Transferir renda para quê?

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1 Transferir renda para quê? Publicada em 11/08/2006 às 21h26m, O Globo Lena Lavinas* Os programas de transferência de renda são considerados um importante mecanismo de combate à pobreza. Tal afirmação é correta, porém, incompleta. Seu alcance pode ser bem maior, dependendo dos seus propósitos. No arcabouço institucional dos sistemas de proteção social que se consolidam ao longo do século XX e que se constituem na grande conquista das modernas democracias ocidentais, as distintas modalidades de transferir renda ocupam lugar de destaque. Primeiramente, atuam como trunfo para assegurar a estabilidade sócio-econômica, frente a incertezas, riscos variados e, sobretudo, frente aos momentos de inatividade, seja por invalidez, velhice, doença, desemprego, etc... As aposentadorias, as pensões, o seguro-desemprego, o auxílio doença, o salário maternidade são apenas algumas das formas de se garantir renda em uma economia de mercado àqueles que tiveram a oportunidade de integrar o seguro social, mediante contribuições compulsórias ou voluntárias. Mais tarde, garante-se renda monetária àqueles mais pobres ou em situação de vulnerabilidade, de modo a evitar externalidades negativas, que podem multiplicar e muito as chamadas falhas de mercado, gerando ineficiências. Daí terem-se multiplicado vários tipos de benefícios direcionados ao conjunto da população, independente do critério de renda. Um exemplo bem sucedido e que jamais foi contestado, sendo praxe em todos os sistemas de proteção europeus, é o benefício de apoio às famílias com filhos. Trata-se de um benefício universal, pois a presença de crianças é considerada um indicador quase automático de risco. Uma pesquisa no MISSOC da União Européia revela que, na grande maioria dos países-membros, esses benefícios são isentos do Imposto de Renda. São um direito incondicional de todas as crianças. A tão propalada estabilidade econômica cujos fundamentos são indispensáveis ao bom funcionamento da economia como um todo tem seu equivalente na manutenção do consumo, ao longo do ciclo de vida, assegurando, a cada

2 indivíduo, qualidade de vida e bem-estar, além de garantir a expansão da demanda agregada, sem o que não há crescimento, nem tampouco desenvolvimento. Não avançar, é, forçosamente, recuar. Por isso mesmo, também as políticas de transferência de renda estão comprometidas com visões de longo prazo, estratégicas, que vão desenhando a nação que almejamos todos, para nós e as gerações futuras. No Brasil, entretanto, a visão de curtíssimo prazo dominante tem comprometido, inclusive, a possibilidade de saldar o nosso imenso passivo social e construir uma sociedade mais justa, com padrões igualitários compartilhados. O desenho atual do Bolsa-Família é uma evidência inconteste. Qual o objetivo do Bolsa-Família? Ao certo, ao certo, ninguém sabe com clareza. Porque se for reduzir a pobreza, parece que ajuda pouco. Uma análise criteriosa de economistas do IPEA e do Centro Internacional de Pobreza, sobre o impacto das transferências de renda não-contributivas, indica que o Bolsa-Família contribui para reduzir o grau de destituição dos pobres, ou seja, com um benefício de R$ 65,00 em média, por mês, os pobres ficam um pouquinho menos pobres. Mas poucos escapam àquela condição. Ao contrário, aponta o mesmo estudo, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) cujo valor equivale a um salário mínimo, consegue tirar muito mais gente da pobreza. Trata-se de um mecanismo relativamente eficaz nesse sentido. Duas conclusões se impõem, portanto: A primeira é que desvincular qualquer benefício do piso do salário mínimo tende a elevar o quantum de pobres. A segunda é que o valor do Bolsa-Família é baixo e deveria, conseqüentemente, ser aumentado para ser mais efetivo na diminuição da pobreza monetária. Outro problema é que o Bolsa-Família não é um direito e, por essa razão, dificilmente irá atender à demanda real, ainda que concebido como um auxílio temporário. O BPC, que atende hoje a cerca de 2,2 milhões de pessoas muito pobres, entre idosos e portadores de deficiência, somando, em 2005, R$ 8,5 bilhões, constitui-se em um direito - ou seja, todos aqueles que preenchem os requisitos de elegibilidade são contemplados e tornam-se beneficiários, independentemente da situação do caixa do governo. Como o déficit de cobertura

