SISTEMATIZAÇÃO DE EXPERIÊNCIAS DE ELABORAÇÃO DE ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E IDENTIFICAÇÃO DE PADRÕES E MODELOS COMPARATIVOS

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1 SISTEMATIZAÇÃO DE EXPERIÊNCIAS DE ELABORAÇÃO DE ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E IDENTIFICAÇÃO DE PADRÕES E MODELOS COMPARATIVOS PROJETO BRA/07/009 PARCERIA PNUD-AECID PARA O FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL NO BRASIL Sistematização Normativa e Tipologia Preliminar de Organizações Produtos 1 e 2

2 PLANO DE TRABALHO Sistematização e proposição de parâmetros para concepção de estruturas organizacionais da Administração Pública Federal, com foco em resultados efetivos Parte integrante do projeto de cooperação técnica internacional entre o governo espanhol e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, viabilizado pela Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento - AECID

3 PRODUTOS Avaliação do marco normativo para as atividades de definição de Estrutura Regimental da Administração Pública Federal - áreas meio e finalística. Comparativo entre Espanha, França, Estados Unidos e Inglaterra, com avaliação de modelos de organizações governamentais vinculadas a políticas específicas nas áreas social, de infra-estrutura, econômica, articulação e coordenação institucional. Metodologia que oriente a definição de estruturas organizacionais de órgãos e entidades da Administração Pública Federal (com a indicação de parâmetros para a composição de cargos comissionados).

4 PRODUTO 2 -Sistematização normativa e tipologia preliminar de organizações Sistematizar os marcos legais relevantes e demais orientações normativas para definição de estruturas organizacionais federais nas áreas meio e finalística. Identificar parâmetros comuns e comparáveis nos arranjos organizacionais, com base nas variáveis gerais: concentração das atribuições principais; natureza jurídico-institucional; grau de descentralização das principais atividades; número de subunidades em cada nível hierárquico; e, amplitude de comando. Estruturar uma tipologia preliminar, com base nas variáveis identificadas, que possam categorizar as organizações federais.

5 PRODUTO 3 Arranjos organizacionais na Espanha, Estados Unidos, França e Reino Unido Levantamento de experiências internacionais de modelos organizacionais adotados para o setor público central, em especial na estruturação de áreas responsáveis por políticas públicas setoriais e do próprio órgão responsável pela definição dos formatos organizacionais para o setor público. Identificação e descrição, para cada país, o modelo Identificação e descrição, para cada país, o modelo institucional adotado para a área responsável pela normatização, orientação e padronização das estruturas organizacionais públicas.

6 PRODUTO 4 Metodologia para modelagem de estruturas organizacionais Proposição de metodologia para modelagem de estruturas organizacionais, com a consolidação dos parâmetros propostos para a concepção e adequação de estruturas de órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

7 ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DA ESFERA FEDERAL Instituições e Modelos de Gestão para o Setor Público O conceito de instituiçõestraz consigo dimensões simbólicas, que se relacionam ou não às organizações,, a partir de seu grau de inserção e reconhecimento em um contexto social, político e econômico amplo, É inviável entender o funcionamento de organizações É inviável entender o funcionamento de organizações públicas, quaisquer que sejam as estruturas a elas atribuídas, se elas forem descoladas de um contexto institucional. Uma estrutura organizacional é apenas o resultado da combinação entre definições e diretrizes estratégicas com componentes operacionais produtivos e políticos.

8 ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DA ESFERA FEDERAL Aspecto essencial para o trabalho: contexto institucional em que a organização se insere. Para se captar toda a dimensão institucional das organizações públicas é preciso que também se destaque sua vinculação às diretrizes governamentais, uma vez que elas: orientam a atuação coordenada do Estado; permitem preservar a singularidade de cada órgão; explicitam a importância de determinadas ações

9 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Não é factível a adoção de uma única forma de classificação dos órgãos federais (p. ex., apenas por sua natureza jurídico-institucional ou sua finalidade e função), em razão de suas inúmeras peculiaridades Uma proposição de tipologia para órgãos públicos deve levar em conta a estruturação de sua taxonomia, ou seja, desenvolver a descrição, a identificação e a partir desta base, uma classificação e tipologia dos órgãos

10 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Classificação de entes públicos Várias são as classificações legais possíveis para os órgãos públicos, mas pode-se adotar uma sistematização ordenada por posição, estruturae composição; a classificação hierárquica é compartilhada pelos juristas do direito administrativo. Classificação hierárquica: os órgãos são classificados conforme sua posição hierárquica, localização e ordem de subordinação na estrutura de Estado e governo, como: Independentes Autônomos Superiores Subalternos

