Burocracia de nível de rua e os burocratas executores das políticas públicas

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1 CARVALHO, V. A. Burocracia de nível de rua e os burocratas executores das políticas públicas. Espaço Público, v. 2, p , dez Burocracia de nível de rua e os burocratas executores das políticas públicas Vista do prédio do CFCH, UFPE. Homenagem aos 70 anos de fundação da Faculdade de Filosofia de Pernambuco, ideia embrionária do atual Centro de Filosofia e Ciências Humanas. Fonte: Repositório Institucional. Street-level bureaucracy and the public policy-making bureaucrats Resumo Este artigo faz uma breve análise sobre o estudo da burocracia de nível de rua, a fim de apresentar futuras contribuições para o debate conceitual dessa temática. Tendo como base o arcabouço teórico de especialistas da área, cujos trabalhos são bastante relevantes para o entendimento das formas pelas quais são executadas as políticas públicas. Sob a perspectiva de implementação dessas políticas, esse trabalho tem como objetivo trazer contribuições quanto ao entendimento da burocracia de nível de rua e de seus executores e fazedores das políticas, os burocratas de nível de rua ou burocratas da linha de frente. De início será apresentado o aspecto conceitual da burocracia de nível de rua como implementadora das políticas públicas, para em seguida discorrer sobre o seu surgimento, fragilidades e contribuições. Ao final sugiro a adoção de novos debates e discussões acerca do tema abordado, inclusive suscitar a elaboração de novos estudos. Palavras-chave: Implementação; Burocracia de nível de rua; Burocratas; Discricionariedade. Abstract This article gives a brief analysis of the study of street level bureaucracy in order to present future contributions to the conceptual debate of this theme. Based on the theoretical framework of specialists in the area, whose works are very relevant for the understanding of the ways in which public policies are implemented. From the perspective of implementing these policies, this work aims to bring contributions to the understanding of street level bureaucracy and its executors and policymakers, street level bureaucrats or front-line bureaucrats. At the outset, the conceptual aspect of the street level bureaucracy will be presented as the implementation of public policies, and then it will discuss its emergence, weaknesses and contributions. In the end I suggest the adoption of new debates and discussions about the topic addressed, including the creation of new studies. CARVALHO, Viviane Alves Keywords: Implementation; Street level bureaucracy; Bureaucrats; Discretionary.

2 Introdução A formulação das políticas públicas deve ser a expressão clara e genuína do interesse geral da sociedade e não apenas de um grupo minoritário em detrimento de sua maioria. Esse processo legítimo de elaboração das políticas pressupõe que seja atendida a demanda social elencada em instâncias democráticas, sob o possível consenso dos atores sociais. A implementação das políticas, por meio da burocracia de nível de rua é um tema bastante relevante para o debate acadêmico e público, porque traz a importância de se conhecer os verdadeiros responsáveis pela execução das políticas e serviços públicos, e de que forma eles alcançam os usuários/clientes. As análises deste estudo indicam que o poder discricionário dos burocratas do nível da rua é decisivo na distribuição de bens e serviços públicos, sendo neste caso, a ação desses agentes uma variável muito importante para o sucesso das políticas. Logo, os esforços para compreender a burocracia de nível de rua deveriam ser prioritários nas pesquisas de implementação das políticas e serviços públicas. Este artigo aborda os conceitos iniciais de burocracia de nível de rua, conforme exposto por Lipsky. Em um segundo momento, é apresentado o seu surgimento, que data da década de 1960 e 1970 e dos estudos pioneiros de Lipsky. No terceiro momento, são relatadas as fragilidades desse tipo de burocracia e as limitações vivenciadas por seus agentes, os burocratas de nível de rua. Por fim, na quarta análise se avalia as contribuições trazidas por esse tipo de burocracia, quanto ao papel desempenhado pelos burocratas aos cidadãos e destinatários das políticas e serviços públicos. Sendo assim, o objetivo deste trabalho será analisar a implementação das políticas públicas, por meio da burocracia de nível de rua e seus burocratas executores, desde o surgimento até suas contribuições. Burocracia de nível de rua Em meados de 1980, Michael Lipsky publicou Street-Level Bureaucracy e definiu a burocracia de nível de rua como as organizações e o conjunto de agentes responsáveis pela entrega direta de políticas e serviços públicos aos cidadãos. Segundo o autor, a palavra burocracia resulta em algum conjunto de autoridades e normas a serem seguidas, enquanto a expressão nível de rua denota algum distanciamento dessas autoridades e aproximação a casos individuais mais complexos (Lipsky, 2010). Partindo desses conceitos é que os burocratas de nível de rua experimentam a controvérsia política, no sentido em que são duplamente pressionados, seja quanto às demandas de serviços e cumprimento de metas, ou quanto a necessidade no aumento do acesso e participação nas políticas

