Evolução do sistema previdenciário no Brasil

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1 Introdução A Previdência Social constitui seguro, formado por um programa de pagamentos prestados aos indivíduos ou a seus dependentes como compensação parcial ou total da perda de capacidade laborial por doença, invalidez, morte (deixando pensão protegendo a família) ou por idade avançada. Aos segurados, garantem-se os benefícios que geralmente guardam proporção com as contribuições. No Brasil, a Previdência Social está integrada á Seguridade Social que compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos á saúde, á previdência e a assistência social. Compete ao poder público, nos termos de lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos (Art. 194, Parágrafo único - Capítulo II, Constituição Brasileira): I universalidade de cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços a populações urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV irredutibilidade do valor do benefício; V equidade na forma de participação no custeio; VI diversidade da base de financiamento; VII caráter democrático e descentralizador da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. Além disso, o MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - MPAS (2003) aponta duas metas fundamentais a serem realizadas: a) garantir a reposição de renda dos seus segurados contribuintes quando não mais puderem trabalhar; e b) evitar pobreza entre as pessoas que, por contingências demográficas, biológicas ou acidente não possam participar; por meio do mercado de trabalho, do processo de produção da riqueza nacional. Hoje, todavia, alega-se que a Previdência Social é uma importante causa do desempenho econômico insatisfatório de muitos países. O questionamento do papel e da função da Previdência Social está diretamente ligado á revalidação geral dos papeis do Estado e do setor público da sociedade num período de severas restrições econômicas e financeiras. Mas, um sistema de Previdência Social que funciona bem é elemento básico em qualquer sociedade moderna. Poucas questões são tão importantes na área do bem-estar sob o aspecto político e econômico, como a reforma em andamento. A necessidade de estudar a Previdência decorre da dinâmica demográfica, das alterações do mercado de trabalho e de renda, além da correção de distorções próprias na construção dos sistemas. O principal objetivo é verificar se as perspectivas dos sistemas são satisfatórias, principalmente em relação ao equilíbrio entre os compromissos futuros e as possibilidades dos trabalhadores e do setor de produção pagarem essa conta (STEPHANES, 1998). Por esses motivos vários países vêm efetuando reformas previdenciárias, umas mais amplas, outras nem tanto, mas vias de regra incluíram um papel mais ativo do setor privado na provisão das aposentadorias. No Brasil, o sistema previdenciário vem passando por mudanças desde a sua criação em 1920 e atualmente, essas continuam e exercem papel importante no cenário econômico. Em face da importância do sistema previdenciário para a economia de um País este trabalho tem como objetivo analisar a Previdência pública brasileira e a sua atual reforma. Para tal finalidade, o trabalho apresenta a seguinte estrutura: em primeiro lugar, mostra-se a evolução do sistema, em seguida, discute-se os modelos de financiamento, as causas do desequilíbrio, a reforma e finalmente, na última parte, será discutida os impactos da reforma previdenciária na economia brasileira. 1

2 Evolução do sistema previdenciário no Brasil No início da década de 1920 o país passou a contar com um marco legal que regulamentava a Previdência Social moderna no Brasil, a Lei Eloy Chaves (1923) que determinava que as empresas ferroviárias formassem caixas de aposentadorias e pensões para seus empregados (CAPs). Estes e seus familiares passaram a ter direito à assistência médica, a medicamentos com preços especiais, além da aposentadoria e pensões. No final da década de 1930, outros setores empresariais também criaram suas caixas, portuários (1926); dos serviços telegráficos e radiotelegráficos (1930); de força, luz e bondes (1930) etc, chegando a existir cerca de 180 caixas de aposentadoria no Brasil. Nessa época, o processo de vinculação dos filiados se dava por empresas. O sistema se caracteriza por reduzido número de segurados, e a administração dos fundos de aposentadorias era realizada pelos próprios empregados e empregadores, não havendo a participação do Estado. Além disso, havia uma multiplicidade de instituições e um modesto montante financeiro envolvido, devido á própria pulverização da captação de recursos. Este regime, era pouco abrangente e estruturalmente frágil, mas, mesmo assim, Eloy Chaves acolheu em sua proposta dois princípios universais dos sistemas previdenciários: o caráter contributivo e o limite de idade, embora vinculado a um tempo de serviço. Na década de 1930, por iniciativa do governo, as caixas foram gradativamente reestruturadas e fundidas em Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), dando origem a instituições com maior número de filiados e mais poderosas financeiramente. O Estado passa a dar maior atenção ao tema previdenciário assumindo a gestão das novas instituições. Essa transformação foi importante para ampliação da cobertura entre os trabalhadores urbanos e para que o modelo de industrialização por substituição de importações pudesse deslanchar. Nesse período, o principal problema foi à heterogeneidade da capacidade financeira das diversas instituições, cada qual com suas regras próprias, o que implicava na fragmentação do sistema e em níveis salariais diferenciados em cada categoria profissional. Devido a isto, passaram a surgir as primeiras demandas no sentido de unificação das instituições previdenciárias existentes. No início dos anos 1960, foi votada e aprovada, após 14 anos de debate parlamentar, a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que unificou as regras legais sob as quais os IAPs funcionavam. Porém, a efetivação dessa uniformização, só veio a deslanchar depois de 1966, quando seis institutos de aposentadorias e pensões (de um total de sete) foram fundidos e deram origem a uma estrutura única: o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Essa centralização permitiu à previdência ampliar a cobertura a trabalhadores inicialmente não contemplados pelas regras existentes. No fim da década de 1970, a Previdência Social já alcançava quase todas as categorias de trabalhadores, incluindo, em categorias especiais, os trabalhadores rurais e os empregados domésticos. Em decorrência natural do envelhecimento gradativo da população, criou-se um benefício de cunho assistencial chamado de amparo previdenciário ou Renda Mensal Vitalícia, que foi estendido aos idosos com mais de 70 anos e aos inválidos que não tivessem obtido benefício e não pudessem prover seu sustento pelas próprias forças. As primeiras preocupações acerca da conseqüência fiscal desse processo, somadas com o avanço do conceito de seguridade social, motivou em 1974, a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social 1 com as atribuições de responder pelas políticas de previdência, de assistência social e de saúde. Cabe ressaltar, que enquanto o sistema foi jovem e contou com saldos de caixa positivos o número de trabalhadores contribuintes maior que o número de inativos estes foram utilizados para outras finalidades, distintas dos interesses previdenciários, como a construção de Brasília, por exemplo, ao invés de terem sido reservados para garantir a viabilidade do sistema em conjunturas desfavoráveis. Além disso, a partir de então, a 1 Em 1977, o INPS foi desmembrado em três órgãos: no INPS propriamente dito, no instituto nacional de assistência médica da previdência social (INAMPS) e no instituto de administração da previdência e assistência social (IAPS). 2

