ACÓRDÃO Nº 1947/ TCU - PLENÁRIO

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1 ACÓRDÃO Nº 1947/ TCU - PLENÁRIO 1. Processo nº / Grupo I - Classe de Assunto: V Levantamento de Auditoria. 3. Interessado: Congresso Nacional. 4. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte em Mato Grosso. 5. Relator: Ministro Benjamin Zymler. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: SECEX-MT. 8. Advogado Constituído: Não consta. 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos este Relatório de Levantamento de Auditoria no Programa de Trabalho J (pavimentação entre Guarantã do Norte e a divisa MT/PA), cuja importância socioeconômica consiste em obra de relevante importância para o Estado, pois trata de trecho rodoviário de ligação com o Estado do Pará, permitirá que a produção agrícola de mato Grosso seja escoada pelo porto de Santarém, diminuindo custos de transportes, estando previsto para a consecução desse PT o valor de R$ ,00 (quarenta e nove milhões, duzentos e noventa e um mil, seiscentos e quatro reais). ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão deste Colegiado, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar ao 9º Batalhão de Engenharia de Construção, em relação à BR 163/MT - trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA, que, no prazo de 30 dias a contar da notificação: formalize, no Plano de Trabalho, de forma complementar ao orçamento com base em serviços já existentes, orçamento com base em elementos de despesa, fazendo constar o detalhamento de todos os custos da obra, evidenciando os elementos objeto de despesa, indicando os custos que realmente serão incorridos; exclua do orçamento itens que não correspondam a efetivo desembolso; adote obrigatoriamente o pregão para licitar bens e serviços comuns, inclusive os de engenharia caracterizados como serviços comuns; exclua do orçamento da mobilização/desmobilização/arejamento todas as horas improdutivas, uma vez que devem ser realmente pagas as horas trabalhadas; em caso de licitação para transporte de material betuminoso, elabore o orçamento da Administração, que servirá de parâmetro para a licitação, com base em pesquisa de preços, tendo em vista o fato de o Sicro2 não apresentar cotação mensal do serviço; reavalie o orçamento da obra, de modo que o mesmo fique limitado ao valor que seria obtido com a integral aplicação dos custos previstos no Sicro2; em caso de impossibilidade de redução nos custos ao preço que seria obtido com a integral aplicação dos custos previstos no Sicro2, comunique oficialmente ao DNIT, para que o mesmo licite a execução das obras, em respeito ao princípio da economicidade; realize estudos de viabilidade técnica e econômica comparativamente à utilização de brita produzida e brita comercial; caso os estudos de viabilidade mencionados no item indiquem ser mais econômico utilizar brita comercial, que a licitação contemple cotações separadas para a brita e para o serviço de transporte associado, sem incluir percentual de BDI sobre os preços; somente execute obras onde a faixa de domínio já estiver com a devida regularização fundiária concluída pelo DNIT; elabore projeto detalhado do canteiro e acampamento, bem como composição detalhada de custos para os serviços de manutenção de canteiro, conforme item da decisão 1332/2002-Plenário-TCU, juntamente com os respectivos orçamentos, ajustados à realidade do Exército, ou seja, considerando somente as despesas que serão efetivamente realizadas pelo Batalhão de Engenharia de Construção; 9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - MT - Superintendência Regional do DNIT, em relação às obras da BR 163, trecho Guarantã do Norte - Divisa MT/PA, que, no prazo de 30 dias a contar da notificação: reavalie o orçamento, de modo que fique limitado ao valor que seria obtido com a integral aplicação dos custos previstos no Sicro2;

2 em caso de impossibilidade de redução dos custos ao orçamento com base no Sicro2, efetue licitação para execução das obras, em respeito ao princípio da economicidade; quando for licitar a contratação de serviços de supervisão/consultoria, realize a licitação na modalidade pregão, haja vista serem classificados como serviços comuns por terem padrões de qualidade e desempenho objetivamente definidos nas normas técnicas, especificando detalhadamente os serviços que a empresa de supervisão/consultoria deverá realizar; proceda à devida regularização fundiária da faixa de domínio; somente execute obras onde a faixa de domínio já estiver com a regularização fundiária concluída; 9.3. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. 10. Ata nº 36/2008 Plenário 11. Data da Sessão: 10/9/2008 Ordinária 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC /08-P 13. Especificação do quórum: Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti Auditor presente: André Luís de Carvalho. WALTON ALENCAR RODRIGUES Presidente BENJAMIN ZYMLER Relator Fui presente: PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em exercício

3 Grupo I - Classe V Plenário TC / Natureza: Levantamento de Auditoria Órgão: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte em Mato Grosso Interessado: Congresso Nacional Advogado Constituído: Não consta Sumário: Fiscobras Levantamento de Auditoria no Plano de Trabalho Trabalho J (pavimentação entre Guarantã do Norte - MT e a divisa MT/PA). Irregularidades. Determinações. Ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. Cuidam os presentes autos de Levantamento de Conformidade no Departamento Nacional de Infra- Estrutura de Transporte em Mato Grosso, a fim de realizar levantamento de auditoria nas obras de construção do trecho rodoviário Guarantã do Norte divisa entre Mato Grosso e Pará, na BR 163, no estado de Mato Grosso, em razão do Acórdão nº 461/2008 Plenário-TCU (TC /2008-9). A equipe de auditoria elaborou a instrução de fls. 41/88, da qual extraio o seguinte excerto: 1 - APRESENTAÇÃO Esta obra foi fiscalizada no ano de O levantamento identificou irregularidades do tipo IGP (irregularidade grave com paralisação). A obra seria executada por meio de Convênio entre o DNIT e a Sinfra/MT. Com a anulação da licitação e a rescisão do Convênio, o TCU considerou sanadas as irregularidades (Acórdão 2383/2007-Plenário) e o TC / foi encerrado. Além da pavimentação do trecho entre Guarantã do Norte e a Divisa MT/PA, a fiscalização do ano anterior abrangeu cinco trechos de travessias urbanas (cidades de Matupá, Peixoto de Azevedo, Lucas do Rio Verde, Guarantã do Norte e Itiquira). Estes contratos foram/estão sendo tratados em processos apartados ( /2007-0, /2007-8, /2007-5, /2007-0, /2007-7). Este ano a fiscalização engloba apenas a pavimentação entre Guarantã do Norte e a Divisa MT/PA. A obra está a cargo do Exército. O Diretor Geral do DNIT, considerando a Portaria Interministerial 230 MD/MT, de 26 de março de 2003, autorizou o repasse de recursos proveninetes do PT J A gestão ambiental da obra recebe recursos do PT J Destacamos que se trata de obra pertencente ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC Para as obras deste ano, aproveitou-se o projeto básico contratado pela Sinfra/MT, elaborado pela Agritop. Este projeto foi revisado pela mesma Agritop e dividia a rodovia em dois trechos (dois lotes), nos valores de R$ ,74 e R$ ,19. Em reunião envolvendo as maiores autoridades do DNIT, do Ministério dos Transportes e diversos oficiais do Exército, definiu-se um novo orçamento. O Ministério dos Transportes fez exigência de que a obra fosse concluída até o término de Para fazer frente a esta alteração no cronograma, o Exército propôs alterações, elevando o valor das obras para R$ ,00. Importância socioeconômica Obra de extrema importância para o Estado. Trata-se de trecho rodoviário de ligação com o Estado do Pará. Permitirá que a produção agrícola de Mato Grosso seja escoada pelo porto de Santarém, diminuindo custos de transportes. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 461/ Plenário, realizou-se auditoria no Departamento Nacional de Infra- Estrutura de Transportes - MT, no período compreendido entre 24/04/2008 e 30/05/2008.