11 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Órgãos Independentes, definição constitucional, representativos dos poderes de Estado (legislativo, executivo e judiciário), sem qualquer subordinação hierárquica e funcional entre eles, mas sujeitos a controles de um Poder pelo outro Órgãos Autônomos, localizados na cúpula da administração pública, possuem autonomia administrativa, técnica e financeira; são órgãos diretivos com as funções de planejar, coordenar, supervisionar e controlar assuntos a eles atribuídos. Órgãos Superiores, aqueles que tem poder de controle, decisão e comando dos assuntos referentes à sua área de atuação, sujeitos a controle hierárquico. Não possuem autonomia financeira ou administrativa Órgãos Subalternos, subordinados a órgãos superiores e autônomos, dotados de pouco poder de decisão, em geral voltados para a execução de atividades formalmente pré-definidas, cumprindo determinações superiores

12 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Problema: esta nomenclatura, apesar de corrente no direito administrativo, não tem o mesmo significado no cotidiano da administração pública -em geral, há a utilização indiscriminada de alguns termos (por exemplo, independente e autônomo) o que faz confundir ainda mais o entendimento que se pode ter sobre a organização da máquina pública.

13 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Entes públicos que tenham suas atividades concentradase aqueles que possuam unidades desconcentradasgeograficamente (por região, estado, ou município), pois esta característica demanda arranjos organizacionais distintos, seja em termos de cargos, quanto da capacidade de coordenação e recursos que deve possuir sua instância central. Outro corte: em razão de sua forma de atuação funcional, na tomada de decisão singular (unipessoal*) ou colegiada (pluripessoal*) Também, pelas características intrínsecas dos órgãos públicos, é possível fazer as distinções necessárias relacionadas à forma como o poder público e seu aparelho administrativo estão ordenados por exemplo, qualificar quais são e como os serviços públicos são prestados à sociedade. *Denominações adotadas pelo direito administrativo.

14 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Por classificação de serviço público O tipo de serviço ou bem realizado ou ofertado por órgãos públicos, orienta uma classificação e qualificação mais explícita, especialmente no que diz respeito às obrigatoriedades legais das competências a serem cumpridas. Constitucionalmente, incumbe ao Estado a prestação de serviços públicos pela Administração Pública ou por entes delegados (ou seja, sob normas e controles estatais) que tenham por finalidade satisfazer determinadas necessidades essenciais ou secundárias da sociedade.

15 CLASSIFICAÇÃO E TIPOLOGIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS: uma primeira aproximação Serviços essenciais (próprios ou exclusivos do Estado), aqueles que não são delegáveis e devem ser exercidos pelo poder público, como a defesa nacional, segurança pública, vigilância sanitária e assim por diante. Serviços de utilidade pública, prestados por sua conveniência à sociedade. Ou seja, não são essenciais, mas são necessários, assim é conveniente que sejam ofertados. Podem ser realizados por terceiros, públicos ou privados, mediante ato concedente, desde que previamente normatizado. Serviços acessórios, os que não correspondem substantivamente às necessidades da sociedade, mas que atendem a interesses difusos de seus integrantes; em geral, são prestados por entidades da administração indireta ou por terceiros Serviços administrativos, aqueles executados pela administração pública para atender a suas necessidades internas de funcionamento, como a Imprensa Nacional, por exemplo.

16 POR COMPETÊNCIA CONSTITUCIONALpara execução de serviços públicos Responsáveis pelo cumprimento de competências próprias ou privativas da União Secretaria Especial de Portos, Comunicação, Defesa, Integração Nacional e Transportes. Responsáveis pelo cumprimento de competências comuns e concorrentes com as demais instâncias de governo Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Cultura, Desenvolvimento Agrário, Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Esporte, Saúde, Turismo, Pesca e Aqüicultura. Responsáveis pelo cumprimento de competências privativas, comuns e concorrentes Cidades, Ciência e Tecnologia, Educação, Meio Ambiente, Minas e Energia, Planejamento, Orçamento e Gestão e Previdência Social. Responsáveis apenas por competências concorrentes Turismo, Pesca e Aqüicultura, e, os demais órgãos do assessoramento direto à Presidência (Casa Civil, Gabinete de Segurança Institucional, Secretaria Geral, Relações Institucionais, de Comunicação Social, Políticas de Promoção da Igualdade Racial, Políticas para as Mulheres).