3 Previdência Social passou a transferir parte de sua arrecadação a área de saúde, o que dificultou ainda mais sua estabilidade. Nos anos 1980, quando a economia brasileira se defrontava com baixas taxas de crescimento econômico e o mercado de trabalho formal se estagnava, começaram surgir as primeiras críticas ao sistema estatal previdenciário, qualificando-o de ineficiente e apontando para riscos de surgimento de um déficit orçamentário. Nessas décadas, várias tentativas de ajustes foram implementadas em prol do aumento da receita via elevação das alíquotas. Entretanto, tais tentativas eram sempre frustradas, pois as alíquotas mais altas estimulavam o aumento da evasão das contribuições sociais, anulando o efeito do aumento da arrecadação. Com o fim do regime militar em 1984 e o processo de redemocratização, foi promulgada em 1988, a Constituição Brasileira. Nesta época, o sistema previdenciário contava com vários diagnósticos que destacavam os problemas de gestão, as demandas sociais não resolvidas e a necessidade de ampliação da base de financiamento. Prescrevia-se a reestruturação institucional da proteção social, a ampliação de sua cobertura e a diversificação de suas fontes de financiamento. Mas, como era função do Estado garantir uma série de benefícios, sem que houvesse uma consciência adequada por parte da sociedade, das contrapartidas necessárias para o cumprimento desses direitos, o que ocorreu foi a elaboração da carta magna voltada muito mais a assegurar o acesso de diferentes grupos e categorias aos recursos transferidos pelo Estado, do que viabilizar as fontes de financiamento que permitissem atingir esse objetivo, sem ônus fiscais. No que diz respeito à Previdência Social, entre os que mais se beneficiaram com a promulgação da nova Constituição, destaca-se os trabalhadores rurais, que conseguiram equiparação do valor dos benefícios com os trabalhadores urbanos e a redução de cinco anos na idade requerida para a concessão da aposentadoria. Além disto, ressalta-se ainda, a extensão da aposentadoria proporcional as mulheres e a correção de todos os salários para o cômputo do salário de benefício. O benefício concedido aos trabalhadores rurais duplicou as despesas em manutenção, tendo em vista que o valor dos benefícios era até então de meio salário mínimo. As despesas se agravaram ainda mais devido ao fato da correção dos salários minimizar as possibilidades de corrosão do valor real da aposentadoria através da inflação que era utilizado como forma de ajuste até então. As demais medidas também tiveram um impacto considerável. Associado a isto, o Brasil apresentou no início da década de 1990, baixo crescimento econômico o que levou alguns autores a defenderem a idéia que os novos direitos advindos da Constituição fossem os responsáveis pelo déficit fiscal e pelo chamado Custo Brasil. A partir de então, começou-se os questionamentos sobre a necessidade da reforma previdenciária. O que permaneceu de relevante desse período foi o resultado da comissão de estudos formada na Câmara dos Deputados, relatada pelo deputado Antônio Britto (ministro da Previdência em 1993), que ficou conhecido posteriormente como Relatório Britto, passou a embasar as ações do Ministério da Previdência na primeira metade dos anos Diante das turbulências políticas ocorridas no Brasil em anos anteriores, o prazo para efetuar a revisão da Constituição, marcada para 1993, foi perdido e a Reforma da Previdência teve de seguir os trâmites normais de qualquer alteração, em que se exige maioria de dois terços em duas votações na Câmara, bem como em outras duas votações no Senado. Após cerca de quatro anos de discussões e negociações políticas em torno da Reforma da Previdência, foi aprovada em 1998 uma emenda à Constituição que criou as condições para a realização da Reforma na Previdência Social brasileira (Emenda Constitucional n 20 EC 20). Antes, porém, de ser apresentado os principais pontos dessas mudanças, faz-se necessário ressaltar os regimes previdenciários e as causas do desequilíbrio previdenciário brasileiro. 3

