Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa. Eurydice A rede informativa sobre a educação na Europa

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3 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Eurydice A rede informativa sobre a educação na Europa

4 O presente documento é publicado pela Eurydice European Unit, com o apoio financeiro da Comissão Europeia (Direcção Geral da Educação e da Cultura). Disponível em Inglês (Levels of Autonomy and Responsibilities of Teacher in Europe) e em Francês (Responsabilités et autonomie des enseignants en Europe). ISBN DOI /92297 O presente documento também se encontra disponível na Internet ( Texto concluído em Junho de Eurydice, O conteúdo desta publicação pode ser reproduzido em parte, excepto para efeitos comerciais, desde que o excerto seja precedido por uma referência complete a 'Eurydice, a rede informativa acerca da educação na Europa, seguido da data da publicação do documento. Os pedidos de autorização de reprodução da totalidade do documento têm que ser efectuados à Unidade Europeia. Foto de Capa: Getty Images. Eurydice European Unit Avenue Louise 240 B-1050 Bruxelas Tel Fax info@eurydice.org Internet: Impresso na Bélgica 2

5 PREFÁCIO Durante os últimos 20 anos, as políticas educativas de toda a Europa concentraram-se em melhorar a qualidade da educação, particularmente através do aumento da capacidade do ensino inovador e do reforço da profissionalização dos professores. Este facto coloca novas exigências aos professores, como o aumento das suas responsabilidades, o alargamento dos seus deveres, e a nível mais geral, a alteração das suas condições de trabalho e do seu estatuto. Para além dum conhecimento melhorado acerca dos princípios do ensino, provenientes, entre outros factores, de um desenvolvimento profissional contínuo, os professores têm que ter a capacidade de reflectir e de se adaptarem aos ambientes de aprendizagem locais, quer a nível individual, quer a nível colectivo, como parte da equipa docente da escola. A Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu realizada em Agosto de 2007, referindose à qualidade da formação dos professores, identificou a qualidade de ensino como um factor fundamental no aumento da conquista dos níveis educativos e na realização dos objectivos de Lisboa. Reconheceu que, à medida que as escolas se tornam mais autónomas e apresentam ambientes educativos mais abertos, os professores assumem uma ainda maior responsabilidade no conteúdo, organização e vigilância do processo de aprendizagem, bem como para o desenvolvimento ao longo da sua própria carreira profissional. Em diversos países, estas novas expectativas foram acompanhadas por um aumento da autonomia, o que concede aos professores a flexibilidade para a realização dos seus deveres. Essa autonomia muitas vezes encontra-se lado a lado com uma maior responsabilização uma responsabilização que já não se baseia unicamente nas capacidades dos professores para aderir aos procedimentos operacionais da instituição, mas também na avaliação dos seus resultados. Uma das prioridades centrais da Presidência Eslovena no Conselho da União Europeia durante a primeira metade de 2008 consistiu na avaliação dessas questões mais de perto, como um pré-requisito para o desenvolvimento de uma atmosfera criativa e inovadora nas escolas. Dessa forma, a Presidência Eslovena solicitou à Eurydice um estudo que analisasse até que ponto é que as alterações à profissão de professor alargaram a autonomia e as responsabilidades educacionais dos professores. O relatório também apresenta uma sequela lógica no debate da autonomia escolar, no documento Autonomia Escolar na Europa, Políticas e Medidas, concluído pela Eurydice Network, para a Presidência Portuguesa da EU na segunda metade de

6 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Assim, esta publicação apresenta uma imagem comparativa das tarefas assumidas pelos professores nos diferentes países, e a autonomia que eles possuem para as realizar. Creio que este novo estudo da Eurydice representa uma contribuição importante para uma melhor compreensão das mudanças do papel dos professores como intervenientes fundamentais na educação. Ján Figel Comissário para a Educação, Formação, Cultura e Juventude 4

7 ÍNDICE Prefácio 3 Índice 5 Introdução 7 1º Capítulo: O Contexto Político e o Desenvolvimento da Profissão Docente Responsabilidades docentes, autonomia escolar e descentralização As responsabilidades docentes e o desempenho dos sistemas educativos As responsabilidades dos docentes e uma maior diversidade dos compromissos sociais das escolas 13 2º Capítulo: Oferta Educativa e a Autonomia dos Professores Conteúdo Curricular Métodos de Ensino Avaliação do Aluno 30 3º Capítulo: Tempo de Trabalho e Deveres Profissionais Definições de tempo de trabalho em contratos de emprego Actividades requeridas aos professores através da legislação ou outros documentos oficiais Alocação do Trabalho em Equipa 43 4º Capítulo: Desenvolvimento Profissional Contínuo Exigências e Oportunidades Situação do desenvolvimento profissional contínuo Aspectos organizacionais Medidas para encorajar a participação dos professores no CPD 52 5º Capítulo: Participação dos Professores nas Reformas e na Inovação Educativa Definição do estatuto e das condições laborais dos professores: a supremacia dos sindicatos e a negociação colectiva Reforma curricular: várias formas de participação dos professores Outras reformas do sistema educativo: a procura de equilíbrio entre a participação colectiva e o envolvimento individual 59 6º Capítulo: Responsabilidade e Incentivos Responsabilização dos professores: várias formas de avaliação 62 5

8 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa 6.2. Avaliação baseada em resultados Uma ênfase na alternância da avaliação individual e colectiva Aumento das responsabilidades (por vezes, com falta de incentivos) 67 Conclusões 69 Códigos e Abreviaturas 75 Códigos de Países 75 Códigos-Chave 75 Índice de Figuras 77 Anexos 79 Agradecimentos 83 6