17 POR COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL para execução de serviços públicos A distribuição de competências deve implicar na definição de configurações institucionais e organizacionais específicas e distintas: O órgão público com a obrigatoriedade de exercer as competências privativas da União, entre outras condições, requer uma estrutura mais robusta -não de tamanho, mas da capacidade necessária e instalada de gestão ou execução. O órgão que responde pelo exercício de competências concorrentes depende mais de sua capacidade de articulação institucionalpara garantir efetividade -seu modelo organizacional deverá comportar maior flexibilidade, que permita incorporar ou expurgar funções por mudança nos cenários de atuação; e sua capacidade de coordenação deverá ter orientação mais horizontal.

18 COMPETÊNCIA FEDERAL para execução de serviços públicos Competências Concorrentes nas Esferas de Governo Esfera de governo Esfera federal, estadual e local (competências partilhadas) Predominantemente local Apenas local Serviços e atividades Saúde e assistência social Assistência a portadores de deficiência Preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural Proteção do meio ambiente e recursos naturais Cultura, educação e ciência Preservação de florestas, da fauna e da flora Agricultura e abastecimento alimentar Habitação e saneamento Combate à pobreza e aos fatores de marginalização social Exploração das atividades hídricas e minerais Segurança no trânsito Políticas para micro e pequenas empresas Turismo e lazer Pré-escola e educação fundamental Saúde Preservação histórica e cultural Transporte coletivo Uso do solo

19 Por Sistemas Nacionais de Políticas Públicas Sistemas Nacionais para ordenamento de políticas públicas são arranjos institucionais que comportam diferentes entes públicos, privados e não-governamentais, que respondem pelo cumprimento de funções atribuídas ao Estado. São aglomerados que carregam padrões e incumbências, expressas na sua arquitetura institucional e modelo de funcionamento, e, as adaptações dessas funções aos ambientes legais que regulam o funcionamento do aparelho de Estado.

20 Por Sistemas Nacionais de Políticas Públicas Estes Sistemas sintetizam arranjos institucionais que compatibilizam: Recursos:de várias vertentes, como orçamentários, recursos humanos, informações; Organizações:de todas as instâncias de governo (federal, estadual e municipal); Agenda:priorização dos programas e ações a serem executados ou fomentados, a partir de sua capacidade impositiva (legal ou negociada); Mecanismos:identificação dos processos e fluxos de acesso, participação e resolução compartilhada das questões enfrentadas.

21 Sistemas Nacionais de Políticas Públicas Os Sistemas Nacionais se articulam para além da esfera federal e para além da esfera exclusivamente pública, pois orientam a hierarquização dos campos de atuação permitindo um claro traçado entre duas esferas de expressão: Campo de atuação pública federal (competências legais); Campo de atuação nacional. O caráter nacional diz respeito: À abrangência geral de normas emanadas do Sistema uma vez que expressam direitos da cidadania bem como obrigações afetas a todos os brasileiros. Ao impacto universal de ações emanadas pela União, em especial na implantação de políticas compensatórias, distributivas ou de financiamento, que disponibilizem bens, recursos e serviços públicos para toda a população.

22 Sistemas Nacionais de Políticas Públicas Exemplos de SIstemas vigentes: Sistema Nacional de Defesa Civil Sistema Único de Saúde Sistema Nacional de Vigilância Sanitária Sistema Nacional de Transplantes Sistema Nacional de Trânsito Desafios do papel a ser desempenhado pelos órgãos federais: coordenação de suas unidades subordinadas articulação efetiva com órgãos de outras instâncias de governo, entidades paraestatais e a sociedade civil. A existência de Sistemas Nacionais ou Federais deve ser considerada como mais um elemento capaz de diferenciar e qualificar entes e órgãos públicos federais que respondam como seu órgão central.

23 Por Gestão de Fundos Públicos Outra função importante deve ser considerada: a gestão de Fundos Públicos, de diferentes origens (constitucionais, inclusive) para o desenvolvimento regional, de fomento setorial e temático etc. A gestão de fundos permite ao agente público investir diretamente em projetos e ações estratégicas de seu campo de atuação, o que (pode) qualifica(r) seu papel institucional na implantação da política pública.