4 A obra auditada foi selecionada por se enquadrar no Critério 0 - Quadro Bloqueio (provável) com dotação no Projeto da LOA Visão geral do objeto As obras de construção estão previstas em plano de trabalho do Exército. Plano de trabalho º Batalhão de Engenharia de Construção. Valor: R$ ,00 (plano de trabalho acostado aos autos - Anexo 1, a partir da fl. 13) Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo realizar levantamento de auditoria nas obras de Construção de Trecho Rodoviário - Guarantã do Norte - Divisa MT/PA - na BR no Estado do Mato Grosso - No Estado do Mato Grosso. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 3 - Existe(m) projetos básico / executivo adequados para a licitação / execução da obra? 4 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 5 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foi adequada? 6 - O procedimento licitatório foi regular? 7 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 8 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 9 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 10 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 11 - A administração está tomando providências com vistas a solucionar a situação de paralisação da obra (incluída no quadro de bloqueio da LOA deste ano)? Metodologia utilizada Foram utilizadas as matrizes de planejamento, de procedimentos, de achados e de responsabilização. Como a obra não foi iniciada, todos os achados tiveram por base análise documental. Foram realizadas entrevistas com engenheiros do DNIT e do 9º BEC. Para a análise dos preços do plano de trabalho, efetuou-se a curva ABC, com 90% do valor previsto Limitações Não houve tempo para verificação do atendimento de condicionantes ambientais. Verificamos apenas a existência da licença de instalação VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,00. Este montante inclui apenas o valor da construção do trecho (Plano de Trabalho ). Neste valor não está incluído o custo do fornecimento de materiais betuminosos (CAP 20 e CM 30) Benefícios estimados Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar melhoria na organização administrativa, correção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratado, melhoria na forma de atuação, melhoria nos controles internos e redução de valor contratual, sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria

5 de R$ , ACHADOS DE AUDITORIA Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Projeto básico sub ou superdimensionado Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente Justificativa - Há tempo para correção das irregularidades apontadas antes do início das obras Situação encontrada: O projeto e orçamento do canteiro de obras apresentado pelo exército está superdimensionado e incompatível com o constante do projeto básico realizado pela empresa Agritop. As áreas das instalações prediais estão muito acima das do projeto básico da Agritop e das plantas apresentadas pelo exército. O projeto básico (Agritop) indica 1.518,50 metros quadrados para área total de edificações enquanto o orçamento do exército apresenta 4.665,00 metros quadrados. Já as plantas do canteiro e da usina de asfalto enviadas pelo exército contam com 2.715,40 metros quadrados para áreas edificadas, somando-se as áreas já construídas constantes da planta da usina de asfalto. Os quantitativos dos serviços de terraplenagem e pavimentação estão acima dos constantes no projeto básico da Agritop, assim como seus custos unitários. O serviço "Desmatamento, Destocamento e Limpeza da Área" apresenta quantidade de metros quadrados no projeto básico contra metros quadrados no orçamento do exército. O serviço "Regularização do Subleito" não está previsto no projeto básico. O serviço "Escavação, carga e transporte material 1ª categoria DMT até 5000 metros" não consta do projeto básico, sendo que este traz DMT de 200 a 400 metros apenas. O exército não apresentou relação de serviços a serem terceirizados. O exército não orçou com base nos elementos de despesa que o Batalhão de Engenharia e Construção irá realmente gastar para construir o canteiro e mantê-lo e sim fez orçamento como se fosse empresa privada. O exército não listou quais edificações existentes no local destinado à construção da usina de asfalto (conforme consta da planta enviada pelo exército que mostra a existência de tais edificações) poderão ser aproveitadas para utilização, bem como a dedução de seus custos do orçamento do canteiro. O exército considerou prazo de 36 meses para manutenção do canteiro quando, de acordo com o cronograma físico da obra, a obra tem prazo de 19 meses de construção (maio/2008 a novembro/2009). Também não apresentou a composição detalhada de preços para os serviços de manutenção de canteiro, conforme item da decisão 1332/2002-P do TCU. O exército lista, no item "obras complementares ao canteiro", a construção de tanque de água. Contudo consta da planta da usina de asfalto, enviada pelo exército, a existência de caixa d'água. O projeto do exército não detalha os tipos de construções a serem executadas no canteiro e alojamentos e apresenta custos elevados para tais construções quando comparados aos custos do projeto básico. O projeto do exército traz item Rede Elétrica e Instalações Elétricas quando o mesmo deveria estar embutido no custo das construções. O projeto básico não traz menção à instalação de usina de solo e de concreto. A título comparativo dos valores envolvidos na instalação do canteiro e acampamento, confrontamos o valor orçado pelo exército com as propostas comerciais apresentadas pelas empresas Geosolo Engenharia Planejamento e Consultoria Ltda e Empresa Brasileira de Construções Ltda (EBC) na licitação modalidade concorrência, Edital n.º 012/ SINFRA, tendo como objeto execução de obras de pavimentação asfáltica na Rodovia BR-163, trecho Rio Peixoto de Azevedo - Divisa MT/PA, sub-trecho Guarantã do Norte - Divisa MT/PA, extensão 50,66 km. Enquanto o exército orçou, em seu plano de trabalho, o item "Canteiro e Acampamento", em R$ ,73, a empresa EBC orçou em R$ ,30 e a empresa Geosolo, R$ ,20. A usina de asfalto está localizada a menos de 100 metros de curso d'água representando risco ao meio ambiente Objetos nos quais o achado foi constatado:

6 Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Decisão 1332/2002, item 8.1.3, TCU, Plenário Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 4º; art Evidências: Cronograma físico-financeiro da obra. (folha 85 do Anexo 1 - Principal) Plantas do canteiro de obras e da usina de asfalto fornecidas pelo exército. (folha 131 do Anexo 1 - Principal) Propostas comerciais, apresentadas pelas empresas Geosolo Engenharia Planejamento e Consultoria Ltda e Empresa Brasileira de Construções Ltda (EBC), na licitação na modalidade concorrência, Edital n.º 012/ SINFRA, tendo como objeto execução de obras de pavimentação asfáltica na Rodovia BR-163, trecho Rio Peixoto de Azevedo - Divisa MT/PA, sub-trecho Guarantã do Norte - Divisa MT/PA, extensão 50,66 km. (folhas 126/129 do Anexo 1 - Principal) Planilha de custo do canteiro de obras e da usina de asfalto enviada pelo Exército. (folhas 116/117 do Anexo 1 - Principal) Projeto básico da empresa Agritop cuja cópia eletrônica encontra-se no CD-ROM enviado pelo Exército. (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Manifestação do Exército: "O projeto sugere uma área, bem como as edificações a serem utilizadas, não sendo, portanto, obrigatória a utilização exata do mesmo descrito em projeto. O orçamento leva em consideração as características da empresa, como a constituição de suas equipes de trabalho. Por exemplo, uma empresa A poderia utilizar 300 homens para executar a obra ao passo que uma empresa B poderia utilizar 200. Estas variações são devidas às características técnicas de suas equipes e devem ser consideradas no dimensionamento das instalações do canteiro de obras. Durante a execução da obra, considerando as distâncias médias de transporte (DMT) e a economia necessária ao desenvolvimento dos trabalhos, existe a probabilidade de mudança do canteiro de obras, o que acarretará também em despesas que devem ser previstas. Com relação aos serviços de terraplenagem e pavimentação, a necessidade e o quantitativo desses serviços vão depender da área a ser construída e do local onde o canteiro será instalado, pois é normal que existam diferenças geológicas e topográficas da região do canteiro e distância das jazidas. O Batalhão não entendeu a afirmação que os itens a serem terceirizados não foram apresentados, pois os serviços de instalação do canteiro de obras não serão terceirizados, ou seja, sua execução será feita diretamente pelo 9º BE Cnst. O 9º BE Cnst está sujeito aos mesmos preços que qualquer entidade ou empresa. Por exemplo, não existe preço de cimento para as entidades públicas e outro para empresas civis. O custo de qualquer item ou ainda do CUB (Custo Unitário Básico) é válido para qualquer entidade seja ela pública ou privada. O fato de o Batalhão ser um órgão público não lhe confere qualquer diferenciação nos preços praticados pelo comércio. Quanto à manutenção do canteiro para 36 meses de obra, este é o prazo previsto no projeto e para o canteiro de obras foi o prazo adotado. Quanto à necessidade do 9º BE Cnst entregar uma composição detalhada de serviços para o canteiro, este Batalhão deve seguir as recomendações do DNIT órgão concedente e que, para o caso, aceitou o orçamento ora apresentado, tendo o mesmo sido aprovado plenamente pelo seu colegiado. Em plantas de levantamento, como a planta entregue ao TCU, devem constar todos os acidentes e construções existentes, não podendo a caixa d água deixar de ser incluída. O fato de existir a caixa d água não significa que ela será utilizada pelo Batalhão, pois o dimensionamento de um reservatório de abastecimento de água depende, entre outros fatores, do número de pessoas atendidas e do consumo diário por pessoa. As instalações elétricas e hidráulicas já estão incluídas no custo do m2 da construção, porém, a rede elétrica não. É comum nos orçamentos de obras de engenharia civil as instalações externas serem orçadas à parte, como item da infra-estrutura. Este Batalhão já escolheu outro local para a instalação da Usina de CBUQ, o qual atende às especificações da SEMA/MT." Manifestação do DNIT:

7 "Neste achado o analista do TCU questiona o dimensionamento do canteiro de obras apresentado no Plano de Trabalho pelo 9º BEC que difere do constante no Projeto Executivo aprovado pelo DNIT. Neste sentido, informamos que o Projeto Executivo aprovado pelo DNIT apresenta-se dividido em 02 lotes, tendo a obra com um cronograma de execução de 24 meses. A metodologia adotada na orçamentação do projeto foi a determinada pelo Manual de Custos do DNIT e Instruções de Serviços do órgão. No caso do Plano de Trabalho, o 9º BEC relata que foi determinado o aluguel de equipamentos e a redução do prazo da obra para 19 meses, o que teria levado a uma modificação no dimensionamento do canteiro de obras e de sua equipe, com a consequente elevação do custo de instalação do canteiro. O DNIT acatou a explanação do Batalhão. Porém, caso o entendimento do TCU prevaleça de que o Exército deve apresentar orçamento comprovando as despesas e não como empresa privada, então a metodologia adotada deve ser descartada e o Batalhão apresentar um detalhamento das referidas despesas. O DNIT não efetuou este tipo de consideração na aprovação do Plano de Trabalho do Convênio. Informamos que tal metodologia proposta pelo analista não está padronizada ou aprovada dentro das normativas do DNIT. Quanto ao questionamento da Manutenção dos Canteiros no Plano de Trabalho considerar um prazo de 36 meses, informamos que tal prazo está equivocado, uma vez que o prazo considerado pelo Batalhão para a obra é de 19 meses. A referida correção será solicitada ao 9º BEC." (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Não podemos concordar com as justificativas dadas pelo Exército pois o mesmo limitou-se a informar que o superdimensionamento seria devido à diferença no número de trabalhadores a serem empregados e ao local de instalação do canteiro precisar de diferente serviço de terraplenagem. Contudo não nos foi apresentado o projeto detalhado do canteiro e acampamento juntamente com seus orçamentos ajustados à realidade do Exército. Pois, conforme informado pelo Batalhão, os serviços de instalação serão executados pelos mesmos e, portanto, não haverá despesas com mão-de-obra e encargos sociais, por exemplo. Tampouco enviaram a composição detalhada de preços para os serviços de manutenção de canteiro. Ressaltamos que tais detalhamentos estão em conformidade com item da decisão 1332/2002-P do TCU conforme transcrito abaixo: determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, que: nas próximas licitações para execução de obras rodoviárias, seja exigida a realização de projeto para as instalações do canteiro de obras, assim como seja apresentada a composição detalhada de preços para os serviços de instalação e manutenção de canteiro e mobilização de equipamentos. Ademais, conforme explanado no achado 3.2, o Exército deve apresentar seu orçamento demonstrando todos os insumos que serão necessários para executar a obra. Também persistem as discrepâncias referentes ao superdimensionamento das áreas das instalações. As plantas enviadas pelo BEC indicam construções perfazendo total de 2.483,47 m2 de área e sua planilha orçamentária, 4.665,00 m2. A título ilustrativo, a área de laboratório, prevista nas plantas do BEC, soma 112 m2, aproximadamente, e na planilha orçamentária, 360 m2. O mesmo ocorre para os alojamentos, constando 982,63 m2 de área nas plantas e m2 no orçamento. Superdimensionamento de 124 %. Referente à questão do risco ambiental da usina de asfalto, o Batalhão informou que alterou sua localização, atendendo as especificações da SEMA/MT. Quanto ao prazo de 36 meses, ao invés de 19, para manutenção do canteiro, o DNIT informou que o Exército fará a correção. Continua divergência quanto à instalação de usina de solo e de concreto que não constavam do projeto básico. Além do mais, o serviço de drenagem será terceirizado. Razão pela qual o BEC não precisará de usina de concreto Provável benefício da proposta: Correção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratado Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - O projeto básico não especifica suficientemente materiais, equipamentos ou serviços.

8 Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente Justificativa - A obra ainda não foi iniciada e é possível ajustar o Plano de Trabalho Situação encontrada: O plano de trabalho e o projeto básico estão todos baseados em serviços (quantitativo de escavação, de compactação, de pavimentação, de transporte, de drenagem, etc). Trata-se da orçamentação usualmente feita em obras licitadas pelo DNIT, adotando como base o Sicro 2. Este tipo de orçamento é útil para que se verifique qual seria o preço máximo da obra, caso fosse haver uma licitação. Apesar da importância deste orçamento, ele, isoladamente, não se presta a caracterizar adequadamente os custos de uma obra executada pelo Exército. Isto porque o Exército tem natureza peculiar, distinta da situação de empresas privadas. Há diversos custos que o Exército precisa apropriar a esta obra que, no caso de uma empresa privada, não existiriam. É o caso da aquisição de maquinário necessário à execução das obras. Enquanto uma empresa privada apropria só o custo da depreciação sofrida pelas máquinas para execução das obras, o BEC precisa apropriar todo o custo das máquinas que forem compradas. E há diversos custos típicos de uma empresa privada que não são suportados pelo Exército. É o caso da depreciação, tributos, lucro, administração central, custos financeiros, mão-de-obra, dentre outros. Deste modo, o orçamento baseado no Sicro2 não reflete realmente as despesas que serão executadas. É necessário que, a partir do orçamento com base em serviços (plano de trabalho atual), sejam detalhados os elementos correspondentes às despesas efetivas. Deve-se explicitar a quantidade e preço de todos os insumos (diesel, maquiário, cimento, brita, areia, etc.) Neste procedimento, há insumos que, apesar de serem empregados na obra, não poderão entrar nos custos do plano de trabalho, por já estarem sendo custeados por outros meios (é o caso, por exemplo, da mão-de-obra composta por militares ou das máquinas já de propriedade do Exército). Há elementos típicos de obras executadas por particulares que não correspondem a real desembolso por parte do Exército (ex: depreciação), não podendo ser computados nos custos do plano de trabalho. E, contrariamente, há insumos que não são correntes nas obras executadas por particulares mas corresponderão a gastos que o Exército incorrerá, devendo integrar os custos do Plano de Trabalho (ex: aquisição de maquinário). Faz-se necessário que todos os custos da obra sejam assim detalhados, representando a real despesa que será executada. Em parte este procedimento foi feito pelo BEC, para fins de controle interno dos gastos. Assim, há planilhas que detalham o quantitativo de brita, areia, diesel, cimento, etc, indicando respectivo preço. Este tipo de orçamento sim reflete adequadamente as despesas que ocorrerão. O que falta é que tal detalhamento seja formalizado no Plano de Trabalho e que o mesmo se estenda a todos os insumos e não contemple gastos que não serão incorridos pelo Exército (como os já mencionados: lucro, depreciação, mão-de-obra, etc). A título de exemplo, não há explicitação do gasto com equipamentos alugados (indicando quais equipamentos serão alugados, qual o tempo de aluguel, preço mensal cotado no mercado, quais as condições do aluguel - se contempla fornecimento do operador, do diesel). Não há detalhamento de quais máquinas serão compradas (indicando quantidade e valor). Um caso de destaque se refere à depreciação. Numa obra executada por empresas privadas de fato há previsão de gastos com depreciação. Por ser esta a situação para a qual o Sicro2 foi planejado, o sistema contempla este tipo de gasto. Como o plano de trabalho da obra em análise teve por base o Sicro, sem adaptações que refletissem as peculiaridades do Exército, manteve-se tal cobrança. Tais valores, numa obra executada por particulares, visam remunerar o desgaste dos equipamentos. Desta forma as empresas podem apropriar o custo de seus equipamentos ao longo de vários anos, por diversas obras, de forma que ao final da vida útil do maquinário já se tenha recuperado o custo de aquisição. Caso a obra fosse licitada, seria legítima a inclusão da depreciação. O orçamento estaria todo baseado em serviços (escavação, carga e transporte de material de primeira categoria, por exemplo). Em cada serviço já está incluso o custo da depreciação. Neste serviço citado o Sicro traz o custo de todos os equipamentos