9 INTRODUÇÃO O objectivo deste estudo visa fornecer uma análise comparativa da forma como as alterações à profissão docente alargaram, ou não, a autonomia e as responsabilidades educativas dos professores. O relatório é composto por seis capítulos, um anexo, e é concluído com uma síntese. O 1º Capítulo refere-se às generalidades históricas e institucionais das políticas educativas que originaram efectivamente novas responsabilidades aos professores. É avaliada a relação entre as medidas para a autonomia escolar e o papel em modificação dos professores, assim como a relação entre o leque alargado das suas responsabilidades e os esforços para melhorar o desempenho dos sistemas educativos. Assim, o capítulo considera a forma como as recentes exigências que as escolas enfrentam em termos de compromissos sociais (incluindo a integração dos alunos com necessidades educativas especiais e os meios para uma população escolar cada vez mais heterogénea, etc.), pode ser ainda um outro motivo pelo qual foram atribuídas responsabilidades adicionais aos professores. O 2º Capítulo centra-se na forma como o conteúdo dos currículos escolares e os objectivos de ensino são definidos e no papel que os professores devem desempenhar na adaptação dos mesmos. Em seguida discute-se até que ponto é que os professores são livres, primeiro, de determinar os conteúdos curriculares das disciplinas obrigatórias e opcionais; segundo, de decidirem que livros escolares devem ser utilizados para leccionar; e terceiro, de adoptar os seus próprios métodos de ensino e de organizar os alunos em turmas para actividades de aprendizagem. O capítulo também foca a escolha de critérios para a avaliação interna dos alunos. Por fim, considera quem assume a responsabilidade de decidir se os alunos devem repetir um ano, e o papel desempenhado pelos professores na determinação do conteúdo das avaliações para a obtenção de qualificações certificadas. O 3º Capítulo refere-se às definições do tempo de trabalho nos contratos de trabalho. Também analisa as tarefas que podem ser exigidas aos professores a nível contratual para além do ensino, da preparação das aulas e da marcação de trabalhos para os alunos. Além disso, considera até que ponto é que os professores devem assumir um papel no trabalho de equipa e a existência de legislação ou de orientações específicas que promovam o trabalho em equipa relacionado com determinadas actividades. O 4º Capítulo centra-se nos requisitos e nas oportunidades associadas ao desenvolvimento profissional contínuo (CPD). Analisa até que ponto é que o CPD é uma obrigação profissional ou uma tarefa opcional dos professores, e se essas exigências nesta área são regulamentadas em termos do tempo (em horas) despendido anualmente em CPD. É dada especial atenção ao facto de se a escolha do CPD depende de um plano de formação que vá ao encontro de prioridades das autoridades nacionais ou locais, ou se a escolha é deixada ao critério das escolas. Também será brevemente discutido se o CPD é organizado durante o tempo de trabalho, e em caso afirmativo, até que ponto é que se exige aos professores uma autorização especial para participarem na formação e de que forma é gerida a sua ausência. Finalmente, o capítulo considera o nível de autoridade responsável pela gestão do financiamento para o CPD e os incentivos que possam ser disponibilizados aos professores para que façam parte desse processo. O 5º Capítulo refere-se ao contributo dos professores para o processo de reforma e inovação educativa, e avalia se os professores participam, individual ou colectivamente, em reformas relacionadas com as suas condições laborais, currículos escolares e objectivos de ensino a nível geral. O 6º Capítulo engloba as várias medidas relativas à responsabilização e à avaliação, incluindo a avaliação com base nos resultados, e considera os seus aspectos individuais e colectivos. Também se refere ao facto de as novas responsabilidades terem originado incentivos, individuais ou colectivos, motivando, assim, os professores a cumpri-las. O estudo engloba a educação escolar nos níveis do CITE 1 e 2. Embora se refira a escolas públicas de todos os países, o sector privado subsidiado pelo Estado também é tido em consideração no caso da Bélgica, da 7

10 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Irlanda e da Holanda. O ano de referência dos dados é 2006/07, mas também são consideradas as reformas futuras. São abrangidos todos os países da rede Eurydice, com excepção da Turquia. No que se refere à metodologia utilizada neste estudo, a Eurydice European Unit desenvolveu um guia de conteúdo, em conjugação com o Ministério da Educação e do Desporto Esloveno. A análise comparativa é baseada nas respostas a este guia por parte das Eurydice National Units. Com vista a assegurar que a informação contida neste estudo seja uma representação fiável das situações nacionais, foi realizada uma fase de verificação em Abril de Um agradecimento a todos aqueles que contribuíram para este estudo foi incluído no final do volume. 8