3 públicas. Em suas definições, Lipsky ainda afirma que um dos principais papéis destes agentes é classificar as demandas que chegam até eles. Na proporção que estes burocratas são a personificação do Estado, eles têm como atribuição transformar os sujeitos portadores de demandas em usuários ou clientes identificáveis e alocáveis em alguns padrões e categorias sociais. E assim, os cidadãos são beneficiados ou punidos pelo poder público através serviço prestado pelos funcionários que trabalham no atendimento direto ao público, por exemplo. Dessa forma, a atuação desses agentes abrange certo grau de discricionariedade no exercício das suas funções de rotina. Isto é, apenas até determinado ponto o comportamento dos burocratas é orientado por normas, hierarquia e estrutura organizacional, enquanto que a outra parte de seu trabalho e de suas decisões lhes é delegada em função da própria natureza de suas funções. A discricionariedade além de ser inerente e inevitável, é muitas vezes necessária ao cumprimento das funções da burocracia de linha de frente. Segundo Lipsky (2010), até determinado ponto, a sociedade em sua maioria busca não apenas imparcialidade ou neutralidade de seus órgãos públicos, mas também sensibilidade para circunstâncias especiais e complexas, além de flexibilidade individualizada no tratamento que é dado. Surgimento O surgimento dos estudos da burocracia de nível de rua esteve fortemente atrelado à crescente preocupação acadêmica e política sobre o efetivo processo de implementação de políticas públicas na década de 1970 nos Estados Unidos. As décadas de 1960 e 1970 foram marcadas pela criação de audaciosos programas federais voltados para resolução de problemas urbanos e sociais nos Estados Unidos (Brodkin, 2015). Dessa forma, na medida em que esses programas eram desenvolvidos em nível federal, sua implementação se dava através do nível local, dispondo de uma participação, em números, bem maior de atores. Em meio a esse processo, resultados apresentaram grandes divergências entre a política elaborada no papel e a política implementada na prática. Essa mencionada divergência foi identificada no trabalho pioneiro de Jeffrey Pressman e Aaron Wildavsky intitulado Implementation, no qual o subtítulo retrata bem o problema identificado por esses autores: como grandes expectativas em Washington são frustradas em Oakland (Pressman e Wildavsky, 1973). Partindo deste clássico, surgiu então uma rica e ampla área de estudo e pesquisas focadas em entender melhor de que forma as políticas são efetivamente implementadas na prática (Saetren, 2014). Conforme discorre Evans e Harris (2004), o estudo de Street-Level Bureaucracy, de Lipsky, surgiu em meio ao estado em que os servidores públicos, em especial os de nível de rua, eram

4 constantemente os principais culpados pelo mal serviço público prestado, em uma visão carregada de ineficiência e incompetência daqueles que representavam uma ligação entre elaboradores e executores das políticas. Fragilidades As políticas públicas são elaboradas pelas lideranças políticas, legisladores, formuladores de programas e ocupantes de cargos de alta-direção, os funcionários do topo, sendo executadas pelos burocratas de nível de rua, que estão na ponta, ou seja, professores, policiais, agentes de fiscalização, atendentes de balcão e outros. Porém, a ação de delegar atribuições a outras pessoas é sempre perigosa porque, ainda que a transferência de atribuições seja feita formalmente através de protocolos e documentos, de fato a delegação necessariamente envolve indivíduos concretos que têm interesses e objetivos que nem sempre coincidem com os do sistema formal (Selznick, 1948, p 27). Isto posto, entende-se que os agentes que irão implementar as políticas públicas poderão apresentar resistências às instruções a serem cumpridas, por meio da delegação, e ainda desviar-se das normas ou dos procedimentos formais em suas ações de rotina. Em paralelo, está o ponto de vista de que os burocratas burocracia de nível de rua não conseguem realizar os seus trabalhos de acordo com as concepções mais satisfatórias, em virtude das limitações de seus trabalhos: faltam recursos; o tempo e as informações disponíveis são insuficientes; e há pressões conflitantes, exercidas pelos seus supervisores e pelos cidadãos. Contudo, em resposta a essas limitações e outros fatores que inibem o desempenho de suas funções, os burocratas de nível de rua desenvolvem procedimentos de coping (estratégias para lidar com as pressões e fazer a política acontecer), de limitação de recursos e de pressões sob seu trabalho. Contribuições Uma das grandes contribuições da burocracia de nível de rua, identificada por Prottas, foi transcender as limitações inerentes aos estudos de caso. Conforme afirma (Prottas, 1978) a significante utilidade do trabalho de Lipsky está na afirmação de que os burocratas de nível de rua são uma categoria analítica única e que sua relação com os clientes pode ser entendida em termos genéricos ao seu papel e não em termos organizacionais específicos, ampliando ainda mais seu campo e atuação e abrangência. Nessa perspectiva, Lipsky destaca a sua relevância quanto à formação um grande contingente de agentes profissionais do setor público que obtêm ou administram boa parte dos orçamentos, e que apresentam poder de influência sobre as pessoas de baixa renda. Já que, são capazes