4 Modelo de financiamento Existem dois modelos de financiamento para a previdência: repartição e capitalização, podendo ainda se ter um modelo de repartição público básico e universal ao lado de um complementar, que pode ser público ou privado. Para qualquer um desses modelos, a contribuição individual é à base do benefício, e o limite de idade, um dos principais critérios. Além disso, a maior parte dos países mantém regimes especiais para servidores públicos civis e militares, com regras diferenciadas dos demais trabalhadores (STEPHANES, 1998). Mas, um dos mais proeminentes fatores do atual debate é a aguda crítica aos programas previdenciários em regime de repartição, que são o principal meio de garantia de rendimentos na aposentadoria nos países e é o atual regime adotado pelo Brasil. As críticas mais comuns a este regime, envolvem seu impacto econômico. Nos regimes de repartição simples, as contribuições dos atuais trabalhadores financiam através da folha de salários, faturamento e lucro líquido os aposentados atuais, enquanto as próximas gerações vão financiar os benefícios dos que estão contribuindo. Este sistema é um pacto social entre gerações, em que os ativos financiam os inativos. Além do Brasil, pode-se citar EUA, França, Alemanha, Espanha como usuários deste sistema. O modelo de repartição contribui para a criação de sistemas fáceis e baratos de administrar, mas possui fragilidade diante de mudanças demográficas (envelhecimento populacional) e do desemprego. Outra restrição a este modelo é que ele pode propiciar a chamada redistribuição invertida de renda. Assim, aqueles que ganham menos estão financiando os que se aposentam mais cedo e que ganham mais, isto pode ocorrer por meio de regimes especiais que beneficiam algumas categorias da economia. Já o financiamento da Previdência Social através do modelo de capitalização, os custos aparecem claramente, e a cobertura dos benefícios é feita através de uma poupança formada por contribuições do trabalhador. Ou seja, cada um é responsável por sua própria aposentadoria. No entanto, embora não haja compromisso intergeracional neste modelo, o conjunto de investimento pode ser utilizado para incentivar a poupança nacional de longo prazo e promover desenvolvimento. Como exemplo tem-se o Chile. No que tange a capitalização, um dos argumentos mais comuns sobre sua confiabilidade é como designar à gestão privada a construção de uma rede de seguridade, cujos efeitos de distribuição sejam justos socialmente. Outra dúvida é sobre o número de pessoas que podem ficar de fora do sistema porque não pouparam sobre uma base voluntária o suficiente para a idade avançada, tornando-se um a carga pesada para a sociedade. A capitalização é mais justa, se observamos do lado de quem paga e recebe os benefícios, e desenvolve o hábito de poupança, mas deve-se ter consciência de que ao mudar de um sistema de repartição maduro para o de capitalização tem-se um elevado custo de transição para a sociedade (STEPHANES, 1998). A estrutura do sistema previdenciário brasileiro é composta por modelo de repartição público básico e universal ao lado de um complementar, além da possibilidade de se ter apenas o regime complementar. Mas, nestes regimes existem centenas de critérios e inúmeras situações especiais. De forma geral, tem-se: No setor privado O Regime Geral de Previdência Social (RGPS), administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS, sob o regime de repartição, está voltado aos segurados do setor privado. É obrigatório, nacional, público, possui subsídios sociais, benefício definido; teto de R$1.869,34 e admite fundo de previdência complementar; Os complementares, por sua vez, como seu nome indica são de caráter complementar, optativos, privados, administrados por fundos de pensão abertos (acessíveis a quem desejar no mercado financeiro privado) ou fechados (restritos ao conjunto de empregados de uma certa empresa ou um conjunto delas), possuem sistema de capitalização, e são organizados de forma 4

5 autônoma em relação à previdência social pública, porém, são fiscalizados pelo Mistério da Previdência Social e pelo Ministério da Fazenda. No Brasil, este regime de previdência tem como objetivo constituir-se em opção para os segurados de outros regimes que desejam receber valores superiores aos tetos de benefícios dos regimes a que pertencem e para aqueles que estão excluídos do mercado formal de trabalho, mas que querem adquirir uma aposentadoria. No setor público O regime do servidor público (RPPS) é composto pela União, Estados e Municípios e, ainda, pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; neste caso é obrigatório, de repartição, sendo o benefício definido igual à última remuneração. Admite fundo de providência complementar e é administrado pelos respectivos governos; neste regime ressaltam-se os militares federais, que segue as mesmas regras anteriores porém, são administrados pelo Governo Federal e atendem apenas a este nível. Os regimes que serão discutidos neste trabalho serão apenas o RGPS e o RPPS, pois juntos compõem a Previdência Social pública brasileira, que é o foco de análise deste trabalho. Cabe relembrar, que a Previdência Social brasileira, tem como função assegurar aos seus membros os benefícios relativos à cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; à proteção á maternidade, ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; ao salário família e ao auxílio reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e ainda, a pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e aos dependentes 2. De maneira geral, os benefícios constituem-se em prestações pecuniárias pagas aos segurados ou aos seus dependentes de forma a assegurar aos beneficiários da Previdência Social brasileira os meios indispensáveis à sua manutenção. Estes benefícios podem ser de prestação continuada e, ou de prestação temporária. Os benefícios de prestação continuada são caracterizados por pagamentos mensais contínuos, até que alguma causa (morte, por exemplo), provoque sua cessação ou transformação em outro benefício. Enquadra-se nesta categoria as aposentadorias, pensões, os auxílios, as rendas mensais vitalícias, os abonos de permanência em serviço e os salários família e maternidade, totalizando 75 espécies 3. Os benefícios de prestação temporária, por sua vez, são limitados no tempo, como por exemplo o auxilio-maternidade, que tem duração de quatro meses. Cabe destacar, com exceção do salário-maternidade e do auxílio-reclusão, que os benefícios temporários têm como alvo os trabalhadores do mercado formal, pois não fornecem cobertura aos empregados domésticos, e outros tipos de trabalhadores autônomos incluídos na categoria de contribuintes individuais. No Brasil, segundo REZENDE (2001), de acordo com o Livro Branco do MPAS (1998, p. 20) esta situação de ampla gama benefícios previdenciários conduzem a uma falta de controle e à manutenção de privilégios, o que aumenta os custos operacionais e facilita as fraudes. Além disso, alguns indivíduos podem se beneficiar de condições favoráveis de aposentadoria, sem ter que arcar, em contrapartida, com o ônus representado pelo pagamento de contribuições, ao longo da vida, condizentes com o benéfico a ser recebido. A possibilidade de cada grupo ter ou não um benefício extraordinário dependerá positivamente de sua força de pressão e negativamente da capacidade de resistência do governo. Outro fator que corrobora a existência de grandes diversidades dentro do sistema previdenciário brasileiro é a sua diversidade de regimes, onde como vimos anteriormente, existem sistemas para servidores públicos, nos níveis federais, estaduais e municipais, sistemas complementares privados, abertos e fechados; e sistemas especiais para congressistas e demais membros do Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público todos funcionando paralelamente ao 2 Para informações adicionais sobre condições e critérios de acesso, ver anexo, Quadro A.1. 3 Ressalta-se que entre as 75 espécies citadas algumas tiveram sua concessão suspensa por lei. Para maiores detalhes, ver BELTRÃO et al. (2000) a. 5

