Deve-se observar, na formulação do modelo de análise proposto pelo autor, a importância conferida à ação governamental no sentido de, com suas ações, contribuir para aumentar as possibilidades de inserção da população a condições de vida mais dignas. Entretanto, quando se trata de refletir sobre o desenho de alternativas, é preciso considerar o papel ativo e legítimo desempenhado pelos mais diversos movimentos sociais, a partir de seus mecanismos de mobilização e pressão sobre o poder público e a sociedade, de forma geral, de modo a reconhecer a legitimidade de suas ações no sentido de re-orientar as prioridades políticas e orçamentárias do poder público. Ou seja, não se pode pensar os efeitos redistributivos do capital social gerado pelo Estado sem considerar que esse capital se constrói a partir do reconhecimento e do respeito às reivindicações dos movimentos sociais enquanto sujeitos políticos. Desafios para a Política Educacional 20

21 Em alguns autores do campo da política educacional, como Saviani, por exemplo, a orientação de refletir essa dimensão da ação governamental à luz de um projeto de desenvolvimento é explicitada na análise feita da trajetória da política de formação de professores. O estabelecimento de competências específicas e complementares entre os entes federados na condução da política educacional, como o ratifica a Constituição e a LDBEN e outros instrumentos normativos é, sem dúvida, um passo importante no sentido da organização de um sistema nacionalmente articulado. Todavia, ao analisarmos os mecanismos de regulação estatal em curso no encaminhamento da política educacional, deve-se questionar acerca das possibilidades concretas de conferir a essas ações o sentido estratégico necessário ao enfrentamento da situação de desigualdade. Reconhecer, como o faz a atual Secretária de Educação Básica do Ministério da Educação (MEC) que os sistemas de ensino têm ampla liberdade de organização (...), mas a União tem de se incumbir de prestar assistência técnica e financeira aos outros entes federados e assegurar processos nacionalmente de avaliação do rendimento escolar nos ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, definindo prioridades e a melhoria da qualidade de ensino (ALMEIDA E SILVA, 2007, p. 88), significa apontar para a centralidade dos controles acionados pela gestão no sentido de colocar em prática, com mais evidência, o paradigma do Estado Avaliador (PERONI, 2003). Essa tendência, impulsionada na década de 1990 por meio do aprimoramento de ferramentas estatísticas, tem sido ampliada pelo atual governo visando a servir de critério para a realização da passagem entre nos níveis de ensino. Dada, atualmente, a polêmica em torno da quebra do sigilo das provas do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e os custos políticos e financeiros que vêm sendo contabilizados, talvez seja importante analisar esse ato de modo a considerar a possibilidade de outras hipóteses explicativas para além daquela que vincula o ato à possibilidade de obtenção de ganhos monetários pelos seus protagonistas. Sem considerar a hipótese de auferir vantagens econômicas com a possível comercialização 21

22 da prova, penso que o ato comportaria a manifestação política de contestação à hegemonia do Estado Avaliador, de modo a transmitir um sinal de alerta aos gestores do sistema de que, do Estado, se espera bem mais que a avaliação do rendimento escolar dos alunos. Considerando, por fim, o papel da estrutura de financiamento na organização do sistema, é importante destacar que a vinculação orçamentária das receitas dos governos para o financiamento da educação e a fixação de um parâmetro o Custo Aluno Qualidade é, sem dúvida, uma importante conquista da sociedade. Por outro lado, há que se ressaltar que, em termos percentuais de participação no Produto Interno Bruto (PIB) nacional, os investimentos alocados não se apresentam suficientes para enfrentar o quadro de desigualdades pontuado no início dessas reflexões. Ademais, há uma real dificuldade em fiscalizar o uso desses recursos devido às manobras contábeis feitas por vários gestores com a complacência dos tribunais de conta das respectivas esferas de governo. Emerge, como uma das proposições do documento da CONAE, a necessidade de ampliação do financiamento à educação pública em todos os níveis, sobretudo com maior participação da União nas etapas e modalidades da educação básica. As desigualdades assinaladas acima também se manifestam ao nível dos municípios por conta do comportamento dos territórios diante dos mecanismo da reestruturação capitalista. À medida que os investimentos produtivos a serem feitos nos municípios requerem um alto nível de concessão de privilégios ao capital por parte dos poderes públicos, esses acabam por ter poucos recursos para investir nas demandas sociais, o que tende a agravar ainda mais a histórica situação de desigualdade presente em nosso país. Referências ALMEIDA E SILVA, Maria do Pilar L. LDB e Plano de Desenvolvimento da Educação. In: ALVES DE SOUZA, João Valdir (org.). Formação de professores para a educação básica: dez anos da LDB. Belo Horizonte: Autêntica, 2007, p BRASIL. CONAE Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação. Brasília: MEC,