Drenagem Urbana Sustentável no Brasil

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1 Drenagem Urbana Sustentável no Brasil Relatório do Workshop em Goiânia-GO dia 7 de Maio 2003 Coordenação e organização: Escola de Engenharia Civil - Universidade Federal de Goiás Coordenação internacional: Water Engineering and Development Centre, Loughborough University, Reino Unido 1

2 Patrocínio : Department for International Development (DFID), Reino Unido. APOIO Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES) Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA-GO) Agência Nacional de Águas (ANA) Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) Elaboração do Relatório : Dr Jonathan Parkinson (IWA/IAHR) MSc Jussanã Milograna (CEFET-GO) Drª Luiza Cintra Campos (EEC/UFG) MSc Raquel Campos (DERMU-GO) Índice Pág. Prefácio... 3 Urbanização e impatos de águas de chuva... 5 Sistema sustentavél de drenagem urbana... 8 Políticas, legislação e estrutura institucional... 9 Drenagem urbana a nível municipal Planejamento urbano para uma drenagem urbana sustentável Desenvolvimento e adoção das melhores práticas Financiamento dos sistemas de drenagem urbana Limitações do PDDU Conclusões e Recomendações

3 Prefácio Os sistemas de drenagem urbana sustentável são práticas que têm sido adotadas largamente nos países desenvolvidos. Existe, por parte dos países em desenvolvimento, um crescente interesse pela adoção das técnicas inovadoras mas, ainda, existem muitas dificuldades para as suas implementações. Visando a identificação destas dificuldades, um projeto de pesquisa está sendo financiado pelo Department for International Development (DFID) do Reino Unido e coordenado pelo Water Engineering and Development Centre (WEDC) da Universidade de Loughborough na Inglaterra. Este projeto envolve o levamento dos problemas de inundação e dos sistemas de drenagem, a investigação do potencial para o uso dos sistemas de drenagem urbana sustentável e das melhores práticas de gerenciamento (Best Management Practices BMP s) nos seguintes países: Uganda, Vietnam e Brasil. A escolha desses países para a realização dos workshops se deu pelo fato destes apresentarem diferentes níveis de desenvolvimento sócio-econômico, além do fato de serem países aos quais o DFID está dando assistência técnica e financeira. Cada país, também, possui diferentes experiências na área de drenagem urbana. O objetivo principal deste projeto é aprender com a experiência destes países e avaliar o potencial para a introdução dessas novas alternativas nas comunidades de baixa renda e com recursos financeiros limitados. Como parte integrante do projeto, o Workshop em Drenagem Urbana Sustentável no Brasil, realizado em Goiânia-GO, proporcionou uma oportunidade para os participantes aprenderem mais sobre as recentes experiências no campo de gerenciamento das águas de drenagem de diferentes partes do Brasil, além de permitir discussões em relação aos seguintes problemas: o Levantamento das práticas atuais e dos problemas existentes associados com a infraestrutura dos sistemas de drenagem urbana o Identificação dos fatores críticos para melhorar os sistemas de drenagem urbana e das dificuldades em relação à operação e manutenção dos sistemas o Eficiência dos sistemas institucionais e a política de gerenciamento das águas de drenagem o Avaliação do potencial para a implantação das melhores práticas de gerenciamento no Brasil. O presente relatório apresenta uma síntese dos trabalhos seguitnes apresentados durante workshop em Goiânia, e das discussões acerca do tema. 3

4 Programação do Workshop Visão internacional do gerenciamento de drenagem urbana sustentável Dr. Jonathan Parkinson - IWA/IAHR Joint Committee on Urban Drainage Jonathan Parkinson é engenheiro civil e do meio ambiente, especializado em planejamento e gerenciamento de infraestrutura e serviços de saneamento básico urbano para comunidades de baixa renda. Ele é bem conhecido internacionamente através de suas publicacoes e de seu envolvimento no grupo especialista em drenagem urbana da International Water Association. Endereço : Escola de Engenharia Civil, Universidade Federal de Goiás, Praça Universitária S/N CEP , Goiânia, Goiás Tel : + 55 (62) Fax: + 55 (62) parkinsonj@bigfoot.com Planejamento dos sistemas de drenagem - problemas de saúde e saneamento Dr. Ricardo Silveira Bernardes - Departimento do Enginheiro Civil e Meio Ambinete, Universidade de Brasília. Ricardo Silveira Bernardes é Professor Adjunto do Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Universidade de Brasília UnB. Ele tem Mestre em Hidráulica e Saneamento (EESC-USP) e PhD pela Wageningen Agricultural University, Holanda. Ele é especialista em impactos das águas pluvial na saude pública, sistemas de drenagem urbana e planejamento da infra-estructura dos municípios. Endereço : Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, FT Universidade de Brasília, Brasília DF Tel: (61) Ramal 213 Fax (061) ricardo@unb.br Problemas institucionais e de financiamento no gerenciamento da drenagem urbana no Brasil Dr. Márcio Baptista - Universidade Federal de Minas Gerais Márcio Baptista é Professor Adjunto do Departamento de Engenharia Hidráulica e Recursos Hídricos da Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais e Bolsista de produtividade em Pesquisa 2B do CNPq, além de Membro titular do Conselho Estadual de Política Ambiental do Estado de Minas Gerais. Endereço : Tel: (31) Fax : (31) marbapt@ehr.ufmg.br Implementação do sistema integrado de drenagem urbana - Plano Diretor de Santo André MSc. Sebastião Vaz Júnior - Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André Sebastião Vaz Júnior é formado em engenharia civil pela Universidade Federal de Mato Grosso, Mestre em Recursos Hídricos pela Universidade de Campinas e atualmente é doutorando em Ciências Ambientais pela UNESP, de São Paulo. Já participou de várias entidades municipais na região de São Paulo, participou da comissão técnica de criação do comitê da bacia do Paraíba do Sul e atualmente está no Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André (SEMASA), como diretor superintendente. Endereço: Av. José Caballero, 143 CEP: Cidade: Santo André SP Tel : tel.: (11) Fax : sebastiaoneyvaz@semasa.sp.gov.br Os sistemas de drenagem urbana e o gerenciamento integrado de recursos hídricos Dr. Joaquim Gondim - Superintendente de Usos Múltiplos - Agência Nacional de Águas Joaquim Gondim é engenheiro civil, com Mestrado em Recursos Hídricos e Economia. Foi Diretor Nacional do Departamento de Obras contra a Seca, Diretor da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará e atualmente é Diretor de Usos Múltiplos da Agência Nacional de Águas (ANA). Endereço : Agencia Nacional de Aguas ANA, SPS - Area 5, Quadra 3, Bloco B, Brasília, DF Brazil Tel: Fax : (+55) joaquim@ana.gov.br Drenagem urbana sustentável no Brasil - estudo de caso de Porto Alegre Dr. Carlos Eduardo Moretti Tucci - Universidade Federal do Rio Grande do Sul Carlos Tucci é Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul com doutorado na Universidade de Colorado, USA. Ele é atual vice-presidente da International Association of Hydrologic Society (IASH), tem vários livros publicados e um um total de 260 publicações. Consultor de empresas na área de recursos hídricos tanto no nível nacional quanto internacional. Endereço : Instituto de Pesquisas Hidráulicas UFRGS, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Av. Bento Gonçalves, 9500, Agronomia - PORTO ALEGRE CEP , RS - Brasil Telefone: (51) Fax : (51) carlos.tucci@ufrgs.br 4