6 RGPS. Para ilustrar esta questão o Quadro 1, mostra algumas das distorções da previdência brasileira. Desta forma, a previdência tem sido um ponto central de discussão no país nos últimos anos, o fato desta apresentar desigualdades entre as regras de obtenção dos benefícios do RGPS e dos servidores públicos é o ponto inicial para a necessidade da reforma, mesmo porque, tem-se grande percentual de gastos públicos envolvidos. Cabe ressaltar, que outros fatores também são co-responsáveis pela necessidade da reforma, sendo este aspecto o que discutiremos na seção seguinte. Quadro 1 - Algumas distorções do sistema previdenciário brasileiro 1.Servidores públicos em geral 2. Parlamentares 3. Professores 4. Fundo de pensão das estatais 5. Militares 6.Trabalhadores rurais Características/distorções Aposentadoria com base no último salário, sem uma exigência prévia; e Acúmulo de pensões e aposentadorias associadas à possibilidade de retorno ao emprego público com remuneração, o que pode gerar supersalários. Permite a participação de pessoas com rendimentos de outras fontes (como militares, juízes) para obter nova aposentadoria. Por isso, é comum o acúmulo de aposentadorias; e No nível federal, há a pensão por tempo de mandato uma vez cumprido a carência de 8 anos e a idade mínima de 50 anos. Este problema é agravado pelo fato de os Estados e municípios poderem legislar sobre previdência e criar seus próprios regimes especiais para seus legisladores. Ocorrem na maioria das vezes aposentadorias precoces. São aposentados após 30 anos de serviço, no caso dos homens, e 25 anos, no caso das mulheres. Esta regra é válida, tanto no regime geral do INSS, como no dos servidores públicos. A adoção deste critério de redução do tempo de aposentadoria não se justifica, pois não se pode alegar que esta exerça uma atividade que represente danos inequívocos para a saúde, além disso, o tamanho da categoria é significativo, principalmente nos Estados e municípios. Mais de 80% dos fundos adotavam a modalidade de benefício com grande risco de insuficiência de capitalização. Neste caso, quando a capitalização não é suficiente para financiar o benefício ao participante do fundo, a empresa patrocinadora é quem arcará com a diferença. Elevado tempo de gozo dos benefícios. As pensões são repassadas para as esposas e filhas, aumentando o tempo de permanência no sistema. São contados em dobro os tempos relativos à licença-prêmio e férias não gozadas. Redução de 5 anos do limite de idade em relação aos trabalhadores urbanos. Homem 60 anos e mulher 55 anos. Fonte: MPAS Livro Branco da Previdência (REZENDE, 2001). 6

7 As causas do desequilíbrio previdenciário no Brasil Quando se fala em causas do desequilíbrio previdenciário brasileiro a principal questão levantada geralmente está relacionada a sua viabilidade financeira. Atribui-se esta tendência, por um lado, ao histórico de fraudes e má administração registrado em seu passado e, por outro, a cobertura da população previdenciária. Mas, além disso, poucos conhecem as distorções existentes nos regimes, mesmo porque às vezes confundem o RGPS (INSS) como sendo a previdência social brasileira, esquecendo-se da previdência pública. No entanto, apesar da relevância da questão financeira, existem outras causas que justificam a reforma, pois, também explicam o déficit previdenciário no Brasil, e podem ser classificadas em estruturais e conjunturais. As principais causas estruturais associadas à previdência social são: a estrutura etária, as mudanças no mercado de trabalho, os efeitos da constituição de 1988, o aumento das alíquotas e como não poderia deixar de ser, a questão do equilíbrio econômico-financeiro. Já as causas conjunturais, estão associadas à redução da inflação e de seus efeitos sobre o valor real dos benefícios, ao aumento real do salário mínimo, ao reajuste generalizado que ocorreu no final de 1994, no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, a antecipação das aposentadorias em função da reforma previdenciária e ao baixo crescimento econômico. Em face da relevância destas causas, elas serão discutidas mais pormenorizadamente. O Brasil vem passando por uma profunda transformação em sua estrutura etária que tem impacto direto sobre o equilíbrio atual da Previdência. Todos os indicadores apontam para um envelhecimento populacional, explicados pela redução da taxa de mortalidade e natalidade (Figura 1 e 2), com isso, aumenta-se a taxa de dependência e reduz a proporção do número de trabalhadores para financiar os inativos. A expectativa de vida tem aumentado graças aos avanços na área de saúde, saneamento e tecnologia. Em 1930, a expectativa de vida do brasileiro ao nascer era de apenas 39 anos para homens e 43 anos para as mulheres. Nos últimos anos, de acordo com a Figura 1, vê-se que a expectativa de vida vem aumentando gradativamente, sendo que em 2001, essa passou a ser de 65,1 anos para homens e 72,9 anos para as mulheres. Já a taxa de natalidade (número de nascidos vivos pelo total da população), vem reduzindo bastante ao longo do tempo (Figura 2). Em 1890, a taxa de natalidade foi de 4,7% e espera-se, que em 2050 seja apenas de 1,4%, esta redução está associada a aspectos sócio-culturais, como aumento da escolaridade feminina, desenvolvimento de contraceptivos e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho ,0 72,3 72,6 72, ,8 68,1 68,4 68,6 68,9 Anos ,0 62,6 64,4 64,6 64,8 65, Ambos os Sexos Hom ens Mulheres Fonte: IBGE, MPAS (2003). Figura 1 Evolução da expectativa de vida ao nascer no Brasil entre 1991 e