11 1º CAPÍTULO: O CONTEXTO POLÍTICO E O DESENVOLVIMENTO DA PROFISSÃO DOCENTE As duas últimas décadas foram dignas de referência pelas marcadas alterações nas responsabilidades atribuídas aos professores na grande maioria dos países Europeus. A profissão docente tem sido visivelmente alterada durante os últimos 20 anos. Os aspectos desta tendência incluem maior autonomia nos assuntos educativos, permitindo aos professores envolverem-se no desenvolvimento curricular de uma forma mais eficaz; a aceitação de responsabilidades diárias (como a substituição de colegas ausentes, a supervisão de novos professores, etc.); e as grandes exigências colocadas aos professores (em áreas como o trabalho em equipa, o tempo passado na escola, ou o seu envolvimento na elaboração de um projecto de desenvolvimento escolar ou de currículo escolar, etc.). As causas que deram origem a estas grandes alterações, que em todos os países resultaram numa maior carga de trabalho para os professores, são muitas e, frequentemente, estão interrelacionadas. Primeiro, existe uma ligação aparente entre a forma através da qual as responsabilidades dos professores evoluíram e a autonomia escolar em sentido lato, incluindo a autonomia financeira e administrativa, etc. (secção 1). No entanto, conforme será em breve explicado, isto não se aplica a todos os países. Em alguns países com uma longa tradição de autonomia curricular, como o caso da Bélgica, da Holanda e do Reino Unido, ou alguns que aderiram a políticas pioneiras e ambiciosas nesta área ( 1 ) nos anos 80, o relacionamento entre as duas tendências é menos claro. As responsabilidades mais substanciais atribuídas aos professores também podem ser associadas a esforços de melhoria do desempenho do sistema educativo, muitas vezes contra o historial de uma crise escolar causada pela publicação dos resultados considerados decepcionantes em avaliações padronizadas, nacionais e internacionais (secção 2). Por fim, as recentes exigências apresentadas às escolas em termos da satisfação de necessidades sociais (incluindo a integração dos alunos com necessidades educativas especiais, determinando um aumento da população escolar mista, etc.) são outro motivo pelo qual foram agora confiadas aos professores novas responsabilidades de natureza social (secção 3) Responsabilidades docentes, autonomia escolar e descentralização Na grande maioria dos países Europeus, as novas responsabilidades foram, inicialmente, atribuídas aos professores como resultado da crescente autonomia escolar e, de um modo mais amplo, da descentralização. Enquanto que na maioria dos sistemas escolares mesmo nos mais centralizados os professores tinham há muito tempo a liberdade de escolherem os seus métodos de ensino e materiais (livros escolares, etc.), as reformas relacionadas com a autonomia escolar, muitas vezes ligadas a medidas descentralizadoras, permitem-lhes agora tornarem-se mais activamente envolvidos na elaboração dos planos educativos escolares. Espera-se que esta recente autonomia e a liberdade que em princípio a acompanha conduzam os professores a desenvolverem a sua criatividade e capacidade de inovar, ao mesmo tempo que activamente se tornam mais interligados e mais motivados, encorajando uma oferta diferenciada mais adequada à heterogeneidade da população escolar, que surgiu com o 'ensino secundário em massa' e com a educação abrangente. Excepto em certos países pioneiros, como a Finlândia, a qual embarcou desde os anos 80 numa política educativa baseada numa cultura de confiança, a maioria destas políticas de autonomia curricular alcançaram o seu auge nos anos 90. Esta situação ocorreu, por exemplo, na Estónia, com o Currículo Nacional para o Ensino Básico, bem como em Espanha, através do LOGSE, de 1990, fortalecido pela Lei Educativa de 2006, na Islândia, através da Lei Escolar Obrigatória de 1995, na Lituânia, com a Lei do Conceito Geral de Educação, de 1992, ou ainda novamente na Eslovénia, com a grande reforma de ( 1 ) Ver o relatório Eurydice (2007) Autonomia Escolar na Europa. Politicas e medidas. 9

12 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Figura 1.1: Datas das principais reformas que aumentaram ou diminuíram a autonomia dos professores (CITE 1 e 2) entre 1950 e 2008 Medidas tomadas para aumentar a autonomia curricular Medidas tomadas para diminuir a autonomia curricular (:) BG e IE Fonte: Eurydice. Notas adicionais Bélgica: A autoridade administrativa para as escolas geridas directamente pelas três Comunidades (o ministro da educação em cada caso), posiciona-se a nível (topo) central, enquanto os educadores das escolas do sector público que beneficiam de ajudas (particularmente as comunas), bem como as escolas privadas que beneficiam de ajuda, estão relativamente perto das suas escolas. Como resultado, estas instituições subsidiadas vivenciam a autonomia escolar de uma forma mais directa. Na Comunidade Flamenga, as escolas públicas que dependem directamente do ministério receberam um nível de autonomia semelhante às escolas subsidiadas em Bélgica e Holanda: Devido a um longo historial de autonomia escolar, não é dada uma data precisa para estes dois países. Dinamarca e Finlândia: A autonomia foi implementada de forma progressiva, sem especificação de datas. Luxemburgo: (a) CITE 1; (b) CITE 2. Hungria: É difícil especificar um ano em que a autonomia foi restringida, porque o processo foi o resultado de muitas regulamentações diferentes. Dessa forma, na realidade, 1997 corresponde ao ano em que a formação do professor em serviço se tornou obrigatória. Reino Unido (ENG/WLS): A legislação de 1998 previa pela primeira vez, a introdução de um curriculum mínimo obrigatório com os programas de estudo recomendados. Desde essa altura, sucessivas revisões diminuíram o nível de prescrição. Reino Unido (NIR): A legislação de 1998 previa pela primeira vez, a introdução de um curriculum mínimo obrigatório com os programas de estudo recomendados. Estão actualmente a ser implementadas grandes reformas ao abrigo da Ordem Educativa (Irlanda do Norte) de Nota explicativa Só foram consideradas as principais regulamentações (legislativas ou oficiais) para a implementação de políticas para a autonomia curricular que envolvam diferentes áreas (horários, currículos, certificados, etc.). Não foram incluídas neste pano de fundo histórico as medidas isoladas para a autonomia, que muitas vezes antecederam grandes reformas. Também não foram consideradas outras reformas ou alterações posteriores. Noutros países, a tendência para uma maior autonomia curricular foi mais recente. Isto aplica-se à Itália, onde, em concordância com o princípio subsidiário, o Governo central decretou desde o ano 2000 recomendações nacionais em vez de currículos detalhados, como aconteceu no passado. Da mesma forma, em 2004, a República Checa elaborou um curriculum de dois níveis que previa o desenvolvimento dos programas escolares educativos' a serem implementados em 2007/08. O Luxemburgo também seguiu o mesmo exemplo. A França actualmente considera o potencial da maior autonomia de ensino e recentemente reuniu a Comissão Pochard para instituir amplos debates acerca das condições de trabalho dos professores (com vista à redefinição e alargamento das suas responsabilidades, estabelecendo o número de horas que devem trabalhar anualmente e diversificando os seus deveres). A nível global, praticamente todos os países centralizaram há muito tempo, a partir de uma perspectiva educativa, a introdução de novos 10

