EQUALIZAÇÃO FISCAL E FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO: UMA VISÃO ALTERNATIVA. SERGIO PRADO Instituto de Economia - UNICAMP

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1 EQUALIZAÇÃO FISCAL E FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO: UMA VISÃO ALTERNATIVA SERGIO PRADO Instituto de Economia - UNICAMP

2 Situando o problema: STF pronunciou-se, em fevereiro de 2010, perante quatro ADI s, pela inconstitucionalidade dos elementos da LC62/1989 que regulam a distribuição do FPE-Fundo Particip. Estados. Foi estabelecido prazo até dez/2012 para que estes dispositivos inconstitucionais fossem corrigidos. O núcleo da questão: eliminar coeficientes fixos, estáticos de distribuição, e recuperar critérios de distribuição dinâmicos, flexíveis, que produzam coeficientes de distribuição variáveis.

3 Entendendo o problema: Duplo objetivo das transferências verticais em federações: Fechar o vertical gap Reduzir as disparidades inter-regionais em capacidade fiscal. Sistemas de equalização: uma parte das transf. Verticais assume caráter redistributivo, compondo um sistema específico: Dotação fixa ou variável de recursos federais Conjunto de critérios para definir a parcela recebida por cada jurisdição

4 Portanto... O FPE é o sistema de equalização para governos estaduais na federação brasileira. Seu objetivo, tal como concebido no CTN 1967, era distribuir os recursos conforme evoluissem as diferenças em desenvolvimento econômico entre regiões. Sistema do CTN: precário, mas dinâmico, as dotações mudavam conforme diferenças de renda entre estados se alterasse.

5 O FPE Const. 88 exigiu (Disp. Transitórias) que os critérios fossem revistos e aperfeiçoados. 1989, via LC 62, é decidido o congelamento dos coeficientes: tabela de percentagens fixas por UF, estática. reserva de 85% para NO-NE e 15% SUL-SE. Dotação de SP fixada arbitrariamente em 1%. Esta estrutura de coeficientes congelados (Anexo da LC62) determinou a distribuição dos recursos tanto para estados como para municípios nos últimos 22 anos.

6 O que o STF exige é apenas que seja reconstituído o caráter dinâmico do sistema, que foi reduzido a um mero compartilhamento estático de receita do IR e IPI. O que foi feito até agora? GF ignorou o problema: não é com ele. Mas o GF sempre foi o agente aglutinador deste tipo de reforma. Os estados, via Confaz/Cotepe, iniciaram estudos, mas não foram capazes de chegar a um consenso (mais uma vez). Restaram as iniciativas do Congresso, que, tudo indica, vão pautar a discussão do tema.

7 Sistemas de equalização Seu atributo principal - tem que ser dinâmicos: na medida que as disparidades econômicas se reduzam/aumentem, as dotações devem ser modificadas para obter o melhor resultado. Duas alternativas básicas: 1) Métodos paramétricos India, Brasil 2) Equalização de receita - Austrália, Canadá, Alemanha No Brasil hoje só utilizamos e discutimos os primeiros, mas ganharíamos muito se pensássemos no segundos.

8 Métodos paramétricos Dotação é distribuída através da utilização de indicadores macroeconômicos ou macro-sociais: Renda per capita; coeficientes de pobreza; IDH; indicadores de infraestrutura, etc. O método básico é ponderar a distribuição per capita por estes indicadores; Exemplo: distribuição ponderada pelo inverso da renda per capita ou inverso do IDH. muitas vezes, a dotação é fatiada e aplica-se um indicador a cada fatia.

9 Avaliação do método paramétrico: Desvantagens: 1) Parâmetros são atualizados a intervalos longos (Censo, p.ex.), sistema perde sensibilidade. 2) Sistema não responde a crise ou estagnação localizada em uma região, ou ao aumento repentino da riqueza (recursos naturais) 3) Imperfeição de um só parâmetro leva à tentação de utilizar diversos ( fatiar dotação ). Isto cria grande complexidade política: 1) Cada um quer o parâmetro que mais o beneficia. 2) o fatiamento da dotação envolve intermináveis discussões sobre o tamanho adequado de cada fatia.

10 Avaliação do método paramétrico: Vantagens: Permitiria que disparidades de renda, desenvolvimento social e carências setoriais afetassem a distribuição.