5 Urbanização e impatos de águas de chuva O processo de urbanização no Brasil, nos últimos anos, se deu com o crescimento maior das cidades médias e um crescimento menor das metrópoles. A população urbana brasileira, hoje, é da ordem de 80% contra uma urbanização na década de 40 a 50 abaixo de 40%. O processo de urbanização no Brasil foi, em grande parte, desordenado e falho na previsão da população total. A primeira questão a ser levantada é que o problema da drenagem está muito associado a questão da urbanização. A Figura 1a demonstra a relação entre a área impermeável e a densidade urbana baseada em dados de São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. A Figura 1b demonstra que o crescimento populacional acarreta um aumento tanto na porcentagem de área impermeável quanto no número de eventos de cheia. Impervious area % urban density, inhab/ha População (1000) 3000 população inundações anos eventos de inundação Figura 1a) Relação entre área impermeável e densidade urbana baseada em dados de São Paulo, Curitiba e Porto Alegre (Tucci, 2003) Figura 1b) Relação entre crescimento da população e o número de eventos de cheia em Belo Horizonte (Tucci, 2003) Quando não há um planejamento da expansão urbana e fiscalização eficaz, ocorre a ocupação dos leitos dos corpos d'água urbanos. A população que aí se aloja fica, então, sujeita inundações. No caso de ocupação do leito do rio por população de baixa renda, há uma dificuldade adicional: a desocupação é feita, via de regra, subsidiada pelo poder público, o que a inviabiliza. A lei dos mananciais, por sua vez, é extremamente restritiva, o proprietário não pode utilizar a área, mas continua a ter os custos dos impostos. Ele arca com o ônus de preservar esta área para toda a comunidade. A alternativa de comercializar a área existe, mas seu valor comercial é muito baixo. É comum o abandono destas áreas ou o incentivo à ocupação pela população de baixa renda por parte do proprietário, forçando o poder público a desapropriá-la. As enchentes urbanas são um problema crônico no Brasil. Os problemas são bem conhecidos; as inundações, no mínimo, interrompem o trânsito de veículos, e em casos piores, podem destruir prédios e outras construçoes. Estes problemas afetam as comunidades de baixa renda, principalmente, por causa da localização das residências. Na última Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) (IBGE, 2002) 1, com dados coletados em 2000, foram pesquisados os municípios que haviam sofrido inundações nos dois anos anteriores (1998 e 1999). A Figura 2 ilustra a distribuição destes municípios no Brasil. A população apontou as principais causas das inundações, conforme a Tabela 1. 1 IBGE ( 2000). Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Brasília. 5

6 Figura 2 Localização dos municípios com ocorrência de inundações ou enchentes em (IBGE, 2002) Tabela 1 Municípios que sofreram inundações ou enchentes em 1998 e 1999 (IBGE, 2002) Grandes Regiões Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro- Oeste Total de municípios Municípios que sofreram inundações ou enchentes Fatores agravantes das inundações ou enchentes Dimensionamento inadequado de projeto Obstrução de bueiros / bocas de lobo Obras inadequadas Adensamento populacional Lençol freático alto Existência de interferência física Outros Sem declaração Áreas onde ocorreram inundações ou enchentes (ha)