13 1º Capítulo: O Contexto Político e o Desenvolvimento da Profissão Docente guias mais flexíveis de ensino. Estes guias permitiram que os professores contribuíssem localmente para o desenvolvimento do conteúdo educativo. Dito isto, em 2007, a tendência para uma maior autonomia curricular ainda não tinha sido universalmente seguida por todos os países Europeus. Pelo contrário, alguns deles moveram-se na direcção oposta. As restrições à autonomia e o alargamento de responsabilidades assumidas pelos professores ocorrem quer nos países em que a oferta educativa foi há muito tempo descentralizada, como na Bélgica (escolas privadas subsidiadas), na Holanda e no Reino Unido, e quer naqueles, como na Hungria, que seguiram políticas mais alargadas a este respeito a partir dos anos 90 em diante. Estas excepções evidenciam o facto de que uma maior autonomia curricular não contribui totalmente para o aumento das responsabilidades dos professores em todos os contextos. Assim, nas três Comunidades da Bélgica, as responsabilidades dos professores foram alargadas a um nível geral, enquanto que o espaço de manobra das escolas e dos seus órgãos administrativos ou autoridades, era ao mesmo tempo constantemente limitado pelo desenvolvimento de normas que especificavam os objectivos desta condição. Estes novos indicadores de uma provisão mais estruturada tornaram-se desde 1991 os 'objectivos finais' (eindtermen) na Comunidade Flamenga da Bélgica, os limiares de competências (socles de compétences) na Comunidade Francesa desde 1999, (seguidos pelo decreto de 1997 das Missões ) e os programas de enquadramento (Rahmenpläne) na Comunidade de Língua Alemã na Bélgica, desde Embora os 'órgãos organizadores' ainda tenham o direito de elaborar os programas de estudo locais, o seu conteúdo educativo tem actualmente que satisfazer as exigências legislativas das suas Comunidades. No Reino Unido (Inglaterra e País de Gales), foram introduzidas medidas centralizadoras pela Lei da Reforma Educativa de 1988, a qual estabelecia pela primeira vez o currículo mínimo obrigatório. Em Inglaterra, foram subsequentemente introduzidos enquadramentos curriculares e recursos mais detalhados, como estratégias de alfabetização e de numeracia. Embora os professores valorizassem o apoio adicional fornecido através dessas iniciativas, muitas vezes consideravam que o ritmo e a forma da mudança, adicionavam pressões ao que vivenciavam. Desde 2003 que foram introduzidas, em Inglaterra e no País de Gales, medidas para fazer face à pressão da carga horária. Adicionalmente, desde 1995, as análises do currículo aumentaram o nível de flexibilidade concedido às escolas e aos professores. O novo Currículo Nacional para os alunos entre os 11 e os 16 anos, que entrou em vigor em Setembro de 2008, deverá permitir uma maior flexibilidade no planeamento curricular a nível local. Na Holanda, os programas de ensino das autoridades ou dos órgãos escolares competentes e das próprias escolas também têm vindo a ser orientados, desde 1993, pela introdução de normas que foram reformadas em A autonomia curricular também é posta em causa nos países que não desenvolveram políticas fortes nesse sentido desde A liberdade substancial que os professores ainda exercem indubitavelmente nesses países, anda actualmente lado a lado com os novos enquadramentos que orientam a sua acção. Por exemplo, as medidas que limitam a autonomia curricular dos professores na Hungria, incluindo a obrigação da formação em serviço, tiveram início no final dos anos 90, e foram introduzidas ao longo de vários anos. O National Core Curriculum de 2003 tornou-se mais detalhado, mesmo deixando espaço substancial para a flexibilidade do corpo docente. Da mesma forma, foram testados desde 2005 'programas e pacotes educativos' em 120 escolas do CITE 1 e CITE 2. Estes novos recursos educativos têm o objectivo de fornecer orientações práticas aos professores, principalmente sob a forma de materiais de ensino, ajudando-os a planificarem o seu trabalho, a preparar as suas aulas e a avaliar os alunos. Também na Dinamarca, onde a liberdade de educação permanece a regra básica, uma alteração realizada em 2003 à Lei de Folkeskole refere que o Ministério da Educação é agora o responsável pela definição dos objectivos comuns nacionais a cumprir. Além disso, no caso das disciplinas obrigatórias, o Ministério actualmente produz orientações curriculares mais detalhadas. Embora, admissivelmente, estes documentos só possuam carácter de aconselhamento, parecem ser amplamente seguidos por parte dos municípios e pelos professores. 11

14 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa A Suécia que em 1993 introduziu um currículo baseado em objectivos, no lugar do seu antigo currículo, que se baseava em conteúdos, colocou em causa a sua extensiva autonomia escolar. Os decisores políticos contemplam actualmente uma reforma que possa representar um passo na direcção de um conteúdo curricular específico mais restrito. O seu desejo de acção é impulsionado pelas descobertas de muitas pesquisas realizadas pelos Serviços de Inspecção, as quais revelaram que os currículos baseados em objectivos se tornaram difíceis de interpretar para os professores, conduzindo a grandes desigualdades nas exigências escolares e académicas. A Investigação dos objectivos e do Acompanhamento no Ensino Obrigatório, relatado em 2007, salientou a necessidade de fornecer aos professores um conteúdo curricular mais preciso e fácil de interpretar. Enfatizou que a grande variedade de interpretações locais do currículo criou marcadas diferenças entre escolas que tendiam a comprometer a existência de uma escola inclusiva em qualquer sentido com significado. Estes desenvolvimentos contrastantes com a liberdade educativa dos professores caracterizam claramente esta área da autonomia escolar. Apesar de no campo administrativo e financeiro, bem como a nível de gestão de recursos humanos, as últimas duas décadas terem testemunhado a transferência, praticamente contínua, de responsabilidades das autoridades centrais para os intervenientes locais na própria área de ensino, as reformas tenderam a convergir menos, demonstrando claramente a falta de qualquer consenso relativamente aos benefícios da autonomia curricular. Nalguns tipos de sistema, esta abordagem à organização escolar é considerada como um importante factor para melhorar a qualidade do ensino e da aprendizagem, enquanto que nos sistemas muito descentralizados, é considerada como um potencial risco responsável pelo entrave à realização dos objectivos prioritários de eficácia educativa e de igualdade. Em suma, o aumento das responsabilidades conferidas aos professores durante cerca de 20 anos, poderá, na maioria dos países Europeus, ser considerado como um resultado de uma maior autonomia escolar, pelo menos a partir de um ponto de vista colectivo. A gama mais alargada de opções na educação não deverá assim ser confundida com a aquisição de maior liberdade individual. Pelo contrário, é evidente que em muitos países, estas responsabilidades colectivas recentemente adquiridas, de facto, reduzem a capacidade dos professores de assumirem as suas próprias decisões individuais nas salas de aula. Quando o currículo é trabalhado em detalhe a nível escolar em termos de conteúdo, horário e avaliação do aluno, os professores são obrigados a cooperar de uma forma que inibe a sua independência individual na sala de aula. No entanto, um número de excepções dignas de nota demonstra que outros factores também podem estar por detrás das actuais mudanças na profissão docente, incluindo a procura de melhoria no desempenho escolar As responsabilidades docentes e o desempenho dos sistemas educativos Para além da questão da autonomia escolar, as descobertas obtidas através das avaliações padronizadas, nacionais e internacionais, originaram uma intensa discussão acerca do trabalho realizado pelos professores em diversos países. Isto aplica-se particularmente aos países onde essas descobertas surgiram como uma chamada de atenção para a visão idealizada no sistema escolar nacional. Este facto conduziu a uma reconsideração imediata do papel, da melhoria do profissionalismo, e das novas exigências e responsabilidades que os professores deviam assumir. Por exemplo, na Alemanha, os resultados conjuntos das pesquisas TIMSS e PISA em que a última conduziu ao que foi descrito como o choque PISA conduziu a uma maior meditação e discussão relativamente à procura de melhor qualidade educativa. Em 2000, este e outros pontos de contenção deram origem à Declaração dos Direitos e Deveres dos Professores e, em 2004 à implementação de padrões nacionais. Na Dinamarca, foram tomadas uma série de medidas à luz dos resultados PISA, considerados como inapropriados. Particularmente, o programa de formação de professores no ensino secundário inferior (3º 12