3 é pequeno, pois o grosso do público-alvo potencial já é atendido, se a economia crescer de forma sustentada e a renda média aumentar juntamente com o emprego ou em decorrência da valorização do salário mínimo, levando a uma queda do índice de pobreza, a demanda por BPC tende a cair, mantendo-se o estoque de beneficiários atual. O único porém, nesse caso, é o fato de o BPC ter como linha de pobreza ¼ do salário mínimo per capita, o que pressiona pelo lado da demanda, já que a linha de pobreza, vinculada ao mínimo, acaba por elevar o número de beneficiários potenciais toda vez que há valorização real do salário mínimo, o que não deveria ocorrer: aumentar o mínimo reduz a incidência da pobreza. Já os demais programas de transferência de renda tipo Bolsa-Família - Vale-Gás, Bolsa-Alimentação, Bolsa-escola e aqueles de iniciativa dos estados e municípios como o Bolsa-escola em Recife, o Renda Cidadã em São Paulo, o Cheque Cidadão no estado do Rio de Janeiro, e outros resíduos que vêm sendo assimilados pela centralização do Bolsa-Família -, não garantem o direito à segurança econômica, senão uma renda, o que é radicalmente distinto. Sua evolução em termos de público-alvo potencial depende em primeiro lugar de quanto se quer gastar com determinado programa. Daí em diante adequam-se os demais parâmetros ao gasto orçado para regular a contento a demanda definida ex-ante. Se essa demanda vier a variar para mais, a tendência é haver déficit de cobertura, ou seja nem todos os elegíveis serão atendidos. E esse déficit será tanto maior quanto maior a variação positiva do público-alvo potencial. Esse diferencial - garantir um direito ou dar renda - não deve ser menosprezado. Trata-se de um divisor de águas em matéria de política social, com repercussões nada anódinas no acesso a oportunidades, melhorias nas condições de vida, bemestar e cidadania. Por que existem programas focalizados sujeitos à comprovação de insuficiência de renda? Antes de mais nada para restringir a demanda, tornando o acesso difícil, inconveniente (custos elevados para conseguir obter o benefício), quando não estigmatizante, levando, pois, a que beneficiários potenciais dispensem o auxílio monetário. Por isso mesmo a imagem mais usada quando o assunto é

4 programas de transferência de renda focalizados é a da "organização da fila". A metáfora sugere ganhos de eficiência já que ao pôr ordem na fila se estaria estruturando o caos e identificando aqueles verdadeiramente merecedores da ajuda pública, que costumam ser os não-cidadãos ou os cidadãos de segunda classe. Só que não se trata propriamente de um direito de cidadania, mas da escolha "menos pior". Esse é o princípio da auto-focalização: aceito os custos que me são impostos porque seria pior, mais custoso, não aceitar. Se olharmos a tabela 1, que contempla os 40% mais pobres da população, veremos que os custos de inconveniência são facilmente compensáveis qualquer que seja, no limite, o valor do benefício. No primeiro décimo da distribuição, o percentual de ocupados com rendimentos do trabalho zero ou inferior a 1 SM alcança 96% dos trabalhadores, percentual esse não muito melhor no segundo décimo, 67%. Portanto, considerando os 40% mais pobres da população ocupada que não ganha nada ou muito pouco, abaixo do mínimo, temos assustadores 15 milhões de pessoas, os sem escolha. Entretanto, mesmo os sem escolha nem sempre conseguem ser identificados quando um benefício compensatório não é um direito. Além de preencher os requisitos definidos, há que ser capaz de se posicionar corretamente na fila, nos primeiros lugares, até onde alcança a mão do Estado, (logo, ser capaz de superar limites derivados da condição de pobre, tais como falta de informação, meios para funcionar em prol de seus interesses mais imediatos, etc). Ao contrário do BPC, os programas de transferência de renda que não se constituem em direitos costumam pecar por gerar ineficiências horizontais, isto é nem todos os pobres acabam sendo atendidos, embora habilitados. O recémlançado Suplemento da PNAD sobre Segurança Alimentar confirma que dos 18 milhões de domicílios que registram algum nível de insegurança no que tange o acesso a uma alimentação equilibrada e saudável, somente 31% são contemplados com algum tipo de transferência de renda pública. A maioria ficou de fora. Antes disso, contudo, a PNAD já havia sinalizado o problema: do total de famílias com renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo - aquelas, portanto, em situação de indigência -, metade não havia sido contemplada por