7 Outro aspecto importante é a segregação social e conseqüentemente uma segregação de infraestrutura. As cidades criam vetores de crescimento de alta renda, que é onde, conseqüentemente, se encontra a infraestrutura alocada. Em contrapartida, ao lado desses vetores são encontradas comunidades sem infraestrutura. Quando se fala em segregação da população de alta renda, de certa forma, está se dizendo da segregação do saneamento em geral. Isso pode ser observado em várias cidades brasileiras, onde populações com baixa renda tem um baixo acesso a essa infraestrutura. A drenagem, no que diz respeito às doenças, socializa o problema. O bairro que tem alto atendimento com drenagem e lixo também sofre os efeitos da má distribuição do atendimento aos serviços de drenagem. Esse efeito somado à segregação espacial tratada anteriormente mostra que a infraestrutura da cidade é distribuída de forma irregular. A parcela que tem disponibilidade de infraestrutura e drenagem recebe os impactos de forma não tão intensa quanto à população de menor poder aquisitivo. As inundações nas cidades podem causar muitos problemas de doenças, especificamente nos locais onde existe uma falta de saneamento básico. Também, as inundações podem provocar surtos de dengue e morte de pessoas que vivem em áreas de risco ambiental, além de aumentar o risco à saúde e poluição dos mananciais. A ocupação inadequada favorece os processos erosivos e deslizamentos de encostas. O acúmulo de resíduos sólidos carreados pelas águas de chuva também pode causar poluição dos rios locais A má qualidade da limpeza urbana e a falta de conscientização da população tem trazido grandes prejuízos à qualidade da água pluvial escoada para os cursos d'água. É preciso que o manejo dos resíduos sólidos seja executado na fonte. O excesso de lixo é um empecilho para a adoção de reservatórios de retenção, aumenta os riscos sanitários e o custo de manutenção da rede de drenagem. No Brasil, ainda, não há uma grande preocupação com a qualidade da água de drenagem, talvez, pelo fato da maioria de nossos cursos d'água ainda receber esgoto doméstico "in natura". Outro aspecto a ser observado diz respeito à afirmação de que no Brasil tem-se um sistema de esgotamento sanitário tipo separador absoluto: todo esgoto sanitário vai para uma rede que só recebe esgoto sanitário e água de infiltração. Por outro lado o sistema de drenagem é para receber só águas pluviais. Os sistemas de drenagem pluvial foram planejados centrados na lógica do rápido escoamento da água precipitada, transferindo o problema para jusante. Este fato aliado ao rápido crescimento da população urbana no país, trouxe um cenário caótico para as grandes e médias cidades. Foi um erro muito comum no passado a consideração do cenário atual para o dimensionamento; não se definia o cenário para o horizonte de projeto. Então, muitas vezes, antes mesmo das obras serem concluídas, os sistemas já não comportavam a demanda. Foram feitas profundas alterações na drenagem natural, procurando eliminar as características do meio que eram julgadas inadequadas ao meio urbano. Foram usados indiscriminadamente aterros, desmatamentos, redução dos espaços naturais, canalização e retificação de córregos, lançamentos de água pluvial em locais inadequados. A prática do rápido escoamento das águas pluviais tem se mostrado insustentável, pois apenas age no sentido de transferir o impacto para jusante. O custo da canalização é muito alto, ele chega a custar dez vezes mais do que o processo de amortecimento na origem das inundações. A falta de infiltração natural no solo ocasionada pela impermeabilização das superfícies não permite a recarga dos lençóis subterrâneos. O lançamento das enxurradas também pode causar poluição dos rios locais e devido à falta de infiltração natural no solo, os lençóis subterrâneos não são recarregáveis. E, com o passar do tempo, o problema se manifesta à jusante. 7

8 Sistema sustentavél de drenagem urbana - uma nova alternativa para as cidades Diversas estratégias são necessárias para solucionar estes problemas que não podem ser resolvidos simplesmente através da construção de grandes obras de drenagem. Recentes estudos, realizados principalmente por países desenvolvidos, têm apresentado um novo conceito sobre projetos de drenagem urbana. Trata-se do desenvolvimento sustentavél da drenagem urbana o qual tem o objetivo de imitar o ciclo hidrológico natural. As estrategias de drenagem urbana sustentavél incluem as ações estruturais, que consistem dos componentes fisicos ou de engenharia como parte integrante da infraestrutura, e as ações não estruturais, que incluem todas as formas de atividades que envolvem as praticas de gerenciamento e mudancas de comportamento. Este novo modelo incorpora técnicas inovadoras da engenharia como a construção estacionamentos permeáveis e de canais abertos com vegetação afim de atenuar as vazões de pico e reduzir a concentração de poluentes das águas de chuva nas áreas urbanas. O modelo define-se como princípios modernos da drenagem urbana: o Novos desenvolvimentos não podem aumentar a vazão de pico das condições naturais (ou prévias) - controle da vazão de saída ; o Planejar o conjunto da bacia para controle do volume; o Evitar a transferência dos impactos para jusante. O controle da drenagem na fonte pode ser executado através de planos de infiltração e trincheiras, pavimentos permeáveis ou detenção. O princípio é manter a vazão pré-existente, não transferindo o impacto do novo desenvolvimento para o sistema de drenagem. Como o volume de água pluvial manejado por estes mecanismos é menor, o cidadão ou empreendedor tem uma liberdade de escolha maior de como controlar a vazão, desde que a vazão de saída não ultrapasse o permitido. E tanto a responsabilidade de operar o mecanismo como seu custo são do empreendedor, não da administração pública, como é feito atualmente. Este novo modelo incorpora técnicas inovadoras da engenharia como a construção de estacionamentos permeáveis e de canais abertos com vegetação a fim de atenuar as vazões de pico e reduzir a concentração de poluentes das águas de chuva nas áreas urbanas. Outra técnica inovadora, a qual é apropriada para países como o Brasil, é a armazenagem das águas de chuva em reservatórios de acumulação para posterior reuso em irrigação de jardins e praças. Neste caso, é necessário o controle da qualidade da água para definir o uso apropriado. Para gestão dos recursos hídricos é necessária a integração das diversas agendas que existem em uma bacia, que estão associados com os recursos hídricos (agenda azul), o meio ambiente (agenda verde), e a cidade (agenda marrom). Então, essas políticas também têm que ser compatibilizadas nesta unidade de planejamento geral, que é a bacia hidrográfica. Para estas técnicas de engenharia serem implementadas e para assegurar a operação sustentável dos sistemas, novos métodos de planejamento e gerenciamento urbano são necessários. 8

9 Políticas, legislação e estrutura institucional A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 21 estabelece que compete à União planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e inundações. O Estatuto da Cidade, aprovado em 2.001, institui medidas jurídicas para a questão da adoção das medidas não estruturais na drenagem. Um dos instrumentos é o direito de preempção (artigos 25 a 27) que trata da preferência, por parte do poder público, para compra de imóveis do seu interesse,no momento de sua venda. O objetivo deste instrumento é facilitar a aquisição, por parte do poder público, de áreas de seu interesse, para a realização de projetos específicos. Estas medidas ainda necessitam de um detalhamento maior para sua aplicação. O Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS), de sua criação no início da década de 1930 até sua extinção em 1990, teve uma série de atuações tópicas. Após sua extinção, não havia um órgão federal específico para atuar nesta área. Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades, uma reivindicação dos municipalistas para enfrentar a problemática das cidades. No seu processo de estruturação, o saneamento básico é considerado um setor essencial e prioritário, devido à falta de investimento nos últimos anos. No tocante à legislação e às políticas existente para o funcionamento dos sistemas de drenagem, estão os aspectos relacionados à gestão integrada dos recursos hídricos, controle da poluição ambiental, e dotação de infraestrutura urbana (Figura 3). No Brasil, as agências nacionais, que influenciam a Política, estão reconhecendo a necessidade de se adotar os princípios da drenagem urbana sustentável. Figura 3 Gestão das interfaces externas a cidade 9

