Pagamentos por serviços ambientais: contextualização conceitual e a sua valoração ecológica à luz do Direito Ambiental

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1 Pagamentos por serviços ambientais: contextualização conceitual e a sua valoração ecológica à luz do Direito Ambiental Paulo Santos de Almeida 1 Flávio Borbino Klein 2 1 Professor EACH/USP, paulo.almeida@psa.adv.br; 2 Acadêmico PLANGEA-EACH/USP, fbklein@usp.br Abstract: This work make a consideration that need the State in areas of environmental goods in care to the dictates of the Constitution of Brazil at 1988 and the limitation of the instruments of command and control regime as supervisory mechanisms of the protected, compensatory since significant portion of the national ecosystems in private property is located generates negative environmental impacts, especially in relation to forests. Through legislative proposals (Law Project No. 792/2007) that inattention to the export of commodities, which are prioritized under economic perspectives to the detriment of degradation of ecosystems, providing various services and cycle of water, carbon storage and conservation of biodiversity. Accordingly, the preservation and conservation require the use of legal and economic instruments and payment for environmental services, to be respected by doctrine and applied by jurisprudence used the right to property and its social function in the face of maintenance services environmental systemic policy incentives for remuneration of monetary value by mandatory protection surplus of the legal system regarding the environmental conservation in your property to the reserves and standing conservation area according law. The importance of environmental services payment depends on an ecological valuation comprising technical and social characteristics as the experience of Extrema/MG instrument in. Thus it jus an approach on how the principles of user-pays principle and protector-grantee norteariam the formulation and implementation of this current economic instrument Brazilian legislation. The ecological economics shows key role as the theoretical basis of valuation for environmental services rely on strong relations between sustainability, the incompatibility of economic growth and the misfortunes of the capital produced and natural capital (natural resources). Keywords: environmental legal responsibilities; ecological valuation; hermeneutics; protector-grantee; sustainability. A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 225 determina e ordena ao sistema jurídico brasileiro a garantia do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo, sem deixar de exigir a atuação estatal e social para esta que esta finalidade seja alcançada (FIORILLO, 2009; SIRVINSKAS, 2008). De tal forma, todos nós estamos obrigados a manter o equilíbrio ambiental para as presentes e futuras gerações. A atuação do Estado deve, portanto, fiscalizar, monitorar e sancionar os sujeitos infratores e poluidores assim como, viabilizar políticas públicas que permitam a maior proteção ambiental, inclusive pelo incentivo àquele que protege e harmoniza o ecossistema sem abusos sobre os recursos naturais.

2 Neste sentido nos últimos anos globalmente se adota medidas de incentivo aos usuários protetores do meio ambiente, mesmo que por benefícios extrafiscais ou meios de cooperação entre sociedade e governo, como se verifica da experiência da Costa Rica que admite beneficiar os protetores ambientais apoiada pela iniciativa privada com fundos de pagamentos por serviços ambientais. No Brasil, há projetos de leis que buscam a mesma finalidade em âmbito nacional. O principal deles é o PL 792/2007, que dispõe sobre a definição de serviços ambientais e dá outras providências e mantêm em apensos outros cinco projetos: (i) PL 1190/2007 que cria o Programa Nacional de Compensação por Serviços Ambientais Programa Bolsa Verde, destinado à transferência de renda com condicionalidades; (ii) PL 1667/2007 que dispõe sobre a criação do Programa Bolsa Natureza e dá outras providências; (iii) PL 1920/2007 que institui o Programa de Assistência aos Povos da Floresta Programa Renda Verde; (iv) PL 5487/2009, que institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, estabelece formas de controle e financiamento desse Programa, e dá outras providências e o (v) PL 5528/2009 que dispõe sobre o Programa Bolsa Floresta. O Deputado Jorge Khouri (PL 792, 2007), através de Substitutivo ao PL 792/2007 englobando a essência do PL 1190/2007, projeto o "pagamento ou a compensação por serviços ambientais e cria o Programa Bolsa Verde. Em sua justificativa além de apresentar um retrospecto histórico-legal