9 necessários à escavação, carga e transporte, custos já considerando a depreciação. O pagamento tem por base a quantidade de serviço executado (ex: metro cúbico executado). As medições, indicando o quantitativo do serviço, juntamente com as notas fiscais, permitem a liquidação e o pagamento da despesa e integram a prestação de contas. No caso do Exército a situação é distinta. Trata-se de execução direta pela Administração. O orçamento deveria ter como base elementos de despesa: quantidade de óleo diesel, brita, areia, cimento adquiridos. Nestes elementos não é possível constar a depreciação. Para que a Administração possa empenhar, liquidar e pagar as despesas do Plano de Trabalho, é necessário que haja efetivo desembolso. Um dado órgão público que têm à sua disposição um veículo não executa despesas orçamentárias pelo simples fato de o carro ter se desgastado. Quando o carro estiver totalmente depreciado, fazendo-se necessidade de aquisição de outro carro, aí sim ocorrerá a despesa para aquisição de um veículo novo. Haverá verdadeiramente um desembolso, que será comprovado, dentre outros, por notas fiscais. A despesa de aquisição do veículo novo já corresponde à toda depreciação do veículo substituído, não sendo autorizado ao órgão que durante todo o tempo de utilização do veículo antigo recebesse recursos equivalentes à sua depreciação para que, ao final de sua vida útil, adquirisse novo equipamento. É exatamente o caso do Exército. Uma situação que revela a problemática da questão é a que segue. Para esta obra haverá compra de maquinário. Ou seja, em relação a este maquinário novo, recém adquirido, todo o seu custo já será apropriado nesta obra. Os recursos desta obra já se encarregarão de cobrir todo o custo de aquisição. Se nas próximas obras que o BEC executar for cobrada a depreciação de tais equipamentos, ao longo da vida útil de tais maquinários ter-se-á recuperado o custo de aquisição. Ou seja, o custo de aquisição da máquina terá sido apropriado em duplicidade: uma, integral, nesta obra na qual foi feita a aquisição; outra nas próximas obras. Note-se que não se está questionando a compra de maquinário. Se for necessário e justificável (ou seja, se restar comprovado que a compra é necessária à execução da obra) que se comprem novos equipamentos. Haverá real desembolso, passível de demonstração por ocasião da prestação de contas. Mas não se pode pretender demonstrar a execução da despesa pública computando depreciação. Foi explicado que a depreciação está sendo cobrada justamente para adquirir maquinário novo. É mais correto e transparente, portanto, indicar que a despesa será efetivamente de aquisição de novos equipamentos. Neste caso devem-se indicar todos os itens que serão adquiridos, com os respectivos custos. Assim procedendo, indicando-se a despesa que realmente ocorrerá, o orçamento ficará mais adequado. Isto porque é perfeitamente possível que o valor calculado como correspondente à depreciação não seja equivalente ao custo dos equipamentos necessários. Estes podem ser maiores ou menores que aqueles. Acaso não haja correção do orçamento, a manutenção da cobrança da depreciação pode ser vista como sobrepreço, vez que não corresponde a nenhum gasto efetivo por parte do 9º BEC Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art Evidências: Volume 4 de cada um dos lotes integrantes do Projeto Básico (CD - arquivos "Vol4_orç obra_lt01.pdf" e "Vol4_orç obra_lt02.pd") (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Arquivo de controle de custos do exército (CD - arquivo "oog_gta preliminar.xls") (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Plano de trabalho revisado (folhas 12/20 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: O DNIT se limitou a informar que a orçamentação foi feita com base no Sicro2, aplicando um BDI de 10,5%, com inclusão de aluguel de equipamentos. O Exército se manifestou contrariamente à interpretação segundo a qual não seria cabível a depreciação. Aduz que a depreciação é inerente ao equipamento. Cita-se um exemplo de execução de serviços com equipamentos já à disposição do Batalhão. Neste caso, o Exército não receberia recursos para compra de equipamento nem

10 recursos relacionados à depreciação. (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Discordamos desta análise. É certo que os equipamentos já pertencentes ao Batalhão se desgastarão. Não se questionou este fato. O que se questiona é que tal desgaste seja previsto no Plano de Trabalho. A controvérsia surge quando se compara o Exército a uma empresa privada. Uma empresa, quando compra equipamentos, não incorre em despesa. Não há registro contábil de despesa. Há crédito numa conta de caixa/bancos/fornecedores. E é debitada uma conta de ativo permanente. É fato meramente permutativo. À medida que o equipamento vai sendo desgastado, vai ocorrendo a despesa de depreciação, à qual correspondem sucessivos créditos na conta de ativo permanente. Se a escrituração for por depreciação total, ao final da vida útil ter-se-á depreciado 100% do maquinário, valor este correspondente à soma de todas as despesas de depreciação. No caso do Exército a situação é distinta. A compra do equipamento continua sendo um fato permutativo. Contudo, para fins de execução da despesa orçamentária, toda a despesa é considerada quando do empenho/liquidação. Ou seja, já na aquisição do equipamento é considerada toda a despesa orçamentária correspondente. Se nas obras seguintes, com o mesmo equipamento, se pretender justificar a execução orçamentária em virtude de depreciação, haverá irregularidade, vez que toda a despesa orçamentária referente ao equipamento já foi apropriada quando da aquisição do maquinário. A despesa orçamentária seria computada em duplicidade. Depreciação de máquina não representa desembolso, não implica lançamento contábil nos sistemas de contas orçamentário e financeiro. Depreciação não implica empenho, nem liquidação, nem pagamento de despesa. Não representa execução de despesa orçamentária. Um outro exemplo talvez mais comum seria o caso de material de consumo. É a mesma situação. O ato de consumir não representa execução de despesa orçamentária. Esta ocorreu quando da compra do material de consumo. E só ocorrerá novamente quando da compra de mais material. Não estamos questionando o fato de que os equipamentos se depreciarão. Sim, a depreciação ocorrerá. É correto e desejável que o órgão registre as variações patrimoniais decorrentes. Haverá lançamentos contábeis. Mas nenhum deles nos sistemas financeiro e orçamentário. São variações patrimoniais, com reflexo restrito ao sistema de contas patrimonial. Não se pode, portanto, pretender justificar execução de despesa orçamentária com depreciação. Nota-se que a depreciação está sendo, em grande parte, utilizada para apropriação de itens que não representam efetivo desembolso. É o caso do fundo de reequipamento (no valor de R$ ,18) e da recuperação da frota (no valor de R$ ,36). Apenas R$ ,36 são destinados à compra de maquinário. Mesmo que esta quantia seja devida, não pode ocorrer à conta de depreciação. É necessário que se detalhem quais equipamentos serão adquiridos. Assim, se faz necessário que além do orçamento com base em serviços, instrumento útil ao acompanhamento físico da obra, já integrante do Plano de Trabalho, seja formalizado um orçamento com base em objetos de despesa, instrumento necessário para que haja uma consistente prestação de contas dos recursos empregados na obra Provável benefício da proposta: Correção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratado Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Os quantitativos da planilha do projeto básico estão sub ou superavaliados Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente Justificativa - Há possibilidade de a administração corrigir a irregularidade antes do início das obras Situação encontrada: O projeto básico, quanto à desapropriação, realizado pela empresa Agritop, encontra-se insuficiente pois não discrimina a faixa de posse da união com mais de dez anos quando o possuidor tenha realizado obras, conforme preconiza o art , único do Código Civil.