10 Em 2000, a lei N criou a Agência Nacional de Águas (ANA), instituindo como sua responsabilidade a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), cuja formulação é responsabilidade da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente. Esta Lei dispõe que cabe à ANA : "Planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios". Um dos fundamentos da PNRH é a adoção da Bacia Hidrográfica como unidade de planejamento. O Plano de Recursos Hídricos da Bacia é o instrumento de gestão da Política Nacional de Recursos Hídricos que visa fundamentar e orientar a implementação dessa Política e estabelecer as bases para o gerenciamento integrado, descentralizado e participativo dos recursos hídricos da bacia, adequando-se à respectiva diversidade regional. Os Planos Diretores de Bacia devem ser específicos e direcionados para a bacia local. O Programa de Indução à Gestão da Água no Meio Urbano e Controle de Inundações, está sendo elaborado pela ANA, visando a integração da drenagem urbana e do controle de inundações como parte de um sistema ambiental mais amplo, como tal merecedora de atenção equivalente à que a sociedade hoje dispensa à sustentabilidade ambiental. O programa irá atuar considerando que a gestão da drenagem urbana não é um problema isolado de competência municipal e o controle das inundações urbanas e ribeirinhas deve inserir-se entre as prioridades das políticas urbana, ambiental e de defesa civil, dentre outras políticas consideradas como intervenientes, exercidas nas diferentes esferas de competência legalmente estabelecidas. É com essas esferas que o Programa de Indução à Gestão da Água no Meio Urbano e Controle de Inundações deve articular-se. Componentes do Programa de Indução à Gestão da Água no Meio Urbano e Controle de Inundações da ANA 1) Incentivo às boas práticas e à inovação Incentivo às boas práticas e à inovação tecnológica - incentivar as boas práticas, consideradas como inovadoras incorporando os aspectos tecnológicos, de planejamento e de gestão, não só de obras, mas, também, jurídico-legais e econômico-financeiros, podendo contribuir, principalmente, com o Ministério das Cidades para ser incluído em um programa maior, tal qual o Plano Pluri-Anual (PPA). 2) A questão da Gestão de águas urbanas, tendo como prioridade as medidas não-estruturais, reservando as obras estruturais para os casos mais complexos. Trata-se de apoiar ações não-estruturais com vistas à gestão da água no meio urbano e ao controle e à prevenção de inundações em áreas urbanas. Secundariamente, o Programa poderia apoiar ações estruturais específicas, inseridas em planos de controle e prevenção de inundações, quando aquelas apresentarem maior benefício líquido potencial que possíveis medidas não-estruturais, considerados os objetivos específicos de cada plano regional ou local em seu todo. 3) Gestão de inundações ribeirinhas Trata-se de apoiar ações não-estruturais com vistas ao controle e à prevenção de inundações em áreas ribeirinhas. O Programa poderia apoiar ações estruturais específicas inseridas em planos de controle e prevenção de inundações, quando aquelas apresentarem maior benefício líquido potencial que possíveis medidas não-estruturais, considerados os objetivos específicos de cada plano regional ou local em seu todo. 10

11 Drenagem urbana a nível municipal De uma maneira geral, do ponto de vista institucional, tradicionalmente, no Brasil, o gerenciamento da drenagem urbana é efetuado através de uma estrutura técnica e administrativa vinculada diretamente ao poder municipal, freqüentemente, à secretaria de obras. Não se tem um órgão gestor compondo a drenagem urbana, embora alguns municípios tenham iniciado essa modalidade de gestão. Na maioria das vezes, os serviços municipais com responsabilidade específica sobre a drenagem de águas pluviais não são organizados como entidades independentes, com autonomia financeira e gerencial. Essa forte dependência do orçamento municipal, leva à fragilidade institucional da estrutura de gestão da drenagem urbana que aparece na inadequação da formação de equipes técnicas, com diversos órgãos atuando de forma até redundante na drenagem urbana, e na descontinuidade administrativa, o que implica na ausência de planejamento a longo prazo. Em relação ao saneamento básico, na maioria dos municípios, os sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário são entregues às companhias estaduais de saneamento em forma de concessão. A gestão da drenagem urbana e dos resíduos sólidos normalmente são entregues a diferentes órgãos municipais. Esta divisão dificulta o gerenciamento integrado e o planejamento no município. A integração dos componentes da água no meio urbano (água, esgoto, resíduos sólidos e drenagem) é fundamental para a sustentabilidade ambiental. Atualmente, os municípios são responsáveis pelo saneamento básico e infra-estrutura urbana em seu território. À medida em que eles participam com apenas 16% do montante da arrecadação tributária 2, os recursos financeiros não são suficientes para esta gestão. Historicamente, as grandes obras de macrodrenagem foram executadas com recursos da União e dos Estados. No gerenciamento da drenagem, outras funções importantes do município que se encontram desarticuladas são a Defesa Civil, voltada para a questão de riscos urbanos, a Fiscalização Urbana, necessária para conter a ocupação de áreas inadequadas e obrigar o cumprimento das leis municipais e o órgão responsável pelo planejamento urbano. A nível municipal é necessária, também, a integração dos poderes executivo, legislativo e judiciário, nesta questão. No nível municipal, existem alguns instrumentos, tais como o Código de Obras, o Código Ambiental, Código de Posturas, Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, Lei Orgânica Municipal, que tratam da questão da drenagem urbana, inserida no contexto municipal, estabelecendo seus fundamentos básicos e diretrizes. É muito importante que o Plano Diretor de Drenagem esteja coerente com estes instrumentos. 2 ASSEMAE (1998). Drenagem Urbana - Menos alagamento, mais qualidade de vida. Núcleo de Drenagem Urbana 11