11 Os projetos do Congresso: Desde 1991, cerca 20 propostas na Camara e 15 no Senado. Tem uma característica comum: SÃO TODOS VARIANTES DO SISTEMA PARAMÉTRICO. Variam apenas quanto ao número de fatias em que dividem a dotação, e portanto, numero de parâmetros utilizados. Os mais cotados são o IDH, a renda per capita. Recentemente, há uma tendência para ampliar o número de indicadores setoriais na distribuição dos recursos.

12 Projeto Randolfe/Jucá Divide a dotação do FPE em oito tranches, sendo cada uma delas distribuída entre estado conforme um indicador macroeconômico diferente: 25% distância do IDH para o maior IDH 10% com a evolução decenal do seu IDH. 13% inverso da renda per capita de cada UF; 22% proporção populacional da UF na pop. total 5% partic. Da UF na extensão territorial do país. 5% coef. de atendimento domiciliar de água tratada; 5% coeficiente de cobertura de esgoto domiciliar; 5% proporção da área de unidades de conservação e áreas indígenas em relação à superfície territorial da Unidade da Federação; 10% inverso do Produto Interno Bruto (PIB)

13 Projeto Graziotin Estabelece reservas com base no PIB: I - 80% (oitenta por cento) às UF com renda per capita inferior à média nacional; II - 10% (dez por cento) UF com renda per capita igual ou superior à média nacional; III 8% (oito por cento), em partes iguais, para as cinco UF s mais populosas dentre aquelas que preencham o critério estabelecido no Inciso I; IV 2% (dois por cento) para constituir reserva a ser distribuída às unidades da Federação que abriguem unidades de conservação da natureza ou terras indígenas demarcadas

14 Critérios para distribuição: Distribuição dos 90% principais: 50% pelo inverso da renda per capita 50% pelo inverso do IDH Distribuição dos 2% para reservas naturais; Em função a área de reservas de cada estado

15 Quais os problemas com estas abordagens? 1) Dilema: Simplicidade (um só parâmetro) gera resultados imprecisos. Ampliar número de parâmetros e de fatias gera fragilidade política crescente. Não há razões definitivas para defender este ou aquele parâmetro. Reação natural dos perdedores é argumentar por outros parâmetros ou fatias. Sistema ficará instável, com freqüentes propostas e demandas de revisão de fatias e indicadores.

16 2) Indicadores gerais x indicadores setoriais Indicadores gerais (RPC, IDH) Renda/PIB periodicidade longa sistema pouco flexível. IDH é determinado por setores em que há sistemas específicos de financiamento: saúde e educação. Não reflete carências em outras áreas. Gini do IDH é menor que Gini de pobreza, infraestrutura ou habitação. Indicadores setoriais Porque só uns e não outros? Áreas de preservação, esgoto e água é mais importante que habitação, transporte urbano,etc?

17 3) a questão fundamental: faz sentido utilizar parâmetros específicos, setoriais? Objetivo de equalização é aproximar capacidade livre de gasto dos governos, para permitir exercício da autonomia. Objetivos setoriais podem ser perseguidos através de políticas nacionais, como é feito em saúde e educação.

18 A outra opção: modelo de equalização de receitas Em federações desenvolvidas, a equalização é operada diretamente sobre as receitas fiscais dos governos, sem o uso de parâmetros indiretos. Lógica é aproximar a capacidade de gasto per capita das jurisdições. Mensura-se a receita potencial dos governos em condições médias de alíquota e esforço tributário. Distribui-se os recursos de forma a aumentar receita per capita das jurisdições mais pobres.

19 Vantagens: Avaliação deste método: Regula diretamente capacidade de gasto. Responde imediatamente a variações relativas de receita, devido a choques e eventos extraordinários. É institucionalmente estável, não provoca questionamentos sobre indicadores e fatias. Permite regular de forma fácil o grau de redistributividade politicamente desejado: Só os mais pobres recebem máxima redistributividade Todos recebem, ma os mais pobres recebem mais Todos abaixo da receita per capita do pais recebem (Canadá).

20 Avaliação deste método: Mas, a vantagem fundamental: Sistema olha para as outras receitas recebidas por cada governo, e ajusta a capacidade de gasto em função delas.