11 Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 12 Lei 10406/2002, art. 123, item (art 1238) Evidências: CD-ROM do Projeto Básico realizado pela empresa Agritop, arquivos "VOL ANEXO 3D_PROJ DESAPR_LT 1.pdf" e "VOL ANEXO 3D_PRJ DESAPR_LT 2.pdf" (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Manifestação do Exército: "O 9º BE Cnst entende que cabe ao DNIT responder a esse item." Manifestação do DNIT: "Nestes achados o analista do TCU questiona o fato do Projeto Executivo não discriminar no Volume de Desapropriação a faixa de posse da União com mais de dez anos de uso e aborda ainda a questão da regularização fundiária. Sobre o assunto, relatamos que o projeto executivo de Desapropriação apresenta a delimitação de toda a área da faixa de domínio, conforme normas do DNIT, servindo como um cadastro do segmento. Na década de 70, por ocasião da sua implantação, a rodovia teve a área da faixa de domínio delimitada pelo 9º BEC, não tendo sofrido invasões e encontrando-se preservada e sem ocupações irregulares. Assim sendo, temos o entendimento preliminar de que a elaboração de georeferenciamento com a delimitação da faixa de domínio, a concordância dos limites desta faixa por parte dos proprietários lindeiros e a respectiva homologação no INCRA, seria o caminho a ser adotado pelo DNIT, não havendo portanto desapropriação de áreas conforme relatado anteriormente por esta Superintendência, uma vez que a área de posse da União corresponde à toda a faixa de domínio. As providências para a consecução dos referidos levantamentos serão tomadas imediatamente." (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: A área de posse da União não corresponde a toda a faixa de domínio, haja vista o que foi mencionado pela empresa Agritop na página 18 do projeto básico, Volume 1, Lote 1 (arquivo: VOL 1_REL PROJETO_LT1 REL 1-2.pdf, página 18): Em vários segmentos a faixa de domínio já está delimitada, por meio de cercas de arame, que na maioria dos casos está a menos de 35,00m de afastamento do eixo recomendados pelo DNIT. As plantas constantes do Projeto de Desapropriação (arquivo: VOL ANEXO 3D_PROJ DESAPR_LT 1.pdf ) também mostram cercas avançando a faixa de domínio de 70 metros bem como outras áreas onde não existem cercas. Portanto, não existem cercas na totalidade do trecho a ser pavimentado e, quando elas existem, estão a menos de 35 metros do eixo da pista. É necessário que o DNIT proceda à regularização fundiária da faixa de domínio e só execute obras onde a faixa de domínio já estiver com a regularização fundiária concluída Provável benefício da proposta: Melhoria na organização administrativa Correção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratado Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Inexistência ou inadequação de estudo preliminar comprovando a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Desapropriações ilegais

12 Justificativa - Como as obras não se iniciaram, é possível que a regularização dos subtrechos seja providenciada, antes de sua execução Situação encontrada: Irregularidades com a posse ou a propriedade da área de implantação/pavimentação da Rodovia. Consta do projeto elaborado pela Agritop volume de desapropriação contendo relação dos proprietários de áreas abrangidas pela faixa de domínio da rodovia. Em ofício destinado à equipe de fiscalização, a Superintendência Regional do DNIT em Mato Grosso informou que não serão realizadas desapropriações. Diante desta informação, solicitamos documentos que comprovassem a desapropriação/regularização fundiária da faixa de domínio. O DNIT não encaminhou à equipe tais documentos, pelo que entendemos que ainda há áreas sem a devida regularização fundiária Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Constituição Federal, art. 5º, inciso XXII; art. 5º, inciso XXIV; art. 5º, caput Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX Evidências: Ofício SR/DNIT/MT nº 531/2008, item 5. (folha 75 do Anexo 1 - Principal) Ofício SR/DNIT/MT nº 593/2008, item 5. (folha 86 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Manifestação do Exército: "O 9º BE Cnst entende que cabe ao DNIT responder a esse item." Manifestação do DNIT: "Nestes achados o analista do TCU questiona o fato do Projeto Executivo não discriminar no Volume de Desapropriação a faixa de posse da União com mais de dez anos de uso e aborda ainda a questão da regularização fundiária. Sobre o assunto, relatamos que o projeto executivo de Desapropriação apresenta a delimitação de toda a área da faixa de domínio, conforme normas do DNIT, servindo como um cadastro do segmento. Na década de 70, por ocasião da sua implantação, a rodovia teve a área da faixa de domínio delimitada pelo 9º BEC, não tendo sofrido invasões e encontrando-se preservada e sem ocupações irregulares. Assim sendo, temos o entendimento preliminar de que a elaboração de georeferenciamento com a delimitação da faixa de domínio, a concordância dos limites desta faixa por parte dos proprietários lindeiros e a respectiva homologação no INCRA, seria o caminho a ser adotado pelo DNIT, não havendo portanto desapropriação de áreas conforme relatado anteriormente por esta Superintendência, uma vez que a área de posse da União corresponde à toda a faixa de domínio. As providências para a consecução dos referidos levantamentos serão tomadas imediatamente." (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: A área de posse da União não corresponde a toda a faixa de domínio, haja vista o que foi mencionado pela empresa Agritop na página 18 do projeto básico, Volume 1, Lote 1 (arquivo: VOL 1_REL PROJETO_LT1 REL 1-2.pdf, página 18): Em vários segmentos a faixa de domínio já está delimitada, por meio de cercas de arame, que na maioria dos casos está a menos de 35,00m de afastamento do eixo recomendados pelo DNIT. As plantas constantes do Projeto de Desapropriação (arquivo: VOL ANEXO 3D_PROJ DESAPR_LT 1.pdf ) também mostram cercas avançando a faixa de domínio de 70 metros bem como outras áreas onde não existem cercas. Portanto, não existem cercas na totalidade do trecho a ser pavimentado e quando elas existem, estão a menos de 35 metros do eixo da pista.

13 É necessário que o DNIT proceda à regularização fundiária da faixa de domínio e só execute obras onde a faixa de domínio já estiver com a regularização fundiária concluída Provável benefício da proposta: Correção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratado Melhoria na organização administrativa Modalidade indevida de licitação - Modalidade de Licitação Inadequada Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Modalidade indevida de licitação Justificativa - As licitações ainda estão em fase interna. É viável a alteração da modalidade de licitação Situação encontrada: As licitações realizadas pelo Exército para aquisição de insumos e realização de serviços ainda estão em fase interna. Alguns serviços serão terceirizados, a exemplo da drenagem. Não nos foram fornecidos documentos acerca das licitações destes serviços mas fomos informados de que a pretensão é realizar licitação nas modalidades concorrência/tomada de preços. Trata-se de obra rodoviária. Os serviços que a compõem são serviços comuns, com padrões de qualidade e desempenho objetivos. A modalidade licitatória cabível é o pregão. O mesmo se aplica à contratação de empresa para realizar a supervisão da obra. Os testes de qualidade envolvidos são também comuns, cabendo a contratação por pregão. Embora o Batalhão reconheça que o pregão é mais adequado, por permitir uma condução mais célere dos trabalhos, afirma que há orientação do Exército para que não licite serviços de engenharia. A jurisprudência deste TCU, calcada na Lei /2002 e no Decreto 5.450/2005 (mais especificamente em seu artigo 4º), tem evoluído no sentido de entender obrigatória a adoção do pregão para licitar serviços comuns, dentre estes, inclusive, os de engenharia. Neste sentido os Acórdãos 1299/06, 817/05, 1329/06, 2664/07, 2079/07, 2664/07, 2482/07, 2635/07 (Plenário), 463/08, 2901/07, 286/07 (Primeira Câmara) e 2631/07-Segunda Câmara Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Acórdão 2664/2007, item 9.3, TCU, Plenário Decreto 5450/2005, art. 4º Lei 10520/2002, art. 1º Evidências: Edital de licitação dos serviços de supervisão (licitação ainda em fase interna, não há publicação do citado edital). (folhas 72/74 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: O Batalhão esclarece que já foram realizados procedimentos licitatórios na modalidade Concorrência. Para as próximas licitações será adotado o pregão. O DNIT informa: "Sobre o assunto, temos a relatar que não fomos informados pelo 9º BEC de licitações para contratação de serviços terceirizados." (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: A jurisprudência deste Tribunal tem evoluído no sentido de considerar obrigatória a contratação por pregão para licitar serviços comuns.