8 5,0% 4,5% 4,0% 4,7% 4,6% 4,6% 4,5% 4,5% 4,5% 4,4% 4,3% Taxa Bruta de Natalidade 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 3,9% 3,2% 2,4% 2,0% 1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4% 1,0% 0,5% 0,0% Fonte: IBGE, MPAS (2003). Figura 2 Taxa de natalidade no Brasil de 1890 a Esta evolução do perfil demográfico brasileiro ressalta a importância da revisão dos parâmetros vigentes no sistema previdenciário, tais como idade de aposentadoria, tempo de contribuição, dentre outros. Isto porque, de acordo com a estrutura da população por faixa etária (Figura 3) a população que pertence ao grupo etário de 0-14 anos está caindo gradativamente de 38,4% em 1980 para 20% em Por outro lado, a faixa etária que compreende o grupo populacional de 15 a 59 anos aumentará sua participação de 55,5% em 1980 para 58,1% em Mas, o grupo populacional com mais de 60 anos também aumentará gradativamente sua participação, de 6,1% em 1980 para 21,9% em Visto que a população em idade ativa está aumentando, conjuntamente com a população acima de 60 anos, poderia se esperar que o crescimento da base da população ativa pudesse vir a ser favorável à Previdência Social, no que diz respeito ao equilíbrio entre ativos e inativo. No entanto, três aspectos agravam este problema; as aposentadorias em idade precoce, o aumento da expectativa da sobrevida (tempo médio esperado de usufruto das aposentadorias) e o aumento do trabalho no mercado informal Homens 2020 Mulheres Homens Mulheres Homens 2050 Mulheres Homens Mulheres Fonte: IBGE, MPAS (2003). Figura 3 Pirâmides populacionais no Brasil (em milhões de pessoas). 8

9 Cabe ressaltar, que para a Previdência o conceito da expectativa de sobrevida é muito importante uma vez que o seu aumento associado à redução da taxa de natalidade aumentam a participam dos idosos na composição da população, além de aumentar também o tempo de recebimento dos benefícios. No Brasil, de acordo com LIVRO BRANCO (MPAS, 2002) nas décadas de 30 e 40, a expectativa de sobrevida para uma pessoa de 40 anos era de 24 anos, para homens, e 26 anos, para mulheres. Na Figura 4, percebe-se que em 2001 o tempo de sobrevida aumentou, passando 31,4 anos, para homens, e 36,7 anos, para mulheres com os mesmos 40 anos. Logo, no que diz respeito à Previdência Social, os impactos da dinâmica demográfica reflete-se tanto nas despesas com benefícios quanto no lado das receitas. Em sistema simples de repartição como o brasileiro, o elemento fundamental para manter seu equilíbrio, considerando as variáveis demográficas, é a estrutura etária da população em cada momento, pois, ela é que define a relação entre beneficiários (população idosa, ou com mais de 60 anos) e contribuintes (população em idade ativa, ou entre 15 e 59 anos). 89 Expectativa de Vida, em anos ,9 68,9 75,4 71,7 68,1 75,7 72,1 68,6 76,1 73,0 69,9 76,7 74,1 71,4 77,8 75,6 73,4 79,6 77,9 76,1 82,3 81,2 79,9 86,4 85,8 85, , Idade Todos Homens Mulheres Fonte: IBGE, MPAS (2003). Figura 4 Expectativa de vida (sobrevida) no Brasil em Quanto às mudanças no mercado de trabalho, assistiu-se durante toda a década de 1990 mudanças associadas a um processo de reestruturação produtiva das empresas com incorporação de tecnologias e terceirização de serviços. Além disso, houve aumento do grau do mercado informal de trabalho com elevada proporção de empregados autônomos e sem carteira. Conforme MPAS (2003), em todo o Brasil a participação dos trabalhadores com carteira assinada no total da população ocupada diminuiu de 57,5% em 1990 para 45,5% em Enquanto isso, no mesmo período, a participação dos empregados sem carteira assinada, passou de 19,3% para 27,7% e a participação conjunta dos trabalhadores por conta própria e empregador passou de 23,2% para 26,8% (Figura 5). 9