12 Planejamento urbano para uma drenagem urbana sustentável O Plano de Drenagem de uma cidade deve obedecer aos controles estabelecidos no Plano de Recursos Hídricos da Bacia na qual estiver inserido. A Figura 4 mostra as conexões entre o plano diretor de drenagem urbana, o plano diretor de desenvolvimento urbano e a gestão integrada das bacias hídrográficas. O Plano de Recursos Hídricos (RH) não chega ao nível de detalhar o Plano de Drenagem como sub-componente do mesmo, mas estabelece alguns princípios sustentáveis tais como: não propagação da cheia (controle na fonte) e controle da poluição difusa. O Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU) é o conjunto de diretrizes que determinam a gestão do sistema de drenagem, minimizando o impacto ambiental devido ao escoamento das águas pluviais. Na elaboração do PDDU deve ser mantida a sua coerência com as outras normas urbanísticas do município, com os instrumentos da Política Urbana e da Política Nacional de Recursos Hídricos. Figura 4 Conexões entre o Plano Diretor de Drenagem Urbana, Plano Diretor de desenvolvimento e a gestão integrada das bacias hidrográficas O PDDU deve contemplar: o Visão do plano e gestão integrada o Prioridade nas medidas não-estruturais: legislação, prevenção e gestão. Essas medidas controlam os futuros impactos, enquanto que as medidas estruturais controlam os impactos já existentes e, muitas vezes, são inevitáveis. o Participação Pública - quando participa do processo decisório, a população dá sustentabilidade ao plano. o Plano por sub-bacia urbana o Gestão municipal 12

13 Por questão de sustentabilidade econômica, o plano deve ser implementado por etapas, conforme a Figura 5 e a descrição a seguir. Após sua finalização, o PDDU passa a ser o instrumento que vai orientar o poder executivo nas suas ações a curto, médio e longo prazo. O plano e os diversos planos de ação indicam onde é mais importante estar atuando, não só nas questões pontuais onde o foco aparece nas inundações, mas nas medidas estruturais da macrodrenagem, geralmente, nas contenções, nas encostas e nas cabeceiras. Etapas de desenvolvimento do PDDU Etapa1 - Concepção : levantamento dos dados existentes Inicialmente, faz-se o levantamento dos dados, englobando coleta de campo, diagnósticos e legislação pertinente. Etapa 2 - Medidas: diagnóstico da situação atual A partir do diagnóstico, na etapa de concepção do plano, algumas medidas de caráter mais urgente já podem ser implementadas, enquanto o plano passa por um processo de detalhamento e aprovação. Etapa 3 - Produtos: proposições para ampliação e melhoria do sistema Após a definição das medidas de curto, médio e longo prazo, são trabalhados os produtos necessários à sua implementação: detalhamento dos planos de ação, planos de obras, legislação pertinente, manuais, etc. Etapa 4 - Programas : plano de ações e sistema de supervisão e controle Nessa etapa, tem-se o programa de longo prazo, constando do que não foi contemplado no plano: o monitoramento, a coleta de dados adicionais e estudos adicionais. E para isto é preciso os planos de desenvolvimento urbano para se definir o cenário futuro da bacia a ser considerada. Figura 5 Etapas do plano diretor de drenagem 13

14 Alguns planos têm sido desenvolvidos e implementados em algumas cidades brasileiras, como Porto Alegre, área metropolitana de Curitiba, Belo Horizonte, Caxias do Sul e Santo André. O PDDU de Porto Alegre O primeiro trabalho do PDDU foi a avaliação do sistema de proteção contra enchentes e estações de bombeamento. Concluiu-se que o conjunto de bombas era capaz de atender o bombeamento no caso de cheia, mas o sistema de drenagem tinha tantas restrições que a água não chegava no ponto de ser bombeada. Na etapa de fundamentos e medidas não estruturais, as principais medidas foram: 1. Artigo no Plano Diretor Urbano para controle de vazão de novos loteamentos; 2. Decreto para controle da densificação e dos loteamentos: cálculo do volume de detenção, com alternativas se foram adotados outros dispositivos, como infiltração, filtros, etc. 3. Gestão integrada da drenagem e sua manutenção. Desde março de 2000 o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental da cidade de Porto Alegre (RS) prevê que qualquer novo empreendimento deve manter as vazões naturais depois de implantado. A legislação tem sido aplicada em todos os novos desenvolvimentos aprovados pelo município. O Plano Diretor, infelizmente, contém uma previsão de uma alta taxa de ocupação em uma área em que a drenagem só se faz por bombeamento, não considerou a drenagem na determinação das áreas prioritárias de expansão. Um dos aspectos importantes no processo de elaboração do PDDU é o planejamento espacial, em particular, em relação à necessidade de reservar área urbana para controle de cheias. No município de Santo André este planejamento espacial constou das seguintes etapas: 1) Delimitação das principais bacias de drenagem 2) Identificação das areas de drenagem dentro de cada bacia 3) Mapeamento das áreas de inundação Figura 6 Mapa de inundação da Bacia do Areia em Santo André O município de Porto Alegre possui Plano Estrutural detalhado para três sub-bacias. O plano de outras três sub-bacias está sendo concluído. O mapa de inundação das sub-bacias é executado para quatro cenários futuros de desenvolvimento e ocupação do espaço. São determinados todos os pontos que inundam com perído de 02 anos, com 05 anos e com 10 anos dentro da região. A partir deste mapa, foi estudada cada uma das sub-bacias e determinados os diferentes tipos de detenção que deveriam haver nessa bacia toda. 14