5 algum tipo de auxílio. Ou seja, o déficit de cobertura costuma ser maior naqueles grupos mais vulneráveis, o que não é exatamente o melhor meio de se combater a iniqüidade e a miséria. Exemplos não faltam. Nos 10 % mais pobres da população brasileira, 37% das famílias são monoparentais com filhos e 48% são constituídas de arranjos formados por casais com filhos. Em 2004, a renda familiar per capita média das primeiras, computando-se apenas os rendimentos do trabalho e aposentadorias, é metade daquela estimada nos arranjos biparentais, respectivamente R$ 12,00 e R$ 24,00. Não há dúvida de que a situação é dramática para todos, mas o preocupante é constatar que as famílias monoparentais são proporcionalmente bem menos visíveis pois 2/3 não são contempladas por nenhum tipo de programa de transferência de renda. No caso dos arranjos biparentais esse déficit é menor (50%). Além disso, o benefício transferido, quando ocorre, não compensa esse diferencial que só faz reproduzir desvantagens entre as crianças pobres, comprometendo seu futuro em razão do tipo de família onde vivem. Para alguns, a correção do problema - literalmente - é "questão de polícia", o que deve ser a visão predominante na sociedade brasileira, afinal, uma vez que até hoje inexistem mecanismos que venham dotar as famílias monoparentais pobres de meios para melhor superar a miséria. E elas são alguns milhões. Essa constatação por si só relativiza a chamada "excelência" da focalização dos programas de renda do governo federal. Vem sendo dito que o Bolsa-Família é exemplo na matéria porque a evasão de recursos é de 30%. Isto é, do total de famílias beneficiárias, 70% encontram-se, de fato, abaixo da linha de pobreza de R$ 100,00 per capita. Já as demais estariam fora do alvo. Sabendo-se que o contingente de indigentes não contemplados é maior do que as beneficiadas por erro de focalização, não se trata propriamente de uma soma zero. Finalmente, porque uma das razões de um programa de transferência de renda é reduzir a pobreza para ser eficaz deve erradicá-la, não apenas no imediato, mas no médio e longo prazo. Na ausência de metas do governo, pode-se apenas medir o número de famílias que, graças ao recebimento de algum tipo de benefício de programa público, ultrapassou a linha da pobreza para o bom lado. Segundo a

6 PNAD 2004, e considerando todos os programas de renda existentes em todos os níveis de governo, cruzaram a linha para cima praticamente 7 milhões de pessoas, ou 14% do público-alvo beneficiado, levando o universo da pobreza, todo o resto mantido constante, para 43,5 milhões de pessoas. O resultado não é desprezível, mas sem dúvida tímido frente ao passivo acumulado. Se qualquer melhora, por pequena que seja, na vida dos brasileiros mais carentes e destituídos deve ser celebrada, talvez seja tempo de refletir sobre o que ainda precisa mudar, pois resta infinitamente mais a fazer do que foi realizado: antes de mais nada, assegurar um direito, o direito à segurança sócio-econômica dos mais pobres, permanente, para evitar o uso clientelista dos benefícios, garantir o acesso a mais bem-estar e combater aquilo que em qualquer lugar do mundo minimamente civilizado é sinal de ineficiência: a fila. O desafio do Bolsa-Família hoje não é encontrar uma "porta de saída". Pensa assim quem julga que o desemprego, o exercício de uma ocupação precária, mal remunerada, a vulnerabilidade endêmica decorrentes da volatilidade da renda e do emprego são uma escolha voluntária. O desafio do Bolsa-Família é transitar para que o benefício se transforme em um direito de todos, mediado por uma política universal de incentivo a todas as famílias com crianças. Hoje, recebe algum incentivo para cuidar das suas crianças ou os quase miseráveis, incapazes de alavancagem - via Bolsa-Família -, ou os mais abastados, que pagam Imposto de Renda e podem, assim, deduzir da sua contribuição fiscal as despesas com seus filhos. A grande maioria da população não usufrui de nenhum estímulo fiscal para educar seus filhos em um país onde a provisão pública de serviços é tão deficiente e obriga as famílias a compensarem, com grande esforço, tal lacuna. Outro problema é a incidência da tributação sobre o consumo dos mais pobres. Toda a vez que se quer justificar a legitimidade e a oportunidade da concessão do Bolsa-Família, destacando a expansão da sua cobertura, recorre-se à elevação da arrecadação de ICMS naquelas pequenas localidades ou bairros metropolitanos onde a população beneficiária está sobre-representada. Ao ampliarem minimamente seu consumo, estão os mais pobres também contribuindo para o aumento da carga tributária, pois parte crescente da sua renda é comprometida

7 com o pagamento de taxas e impostos, como têm demonstrado vários estudos. O chamado welfare fiscal continua de fora das preocupações redistributivas da nação, que convive confortavelmente com o mito de que quem paga imposto sem desfrute evidente é a chamada classe média. Sem reforma fiscal e sem desoneração tributária de um conjunto amplo de bens e serviços populares, dar renda aos pobres no Brasil não basta nem para aplacar a nossa má consciência.