14 Provável benefício da proposta: Melhoria na forma de atuação Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Deficiência do projeto básico ou projeto básico desatualizado Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente Justificativa - Há tempo para corrigir a irregularidade antes do início das obras Situação encontrada: No programa de trabalho o Exército orçou serviço de supervisão/consultoria de obras. Contudo a supervisão deve ser licitada e contratada pelo DNIT, e não pelo Exército que é o executor da obra, a fim de não prejudicar a independência da empresa fiscalizadora. Vide itens 3 e 6 do voto do Minintro Relator no Acórdão 140/2007- Plenário. Para realizar a licitação da supervisão da obra, o DNIT deve, primeiramente, detalhar todas as atribuições da empresa a ser contratada, especificando as normas técnicas (da ABNT, do DNIT etc) que se aplicam a cada serviço a ser prestado. Estando todos os serviços especificados em normas técnicas, os mesmos têm seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos. Desse modo, o serviço de supervisão é considerado serviço comum e o DNIT deve licitá-lo na modalidade pregão. O DNIT deve, ainda, apresentar justificativa técnica para o quantitativo de pessoas da equipe técnica necessária para supervisionar as obras bem como da estrutura física necessária à execução desses serviços. Outras inconsistências encontradas no orçamento da supervisão: Quantitativo da equipe técnica: Numa primeira análise, o quantitativo de engenheiros, topógrafos e pessoal técnico em geral encontra-se superdimensionado. Por exemplo, não há razoabilidade em contratar 3 engenheiros para realizar a supervisão da obra (2 residentes e mais um supervisor), assim como 3 topógrafos etc. Destacamos que não foram detalhados os serviços a serrem executados. Quantitativo de veículos: Superdimensionamento na quantidade de veículos necessária (2 sedans mais 2 utilitários). Quantitativo de meses: O orçamento considera 18 meses como sendo o período de execução dos serviços. Primeiramente, segundo o cronograma físico da obra, realizado pelo Exército, as obras irão de maio/2008 a novembro/2008 e de maio/2009 a novembro/2009 totalizando 14 meses de execução. Como o mês de maio já está encerrado e, até que seja efetivada a contratação da empresa supervisora, já deverá ser mês de julho, sobrariam apenas 12 meses de trabalho para a mesma. Em segundo lugar, todos os serviços e mão-de-obra estão sendo orçados com base no quantitativo total de meses da obra, contudo, não será necessário executar todos eles, simuntaneamente, durante todo o tempo. Por exemplo, o serviço de topografia não precisará ser executado durante todos os meses da obra. Tal fato também se aplica aos exames de laboratório de solos, betume e concreto. Haverá meses em que serão realizados serviços de terraplenagem e compactação de solos e não se terá serviços de pavimentação sendo executados, não havendo necessidade de cobrar pelo custo dos laboratórios de betume e vice-versa. Detalhamento dos custos administrativos: Há necessidade de que os custos administrativos estejam detalhados ao invés de somente apropriar 50 % do custo de mão-de-obra para os mesmos. Laboratórios: não há análise que comprove a necessidade de instalação de novos laboratórios para a empresa contratada para realização da supervisão, dado que o próprio Exército já construirá laboratórios. Há que se verificar se realmente é necessária esta duplicidade de construções. Utilização de viga Benkelman: Não há, no projeto, justificativa técnica para a utilização desse equipamento. Se for necessária a realização de tal ensaio, que sejam especificadas as normas técnicas que o exigem na pavimentação de rodovias. Nesse caso, para efeito de orçamentação, deve ser ajustado o número de meses em que serão efetivamente realizados os ensaios. Haja vista não ser possível realizar tais ensaios quando estiverem sendo executadas obras de drenagem, terraplenagem etc. Lucros e Despesas Indiretas: não há detalhamento dos tributos incidentes. O percentual de 17,14% parece extremamente elevado, tendo em vista que grande parte dos tributos não compõe o BDI (já integram os

15 encargos sociais). Ainda, se o exército tem necessidade de contratar serviços de consultoria, ao invés de serviços de supervisão, os mesmos devem ser orçados tomando como base os comentários acima e retirando custos referentes a excesso de pessoal, laboratórios, viga Benkelman, imóveis, veículos etc. Nas licitações, quer seja para contratação de empresa supervisora pelo DNIT ou de empresa de consultoria pelo Exército, o edital deve indicar, obrigatoriamente, o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, conforme o inciso X, art. 40 da Lei n.º 8.666/ Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Instrução Normativa 1/2007, MT, art. 4º Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 2º; art. 7º, caput ; art. 12; art. 40, 2º, inciso I; art. 40, caput Evidências: Cronograma físico-financeiro da obra. (folha 85 do Anexo 1 - Principal) CD-ROM do Exército: arquivo "memoria supervisão.xls". (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Manifestação do Exército: A inclusão desse serviço no Plano de Trabalho foi sugerida pelo DNIT/MT. Este Batalhão concorda que esse serviço seja retirado do Plano de Trabalho e que o DNIT se encarregue da sua licitação e contratação. Manifestação do DNIT: Neste achado o analista do TCU cita que a supervisora das obras deve ser contratada pelo DNIT. O analista considera que o DNIT deve licitar os serviços de supervisão na modalidade pregão. Sobre o assunto, temos a relatar que após o encaminhamento do Relatório de Auditoria do TCU, que a sugestão do analista deve ser acatada. A licitação e contratação de empresa supervisora das obras do convênio deve ser efetuada pelo DNIT. Quanto à modalidade de contratação, informamos que o DNIT está aprovando Edital Padrão para contratação de serviços de consultoria. As diretrizes a serem adotadas serão as constantes no referido edital padrão. (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Há concordância entre os dois órgãos quanto à supervisão ter que ficar a cargo do DNIT. Reiteramos que os serviços de supervisão/consultoria devem ser licitados na modalidade pregão, haja vista serem classificados como serviços comuns por terem padrões de qualidade e desempenho objetivamente definidos nas normas técnicas Provável benefício da proposta: Melhoria na forma de atuação Melhoria nos controles internos Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Cobrança ou incidência de BDI de execução da obra sobre a compra ou fornecimento de equipamentos e materiais Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Sobrepreço Justificativa - As obras ainda não iniciaram. É possível adequar o orçamento.

16 Situação encontrada: A composição de custos do transporte de material betuminoso inclui BDI de 20,25%. Trata-se de BDI aplicável à obra, não compatível com o mero fornecimento de materiais. O TCU já determinou que o DNIT realize estudo para detalhar BDI aplicável ao fornecimento de material betuminoso (Acórdão 2649/2007- Plenário). No mesmo julgado, determinou que, enquanto não terminar o estudo, adote a alíquota de 15%. Ressalte-se que, caso este serviço não seja licitado (execução direta pelo Exército), sequer o BDI de 15% é devido, vez que o Exército não faz juz às parcelas integrantes do BDI, conforme detalhado em outra Situação, neste mesmo relatório Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Acórdão 2649/2007, TCU-Plenário Evidências: CD contendo a composição de custos unitários que subsidiou ou plano de trabalho. (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: O Batalhão informou que seguiu orientação do DNIT para realizar o orçamento. Esclarecimentos do DNIT: "Sobre o assunto, temos a informar que o percentual de 15% é considerado apenas na aquisição de materiais betuminosos e não no seu transporte." (folhas 21/35 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Cumpre esclarecer que o fato de este percentual ser adotado em outros órgãos não o torna aceitável. O Acórdão 2.649/2007-Plenário determinou que o DNIT realizasse estudo para definir qual o percentual cabível. Enquanto não fosse concluído tal estudo, deveria ser usado, como limite máximo, o valor de 15%, percentual este correspondente ao máximo pago pelo órgão em suas aquisições diretas de material betuminoso. Na planilha de comparação do custo da obra com os valores do Sicro reduzimos o percentual incidente sobre aquisição/transporte de material betuminoso para 15%. O sobrepreço relativo apenas a esta modificação foi de R$ ,25. Em relação à alegação de que tal percentual de 15% não se aplica ao transporte, alertamos que este TCU já decidiu em sentido contrário (Acórdãos 268/03-Plenário, 1772/04-Plenário e 416/07-Plenário). O motivo é exatamente o mesmo pelo qual se limita o BDI na aquisição do material betuminoso. O mero fornecimento e transporte em grandes distâncias de insumos de vulto mais expressivo, como é o caso de material betuminoso, não justifica a adoção do BDI aplicável à obra. Em reunião realizada nesta Secex/MT, para fechamento deste Relatório de Levantamento, representante do Exército informou que o transporte de material betuminoso será licitado. Caso isto realmente ocorra, a questão acaba sendo resolvida, tendo em vista que será necessária pequisa de preços para elaboração do orçamento da Administração, tendo em vista que o Sicro2 não apresenta cotação para este tipo de transporte Provável benefício da proposta: Redução de valor contratual Sobrepreço - Sobrepreço decorrente de inconsistências no Edital / Contrato / Aditivo Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Sobrepreço Justificativa - As obras ainda não iniciaram. É possível corrigir o orçamento Situação encontrada:

17 No serviço de mobilização estão sendo computados custos de horas improdutivas dos equipamentos que efetuam o transporte de maquinário/pessoal. Na memória de cálculo de tais custos, consta a seguinte justificativa: "As horas improdutivas são as horas que o equipamento fica parado multiplicado pelo salário do operador/motorista, já que o mesmo receberá independentemente do equipamento estar rodando ou não. Então, por exemplo, um equipamento que precise de 15,78 horas para cobrir uma certa distância a um regime de 12 horas (menos 2 horas para almoço) = 10 horas precisará de dois dias: 1 dia - rodando 10h rodando (24-10=14h improdutivo) 2 dia - rodando 5,78h rodando (24-5,78=18,22 h improdutivo)" Há problemas nesta orçamentação. Nas viagens correspondentes à mobilização/desmobilização não há horas improdutivas a se considerar. Tomemos o exemplo de um caminhão carroceria que faz o percurso Cuiabá/Guarantã do Norte. Há apenas um equipamento. Não há como este caminhão ficar esperando um outro equipamento mais lento, de tal modo que o motorista fique, durante o trabalho, aguardando com seu equipamento parado. É esta a situação que é remunerada com o custo improdutivo. Isto ocorre porque considera-se hora trabalhada a hora em que o trabalhador está executando o serviço ou aguardando que um outro equipamento mais lento termine seu serviço. O trabalhador só é remunerado pelas horas produtivas e improdutivas. As demais horas não são computadas. São horas não trabalhadas. Não se computam as horas de almoço, horas de sono, etc. O Sciro2, adotado como base para as composições de custos, calcula o custo horário a partir do salário mensal de cada categoria dividio por 220. Conclusão: o custo unitário é dado conforme o custo da hora trabalhada. Caso fossem remuneradas todas as 24 horas do dia, o custo horário não seria obtido por meio da divisão por 220, mas sim por 720 (são 24 horas por dia e 30 dias no mês). Se o custo unitário é obitdo por hora trabalhada, não se pode remunerar por hora (independentemente de ser trabalhada ou não), sob pena de se aumentar indevidamente o custo da mão de obra. Este procedimento gerou um sobrepreço de R$ ,53, conforme tabela em anexo. Ainda quanto ao serviço de mobilização, fizemos outro cálculo, para fins de comparação do preço cobrado com o que seria obtido com os custos do Sicro. Para tanto, adotamos os custos do Sicro/MS de novembro de 2007 (mesma data base do PT). Consideramos os custos unitários de equipamento do Sicro. Consideramos as velocidades médias indicadas no PT. Consideramos apenas o custo de mobilização (o Sicro considera que, via de regra, a desmobilização é a mobilização de outra obra, não computando seus custos). Desconsideramos todas as horas improdutivas, conforme explanação acima. Desconsideramos também o arejamento (não previsto no Sicro). O valor obtido foi de R$ ,39, conforme tabelas em anexo. Ressaltamos que este valor é bem superior aos apresentados pelas empresas que participaram da licitação em 2007 (as propostas continham valores de R$ ,95 e R$ ,00) Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Constituição Federal, art Evidências: CD contendo o plano de trabalho. Arquivo "Equipes_mob_desmob_m3xkm.xls". (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Plano de trabalho aprovado. (folhas 12/20 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Manifestação do DNIT: "Entendemos que a metodologia adotada no Plano de Trabalho está correta. Caso Tribunal mantenha a posição de mudança no orçamento, a solicitação será feita ao Exército." Manifestação do Exército: "Este Batalhão entende que não se pode comparar um serviço de Mobilização com um serviço de escavação carga e transporte por exemplo, por se tratarem de atividades distintas. No caso em tela, o tempo que o equipamento fica parado é considerado improdutivo, pois o serviço é transporte de

18 equipamentos e viaturas e que só termina quando este for entregue em seu destino. O arejamento assim como a desmobilização não podem ser desconsiderados. O arejamento já é considerado em todas as obras do Exército sem qualquer restrição. A desmobilização não pode ser desconsiderada, pois na maioria das vezes ao concluir uma obra os equipamentos não são deslocados diretamente para outra." (folhas 21/31 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Cumpre esclarecer os dois empregos da palavra sobrepreço realizados no relatório. O sobrepreço de R$ ,53 corresponde a uma quantia que foi orçada mas é indevida. Não se pode remunerar a mão de obra pelas 24 horas do dia. Remuneram-se apenas as horas trabalhadas. Este procedimento é detalhado no Volume I do Manual do Sicro. Parte-se do salário mensal da categoria considerada. Divide-se tal salário por 220 horas (considerando 220 horas trabalhadas por mês). Este é o custo horário da mão-de-obra, ao qual são adicionados os encargos. Se o cálculo do custo horário se dá considerando a hora trabalhada, não se pode remunerar as 24 horas do dia, sob pena de se estar aumentando indevidamente os custos. Isto equivale a mais que triplicar o salário mensal do trabalhador, sem qualquer justificativa, independentemente do serviço (seja ele de mobilização, de escavação, ou qualquer outro). O outro caso em que se utilizou a palavra sobrepreço foi na comparação com o Sicro2 (Achado seguinte - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado). Em nenhum momento questionamos os gastos com arejamento. Se forem necessários, devem ser remunerados. O mesmo se aplica à desmobilização. Não se questiona isto. Tais valores foram desconsiderados apenas para efeito de comparação com o Sicro, como detalhado em outro Achado, neste mesmo relatório. Assim, é razoável que se remunerem a desmobilização e o arejamento. Mas não é razoável que o preço global da obra fique acima do orçamento da Administração no caso de licitação. O valor global da obra que excedeu o preço que seria obtido com o orçamento base Sicro foi também classificado como sobrepreço. Ocorre que o valor global desta obra, como qualquer outra, está sujeita ao limite máximo obtido com a aplicação do Sicro. Ou seja, quando da comparação com o Sicro, consideramos os custos típicos de uma empresa privada. O intuito era verificar se havia sobrepreço em relação ao referencial máximo de preços aplicável ao caso. Ou seja, verificar qual o preço máximo da obra (orçamento base Sicro2) caso ela fosse licitada. Neste procedimento retiramos a desmobilização e o arejamento, custos que serão incorridos pelo Batalhão. Mas também consideramos BDI de 20,25%, mão de obra com encargos, depreciação, entre outros, custos que não serão incorridos pelo Batalhão. E concluímos que, com o orçamento atual, é mais econômico licitar a obra. Seria possível determinação de paralisação da execução pelo Exército e determinação de realização de licitação, em obediência ao princípio da economicidade. Apenas não incluímos a irregularidade como IGP porque constatamos que há diversos itens sendo cobrados indevidamente que, uma vez expurgados, tendem a tornar a obra mais barata Provável benefício da proposta: Redução de valor contratual Sobrepreço - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (serviços, insumos e encargos) Tipificação do achado: Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade Tipo - Sobrepreço Justificativa - Há tempo para correção da irregularidade antes do início das obras Situação encontrada: Quanto ao custo do transporte de materiais betuminosos: O Exército orçou o transporte de materiais betuminosos com BDI de 20,25 % quando o máximo aceitável, até o término do estudo referido no Acórdão 2649/2007-Plenário (para determinação do percentual adequado ao mero fornecimento de material betuminoso), é de 15 %. Utilizando-se este valor de BDI, os preços do transporte de materiais betuminosos, calculados com as equações do extinto DNER e tomando-se