10 100% 4,5% 4,5% 4,4% 4,4% 4,3% 4,5% 4,7% 4,6% 4,6% 4,6% 4,6% 4,2% 4,1% 80% 18,7% 20,3% 21,1% 21,2% 21,9% 22,2% 23,0% 23,5% 23,4% 23,8% 23,6% 23,2% 22,6% 60% 19,3% 21,0% 22,3% 23,2% 23,9% 24,3% 25,1% 25,1% 25,7% 26,7% 27,8% 27,2% 27,7% 40% 20% 57,5% 54,2% 52,2% 51,3% 49,9% 49,0% 47,2% 46,9% 46,3% 45,0% 44,1% 45,4% 45,5% 0% Empregados c/ carteira assinada Empregados s/ carteira assinada Conta-própria Empregador Fonte: IBGE, MPAS (2003). Figura 5 Estrutura da população ocupada no Brasil de 1990 a 2002 (janeiro a dezembro). Essas mudanças na inserção da população ocupada também alteram o equilíbrio financeiro do regime previdenciário de repartição como o brasileiro, pois, possui suas principais fontes de receita nas contribuições dos trabalhadores com carteira assinada e nas contribuições sobre a folha de pagamento das empresas. A terceira causa estrutural que afetou a Previdência brasileira foram as mudanças ocorridas na Constituição de 1988, que teve como conseqüência direta o aumento da rede de proteção social e com isso, o aumento de sua participação no orçamento da seguridade. Entre as mudanças ocorridas destacam-se, particularmente, os direitos das mulheres e dos trabalhadores rurais, que se beneficiaram do princípio da universalização dos benefícios previdenciários. Apesar das modificações introduzidas buscando corrigir distorções no que diz respeito à igualdade de direitos entre sexos, uma vez que as mulheres possuem condições mais precárias de trabalho comparado aos homens, estas não modificaram a trajetória laborial das mulheres o que continua a causar discussões, como: se estatisticamente a mulher vive mais que o homem; se a violência, na forma de assassinatos, atinge mais homens em idade de 15 a 30 anos e; se os problemas cardíacos, na faixa de 40 a 60 anos, também incidem mais sobre os homens, não haveria porque manter este benefício, mas sim, pensar em formas alternativas para a compensar a mulher pela maternidade. No que diz respeito à população rural, a Constituição de 1988 instituiu elegibilidade do benefício ao 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres (cinco anos a menos do que para os trabalhadores urbanos) e um piso de benefício igual a um salário mínimo (inclusive para pensão), além de na prática universalizar o benefício para toda a população rural (igual acesso para homens e mulheres). Ao reduzir a idade de elegibilidade para a aposentadoria, e igualar o acesso, observou-se uma verdadeira explosão dos contingentes de beneficiários. Segundo (STEPHANES, 1998), cerca de 4,5 milhões de aposentados e pensionistas rurais passaram, de imediato, a receber um salário mínimo, no lugar do meio salário; e ainda, no biênio de , a Previdência absorveu dois milhões de novos aposentados rurais, todos sem que houvesse a respectiva contribuição. BELTRÃO et. al., (2000) b, observaram ainda que, aos 60 anos, a proporção de mulheres aposentadas na área rural foi em 1996 cerca de três vezes a de 1988; para 10

11 os homens, a razão observada entre proporção de aposentados com a mesma idade foi de aproximadamente 2,5. Apesar de a Constituição de 1988 ter sido a que mais avançou nos temas relacionados aos direitos sociais, ampliando a cobertura previdenciária em nome do princípio da universalização, realizou-se sem maiores preocupações com o equilíbrio econômico-financeiro. Cabe ressaltar, que devido a estas mudanças houve maior acesso aos benefícios, mas, o caráter contributivo foi negligenciado o que proporcionou um aumento ainda maior do déficit previdenciário. Ao negligenciar o caráter contributivo o sistema previdenciário se torna vulnerável, pois as suas fontes tradicionais de financiamento são as contribuições dos trabalhadores e dos demais segurados, incidentes sobre os salários-de-contribuição e dos empregadores, das empresas e das entidades a elas equiparadas na forma de lei, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu serviço 4. As folhas de salários das empresas são adicionalmente oneradas por contribuições arrecadas pelo INSS em benefício de terceiros (salário-educação, Incra, etc). Tais contribuições são responsáveis por cerca de 2/3 da receita total do INSS. Além destas fontes, a receita da Previdência provém da arrecadação sobre a receita bruta de produtores rurais e agroindústrias, bem como de pequenos contribuintes, favorecido por tributação simplificada e reduzida (Simples). Desde o exercício de 1999 e até o final de 2003, a previdência conta também com a parcela da arrecadação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) correspondente a uma alíquota de 0,10%. Além de recursos oriundos da arrecadação da CPMF, o INSS recebe do Tesouro Nacional outros repasses previstos no orçamento anual, sendo a União, o responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da seguridade social. A principal transferência do Tesouro para a previdência é a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Confins) (VERSANO, 2003). Todas as fontes de recursos mencionadas acima são definidas como tributos cumulativos. Tributos desta natureza, incidentes em cascata sobre o faturamento ou a receita ou, ainda, os incidentes sobre movimentações financeiras causam prejuízos à alocação de recursos do país e à competitividade dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no doméstico. Os prejuízos se devem ao fato de que este tipo de tributação altera de forma não-intencional e nãocontrolável os preços relativos da economia. O tributo cumulativo também interfere com o crescimento econômico do país através de seu efeito sobre as decisões de investimento, que tendem a reduzir. Esta discussão torna-se relevante pelo fato de que no Brasil, segundo VERSANO (2003), toda a produção doméstica está sujeita à tributação cumulativa da Confins e da CPMF ao longo de toda a cadeia produtiva, além disso, tem-se ainda as contribuições sobre os salários e lucros que afetam a competitividade. Nesse sentido, dado as mudanças que vimos que vem ocorrendo no mercado de trabalho e a própria característica do sistema previdenciário (repartição) torna-se relevante considerar a sua forma de financiamento. O que se observou no passado, foi que diante dos maiores gastos, os governos vieram através do aumento das alíquotas acomodando esta situação, mas associado a isto se aumentaram às dificuldades de arrecadação devido à evasão, principalmente nas firmas menores onde há menor fiscalização. Para VERSANO (2003) uma das soluções possíveis para esta questão é limitar a proteção oferecida pelo Estado ao trabalhador, o que viabilizaria a redução dos tributos que incidem sobre os salários. Outra solução alternativa, seria considerar a folha de salários como base exclusiva da previdência, eliminando contribuições que a utilizem com outras finalidades (ou financiando-as de outras fontes), e buscando bases alternativas que possam complementar o financiamento do RGPS. Não obstante a esta questão, tem-se o problema do equilíbrio financeiro da Previdência Social, ou seja, o equilíbrio entre as suas receitas e despesas. Este por sua vez, é afetado tanto pelo RGPS, quanto pelo RPPS. Entre 1988 e 2001, observou-se expansão da política previdenciária para o RGPS, caracterizada pelo aumento expressivo da quantidade e do valor 4 Alíquotas e base de incidência de contribuições para a Previdência Social (RGPS e RPPS) para 2002, ver anexo. Quadro A.2. 11