15 Desenvolvimento e adoção das melhores práticas Esta seção descreve os componentes da BMPs que devem ser incorporados no PDDU. Alguns pontos definidos pelo PDDU podem ser identificados como sugestões para dar sustentabilidade à gestão da drenagem urbana. 1. O aproveitamento de espaços públicos A principal variável do planejamento dos sistemas de drenagem urbana é a densidade habitacional e por meio do plano de ocupação urbano é possível prever os problemas futuros. Pelo plano de ocupação do espaço urbano é definido o número de habitantes por hectare e as regras de ocupação, contemplando-se o planejamento de áreas a serem desenvolvidas e a densificação das áreas atualmente loteadas. Então através do plano de desenvolvimento urbano, pode-se antever a população do futuro e tomar medidas antecipadas ao problema. Para o cenário brasileiro em que o processo de implementação de uma lei é lento e o sistema de fiscalização deficiente, ao planejar uma área a ser desenvolvida, deve-se procurar reservar espaços para amortecimento do excesso de vazão no caso do controle na origem não funcionar adequadamente. Normalmente, são necessários da ordem de 2% da área para amortecer a inundação de uma área urbanizada. Essa área pode ser reservada da parcela de área pública do empreendimento. O caso de Curitiba Em 1994, foi iniciado na cidade de Curitiba, no Estado do Paraná, um programa para controle de enchente para toda a sua região metropolitana. Esse plano está sendo desenvolvido em três etapas. A primeira fase foi emergencial e constou da limpeza de canais e reforma de pontes. A segunda fase foi de controle das áreas ribeirinhas do rio Iguaçu. Nessa fase foi feito um estudo de alternativas através de modelagem onde a solução adotada foi a construção de um canal lateral para bloquear a pressão pública de invasão e a criação de um parque interno na região com 20 km 2. Este parque foi criado internamente para ser uma área de amortecimento e de lazer da população. O parque está na fase final de implementação. A terceira fase foi a elaboração do Plano Diretor da Região Metropolitana de Curitiba, concluído recentemente. A filosofia básica para a parte final do plano foi de se reservar, nas áreas de desenvolvimento, áreas de inundação e amortecimento para o cenário futuro (parques, quadras,etc). Estas áreas podem ser contabilizadas como áreas públicas, dentro da parcela dos 35% de área necessários para aprovação dos empreendimentos. É condicionado que, na área limítrofe, tenha que ser implementado um parque, já planejado pela Prefeitura. Automaticamente, cada loteamento que se desenvolve já implementa essa área linear de parque. Esta é uma forma de não transferir o custo dessa implementação para o setor público. Esta medida também acaba com o incentivo à ocupação de áreas de fundo de vale, por parte dos proprietários. 15

16 2. A integração dos serviços de saneamento ambiental É neccessario se conseguir a gestão integrada do saneamento ambiental, através de uma única entidade municipal que gerencia os cincos componentes: água, sistema de esgotamento, drenagem urbana, resíduos sólidos e riscos ambientais. O tratamento de água e esgoto é terceirizado, resolvendo a questão de infra-estrutura do município. Implantação da coleta seletiva na limpeza urbana em alguns locais, essa prática vem diminuindo a carga de resíduos sólidos nas ruas da cidade, auxiliando a manutenção da rede de drenagem urbana e minimizando a poluição dos cursos d'água. Figura 7 Gestão integrada do saneamento ambiental A integração dos serviços de saneamento ambiental é um exemplo na questão do desenvolvimento institucional, favorecendo a gestão integrada dos recursos naturais. Em Santo André esta integração se deu com a criação de uma autarquia de saneamento ambiental, que gerencia todos os serviços de saneamento do município e a parte da Defesa Civil referente aos riscos urbanos. O caso de Santo André A cidade de Santo André tem 175 km 2 de área aproximadamente e 55% da área do município está em área de mananciais. Em Santo André, a administração vem trabalhando, desde 1997, o conceito de saneamento ambiental, no sentido de criar uma autarquia de Saneamento Ambiental, o SEMASA. Em 1997 houve a transferência formal do sistema de drenagem para a autarquia, que até então funcionava como abastecimento de água e esgoto. Depois foram transferidos a gestão ambiental, o gerenciamento de resíduos sólidos, englobando a questão da disposição/produção, coleta e tratamento final e, por último, em 2001, a transferência da defesa civil, da parte voltada para a questão de riscos urbanos. O município de Santo André tem conseguido a gestão integrada do saneamento ambiental, através de uma única entidade municipal que gerencia os três componentes: sistema de esgotamento, drenagem urbana e resíduos sólidos. Em 1997, a Prefeitura começou a trabalhar a questão da manutenção do sistema de drenagem. A manutenção do sistema foi estruturada e valorizada, trabalhando, inclusive com educação ambiental. A primeira providência foi a contratação do Plano Diretor de Drenagem. No plano de drenagem, foram privilegiadas as medidas não estruturais, mas medidas estruturais também foram necessárias, dada a situação em alguns pontos da cidade. No detalhamento do plano, tem-se o plano de ações, considerando o sistema de supervisão e controle da drenagem da cidade. O plano foi focado muito na questão do gerenciamento por bacias. 16

17 3. A utilização de tecnologias mais sustantável A condução dos diversos aspectos da gestão da drenagem urbana leva à utilização de tecnologias mais sustantável que são as BMPs, chamadas no Brasil de Tecnologias Alternativas ou Compensatórias. Para tanto é necessário adotar uma abordagem mais integrada das questões da drenagem urbana, ou seja, além dos aspectos hidrológicos e hidráulicos, tradicionalmente considerados, é necessário conduzir essa análise para os aspectos sanitários, ambientais e paisagísticos. Essa abordagem integrada com a utilização de tecnologias mais sofisticadas implica na adoção ou na necessidade de recursos financeiros mais substanciais. O incentivo ao uso de elementos permeáveis O incentivo ao uso de elementos permeáveis e o aproveitamento de espaços públicos para amortecimento das cheias, tem facilitado o controle das inundações. Essa prática diminui os custos de implantação e manutenção do sistema e, sempre que possível, o envolvimento da comunidade com a gestão destas áreas tem se mostrado determinante para a sustentabilidade dos sistemas de drenagem. Reservatórios de detenção e retenção Outra prática recomendada é utilizar reservatórios de detenção ou retenção na micro e macrodrenagem, reduzindo os impactos no sistema de drenagem. A grande vantagem dos reservatórios de detenção é que podem ser instalados em áreas públicas, como praças, parques, quadras, que tenham outra destinação após as precipitações. Os reservatórios de retenção, por sua vez, são mantidos com uma lâmina d'água e têm controlada a qualidade da água. Podem ser aplicados em banhados ou reservatórios urbanos. Os reservatórios de detenção fechados apresentam um custo sete vezes maior que o reservatório aberto. Existem ainda as alternativas de sistemas off line, nos quais uma parte da vazão inunda lateralmente e depois volta para o curso d'água principal. A Figura 8 ilustra um tanque de detenção que foi projetado não somente para reter as águas de chuva, mas também para funcionar como uma praça esportiva. A vantagem desta alternativa é que as áreas públicas não são ocupadas irregularmente e não servem como depósito de lixo. Figura 8 Tanque de detenção combinado com praça esportiva na cidade de Curitiba O reuso de águas O reuso de águas pluviais e a relocação de populações situadas em áreas de risco são exemplos de boas práticas em relação ao desenvolvimento do planejamento urbano. A Associação de Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos de Guarulhos (SP) conseguiu incorporar no Código de Obras deste município, Lei Nº 5.617, técnicas de armazenamento das águas pluviais. É importante ressaltar que deve-se definir o uso da água armazenada pela sua qualidade. 17