15 1º Capítulo: O Contexto Político e o Desenvolvimento da Profissão Docente ciclo do ensino básico) prevê actualmente uma redução no número de disciplinas nas quais terão que se especializar, no sentido de fortalecerem a sua proficiência nas áreas em questão. Em França, os resultados de 2006 de alguma forma medíocres na literacia científica em PIRLS e PISA, tornaram-se um tema de intensa preocupação nos finais de Na Primavera de 2008 foram publicados novos programas de estudo escolares, que exprimiam a necessidade dos alunos em receber uma oferta mais intensiva nas disciplinas mais básicas, e está em consideração um novo estatuto para os professores. Assim como na Hungria, os resultados da PISA 2000 conduziram a debates sobre as práticas do ensino e da aprendizagem, e dos currículos baseados nas competências. À luz das descobertas obtidas através da PISA 2006, o Luxemburgo decidiu alargar o que se julgava ser uma experiência que valia a pena, concedendo às escolas do ensino técnico secundário (CITE 2) maior liberdade na definição dos seus próprios horários e na reorganização da sua actividade docente (com poucas ou nenhumas alterações a nível de pessoal durante o período de três anos de ensino, turmas mais pequenas, e formação e apoio a professores que fossem ao encontro das necessidades de cada escola). Na Suécia, os resultados da PISA e das avaliações a nível nacional foram considerados decepcionantes, e deram lugar, entre outras coisas, a melhorias na educação docente inicial, a uma análise mais aprofundada das disciplinas escolares e a um fortalecimento da formação em contexto de trabalho. Na Noruega, o que foi percepcionado como um fraco desempenho por parte das avaliações padrão nacionais e internacionais, resultou em 1997 num desafio à reforma curricular, num alargamento das responsabilidades docentes particularmente através do desenvolvimento de autonomia escolar e num aumento das exigências e das oportunidades na área da educação contínua. Na Comunidade de língua Alemã, estas avaliações internacionais tiveram uma influência ainda mais directa no trabalho dos professores. Nesta Comunidade, da qual todos os alunos com 15 anos faziam parte das pesquisas de PISA, os resultados obtidos por cada escola formaram uma componente integral das suas avaliações externas. Estes novos procedimentos de avaliação estão actualmente numa fase experimental de lançamento, com vista à sua obrigatoriedade, a partir de Como resultado, estes são praticamente vinculativos para os professores, quando estes desempenham as suas actividades individuais diárias. No Reino Unido (Escócia), o esforço de melhoria dos resultados escolares em termos de eficácia e igualdade também conduziu a um debate renovado acerca do pagamento, dos termos e das condições da contratação de professores. Realizou-se um amplo debate no Comité McCrone, culminando no Acordo de Professores de No resto do Reino Unido, as estruturas de remuneração e de carreira dos professores foram submetidas a um período de extensas reformas, com o objectivo de poder recrutar, reter e motivar professores de elevada qualidade, recompensando os bons desempenhos e melhorando as oportunidades de progressão da carreira. Em Inglaterra e no País de Gales, as condições de contratação também sofreram reformas, após a assinatura, em 2003, de um acordo nacional sobre a reforma da força de trabalho, Elevar Padrões e Combater a Carga de Trabalho. As reformas implementadas desde 2003 incluíam a delegação rotineira de tarefas administrativas e de escritório, a introdução de tempo profissional garantido para o planeamento, preparação e avaliação, a introdução de novos limites de cobertura a colegas ausentes, e o desenvolvimento de outros novos papéis para os adultos nas escolas que apoiavam o trabalho dos professores e a aprendizagem dos alunos. Além da autonomia escolar e a procura de melhores resultados, as mudanças na profissão docente também podem ser atribuídas a um aumento das tarefas que as escolas têm que desempenhar As responsabilidades dos docentes e uma maior diversidade dos compromissos sociais das escolas As mudanças económicas, sociais e culturais também têm algum impacto nas actividades dos professores. As escolas não só terão que melhorar a realização educativa dos alunos, mas também que apresentar as suas próprias soluções para a gestão de temas sociais a nível mais geral, incluindo a 13