12 médio dos benefícios pagos pelo sistema. Como pode ser observada na Figura 6, entre 1994 e 2002, a quantidade de benefícios pagos pela Previdência aumentou 38,6%, passando de 15,2 milhões para 21,1 milhões. Segundo o IBGE, citado pelo MPAS (2003) para cada benefício pago há, em média, 2,5 pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2002 a Previdência beneficiou 74 milhões de pessoas, ou seja, 41,2% da população brasileira. 25,0 Milhões 20,0 15,0 10,0 15,2 5,8 15,7 5,8 16,5 5,8 17,5 5,9 18,2 6,1 18,8 6,3 19,6 6,5 20,0 6,6 21,1 6,9 5,0 9,4 9,9 10,7 11,6 12,1 12,6 13,1 13,4 14, Fonte: MPAS (2003). Urbano Rural Figura 6 Benefícios pagos pela Previdência Social (urbano e rural) no RGPS posição em dezembro entre 1994 e De acordo com a Figura 7, nota-se que o valor médio dos benefícios atingiram R$389,14 em 2002, o que representa um crescimento de 27% em relação a ,00 380,00 384,77 389,14 370,00 370,98 360,00 350,00 359,78 364,90 340,00 341,45 330,00 320,00 310,00 300,00 329,70 317,97 313,29 306, Fonte: MPAS (2003). Figura 7 Valor médio dos benefícios pagos pela Previdência Social (RGPS) entre 1993 e 2002 (em R$ de dezembro de 2002 INPC). Esse aumento na quantidade pode ser explicado, parcialmente, pelo incremento expressivo de benefícios pagos aos trabalhadores rurais, que como vimos anteriormente se expandiu muito neste período. Já o aumento no valor dos benefícios tem sido viabilizado desde 1994 pela combinação da estabilidade monetária com uma política de reajustes dos benefícios 12

13 em que foram adotados índices superiores à variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao consumidor (INPC) e que será discutido posteriormente. Desta forma, pode-se perceber que a combinação da quantidade de benefícios pagos com o incremento do valor médio destes condicionou ao aumento da despesa nos últimos anos. Com o menor crescimento da receita, verificou-se um crescimento da necessidade de financiamento do RGPS, que passou de R$ 397 milhões em 1995 para R$ 17,0 bilhões em 2002, em termos nominais (Figura 8). Deve-se destacar, que entre os motivos para o déficit do RGPS estão os subsídios concedidos a determinados tipos de benefícios e os incentivos concedidos a setores que não contribuem pela regra geral e sim por regras diferenciadas, como empresas Simples, entidades filantrópicas, clubes de futebol, pesam muito nas contas financeiras da Previdência. De acordo com MPAS (2003), os subsídios legais concedidos a estes setores, chamadas renúncias previdenciárias, em 2002, foram estimadas em R$ 12,32 bilhões. Para 2003, as renúncias devem chegar a R$ 14,14 bilhões (Quadro 2). Excluindo o impacto das renúncias, o MPAS (2003) estima que seria necessário um financiamento de 0,72% do PIB para 2003, ao considerar o seu valor, a necessidade de financiamento da Previdência Social passa a ser de 1,60% do PIB. R$ bilhões ,6 32,2 40,6 40,4 47,2 44,1 53,7 46,6 58,5 49,1 65,8 55,7 75,3 62,5 88,0 71, (10) (0,4) (0,2) (3,1) (7,1) (9,4) (10,1) (12,8) (17,0) (20) Arrecadação Líquida Despesas com Benefícios Previdenciários Resultado Previdenciário Fonte: MPAS (2003). Figura 8 Arrecadação líquida, despesas com benefícios e o resultado previdenciário entre 1995 e 2002 (em R$ bilhões correntes). Quadro 2 Renúncias de arrecadação da Previdência Social de 2001 a 2003 Segmento * 2003* Segurado especial 2,54 2,75 3,16 SIMPLES 3,56 4,05 4,64 Entidades filantrópicas 2,09 2,38 2,73 Empresa rural pessoa física e jurídica 0,73 0,83 0,95 Empregador doméstico 0,28 0,31 0,36 Clube de futebol profissional 0,03 0,03 0,04 Exportações Emenda constitucional n o 33 1,40 1,61 CPMF (renúncia de receita e aumento de despesa) 0,47 0,55 0,65 CDP 0,03 0,02 TOTAL DAS RENÚNCIAS 9,72 12,32 14,14 Fonte: MPAS (2003). *Valores estimados sujeitos a revisão. 13