24 Por Gestão de Fundos Públicos Fundo público por entidade estatal e suas estruturas operacionais Órgãos da Presidência e Ministérios Desenvolvimento Social e Combate à Fome Fundos setoriais, temáticos e Regionais de Desenvolvimento o o Fundo de Assistência Social Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza Estruturas de Apoio á Gestão dos Fundos Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social, da Secretaria Nacional de Assistência Social SPOA planeja, coordena, executa e controla a utilização dos recursos que compõem o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, sob orientação do Conselho Consultivo

25 Por espaços colegiados de consulta e decisão A existência de colegiados na estrutura básica de órgãos da administração direta ou indireta indica que parte das decisões a ser tomada depende da participação de outros atores, tanto da própria administração pública federal ou de representantes da sociedade civil organizada. Quando o colegiado tem natureza deliberativa, há a necessidade de atuação conciliadora e articuladora por parte do órgão público, mas fortemente aliada a uma maior capacidade técnica. Com colegiados consultivos, a preocupação deve ser com a transparência das propostas e clareza nos objetivos.

26 Espaços colegiados de decisão e discussão ÓRGÃOS COLEGIADOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL DIRETA Órgãos da Presidência da República e Ministérios Agricultura, Pecuária e Abastecimento Casa Civil Cidades Ciência e Tecnologia Comunicações Colegiados 1. Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional - CCCCN 2. Comissão Especial de Recursos CER 3. Conselho Deliberativo da Política do Café CDPC 4. Conselho Nacional de Política Agrícola - CNPA 1. Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia - CONSIPAM 2. Conselho Superior do Cinema 1. Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social 2. Conselho das Cidades 3. Conselho Nacional de Trânsito 1. Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia 2. Conselho Nacional de Informática e Automação 3. Comissão de Coordenação das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia 4. Comissão Técnica Nacional de Biossegurança Não tem

27 Estruturas sistêmicas de apoio administrativo o O Decreto Lei nº 200/67 estruturou a administração pública à época e definiu a estrutura sistêmica que caracteriza todas as áreas administrativas dos órgãos federais até os dias de hoje. o Esta configuração também vigora em grande parte dos estados e municípios.

28 Estruturas sistêmicas de apoio administrativo Os sistemas administrativos federais, hoje em vigor, são: Planejamento e Orçamento Federal; Administração Financeira Federal; Contabilidade Federal; Controle Interno do Poder Executivo Federal; Informações Organizacionais do Governo Federal; Serviços Gerais; Administração dos Recursos de Informação e Informática; Gestão de Documentos de Arquivo; Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal. Estes sistemas são chamados de estruturadores da administração federal.

29 Áreas que respondem pelo apoio administrativo Não há um padrão, mas ainda prevalece a estrutura das Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Administração SPOAs nos Ministérios. Muitos gabinetes ministeriais contam com assessores de gestão estratégica e devemos considerar que a gestão estratégica do órgão deve ser permanente e, portanto, pertinente a todo e não apenas uma assessoria de apoio direto ao Ministro. A grande quantidade de estruturas de apoio e assessoramento direto ao Ministro muitas vezes se sobrepõe ao funcionamento em linha das atividades finalísticas (conforme análise de suas competências regimentais).

30 Áreas que respondem pelo apoio administrativo Há falta de homogeneidade em funções e estruturas que precisam seguir uma orientação central, garantida pelos sistemas administrativos federais 14 Ministérios ainda organizam sua área administrativa em SPOAs: Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Cidades; Comunicações; Desenvolvimento Agrário; Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Esportes; Fazenda; Justiça; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Orçamento e Gestão; Previdência Social; Trabalho e Emprego. Poucos órgaos aderiram à mudança das Subsecretarias Administrativas para Gestão dos Processos Internos (de apoio administrativo) e também, não há um padrão a ser seguido para sua denominação: Diretoria, Departamento ou Coordenação Geral de Gestão Interna? Na Cultura é Diretoria; na Integração Nacional, Departamento; e, na Pesca e Aqüicultura, Coordenação Geral.

31 Áreas que respondem pelo apoio administrativo Estruturas de Apoio Administrativo e Estratégico Entidade Estatal Estruturas de Apoio Administrativo Estruturas de Apoio Estratégico o Casa Civil Secretaria de Relações Institucionais o Agricultura, Pecuária e Abastecimento Ciência e Tecnologia o o o o o o o o o o o Secretaria de Administração, com: Diretoria de Planejamento, Orçamento e Finanças Diretoria de Gestão de Pessoas Diretoria de Recursos Logísticos Diretoria de Tecnologia da Informação Diretoria de Telecomunicações Secretaria de Controle Interno Subchefia para Assuntos Jurídicos Subchefia-Executiva Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração Subsecretaria de Coordenação das Unidades de Pesquisa Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração Assessoria de Assuntos Internacionais o o o o o o o o o o o o o Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia - CENSIPAM Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Subchefia de Articulação e Monitoramento Assessoria Especial Subchefia de Assuntos Parlamentares Subchefia de Assuntos Federativos Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social Assessoria de Gestão Estratégica, vinculada diretamente ao Ministro Assessoria de Acompanhamento e Avaliação das Atividades Finalísticas Assessoria de Captação de Recursos