16 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa integração das crianças com necessidades educativas especiais, a integração social, a igualdade de oportunidades para alunos desfavorecidos, e a integração de crianças imigrantes. Enquanto que no passado estas questões eram resolvidas através de uma gama de diferentes vias de ensino, a adopção por parte de diversos países do modelo único de estrutura do currículo escolar nuclear comum, por todo o ensino obrigatório, actualmente obriga as escolas a desenvolverem responsabilidades sociais, com as quais não se sentiam totalmente familiarizadas. Os professores nem sempre gostaram destas mudanças, nas quais a sua própria identidade profissional é composta por responsabilidades características de instrutores especializados ou de assistentes sociais. Em alguns países, esta tendência é vista não só como uma partida indesejável da distinção da sua profissão (especialmente no ensino secundário), mas também, de um ponto de vista objectivo, como um aumento das tarefas que eles devem realizar. Assim, na Comunidade Flamenga da Bélgica, os professores receberam tarefas que estes consideravam estar para além do âmbito da sua profissão. Da mesma forma, no Chipre, tinham que assumir responsabilidades mais alargadas, como resultado da integração de crianças com necessidades educativas especiais e oriundos de famílias de imigrantes, bem como das novas exigências em termos de alunos com uma vasta gama de origens sociais em turmas e escolas equivalentes. Em França, uma política de discriminação positiva, introduzida no início dos anos 80, que envolveu o estabelecimento de zones d'éducation prioritaire (ZEP s ou áreas prioritárias de educação), suplementada por recursos adicionais, tornou os professores mais conscientes das necessidades especiais dos alunos que enfrentavam dificuldades, e conduziu ao início de inovações no trabalho em equipa e no ensino nas áreas em questão. Enquanto que em Itália os requisitos para a integração dos alunos com necessidades especiais podiam ser identificados desde os anos 70, a chegada de grandes números de estrangeiros ao país a partir dos anos 90, exigiu a renovação de competências e de responsabilidades por parte dos professores, permitindo-lhes lidar com diversas culturas, comunicar com os alunos e com as suas famílias, e ensinar alunos não familiarizados com o idioma Italiano. Na Lituânia, as novas responsabilidades atribuídas aos professores no domínio social (cuidados sociais e protecção aos alunos) desencadearam protestos sociais entre eles. Este movimento, entre outras coisas, conduziu à negociação de uma proposta de um aumento salarial entre 2008 a Durante este período, os salários dos professores no país irão sofrer um aumento anual entre 10 a 20 %. Na Eslovénia, a integração recente de crianças com necessidades especiais, bem como de crianças Romani e daquelas de origem imigrante, levou a que os professores exercessem responsabilidades sociais mais alargadas. Desta forma, uma pesquisa conduzida pelo Instituto de Pesquisa Educativa, revelou que os professores sentiam que as suas competências eram inadequadas para trabalhar com grupos mistos, apesar do apoio recebido por parte de professores especializados, das turmas de dimensões inferiores e da formação em serviço, que incluía a formação na prestação de apoio às crianças com dificuldades. Da mesma forma, na Suécia, um estudo recente realizado pela Agência Sueca Nacional para a Educação, intitulado Avaliação do Ensino Obrigatório 2003 (NU 2003), revelou que, não obstante o desenvolvimento da educação contínua, um terço dos professores sentiam que não tinham as capacidades para lidar com crianças com necessidades educativas especiais ou para trabalhar com alunos de diferentes origens sociais e culturais. Em muito poucos países as novas responsabilidades sociais assumidas por equipas de professores foram realizadas lado a lado, com a criação de novos postos nas escolas. No entanto, em 2000, na República Checa, foi implementado o novo posto de assistente pedagógico (asistent pedagoga). Este posto foi incluído na Lei do Pessoal Docente de Os assistentes pedagógicos ajudam os alunos com necessidades educativas especiais incluindo imigrantes, crianças Romani, etc. a adaptarem-se ao ambiente escolar. Apoiam ainda os membros do corpo docente da escola nas suas actividades educativas, e ajudam-nos a comunicar com os alunos, em cooperação com os representantes e com a comunidade destes últimos. Também em Espanha, as escolas com grande número de alunos desfavorecidos têm, desde 1996, a possibilidade de obter assistência por parte de professores especializados, conhecidos como 'Professores Técnicos dos Serviços Comunitários. Estes especialistas, que se juntaram às equipas docentes de cada escola, actuam como intermediários entre as escolas e as respectivas famílias, e estão envolvidos no controlo e na vigilância do absentismo, nas visitas 14