sobre o PSA no Brasil, ainda conceitua serviços ambientais como funções inestimáveis e imprescindíveis oferecidas pelos ecossistemas para a manutenção de condições ambientais adequadas para a vida na Terra, incluindo a da espécie humana. Como exemplos, podem ser citados: a produção de oxigênio e a purificação do ar pelas plantas; a estabilidade, mesmo que parcial, das condições climáticas, com a moderação das temperaturas, das precipitações e da força dos ventos e das marés; a capacidade de produção de água e o equilíbrio do ciclo hidrológico, com o controle, ainda que parcial, das enchentes e das secas; a decomposição e a limpeza dos dejetos, com a ciclagem de nutrientes; a produção, a manutenção e a renovação da fertilidade do solo; o controle da erosão e dos deslizamentos; a polinização da vegetação, a dispersão de sementes e o controle biológico e de pestes; a proteção contra os raios ultravioletas do sol e o controle de enfermidades humanas; enfim, a manutenção da biodiversidade e do patrimônio genético, da vitalidade dos ecossistemas, da paisagem, da diversidade cultural humana e de outros valores imateriais. Vale ressaltar que o PL 792/2007 tramita na Câmara dos Deputados desde 19/4/2007 e em sua última movimentação em 09/7/2009 tratou de mais uma adesão, que foi a do PL 5528/2009. Mas ainda assim, não há outra conceituação mais ampla e definidora dos serviços ambientais e o pagamento por eles à luz do Direito Ambiental que esclareça sua figura e importância. As funções ecossistêmicas são consideradas relevantes pois é por meio dessas que são gerados os serviços ecossistêmicos, que são os benefícios diretos e indiretos obtidos pelo homem a partir dos ecossistemas. Dentre eles pode-se citar, por exemplo, a provisão de alimentos, a regulação climática, a formação do solo(andrade e ROMEIRO, 2009). São, em última instância, fluxos de materiais, energia e informações oriundos dos ecossistemas naturais e cultivados. Tratam-se do capital natural o qual, combinado com o capital produzido pelo homem (como estradas, fábricas e máquinas) produzem bens e serviços necessários à humanidade (DALY, 2005). Segundo Andrade e Romeiro (2009), os serviços ambientais (classificados como: provisão, regulação, culturais e de suporte). A economia ambiental ou economia ambiental neoclássica considera que os recursos naturais não representam, a longo prazo, um limite à expansão da economia. Isso porque tal corrente baseia-se na substitutição entre o capital produzido e o capital natural. Mesmo com a crescente escassez dos recursos naturais, o capital produzido pelo homem permitiria a sua substituição, o que levaria num crescimento econômico de maneira infinita. Tal corrente econômica é conhecida como sustentabilidade fraca uma vez que não são reconhecidas as características únicas de certos recursos naturais que não podem ser produzidos pelo homem

3 (ROMEIRO, 2003; DALY, 2005). Por outro turno a economia ecológica considera necessário impor uma restrição ao crescimento econômico. Esta corrente econômica considera o capital produzido pelo homem e o capital natural (recursos naturais) como complementares por entender que diversos recursos naturais jamais poderão ser substituídos pelo progresso tecnológico baseiando-se, na insubstituível ligação entre o capital produzido e o capital natural, relacionando-se ao conceito de sustentabilidade forte (ROMEIRO, 2003; DALY, 2005). Quanto aos métodos de valoração, também há diferenças entre as correntes: a economia ambiental considera que todos os bens e serviços ambientais podem ter valor econômico. Por outro lado, a valoração pertinente na economia ecológica baseia-se numa avaliação multicriterial, isto é, a integração de várias abordagens na qual se leve em consideração os objetivos de sustentabilidade ecológica, justiça distributiva 1 e eficiência ecológica (DALY, 2005; MARTIZEZ ALIER, 2007). 2 Deve-se enfatizar que, apesar da economia ecológica ter uma abordagem multicriterial, esta corrente, no que tange a ótica econômica, utiliza-se dos métodos de valoração utilizados pela economia ambiental (MARTINEZ ALIER, 2007). Sob a ótica da economia ambiental, é comum encontrar o valor econômico dos recursos ambientais (VERA) na literatura de forma desagregada em valor de uso (VU) e valor de não uso (VNU). Os valores de uso podem ser desagregados em: valor de uso direto (VUD); valor de uso indireto (VUI); e valor de opção (VO) (SEROA da MOTTA, 1998; ORTIZ, 2003; MULLER, 2007). O VUD seria aquele valor atual dos recursos utilizados pelos indivíduos, seja este uso sob a forma de extração, produção, consumo direto ou visitação. O VUI, por sua vez, seria o valor (ou beneficio) derivado