32 Descentralização e desconcentração Os regimes federativos demandam uma complexa engenharia consorciada entre os diferentes pólos de poder; e neste contexto temos: A descentralização como um processo de transferência de poder dos níveis centrais para os periféricos, como uma estratégia que permite redefinir o aparato estatal e fortalecer instãncias locais. A desconcentração como a delegação de competência, sem o deslocamento do poder decisório. Embora ambas sejam ferramentas legítimas para transformar ou agilizar a ação governamental, são conceitos distintos com evidentes diferenças em suas consequências.

33 Descentralização e desconcentração Pelo Decreto Lei nº 200/67, definiu-se, erroneamente, a descentralização como a transferência da execução de serviço público pela administração direta para entidades da administração indireta. Na verdade: O exercício das atividades por outras instâncias que integram a estrutura do ente público é chamada de desconcentração. Formalmente a descentralização ocorre com a administração indireta, mas conceitualmente equivocada, pois se trata apenas de mais uma forma de desconcentração, talvez de maior grau. A desconcentração, em geral, é geográfica ou territorial, procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço

34 Descentralização e desconcentração Formas de Descentralização e Desconcentração Modalidade Forma Tipo Localização Política Constitucional / Legal Entes da Federação Descentralização Administrativa Serviços/Técnica Colaboração Territorial Central Territorial Central Desconcentração Serviços/Técnica Interno Territorial

35 Descentralização e desconcentração Pressuposto: quanto maior o número de unidades desconcentradas, mais ampla a delegação de competências ou a transferência de serviços definida pela instância central. Assim, analisamos a quantidade de unidades desconcentradas de todos os Ministérios e também de suas Vinculadas, bna seguinte escala: Alto grau de desconcentração: pelo menos uma unidade por estado da federação, com competência executiva. Médio grau de desconcentração: pelo menos uma unidade por região do país. Baixo grau de desconcentração: de 1 ou 2 escritórios de representação a nenhuma unidade desconcentrada.

36 Descentralização e desconcentração Grau de Desconcentração das Entidades Públicas MINISTÉRIO Agricultura, Pecuária e Abastecimento Desenvolvimento Social e Combate à Fome GRAU DE DESCONCENTRAÇÃO DE SERVIÇOS OU ATIVIDADES Baixo ou Alto(*) Médio(**) Nenhum(***) Cidades X Ciência e Tecnologia X Comunicações X Cultura X Defesa X X X Desenvolvimento Agrário X Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Educação X X Esportes X

37 Descentralização e desconcentração Grau de Descentralização de Atividades e Serviços ÓRGAOS DA PRESIDÊNCIA E MINISTÉRIOS Autarquia Fundação Empresa Pública Socieda de Ec. Mista TOTAL Educação (*) Fazenda Saúde Transportes Secretaria Especial de Portos Cultura Minas e Energia Defesa Agricultura, Pecuária e Abastecimento Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Meio Ambiente

38 Descentralização e desconcentração Algumas peculiaridades encontradas: o Ministério da Ciência e Tecnologia, além de suas 4 entidades vinculadas, possui ainda 10 Institutos e Centros de Pesquisa e Informação, 2 Laboratórios, 2 Museus e o Observatório Nacional como órgãos singulares, parte integrante da estrutura organizacional do Ministério e, portanto, não consideradas como descentralizadas.

39 Descentralização e desconcentração Grau de Desconcentração das Entidades Vinculadas ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA E MINISTÉRIOS Autarquia Fundação Empresa Pública Sociedade de Economia Mista GRAU DE DESCONCENTRAÇÃO POR ENTIDADE VINCULADA Agricultura, Pecuária e Abastecimento Companhia Nacional de Abastecimento CONAB 2. Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA 3. Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. - CEASA/MG 4. Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais - CASEMG 5. Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo CEAGESP 1. Alto (1 Superintendência por estado) 2. Alto (37 unidades locais) 3. Médio (5 unidades no interior do estado de MG) 4. Alto (21 unidades no interior do estado de MG) 5. Baixo