19 novembro/2007 como referência, ficam em R$ 763,27/ton para transporte a quente e R$ 688,05/ton para transporte a frio (contra R$ 797,59/ton e R$ 720,04/ton, respectivamente, nos cálulos do exército). É importante ressaltar que, se o exército for terceirizar tal serviço, deverá fazer cotação no mercado pois os valores de transporte calculados por meio das equações do extinto DNER causam distorções em relação aos preços de mercado. Para ilustrar tal distorção, consta do projeto básico, feito pela empresa Agritop, cotação da empresa Betunel no valor de R$ 205,00/ton, antes de aplicar o BDI (folha 20, Volume 4_Orçamento da Obra, Lote 1). De maneira análoga, encontramos cotações das empresas Geosolo e EBC na licitação realizada em 2006 para o mesmo trecho de rodovia (processo /2007-7) no valor de R$ 207,00/ton e R$ 229,50/ton, respectivamete, ambos já incluindo 15 % de BDI. Por outro lado, se o próprio Exército for realizar o serviço de transporte de materiais betuminosos, o orçamento deve considerar somente os custos dos elementos de despesa a serem gastos em tal serviço como, por exemplo, combustível, óleo lubrificante, filtros, pneus etc, sem aplicar BDI. Quanto ao custo da brita: O exército orçou o custo da brita como sendo brita comercial por meio de cotações no mercado local de Guarantã do Norte. A média das cotações resultou no preço de R$ 86,39/metro cúbico sendo que no projeto básico consta utilização de brita produzida cujo preço por metro cúbico, no SICRO base novembro/2007, é de R$ 28,92 para brita produzida em central de britagem de 30 m3/h e de R$ 22,57 com a central de britagem de 80 m3/h. Utilizando-se os quantitativos previstos no projeto básico para o insumo brita (24.621,72 m3) chega-se ao custo de R$ ,39 utilizando-se brita comercial cotada pelo exército e a R$ ,14 com base nos valores do SICRO para brita produzida em central de britagem de 30 m3/h. Sendo o próprio exército o produtor da brita, o custo da brita produzida será menor que o do SICRO pois hão de ser deduzidos todos os custos que não incidem sobre o exército como, por exemplo, depreciação, mão-de-obra etc. A título comparativo refizemos os cálculos do SICRO retirando a parcela da depreciação dos equipamentos para central de britagem de 30 m3/h. O custo da brita produzida ficou em R$ 24,06/m3. Somente para o insumo brita, tal fato gerou redução de R$ ,86 nos custos da obra, conforme cálculos da planilha em anexo. Ressaltamos que falta análise detalhada em estudos de viabilidade técnica e econômica, por parte do Exército, quanto ao custo da brita, indicando qual a forma mais vantajosa para a administração, se aquisição de brita comercial, se produção de brita (analisando qual conjunto de britagem seria o mais vantajoso etc). Solicitamos ao exército, por meio do Ofício de Requisição nº 123/ , esclarecimentos quanto aos motivos da não utilização da pedreira mencionada no projeto básico. O exército respondeu, por meio do Ofício nº Seç Tec, que não foi utilizada a predreira constante em projeto pois a mesma não possui ensaios confiáveis e também pela indisposição do proprietário da mesma em fornecer a brita. Quanto aos ensaios da pedreira, notamos que nas páginas 164 a 171 do Volume 2 do projeto básico, realizado pela empresa Agritop, constam ensaios da pedreira. Não encontramos, nesses ensaios, menção quanto à inadequação da mesma. O Exército deveria contestar tais ensaios apresentando suas análises da brita produzida nessa pedreira. Quanto à indisposição do proprietário em fornecer a brita, ressaltamos que a área da pedreira pode ser desapropriada com base no Decreto-Lei nº 3.365/41. Ainda, o Código de Mineração, Decreto-Lei nº 227/67, em seu art. 2º, único, reza que é permitido aos órgãos da administração direta dos entes federativos a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente. De todo modo, se o exército concluir que a melhor alternativa econômica e técnica seja a compra de brita comercial, que as licitações exijam a cotação segregada do preço da brita e do serviço de transporte associado. Ainda em relação aos preços praticados no Plano de Trabalho, efetuamos a comparação do preço global da obra com os preços do Sicro/MS de novembro de 2007 (a mesma data base do PT). Fizemos a curva ABC, abrangendo itens correspondentes a 90% do custo total da obra. Para a grande maioria, adotamos os custos do Sicro MS/2007. Para alguns, em que não havia composição do serviço, adotamos o mesmo valor do PT. Para o transporte de material betuminoso, adotamos o mesmo valor do PT, alterando o BDI (fixando-o em 15%, o máximo aceito por esta Corte de Contas). Para a aquisição do material betuminoso, consideramos o custo do Sicro de Minas Gerais (pois o PT considera aquisição em Betim). Para a mobilização, fizemos o cálculo detalhado na tabela em anexo. Neste cálculo, consideramos os custos

20 unitários de equipamento do Sicro. Consideramos as velocidades médias indicadas no PT. Consideramos apenas o custo de mobilização (o Sicro considera que, via de regra, a desmobilização é a mobilização de outra obra, não computando seus custos). Desconsideramos todas as horas improdutivas, conforme explanação feita em Situação específica. Desconsideramos também o arejamento (não previsto no Sicro). O valor obtido foi de R$ ,39, conforme tabelas em anexo. Ressaltamos que este valor é bem superior aos apresentados pelas empresas que participaram da licitação em 2007 (as propostas continham valores de R$ ,95 e R$ ,00). Para a supervisão, cotamos os salários da mão de obra no Sinapi, que considera encargos de 125,80%. Para a mão de obra não relacionada no Sinapi adotamos salários de categorias próximas, baseando-nos no PT. Assim, no Sinapi não consta salário de digitador. Mas, segundo o PT, seria o mesmo salário do motorista. Adotamos para ambos o salário de motorista constante do Sinapi. Adicionalmente, consideramos apenas 12 meses de execução (a supervisão não se dará ao longo de 18 meses, conforme detalhado em Achado específico). Consideramos os tributos usuais em obras públicas (ISS, PIS, COFINS), sem a incidência de CPMF, IR e CSLL. Grande parte do custo do contrato são os "Custos Administrativos". Não há detalhamento deste serviço. Consideramos que se trata do custo de administração, presente no Sicro. Para os itens do custo indireto, consideramos os valores do Sicro. O sobrepreço em relação ao Sicro foi de 14,32%. Ano passado, em que foram detectados sérios indícios de direcionamento do certame, o sobrepreço em relação ao Sicro/MS foi de cerca de 3%. Destacamos que, devido ao direcionamento do certame, não houve efetiva concorrência entre as duas empresas licitantes. Uma delas (perdedora) se limitou a zerar os centavos em relação ao orçamento da Administração. A título de exemplo, se o orçamento da Administração previa R$ ,12 para a mobilização, a proporta da empresa trazia R$ ,00. Numa licitação com efetiva concorrência, portanto, espera-se um razoável desconto em relação ao Sicro. Deste modo, é necessário que DNIT e Exército revejam o orçamento, fazendo constar apenas as despesas que serão de fato incorridas, de modo que o custo da obra seja reduzido pelo menos ao valor do Sicro. Do contrário, seria mais econômico fazer uma licitação. Em Situação específica, detalhada neste relatório, elencamos alguns custos inseridos indevidamente no PT (como depreciação, lucro, administração central, custos financeiros, BDI de 20,25% sobre aquisição e transporte de materiais betuminosos, etc.) Objetos nos quais o achado foi constatado: Convênio 26/03/2003, Construção e pavimentação da rodovia BR 163-MT. Trecho Guarantã do Norte - divisa MT/PA. Extensão ,86 m. 9º Batalhão de Engenharia de Construção Critérios: Acórdão 2649/2007, TCU-Plenário Decreto Lei 227/1967, art. 2º, unico Lei 8666/1993, art. 3º; art. 6º, inciso IX; art Evidências: CD-ROM do exército, arquivo "Transp Mat Betuminoso.xls" e projeto básico da empresa Agritop, arquivos "VOL 2 PROJ EXEC_LT 01.pdf", páginas 164 a 171 e "VOL 4_ ORÇ OBRA_LT01.pdf", página 20. (folha 130 do Anexo 1 - Principal) Cotações de brita realizadas pelo exército. (folhas 118/120 do Anexo 1 - Principal) Cotações das emrpesas Geosolo e EBC cosntantes do processo / (folhas 126/129 do Anexo 1 - Principal) Ofício nº Seç Tec (folhas 115/117 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Em relação ao sobrepreço em relação ao Sicro, o DNIT informa que os esclarecimentos foram fornecidos pelo Batalhão. Este se limita a informar que adotou orçamentação usual do DNIT. Manifestação do Exército: Conforme já citado na justificativa do item 3.7, este serviço foi orçado conforme determinação do DNIT para cálculo de transporte betuminosos, não cabendo ao Batalhão alterar a metodologia utilizada, cuja fórmula de