de funções ecossistêmicas (estabilidade climática, proteção do solo, etc.) decorrentes da preservação das florestas. O VO pode ser entendido como sendo o valor obtido quando um indivíduo atribui um preço, em usos diretos ou indiretos, a recursos que poderão ser utilizados futuramente (SEROA da MOTTA, 1998). Por fim, define-se ainda o valor de não-uso, podendo ser denominado valor passivo, representa o valor de existência (VE) dissociado do uso. Este valor deriva-se de uma posição cultural, moral, ética ou altruísta em relação aos direitos de existência de outras espécies e riquezas naturais, independente de terem valor de uso atual ou futuro como fator de produção (ORTIZ, 2003; MULLER, 2007). Assim, uma expressão do VERA seria: VERA= (VUD + VUI + VO) + VE. Existem diversos estudos sobre valoração dos recursos e serviços ecosistêmicos baseados na expressão acima. Um exemplo pode ser extraído do trabalho de Moraes (2008), realizado no ecossistema Pantanal. O autor realizou uma análise de custo-benefício, a qual considerou os benefícios valorados a partir da floresta em pé como o uso de recursos não-madeireiros e ecoturismo, além de serviços ecossistêmicos de uso indireto como controle da erosão, oferta de água, entre outros. Por outro lado, o autor estimou o ganho econômico dos pecuaristas pela pecuária, a partir do desmatamento da vegetação inserida em suas propriedades. Os resultados demonstraram que a os custos do desmatamento (benefícios locais privados e públicos perdidos) são de US$ 7.387/ha, enquanto que os benefícios ao pecuarista são de apenas US$ 1 O movimento pela justiça ambiental refere-se aos conflitos em nível global, regional, nacional e global causado pelo crescimento econômico e pela desigualdade social. Alguns exemplos seriam o conflito pelo uso da água, pelo acesso às florestas, e a emissão das cargas de contaminação que produzem diversas externalidades à sociedade (MARTINEZ ALIER, 2007). No Brasil, o movimento dos atingidos por barragens, os movimentos extrativistas representados pelas quebradeiras de coco e pelos seringueiros e os contaminados pela indústria de amianto nas zonas industriais urbanas representam a busca por justiça ambiental (ZHOURI et al., 2005). 2 A eficiência ecológica se trata de maximizar a produtividade no uso dos recurso naturais, bem como na redução na geração de resíduos. Romeiro (2003), afirma que a eficiência ecológica deve partir do aumento nos investimentos na ciência e tecnologia.

4 28,2/ha. Assim, os benefícios da conservação compensam o custo de oportunidade 3 de fazer a conversão da vegetação para pastos cultivados. O ganho econômico privado da atividade que provoca o desmatamento no Pantanal não justifica socialmente as perdas ambientais envolvidas (MORAES, 2008 p. 223, grifos acrescidos). Em outras palavras, este trabalho demonstra que o pecuarista continuará a derrubar a floresta para destiná-la à pecuária por seguir a ótica do mercado, isto é, a produção de commodities 4. Como a maior parte dos ganhos com a conservação do Pantanal (U$ 7.387/ha) são em relação aos bens e serviços ambientais não transacionados no mercado, mas que geram benefícios sociais, logo, por se tratarem de bens ambientais (SIRVINSKAS, 2008), a única forma de conciliar a conservação do Pantanal seria mediante o pagamento direto ao pecuarista, porém, com valor acima do que o mesmo obteria pela agropecuária. Isso só poderia ser realizado mediante a intervenção do Estado no direito à propriedade privada, o que configuraria no que Bobbio (1996) define como primado do público que, neste caso, seria a partir do pagamento por serviços ambientais (PSA). A valoração dos recursos e serviços ambientais, realizadas sobre a ótica da economia ambiental, servem como subsídio à tomada de decisões, nas quais devem ser considerados também aspectos culturais e sociais, estes já inerentes à economia ecológica. Entendemos que uma das formas de investimento no capital natural e social seria a partir do PSA como forma de precaução em busca da sustentabilidade forte. Em outras palavras, a realização do PSA seria uma tentativa de evitar que ocorra o crescimento deseconômico : é quando a expansão desenfreada da economia começa a sacrificar o capital natural, produzindo males mais rapidamente do que bens, o que tornaria a sociedade mais pobre e não mais rica, mesmo que aumentassem os investimentos no capital manufaturado (DALY, 2005). Quanto às propostas para a consecução do PSA, em um país como o Brasil onde, em 2005, a carga tributária era equivalente a 35% do PIB (GIAMBIAGI, 2008) não teria muito sentido criar um novo imposto relativo ao pagamento por serviços ambientais. Para que o Estado gere