40 Natureza do Órgão Público Definimos uma primeira classificação de órgãos públicos federais a partir de sua natureza, entendida como a combinação específica de suas qualidades originais e constitucionais, independentemente de sua finalidade. Para o segundo grupo, definimos sua qualificação jurídico- institucional ente autárquico, fundacional, empresarial ou paraestatal Outro enquadramento aplica-se refere-se à sua configuração estrutural -concentrada ou desconcentrada, e como quarto enquadramento, seu padrão decisório singular ou colegiado

41 Natureza do Órgão Público Grupo 1: Natureza do Ente Público da Administração Direta Localização na estrutura de Estado Configuração estrutural Padrão decisório Independente Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado Administração Direta Autônomo Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado Superior Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado Subordinado Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado

42 Natureza do Órgão Público Os órgãos da Presidência da Repúblicasão Superiores(pois são vinculados diretamente a um ente independente, a própria Presidência da República), Concentrados(em relação à sua configuração estrutural) e Singulares(por seu padrão decisório). A exceção é a Secretaria Especial de Portos, com 7 Sociedades de Economia Mista (Autoridades Portuárias) vinculadas e ainda, o Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias, formalmente um órgão singular Subordinado,

43 Natureza do Órgão Público Grupo 2: Natureza do Ente Público da Administração Indireta Configuração jurídicoinstitucional Tradicional Configuração estrutural Concentrada Desconcentrada Padrão decisório Singular Colegiado Singular Colegiado Administração Indireta Autarquia Regime especial Universitária de regime especial Concentrada Desconcentrada Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado Singular Colegiado Singular Colegiado Agência de regulação Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado

44 Natureza do Órgão Público Configuração jurídicoinstitucional Fundação Configuração estrutural Concentrada Desconcentrada Padrão decisório Singular Colegiado Singular Colegiado Administração Indireta Empresa Sociedade Mista Empresa Pública Concentrada Desconcentrada Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado Singular Colegiado Singular Colegiado Paraestatal Concentrada Desconcentrada Singular Colegiado Singular Colegiado

45 Modelo de gestão e funcionamento Enquadramento para a classificação de órgãos públicos federais: de acordo com sua natureza e em dimensões já apresentadas nos itens e quadros anteriores Foram identificadas todas as autarquias, o padrão decisório adotado em cada uma delas, inclusive, com a especificação do órgão singular ou colegiado, obtida na análise da legislação específica de cada ente.

46 Modelo de gestão e funcionamento Padrão decisório das Autarquias AUTARQUIA PADRÃO DECISÓRIO 1. Comissão Nacional de Energia Nuclear CNEN 2. Fundo Nacional de Desenvolvimento FND Colegiado (Comissão Deliberativa) Colegiado (Conselho de Orientação) 3. Instituto Nacional de Colonização e Colegiado (Conselho Diretor e Reforma Agrária INCRA Comitês de Decisão Regional) 4. Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL 5. Superintendência de Seguros Privados SUSEP Colegiado (Conselho Diretor) Colegiado (Conselho Diretor) 6. Banco Central do Brasil BACEN Colegiado (Diretoria Colegiada)

47 Modelo de gestão e funcionamento A mesma identificação foi feita com as Fundações, quanto ao seu padrão decisório. Neste caso, o predomínio também fica evidente: das 39 entidades fundacionais, somente 6 adotam o modelo colegiado e as demais, adotam o padrão singular. Padrão decisório das Fundações FUNDAÇÃO PADRÃO DECISÓRIO 1. Fundação Joaquim Nabuco FJN Colegiado (Conselho Diretor) 2. Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPQ 3. Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES Colegiado (Diretoria Executiva) Colegiado (Diretoria Executiva) 4. Fundação Biblioteca Nacional BN Colegiado (Diretoria)

48 Modelo de gestão e funcionamento Com as empresas públicas, há mudança no padrão observado até então; das 20 empresas (em atividade), apenas 5 adotam a decisão singular, na figura de um Presidente Padrão decisório das Empresas Públicas EMPRESA PÚBLICA 1. RADIOBRÁS - Empresa Brasileira de Comunicação S.A 2. Companhia Nacional de Abastecimento CONAB 3. Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária EMBRAPA PADRÃO DECISÓRIO Colegiado (Assembléia) Colegiado (Diretoria Colegiada) Colegiado (Diretoria Executiva)