17 1º Capítulo: O Contexto Político e o Desenvolvimento da Profissão Docente aos pais e em outras actividades. Em Itália, desde 1977 a integração de alunos com necessidades educativas especiais conduziu ao recrutamento de professores especializados, conhecidos como insegnanti di sostegno. Actualmente totalizam cerca de , correspondendo a um professor para cada dois alunos. Nos últimos anos, no Reino Unido (Inglaterra), ocorreu um grande crescimento na variedade e no número de pessoal de apoio nas escolas. Este inclui pessoal que assume tarefas que anteriormente eram da responsabilidade dos professores, no intuito de reduzir a carga de trabalho, assistentes pedagógicos que, por exemplo, prestando apoio a necessidades educativas especiais ou a outras necessidades adicionais, e individualmente, como mentores de aprendizagem, que ajudam os alunos a ultrapassar as barreiras à aprendizagem resultantes dos problemas sociais, emocionais e comportamentais. Em conclusão, as principais mudanças que expandiram visivelmente as actividades dos professores devemse a diversos diferentes factores, incluindo a autonomia escolar, a procura da melhoria da qualidade educativa, e as novas responsabilidades sociais assumidas pelas escolas. Em alguns países, estes factores foram complementares. Por exemplo, a autonomia escolar e a resultante maior liberdade no domínio da educação foram muitas vezes desenvolvidas como um meio de melhorar o desempenho académico. Noutros, apenas um simples factor contribuiu realmente para as mudanças na profissão docente. Neste tipo de casos, estas reformas foram essencialmente conduzidas para melhorar o desempenho do sistema educativo. Apesar das inúmeras diferentes causas, os padrões institucionais adoptados para alargar as responsabilidades docentes são muito semelhantes de país para país. Com poucas excepções, a decisão de aumentar o leque de responsabilidades exercido pelos professores profissionalmente qualificados foi, na maioria dos casos, assumida a nível nacional (ou de topo), mesmo em países com instituições descentralizadas. De facto, quer os enquadramentos legislativos que regem a organização do desenvolvimento curricular, quer a legislação que define a remuneração, os termos e as condições da contratação de professores são determinados a nível central na grande maioria dos países Europeus. Quando as autoridades locais ou os outros órgãos que gerem as escolas contratam os professores directamente, podem ser realizadas negociações tripartidas, que envolvem o Ministério da Educação, os sindicatos dos professores e os representantes das autoridades locais. É desta forma, que em cumprimento com os enquadramentos nacionais os quais são vistos pelos sindicatos como salvaguardas as autoridades locais ou as escolas podem reformar o estatuto dos professores e o âmbito preciso da sua actividade. A posição de certos países como a Suécia, a Finlândia ou a Espanha, contrasta de alguma forma com estes processos altamente centralizados de transferência de responsabilidades. De facto, as autoridades regionais e locais desses países, que actualmente desempenham um papel fundamental nos seus sistemas educativos, estão muito envolvidas em determinar todo o leque de actividades desempenhadas pelos professores, excluindo obviamente qualquer contribuição que eles façam ao currículo, pelo qual as autoridades nacionais (ou de topo) permanecem como responsáveis totais ou parciais em todos os países Europeus. A par das anteriores excepções, a actividade docente é ainda assim regulamentada pelas autoridades nacionais ou centrais em quase toda a parte. No entanto, apesar desta situação, essa regulamentação não é necessariamente incorporada num enquadramento legal bem organizado. Muito poucos países Holanda, Portugal e Reino Unido assumiram uma análise total em relação ao papel dos professores, conduzindo à reforma radical do seu estatuto e das suas condições de trabalho. Na maioria dos casos, as recentes alterações derivam da sólida acumulação de uma sucessão de leis, cada uma estabelecendo novas responsabilidades, sem iniciar uma discussão aprofundada acerca daquilo que constitui a essência da profissão docente. Certos países Nórdicos, como a Suécia, que desenvolveram amplas responsabilidades na gestão docente aos municípios, contrastam com esta sólida acumulação de regulamentações, e são dignos de nota relativamente à situação autónoma das suas autoridades regionais e locais. No entanto, a situação parece estar a alterar-se em alguns países, onde a gestão docente tem sido considerada em termos cada vez mais holísticas. 15

18 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Um exemplo disso é a Espanha, onde desde 2006 se vem actuando no sentido de reformar as remunerações, os termos e as condições de contratação dos professores que trabalhavam em níveis educativos não universitários, e que preparou um projecto de texto que ainda estava em discussão em Outubro de Poderá citar-se também o exemplo da França, que em 2007/08 reuniu a denominada Comissão Pochard, para prestar maior atenção às condições de trabalho dos professores. Da mesma forma, um abrangente projecto de investigação na República Checa entre 2007 e 2011 procura compreender o desenvolvimento da profissão e concentrar-se em temas que se relacionam com as condições de contratação e com o estatuto dos professores. Por fim, no Liechtenstein, o Ministério da Educação e da Ciência decidiu considerar esta questão muito recentemente, em resposta a um pedido do sindicato dos professores, e a realizar uma investigação com base em pesquisas detalhadas acerca das tarefas e dos deveres dos professores. As relações que devem existir entre estatuto, responsabilidades, remunerações, autonomia e responsabilização são determinantes nesta discussão geral. Na maioria dos casos, são desenvolvidas como parte de reformas mais amplas ao estatuto dos funcionários públicos, ou sob pressão sindical, que as vêem como uma plataforma adequada para esclarecer as responsabilidades dos professores, de forma a torná-las consistentes com a sua remuneração. 16

19 2º CAPÍTULO: OFERTA EDUCATIVA E A AUTONOMIA DOS PROFESSORES O presente capítulo foca até que ponto é que os professores podem tomar decisões e agir livremente em três áreas cruciais da natureza do seu trabalho. A primeira refere-se às decisões acerca do que deve ser incluído no currículo, incluindo os seus componentes obrigatórios e opcionais; a segunda refere-se aos métodos de ensino, e mais especificamente, à escolha dos métodos, dos livros escolares e da base segundo a qual os alunos são agrupados para efeitos de ensino; a terceira área refere-se à avaliação dos alunos, incluindo a escolha dos critérios de avaliação interna, a decisão relativamente à repetição de um ano por parte dos alunos, e as decisões relativas ao conteúdo dos exames para a obtenção de qualificações certificadas. No entanto, os professores não podem agir de forma autónoma se as escolas não tiverem a mesma autonomia nas mesmas três áreas principais. Por este motivo, e considerando uma área de cada vez, a seguinte análise irá considerar em primeiro lugar, o nível de autonomia escolar, e posteriormente, se os professores podem contribuir na tomada de decisões escolares. Os três principais intervenientes envolvidos na tomada de decisão nas escolas são o director, o conselho escolar (por exemplo, o órgão de gestão no interior da escola), e os próprios professores, podendo fazê-lo em quaisquer combinações possíveis. Pode dizer-se que a autonomia escolar existe em quatro níveis principais ( 2 ). O termo autonomia total é utilizado quando as escolas tomam decisões dentro dos limites legais, ou do enquadramento regulamentar geral educativo, sem a intervenção de órgãos externos (mesmo que tenham que consultar autoridades superiores). A autonomia limitada refere-se a situações em que as escolas tomam decisões no âmbito de um conjunto de opções pré-determinadas por uma alta autoridade educativa ou através da aprovação da decisão por parte dessa autoridade. As escolas são consideradas sem autonomia quando não tomam decisões numa certa área. Finalmente, considera-se ainda um quarto nível de autonomia nas estruturas organizacionais de alguns sistemas educativos. Em alguns países, os educadores e/ou as autoridades locais podem escolher se desejam ou não delegar às escolas os seus poderes de tomada de decisão em certas áreas. Quando tal acontece, podem existir diferenças entre escolas no mesmo país no que respeita ao nível e áreas das responsabilidades delegadas. Esta última possibilidade tem poucas implicações em questões de ensino (e é assim referida de forma moderada nas secções seguintes), mas assume elevada importância quando são analisadas outras áreas de actividades escolares (2 3 ) Conteúdo Curricular No que se refere ao currículo, pode ser feita uma distinção entre duas abordagens, dependendo do país em questão: no primeiro, um currículo define o conteúdo do que deve ser ensinado; no segundo, as autoridades educativas centrais (ou de topo) especificam os objectivos que devem ser alcançados. A secção presente não procura realizar elaborações sobre esta distinção, nem discutir os critérios a considerar na organização do tempo de ensino, deixada em alguns países ao critério das escolas e dos professores, mas sim indicar o papel que os últimos podem desempenhar perante o programa de estudo. Os professores têm pouco a dizer na determinação do conteúdo do currículo mínimo obrigatório, quer pelo facto de esta não ocorrer nas escolas (ver Figura 2.1a), quer porque quando ocorre a tarefa faz parte da responsabilidade principal do director da escola (ver Figura 2.1b). ( 2 ) Encontra-se disponível no anexo uma tabela detalhada, que mostra os diferentes tipos de autonomia sob cada categoria geral e por cada área discutida nesta secção. ( 3 ) Para obter mais informações, consultar Eurydice (2007) Autonomia Escolar na Europa. Politicas e medidas. 17