dividendos que possam ser convertidos no PSA requer, indubitavelmente, uma reforma tributária. Uma das formas de evitar o uso excessivo dos recursos naturais, bem como a sua degradação seria a partir da tributação ambiental pelo critério do custo-efetividade 5. Assim, o sobrepreço imposto é uma correção do custo de oportunidade do recurso natural, sendo, portanto, o primeiro dividendo do tributo ambiental ao permitir uma redução da degradação ambiental. Nota-se que será gerada uma receita a qual poderá permitir a redução do esforço fiscal ao cobrir gastos antes realizados com recursos governamentais. Assim, a tributação ambiental, além de reduzir o custo social, tem sido defendida como o modo mais eficiente de alterar a carga fiscal das coisas boas como o capital e o trabalho para as coisas más como a poluição e a exaustão dos recursos naturais (SEROA DA MOTTA, 2006). Os tributos convencionais que incidem sobre a renda, salários e vendas tendem a distorcer o custo de oportunidade dos bens e fatores, gerando distorções no que concerne à maximização do mercado na busca do bem-estar social. Assim, a substituição de receita destes tributos distorcidos pelos tributos ambientais geraria o segundo dividendo ou dividendo duplo: seria 3 O custo de oportunidade ou o custo social de produção, segundo Silva (2003) é o custo que a sociedade suporta quando seus recursos são usados para produzir uma determinada mercadoria. Um exemplo seria a produção de armas (para uma economia que opta investir seus recursos na guerra) versus a produção de pães (para uma economia que prioriza o problema da fome). 4 Commodities pode ser definido como mercadorias, principalmente minério e gêneros agrícolas, que são produzidos em larga escala,a nível mundial e com baixos preços (MANKIW, 2005). 5 Segundo Serôa da Motta (2006), a precificação dos recursos naturais baseadas no critério de custoefetividade referem-se a determinação no sobrepreço que resulte em um nível de uso desejado dos recursos, com base em parâmetros ecológicos.

5 uma espécie de reciclagem fiscal em que ocorreria, concomitante, a redução da degradação ambiental e a melhora na eficiência da economia ao reduzir a carga tributária distorcida (SEROA DA MOTTA, 2006). A relevância de uma reforma tributária que considere a geração do dividendo duplo tem consonância com o princípio do usuário-pagador o qual, por sua vez, permite a existência do princípio do protetor-recebedor. Segundo Daly (2005, p. 99) parece razoável taxar o que queremos evitar (esgotamento de recursos e poluição) e deixar de taxar o que mais queremos (renda). Os usuários, ao realizarem o pagamento, geram o primeiro dividendo. Na bacia hidrográfica de onde é captada a água que atende aos usuários, há uma enorme relevância em preservar as nascentes e outras áreas de relevância ecológica, as quais se localizam em propriedades particulares. O Estado, mediante a receita auferida pelos usuários, teria recursos para a realização do PSA aos proprietários de tais áreas, aplicando o princípio do protetor-recebedor. Porém, haveria a necessidade de diminuir a tributação dos usuários em relação aos bens de subsistência e básicos ao consumo como forma de garantir que toda a população tenha acesso por tal recurso. Isso configuraria no segundo dividendo, o qual ocorreria a partir de uma reforma tributária em face de alguns problemas graves apontados por Giambiagi (2008) no atual sistema tributário brasileiro: o nível agregado de taxação, o qual se refere à forte pressão tributária incidente sobre a população; a falta de equidade no que tange a alta concentração de riqueza no Brasil tendo, como solução, a aplicação mais intensa e progressiva pelo Imposto de Renda da Pessoa Física; e a falta de competitividade do Brasil em relação a outros países devido à natureza cumulativa de impostos como ICMS e IPI, os quais oneram o mercado doméstico. A alternativa legal para o pagamento por serviços ambientais circunda a função estatal de proteção ambiental e não impede que sejam criados outros meio de fomento para permitir sua funcionalidade. O Exemplo da cidade de Extrema/MG é o indicador que a legislação trabalhada com participação social viabiliza a criação de mecanismos que suportem o PSA. A Lei Municipal nº 2.100/2005 estabeleceu o programa Conservador das Águas e o Projeto de Lei Municipal nº 1.207/2009 que se transformou na Lei nº 2.482, de 11/02/2009 e criou o Fundo para complementar e suportar o sistema público de PSA. Por fim, pode-se concluir que a economia ambiental e ecológica partilha da mesma corrente no que tange à necessidade da valoração econômica dos serviços ambientais. O método de valoração econômica dos recursos