5 de assegurar que elas tenham acesso aos serviços públicos, além de terem o papel de construir a imagem do Estado perante os seus usuários/clientes. Ao mesmo tempo em que tomam decisões alocativas que impactam no bem-estar da população. Lispky ainda pontua que são os burocratas de nível de rua que irão determinar o acesso dos usuários aos direitos e benefícios governamentais e é por meio deles que a população conseguirá acessar a administração pública. O trabalho desse autor trouxe muitas contribuições, especificamente quanto a situação das condições de trabalho vivenciadas pelos burocratas de nível de rua como marcadas pela falta de recursos de informação, de tempo e de pessoal e por pressões variadas advindas dos elaboradores das políticas. Brodkin (2012) afirma que essa perspectiva de olhar para a burocracia de nível de rua proporcionou a observância de que as práticas problemáticas não são culpa exclusivamente dos burocratas, e sim, das limitações estruturais que são postam e sobre as quais eles têm de lidar. Diante disso, a finalidade de se investigar sobre o que de fato acontece no nível de rua, inicialmente proposto por Lipsky, teria propósitos além de analíticos e acadêmicos ao entender como numerosas particularidades do Estado e dos serviços públicos a relação de demanda e entrega dos usuários/clientes e os burocratas de nível de rua, também teria por objetivo compreender melhor quais as condições de trabalho para esses profissionais exercerem efetivamente suas funções e quais são as que os impedem de forma prática a obtenção do seu êxito. Conclusão O presente estudo se dedicou a estudar a teoria da burocracia de nível de rua e os burocratas de linha de frente, como executores e fazedores da implementação de políticas públicas. Para tal, debruçou-se sobre os conceitos iniciais do que seria a burocracia de nível de rua, conforme exposto por Lipsky. Após a definição e contextualização, foi apresentada em um segundo momento o seu surgimento, demostrado mais fortemente nas grandes contribuições que datam da década de 1960 e 1970 e nos estudos pioneiros de Lipsky. No terceiro momento, foram relatadas as fragilidades desse tipo de burocracia e as limitações vivenciadas por seus agentes, os burocratas de nível de rua. Por fim, na quarta análise se avaliou as contribuições trazidas por esse tipo de burocracia, quanto ao papel desempenhado pelos burocratas aos cidadãos e destinatários das políticas e serviços públicos. Mesmo que a publicação do estudo pioneiro de Street-Level Bureaucracy tenha sido usada como inspiração e ponto de partida para inúmeros estudos e pesquisas, que buscam compreender a burocracia de nível, e com os resultados alcançados, ainda assim, sugere-se a necessidade de produção de mais pesquisas para o aprofundamento, discussões e futuras análises para melhor compreensão sobre o tema abordado.

6 Referências BRODKIN, E. Reflections on street-level bureaucracy: past, present, and future. Public Administration Review, v. 72, n. 6, p , Nov./Dec EVANS, T.; HARRIS, J. Street-level bureaucracy, social work and the (exaggerated) death of discretion. The British Journal of Social Work, v. 34, n. 6, p , Sept LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service. 30th Anniversary Expanded Edition. New York: Russell Sage Foundation, PRESSMAN, Jeffrey; WILDAVSKY, Aaron. Implementation. Berkeley: University of California Press, PROTTAS, J. The power of the street-level bureaucrat in public service bureaucracies. Urban Affairs Quarterly, v. 13, n. 13, p , SAETREN, H. Implementing the third generation research paradigm in policy implementation research: an empirical assessment. Public Policy and Administration, v. 29, n. 2, p , SELZNICK, Phillip. Foundations of the theory of organizations. American Sociological Review, v. 13, n. 1, p , 1948.