18 4. Aspectos do participação no planajamento dos sistemas e drenagem urbana A prática do orçamento participativo A prática do orçamento participativo no qual a prefeitura municipal aprova seu orçamento anual após discussão com a população, tem contribuído muito para melhorar a gestão da drenagem urbana, e a compreensão e colaboração da comunidade no que diz respeito ao amortecimento de cheias. A comunidade participa das decisões sobre a adoção das medidas de controle pela análise de pareceres técnicos, estudos de viabilidade econômica e disponibilidade de recursos. Após a definição das técnicas alternativas, na fase de implementação dos projetos, a população tem uma participação decisiva. Em Porto Alegre, o plano estrutural das bacias levanta as alternativas possíveis e seus custos; como o Município adota a prática do Orçamento Participativo, a viabilidade de cada alternativa é discutida com a comunidade. A comunidade aprova o uso dos recursos municipais para as medidas projetadas. O que tem sido feito são apresentações de técnicos da Prefeitura sobre filosofia e a escolha das áreas de detenção. A análise dos custos de implantação tem sido determinante neste processo, pois os recursos municipais são limitados e divididos entre as várias áreas urbanas. A escolha de uma alternativa de custo elevado para a região implica em comprometer vários anos sem investimento em outras áreas. A implantação de sistemas de alerta A implantação de sistemas de alerta é outra prática que tem dado bons resultados. É adotada quando a região necessita de obras estruturais, mas não há recursos suficientes. Essa rede de alerta é ligada ao sistema de Defesa Civil, que, a partir da previsão meteorológica de um evento chuvoso de certa magnitude, avisa a população e executa o plano de retirada, com 7 a 8 horas de antecedência. Deve-se incentivar ao máximo a participação da população na implementação do plano, principalmente no Sistema de Alerta e na implementação de áreas de amortecimento. Nestas áreas, procurar dar outros usos públicos tais como equipamentos de lazer, para que a população se aproprie das mesmas. Santo André Todos os pontos de inundação da cidade foram mapeados, a partir deste mapa foram analisadas as causas. Algumas são de caráter intermunicipal que, isoladamente, o município não consegue resolver, outras tratavam de deficiências do sistema. Com este trabalho os pontos de inundação foram reduzidos de 100 em 1998, para cerca de 40 e poucos pontos atualmente. Algumas medidas foram estruturais e outras, de custo muito baixo, foram ajustes, como inverter o fluxo de algumas canalizações, trabalhar com algumas válvulas para evitar o retorno para os bairros da água dos principais canais. Existem vários locais de inundação que o município não consegue implantar as medidas estruturais necessárias, por falta de recursos. Nestes locais, quando necessário, é implantado o Sistema de Alerta. O município de Santo André tem uma equipe de relações comunitárias que trabalha com a população. Toda a população local é cadastrada. Quando a Defesa Civil Estadual de previsão meteorológica informa a previsão de uma certa precipitação, a equipe informa à população dessas áreas. 18

19 Financiamento dos sistemas de drenagem urbana Ao analisar o saneamento básico como um todo, pode-se perceber que o problema do financiamento para o abastecimento de água já foi resolvido. Para o esgotamento sanitário o problema é um pouco mais complicado porque neste estão envolvidas questões de indivisibilidade parcial e externalidades. O que se adota no Brasil é uma tarifa "simplista" amarrando a cobrança do esgotamento sanitário ao volume de água efetivamente consumido. Na drenagem urbana o problema é mais complicado. Têm-se questões de indivisibilidade de oferta de uso. Não se pode alocar um custo a um determinado usuário da mesma maneira que não há como excluir esse usuário dos benefícios da melhoria do sistema. Atualmente o financiamento dos sistemas de drenagem urbana está mais ou menos de, acordo com a Figura 9, em que tem-se o orçamento municipal financiando tanto a implantação como a ampliação do sistema de drenagem e a sua manutenção e gestão. Eventualmente temos os empréstimos de entidades estaduais e federais ou bancos internacionais alocando recursos para implantação de ação desses sistemas. Mas a manutenção e a gestão, praticamente, ficam integralmente vinculadas ao orçamento municipal. orçamento municipal empréstimos implantação ampliação manutenção gestão Figura 9 Fluxograma esquemático do financiamento da drenagem urbana É importante ressaltar a dificuldade que a administração municipal possui de utilizar os mecanismos de controle já existentes. Primeiro a prefeitura apresenta um quadro de escassez de técnicos especializados, enfatizando a necessidade de suporte técnico. Resolvida a questão técnica, faltam recursos. Atualmente não há um mecanismo indutor que garanta recursos para aplicação das medidas. O que se observa no Brasil é uma inadequação dos recursos alocados na drenagem urbana. Essa inadequação se manifesta tanto na insuficiência de investimentos, o que se reflete na fragilização da estrutura organizacional e nas deficiências da infra-estrutura da drenagem urbana, como também, na descontinuidade de fluxos financeiros, ou seja, há freqüentemente a paralisação de obras e grandes deficiências nos programas de manutenção. Diante dos problemas apresentados percebe-se a necessidade de uma reflexão sobre a adoção de novos mecanismos de captação de recursos. No que diz respeito ao modelo para financiamento é constatada a clara necessidade da implantação de mecanismos de cobrança assegurando, então, a viabilidade da estrutura institucional proposta anteriormente. 19