49 Modelo de gestão e funcionamento Nas Sociedades de Economia Mista há um grande equilíbrio, pois metade adota o padrão decisório singular e a outra, o padrão colegiado (esta última representa o padrão mais adequado) Padrão decisório das Sociedades de Economia Mista SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PADRÃO DECISÓRIO 1. Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ Colegiado (Diretoria Executiva) 2. Banco da Amazônia S.A. BASA Colegiado (Diretoria Executiva) 3. Centrais Elétricas Brasileiras S.A. ELETROBRÁS Colegiado (Diretoria Executiva) 4. Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS Colegiado (Diretoria Executiva) 5. Companhia Docas do Ceará - CDC Colegiado (Diretoria) 6. Banco do Brasil S.A. Colegiado (Diretoria) 7. Banco do Nordeste do Brasil S.A.- BNB Colegiado (Diretoria)

50 Modelo de gestão e funcionamento O quadro que segue agrupa um conjunto de órgãos integrantes da administração direta que se destaca pelo tipo de serviço ou atividade realizada. Na maioria dos casos pode até haver compatibilidade entre os órgãos superiores e a unidade vinculada quanto ao campo de atuação e mesmo complementaridade, mas em termos funcionais percebe-se que a natureza de suas atividades são distintas do que se espera de um órgão da administração direta (atividade de pesquisa, prestação de serviços administrativos etc.). Neste sentido, é interessante que se avalie, periodicamente, a efetividade do modelo (órgao singular?) frente à atividade desenvolvida e se verifiquem alternativas institucionais que possam otimizar sua dinâmica de trabalho e resultados obtidos. Um exemplo que chama a atenção: o Ministério da Ciência e Tecnologia e seus 13 institutos de pesquisa.

51 Modelo de gestão e funcionamento Órgãos da Administração Direta com Características de Indireta Órgãos da Presidência e Ministérios Casa Civil Órgão Específico Singular com Características Distintas Imprensa Nacional Arquivo Nacional Secretaria Especial de Portos Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias Instituto Nacional de Meteorologia Agricultura, Pecuária e Abastecimento 11 Laboratórios Nacionais agropecuários 1 Laboratório Nacional de Análise, Diferenciação e Caracterização de Cultivares

52 Descrição de papéis e funções Características que podem qualificar o ente público da administração direta ou indireta. Sugerimos: Uma tipologia que os ordene em razão de sua função ou papel exercido. As funções devem ser entendidas como as que sintetizam a razão da existência do órgão (missão), independentemente de sua natureza.

53 Descrição de papéis e funções Identificamos: A existência de estruturas subordinadas a Ministérios que são tipicamente associadas a entidades vinculadas e não a seus órgãos subordinados (no sentido de sua localização na estrutura de Estado) Outro ponto importante está na constatação de que algumas funções tradicionalmente definidas não são adequadas para qualificar distintamente os entes autônomos e superiores (Ministérios e Secretarias), por exemplo, a formulação de politicas, que é comum a todos os Ministérios.

54 Descrição de papéis e funções Funções e papéis do ente público FUNÇÃO E PAPEL Regulamentação Setorial Prestação de Serviços Públicos Prestação de Serviços Financeiros Produção de Bens e Serviços Cumprimento do Poder de Polícia Administrativa Realização de Estudos e Pesquisas Coordenação de Sistemas de Políticas Públicas Nacional Federal DEFINIÇÃO Geração das normas legais e institucionais que ordenam setores específicos da sociedade Execução de serviços públicos de utilidade pública, acessória ou administrativa Execução de atividades pertinentes ao fornecimento de serviços financeiros Realização de atividade produtiva industrial ou de serviços Exercício do poder administrativo de sujeição e restrição do uso de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da sociedade Execução de estudos e pesquisas que subsidiem a atividade pública Estabelecimento e gestão das regras de funcionamento e estruturação sistêmica de políticas públicas, por meio da articulação de âmbito interinstitucional (nacional) Estabelecimento e gestão das regras de funcionamento e estruturação sistêmica de funções públicas federais, por meio da articulação de âmbito intra-institucional (federal)

55 Descrição de papéis e funções Podemos ainda tipificar a ação governamental realizada e o papel desempenhado pelos Ministérios. Tipo da ação governamental realizada: Setorial: restrita a determinados setores da atuação governamental Funcional: cumpre a determinadas funções de Estado e governo Temático: orientada por temas de interesse político, social ou econômico Programático: organizado por programas de governo Regional: orientado por regiões específicas do país

56 Descrição de papéis e funções Papel desempenhado pelos Ministérios: Normativo: estipula padrões para o funcionamento da área de atuação, qualquer que seja o tipo da ação realizada Executivo: executa diretamente ações em sua área de atuação Fiscalizador: realiza diretamente ações de fiscalização Arrecadador: arrecada taxas, impostos e outras formas de receitas decorrentes de atividades da sua área de atuação Regulador: define regras para manter o equilíbrio econômico e social da área de atuação