20 Níveis de Autonomia e Responsabilidades dos Professores na Europa Figura 2.1a: Autonomia escolar relativamente ao conteúdo do currículo mínimo obrigatório, CITE 1 e 2, 2006/07 Fonte: Eurydice. Notas adicionais Autonomia total Autonomia limitada Sem autonomia Bélgica (BE fr, BE de): (a) refere-se a escolas onde a Comunidade é directamente responsável e o ministro é a autoridade responsável; (b) refere-se a escolas subsidiadas do sector público e privado. No sector subsidiado, a autoridade responsável é considerada o órgão de gestão escolar. República Checa: A reforma do currículo teve início em 2007/08. Em 2006/07, as escolas seleccionadas testaram os seus 'Programas Educativos Escolares' através de projectos-piloto, com base no 'Programa de Enquadramento Educativo'. Lituânia: A Lei Educativa determina que as associações de professores, as sociedades e as alianças fazem parte do desenvolvimento do conteúdo disciplinar (o currículo). No entanto, as associações disciplinares de professores não têm uma tradição de actividade duradoura; assim, só recentemente é que a sua participação se tem tornado mais visível (por exemplo, as alianças de professores do idioma Lituano e de literatura, e os professores de matemática, contribuíram bastante para a melhoria da qualidade de avaliação nessas disciplinas). Luxemburgo: Não existe autonomia no nível 1 do CITE. Holanda: Cada escola, pública ou privada, tem a sua autoridade competente (bevoegd gezag), a qual pode ser responsável por uma escola (muitas vezes referida vernacularmente como eenpitters) ou por muitas escolas (ex. Ons Middelbaar Onderwijs na província de Brabant). Formalmente, esta autoridade é responsável por todas as actividades escolares. Com base na lei, espera-se que os directores das escolas primárias participem na gestão diária, educativa e organizacional. No ensino secundário, a lei determina que os directores de escola sejam responsáveis pelo desenvolvimento da visão educativa da escola, de forma a que os seus processos educativos de base sejam consistentes, com vista a motivar e a orientar o pessoal, e pela a gestão da parte financeira escolar. A forma pela qual os professores estão envolvidos na tomada de decisão fica a critério da escola. Roménia: O conteúdo do currículo mínimo obrigatório é estabelecido centralmente, através do Enquadramento Curricular Nacional. Os novos currículos são desenvolvidos por grupos de trabalho, em que os professores da disciplina relevante ou a parte do currículo em questão estejam em maioria. Estes grupos de trabalho estão ao abrigo da autoridade do Conselho Nacional Curricular. Eslovénia: O enquadramento geral do currículo mínimo obrigatório é determinado a nível central. O conteúdo da disciplina é descrito em grande detalhe nos manuais que os professores são livres de escolher, a partir de uma lista previamente concebida. O programa actualizado para o ano escolar de 2007/08 pelo Instituto Nacional de Educação deverá conceder aos professores uma autonomia ligeiramente maior. Reino Unido (ENG/WLS/NIR): Os currículos estabelecidos contêm o mínimo exigido a todos os alunos. Eles não procuram determinar o currículo na sua totalidade, pelo qual a escola é responsável. Reino Unido (SCT): O ensino de religião e moral é obrigatório. Nota explicativa O conteúdo do currículo refere-se às áreas principais de aprendizagem e aos objectivos a alcançar, e não ao conteúdo das próprias disciplinas escolares, ou à adaptação realizada pelas escolas aos seus próprios programas. Mesmo quando as escolas são completamente autónomas, existem orientações nacionais fundamentais para determinar o currículo ou os objectivos a alcançar. Em cerca de dois terços dos países considerados, o conteúdo do currículo mínimo obrigatório não é determinado a nível escolar, pelo que os professores não estão directamente envolvidos no seu planeamento. No entanto, quando os programas são desenvolvidos, os professores podem ser envolvidos através da representação em grupos de trabalho, e/ou através de processos de consulta (ver 5º Capítulo). Por exemplo, em França, eles são representados no âmbito de grupos de peritos que projectam o currículo, enquanto os seus representantes (sindicatos, associações de professores organizadas por disciplina) são consultados durante as fases de discussão. Desta forma, todos os professores são sempre consultados (por disciplina) durante uma fase intermédia, antes da consulta institucional com o Conseil supérieur de l Education (Conselho Superior de Educação), o qual inclui 20 professores do quadro permanente e auxiliares do ensino 18