20 No município de Santo Andre, a partir da transferência do sistema de drenagem, a autarquia sofreu com a questão do financiamento de todos os serviços. Até então ela tinha só os subsídios da tarifa de água e esgoto. Em 1998, foi implementada a taxa de manutenção da drenagem, que é no valor aproximado de R$ 2,00/mês por família e é implementada totalmente na manutenção dos sistemas. Depois no ano 2001, criou a taxa da coleta dos resíduos infectantes e limpeza pública incluída no IPTU foi transferida para o SEMASA. A Tabela 2 apresenta algumas alternativas das modalidades de financiamento com suas características e um levantamento dos impactos legais e políticos, bem como a sua receptividade junto à população. Tabela 2 Características e impactos dos diferentes modos de financiamento Modalidade de financiamento Base física Caráter incitativo Características básicas Equidade Facilidade técnica de implementação Legais e políticos Impactos Opinião pública Imposto específico Não Não Possível Sim Forte Forte Taxa de impermeabilização cobradas em âmbito local Cobrança de taxas pelas agencias de água Cobrança acoplada ao consumo de água Sim Sim Possível Não Forte Moderad o Sim Sim Possível Não Moderado Fraco Não Não Não Sim Fraco Forte Pode-se concluir que a taxa de impermeabilização apresenta uma alternativa mais interessante, mais viável, devido à pertinência e embasamento físico, e tão importante quanto, existe o caráter incitativo para o controle na produção do escoamento. A cobrança dessa taxa aconteceria em âmbito local no sentido de resguardar a autonomia econômica, financeira e administrativa do órgão gestor de drenagem urbana. Evidentemente se for criada o preço metropolitano de saneamento essa taxa seria cobrada no âmbito dessa empresa metropolitana de saneamento, e não dentro do município especificamente. Limitações do PDDU Do ponto de vista técnico, para o desenvolvimento do PDDU e o funcionamento do sistema de drenagem, as seguintes limitações emergem como principais: 1) O conhecimento precário do sistema de drenagem já construído, seu estado de conservação e suas condições operacionais. Poucos municípios dispõem de um cadastro atualizado das redes implantadas e de políticas gerenciais para atualização desse cadastro. Em decorrência disso, faltam políticas de recuperação e manutenção preventivas e a previsão de recursos orçamentários, meios materiais e humanos para desempenhá-las. 2) Na maioria dos municípios são poucos os dados disponíveis e o custo do levantamento de campo é muito alto. Muitos municípios resumem esta fase a relatórios descritivos, o que resulta em planos de drenagem muito suscintos e genéricos, que não contemplam as especificidades da região e não orientam o dimensionamento hidráulico. Este tipo de plano acaba sendo esquecido pela comunidade e até pelos órgãos gestores, pois sua aplicação prática é bem limitada. 20

21 3) Quando tentam organizar a manutenção e o gerenciamento do sistema de drenagem, os municípios enfrentam o problema de ausência de dados, ou seja, cadastro técnico deficiente, falta de capacitação do corpo técnico, falta de cultura de planejamento e manutenção tanto por parte dos órgãos quanto da população, falta de monitoramento do sistema e falta de recursos. O levantamento de dados e estruturação do cadastro são elementos que aumentam muito os recursos financeiros necessários à contratação de um Plano Diretor de Drenagem Urbana. 4) O precário conhecimento sobre os processos hidrológicos e o funcionamento hidráulico dos sistemas implantados. Constata-se a inexistência ou insuficiência de monitoramento hidrológico em áreas urbanas, no Brasil, mesmo quando se tratam de grandes aglomerações urbanas. Essa restrição impede o desenvolvimento de metodologias de dimensionamento de novos sistemas, o diagnóstico correto de problemas de funcionamento em sistemas existentes, a adequada concepção de dimensionamento de soluções para esses problemas, a avaliação de impactos ambientais decorrentes de intervenções no sistema existente do desenvolvimento urbano sobre os meios receptores, a análise de efetividade das medidas de controle adotadas, entre outros. 5) Inadequação das equipes técnicas e gerenciais responsáveis pelos serviços de drenagem pluvial tanto no número de profissionais quanto na qualificação e atualização técnica para o exercício da função. A falta de estrutura leva as prefeituras a contratarem os Planos Diretores de Drenagem e, muitas vezes eles são feitos à distância, sem levar em consideração as especificidades locais, com planos de ação irreais e falta de participação da comunidade e até mesmo dos órgãos envolvidos. Todas as questões anteriormente discutidas são baseadas num arcabouço jurídico para regulamentação e controle que apresentam uma série de conflitos que acabam por dificultar o adequado gerenciamento da drenagem urbana. A Tabela 3 apresenta o quadro institucional da drenagem urbana no Brasil apontando os diversos níveis dos problemas relacionados à drenagem e suas respectivas causas. Tabela 3 Problemas relativos à estrutura institucional da drenagem urbana no Brasil Nível Problemas Causas Equipe técnica Municipal - inadequação tecnológica - carência de investimentos em formação e atualização das equipes - equipes técnicas em pequenas cidades - desconhecimento do sistema de drenagem - desconhecimento relativo dos processos físicos envolvidos - fragilidade do setor responsável pela drenagem - fragmentação e duplicação das ações no tocante à drenagem Intermunicipal - inadequação no tratamento de questões intermunicipais - inadequação no tratamento de questões metropolitanas Estado/União - deficiências na estrutura jurídica - volume de trabalho insuficiente para formação de equipes adequadas - inadequação de investimentos em cadastro e gestão patrimonial - inadequação de investimentos no monitoramento hidrológico e ambiental - falta de autonomia e continuidade administrativa - inadequação do fluxo de recursos financeiros - multiplicidade de atores envolvidos - inadequação do fluxo de informações entre os atores - abordagem estritamente municipal dos problemas - abordagem estritamente municipal dos problemas - carência de formalização das necessidades 21