21 FPE atual é altista... GOVERNO FEDERAL RECEITA EXTRAORDINARI A FPE FPE ICMS IPVA ROYALTIES ICMS IPVA ROYALTIES ESTADO 1 ESTADO 2

22 Equalização: reage a mudanças relativas na receita própria GOVERNO FEDERAL FPE - EQUALIZAÇÃO DAS? RECEITAS? RECEITA ICMS IPVA ROYALTIES ICMS IPVA ROYALTIES NOVA? 30 ESTADO 1 20 ESTADO 2

23 Avaliação deste método: Desvantagens: Para ser perfeito, tem que utilizar como referência a receita potencial, não a receita efetiva. Calculo da receita potencial, nas condições brasileiras, é virtualmente impossível. 27 legislações distintas para ICMS Guerra fiscal, uso e abuso de benefícios e isenções. Nos países em que é utilizado, o IVA é nacional e uniforme, a estimativa é mais simples.

24 Recomendações: Ampliar o debate - sistemas paramétricos... São intrinsecamente ruins, politicamente instáveis, e... Não são a única alternativa. Deveríamos considerar a possibilidade de utilizar a equalização direta da receita. A uniformização do ICMS e o fim da guerra fiscal tornariam possível a utilização da receita potencial. Este sistema propiciaria um instrumento flexível,onde se pode implementar de forma precisa o grau de redistributividade que se deseja adotar. Principalmente!... OLHAR OUTRAS FEDERAÇÕES!!!!!!!!!!

25 Fim Grato pela atenção!

26 ARRECADAÇÃO POR NÍVEL DE GOVERNO - % PIB UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS

27 COMPOSIÇÃO DA ARRECADAÇÃO POR NÍVEL DE GOVERNO - % UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS

28 MUNICÍPIOS COMPOSIÇÃO DA REC. DISPONÍVEL POR NÍVEL DE GOVERNO - % ESTADOS UNIÃO

29 TRANSFERÊNCIAS FEDERAIS P/ GSN - % PIB

30 retrospecto histórico das alíquotas Dos fundos de participação Ano Dispositivo Legal FPM FPE Emenda Constitucional 18/65 10,00% 10,00% Ato Complementar 40/68 5,00% 5,00% 1976 Emenda Constitucional 5/75 6,00% 6,00% 1977 Idem 7,00% 7,00% 1978 Idem 8,00% 8,00% Idem 9,00% 9,00% 1981 Emenda Constitucional 17/80 10,00% 10,00% Idem 10,50% 10,50% DIFERENÇAS EM CAPACIDADE ECONÔMICA FISCAL DIFERENÇAS EM CAPACIDADE 1984 Emenda Constitucional 23/83 13,50% 12,50% 1985 Idem 16,00% 14,00% a Emenda Constitucional 27/85 17,00% 14,00% 1988 Constituição Federal de ,00% 18,00% 1989 Idem 20,50% 19,00% 1990 Idem 21,00% 19,50% 1991 Idem 21,50% 20,00% DIFERENÇAS EM RECURSOS DISPONÍVEIS PER CAPITA Fonte: Cartilha do FPE e FPM STN 1992 Idem 22,00% 20,50% 1993 Idem 22,50% 21,50%

31 Alguns dados sobre FP s SANTA CATARINA RDPC Total Disponível População - (FPM) SANTA CATARINA RDPC População Total Disponível (Modelo Atual)

32 Equalização máxima redistributividade AA Z Y 800 V W X 600 S T U A B C D E F G H I J K L M N O P Q R Receita Base RDPC

33 Equalização alternativa de mínima redistribuividade VR2 AA Z Y 800 V W X A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U VR1 Receita Base RDPC 1 VR1 RDPC 2 VR2

34 Equalização Estados VR2 ES DF VR1 RO GO MG AM PR RJ SC MS MT RS SP AP RR MA PI AC AL PB TO CE PA SE BA PE RN VR1 VR2 Receita BASE Eq. Máxima Eficiência Eq. C/ VR maior

35 AL MA PI PB PE CE RN BA SE RR AC PA TO RO AP AM MG GO MG ES MS PR RJ RS SP SC DF RT P. CAPITA, IDH x 1000 E PIB P. CAPITA x 10 RT PER CAPITA IDH x 1000 PIB PC /10