57 Descrição de papéis e funções Ministério por tipo de ação e papel Ministério Tipo da ação realizada Papel desempenhado Agricultura, Pecuária e Abastecimento Cidades Ciência e Tecnologia Comunicações Setorial Funcional Funcional Temático Setorial Temático Setorial Funcional Normativo Fiscalizador Normativo Normativo Executivo Normativo Fiscalizador

58 Descrição de papéis e funções Ministério por tipo de ação e papel Ministério Tipo da ação realizada Papel desempenhado Agricultura, Pecuária e Abastecimento Cidades Ciência e Tecnologia Comunicações Cultura Defesa Desenvolvimento Agrário Desenvolvimento Social e Combate à Fome Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Educação Setorial Funcional Funcional Temático Setorial Temático Setorial Funcional Setorial Temático Funcional Programático Programático Setorial Programático Normativo Fiscalizador Normativo Normativo Executivo Normativo Fiscalizador Normativo Executivo Normativo Executivo Normativo Executivo Executivo Normativo Normativo Executivo Regulador

59 DISTRIBUIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO POR COMPLEXIDADE DO ARRANJO INSTITUCIONAL Até aqui, tratamos da identificação, análise e enquadramento de uma série de características e elementos constituintes de organizações federais, considerando sua localização na estrutura do Estado, natureza jurídica, finalidade, chegando até as finalidades das organizações e ao grau de desconcentração e descentralização de competências. Para esta primeira avaliação dos arranjos estruturais do governo federal, é preciso destacar a grande quantidade de parâmetros que devem ser considerados para que se possa compreender a organização, considerando-se o contexto institucional em que se insere. Este é um ponto fundamental: por se tratarem de organizações públicas, a avaliação e o contexto institucional em que se inserem dizem muito mais do que a análise de elementos organizacionais e estruturais isolados.

60 DISTRIBUIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO POR COMPLEXIDADE DO ARRANJO INSTITUCIONAL Análise da Complexidade do Arranjo Institucional Evidentemente, a finalidade do ente federal tem influência na definição de seu arranjo organizacional mais visível, ou seja, aquele explicitado pela Estrutura Regimental, Estatuto ou outro documento legal. No entanto, entre a lógica de funcionamento e divisão de tarefas, parece haver outro direcionamento para a organização efetiva de cada área de atuação governamental.

61 DISTRIBUIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO POR COMPLEXIDADE DO ARRANJO INSTITUCIONAL Análise da Complexidade do Arranjo Institucional A análise se baseia na comparação entre os seguintes elementos, anteriormente desenvolvidos, para cada ministério: Gestão de Sistemas Nacionais de Políticas Públicas Gestão de Fundos Públicos de apoio a atividades, setores ou projetos de interesse Existência de unidades desconcentradas (administração direta) Descentralização de atividades em razão da existência de entidades vinculadas (administração indireta) Existência de colegiados e sua natureza

62 DISTRIBUIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO POR COMPLEXIDADE DO ARRANJO INSTITUCIONAL Avaliação da complexidade institucional de entidades estatais Entes Públicos Complexidade Institucional Nº de Sistemas Nacionais Nº de Fundos Públicos Nº de Unidades Desconcentradas Nº de Entidades Vinculadas Nº de Colegiados Fator i ( fatores de complexidade institucional) Trabalho e Emprego Educação i > 106 Fazenda i > 95 Agricultura, Pecuária e Abastecimento Saúde Ciência e Tecnologia Meio Ambiente Integração Nacional Cultura Transportes Defesa i > 15 Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

63 DISTRIBUIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO POR COMPLEXIDADE DO ARRANJO INSTITUCIONAL Consolidação Preliminar da Tipologia para Órgãos da Administração Pública Pode-se questionar a validade de uma somatória de diferentes tipos de variáveis identificadas: número de sistemas nacionais, de entidades vinculadas e unidades desconcentradas, colegiados etc., para se gerar um índice capaz de medir a complexidade institucional de determinada área de atuação federal. No entanto, a lógica que orienta esta consolidação relaciona-se à necessidade de desenvolvermos um método de avaliação comparativa, uma vez que o enquadramento isolado dos órgãos federais, entre eles os Ministérios, pouco diz em relação ao conjunto de órgãos que dão conta de determinados assuntos públicos.