naturais (VERA) pode ser útil para mensurar, sob a ótica econômica, os ganhos potenciais em conservar o capital natural. Os ganhos privados pelo uso dos recursos naturais como a derrubada de florestas para a agropecuária em detrimento dos custos sociais em virtude das perdas dos serviços ambientais demonstram que uma das formas viáveis de intervenção do Estado no direito à propriedade privada seria mediante o PSA. Pra que o Estado consiga ter recursos para tal consecução, é necessário ajustes tributários como a criação do dividendo duplo, permitindo uma relação social e justa entre os princípios de usuário-pagador e protetor-recebedor. Desta forma, os pagamentos por serviços ambientais, são amparados pela inicial contextualização conceitual a ser realizada pela legislação e a sua valoração ecológica, diante da economia ecológica permeia a metodologia aplicável às finalidades constitucionais previstas e necessárias diante do Direito Ambiental especialmente pelas experiências de participação e conscientização social principalmente, na atuação municipal como competente para proteger o interesse local socioambiental suportado pelo bem maior a ser protegido pela iniciativa privada e administração pública. Referências ANDRADE, Daniel Caixeta & ROMEIRO, Ademar Ribeiro. Serviços ecossistêmicos e sua

6 importância para o sistema econômico e bem-estar humano. Texto para discussão. Instituto de Economia da UNICAMP, nº 155, fev BOBBIO, Norberto. A grande dicotomia: público/privado. In: Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da política. São Paulo: Paz e Terra, ª edição, p BRASIL. Projeto de Lei nº 1190/2007 que cria o Programa Nacional de Compensação por Serviços Ambientais Programa Bolsa Verde, destinado à transferência de renda com condicionalidades. Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em:. Projeto de Lei nº 792/2007. "Institui o pagamento ou a compensação por serviços ambientais e cria o Programa Bolsa Verde". Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em: Acesso: 15 jul Projeto de Lei nº 1667/2007. Dispõe sobre a criação do Programa Bolsa Natureza e dá outras providências. Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em:. Projeto de Lei nº 1920/2007. Institui o Programa de Assistência aos Povos da Floresta Programa Renda Verde. Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em:. Projeto de Lei nº 5487/2009. Institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, estabelece formas de controle e financiamento desse Programa, e dá outras providências. Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em:. Projeto de Lei nº 5528/2009. Dispõe sobre o Programa Bolsa Floresta. Câmara dos Deputados do Brasil. Disponível em: DALY, Herman E. Sustentabilidade em um mundo lotado. Scientific American Brasil, out. 2005, p FIORILLO. Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10ª Ed. São Paulo: Saraiva, GIAMBIAGI, Fábio. O sistema tributário brasileiro. In: Finanças públicas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p MANKIW, N. Gregory. Introdução à economia: tradução da 3ª edição norte-americana. Tradução: Allan Vidigal Hastings. São Paulo, MARTÍNEZ ALIER, Joan. Economia ecológica: levando em conta a natureza. In: O ecologismo dos pobres: conflitos ambientais e linguagens de valoração. São Paulo: Contexto, p MORAES, André Steffens. Pecuária e conservação do Pantanal: análise econômica de alternativas sustentáveis-o dilema entre benefícios privados e sociais. Recife, 2008, 266 f. Tese (Doutorado em Economia)- Universidade Federal de Pernambuco. MUELLER, C.C. Os economistas e as relações entre o sistema econômico e o meio ambiente. Brasília: UnB, ORTIZ, Ramon Arigoni. Valoração econômica ambiental. In: MAY, P. H., LUSTOSA, M. C. e VINHA, V. Economia do meio ambiente. São Paulo, 2003, p

7 ROMEIRO, Ademar Ribeiro. Economia ou Economia Política da Sustentabilidade. In: MAY, Peter H. et al. Economia do Meio Ambiente. São Paulo, 2003, p SEROA da MOTTA, Ronaldo. Manual para valoração econômica dos recursos naturais. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia legal, Economia ambiental. Rio de Janeiro: FGV, SILVA, Maria Amélia Rodrigues. Economia dos recursos naturais. In: MAY, Peter H. et al. Economia do Meio Ambiente. São Paulo, 2003, p SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 6ª. edição. São Paulo: Saraiva, 2008, p ZHOURI, A., LASCHEFSKI, K e PAIVA, A. Uma sociologia do licenciamento ambiental: o caso das hidrelétricas em Minas Gerais. In: ZHOURI, Andréa, LASCHEFSKI, Klemens e PEREIRA, Doralice Barros (orgs.). A Insustentável leveza da política ambiental: desenvolvimento e conflitos socioambientais. São Paulo: Autêntica, 2005, p