14 Logo, percebe-se que as políticas que garantem a manutenção deste tratamento diferenciado a segmentos especiais da sociedade, reduzem o valor das receitas e conseqüentemente influem no atual equilíbrio do RGPS. Esse tratamento diferenciado, deve ser revisto, no sentido de manter apenas aqueles cujas razões originárias de implementação continuam sendo válidas e socialmente justas, mesmo porque, isto não quer dizer, que essas entidades não devam receber tratamento tributário diferenciado ou aporte de recurso do Estado, porém, não convém que incentivos e subsídios fiscais sejam às custas de contribuições previdenciárias. Ressalta-se ainda, que a Previdência Social tem condicionado a redução nos níveis de pobreza no Brasil. De acordo com a PNAD citado pelo LIVRO BRANCO (MPAS, 2002), o percentual de pobres 5 no Brasil em 1999 se não houvesse as transferências da Previdência Social aumentaria de 34% para 45,3% da população, e o número de pessoas consideradas pobres aumentaria de 54,5 milhões para 72,6 milhões. Ou seja, a previdência foi responsável pela diminuição de 11,3 pontos percentuais de pobreza nesse ano, o que significa que se não houvesse esta política, haveria 18,1 milhões a mais de pobres no País. Esta política de transferência de renda é claramente notada na população idosa. O grau de pobreza entre os idosos é substancialmente inferior ao da população mais jovem e, caso não houvesse as transferências previdenciárias, a pobreza entre estes triplicaria. A maior parte da renda dos idosos provém da Previdência. Em 1999, 54,1% da renda de um homem idoso provinha de aposentadoria, enquanto 35,6% era oriunda do trabalho. No caso das mulheres, a aposentadoria representava 44,3% e a pensão contribuía com 33,3% do rendimento, enquanto apenas 12,0% provinha do rendimento do trabalho (MPAS, 2003) (Figura 9). 60% 50% 40% 50,6% 48,8% 39,2% 39,1% HOMENS 50,0% 40,2% 53,3% 54,1% 35,4% 35,6% 60% 50% 40% MULHERES 49,2% 45,0% 45,9% 45,6% 31,8% 30,3% 31,8% 31,1% 44,3% 33,3% 30% 30% 20% 20% 10% 9,5% 10,9% 9,0% 10,7% 9,7% 0,7% 1,1% 0,8% 0,6% 0,6% 10% 12,0% 11,9% 11,6% 11,3% 12,0% 11,2% 11,9% 11,0% 8,4% 10,5% 0% Rendimento do Trabalho Rendimento de Aposentadoria Rendimento de Pensão Outros Rendimentos 0% Rendimento do Trabalho Rendimento de Aposentadoria Rendimento de Pensão Outros Rendimentos Fonte: MPAS (2003). [Idoso = pessoa com 60 anos ou mais]. Figura 9 Renda dos idosos, por fonte de rendimento (participação %) de 1995 a Um quarto fator que está por trás da necessidade de financiamento do RGPS é o fato deste realizar política de redistribuição de renda via aumento real do salário mínimo. Segundo o próprio MPAS (2003), dentre os 21,1 milhões de benefícios pagos em 2002, 65,9% possuíam o valor de um salário mínimo, o que representa um contingente de 13,9 milhões de beneficiários. Com os reajustes reais no valor do salário mínimo, milhões de beneficiários tiveram os seus poderes aquisitivos elevado, o que impacta significativamente na redução da pobreza (Figura 10). 5 Linha de pobreza = R$98,00. 14

15 Pisos Previdenciários mais de ,1% 0,0% 0,1% 0,9% 2,0% 3,0% 4,4% 4,7% 6,9% ,0% = 1 65,9% Milhões de Beneficiários Fonte: MPAS (2003). Figura 10 Distribuição da quantidade de beneficiários, segundo faixas de valores dos benefícios (posição em dezembro de 2002). Mas, esta política também aumenta o déficit do RGPS, pois se excluísse o efeito do reajuste do salário mínimo e também se não houvesse a renúncia fiscal, a necessidade de financiamento seria de 0,35% do PIB em 2002 (Figura 11). % do PIB 1,45% 1,29% 1,30% 1,15% 1,07% 1,00% 0,97% 0,91% 0,85% 0,97% 0,70% 0,85% 0,84% 0,55% 0,35% 0,40% 0,26% 0,25% 0,10% Necessidade de financiamento verificada Necessidade de financiamento sem aumento real do salário mínimo Necessidade de financiamento se não houvesse Renúncia* Fonte: MPAS (2003). Figura 11 Necessidade de financiamento do RGPS. Um último aspecto a ser ressaltado quanto à necessidade de financiamento do RGPS está associado à política de transferência de renda da área urbana para a área rural (Quadro 3). Percebe-se que em 2002, a necessidade de financiamento da área rural representou 86,9% da necessidade de financiamento total. Nos anos anteriores, a necessidade de financiamento foi essencialmente rural (MPAS, 2003). 15

16 Quadro 3 Arrecadação líquida, despesa com benefícios e saldo previdenciário, urbano e rural de 1997 a 2002 (valores em R$ milhões correntes) Ano Clientela Arrecadação líquida (a) Benefícios previdenciários (b) Saldo (a-b) Total (3.101) Urbano Rural (7.589) Total (7.102) Urbano Rural (8.530) Total (9.412) Urbano (85) Rural (9.327) Total (10.072) Urbano Rural (10.630) Total (12.836) Urbano (60) Rural (12.776) Total (16.999) Urbano (2.228) 2002 Rural (14.770) Fonte: MPAS (2003). Conclui-se portanto, que por trás da necessidade de financiamento do RGPS existe política de subsídio que fomenta a renúncia fiscal, política de redistribuição de renda e política de transferência de renda da área urbana para a área rural. Mas, tem-se ainda a questão associada à necessidade de financiamento da previdência do setor público, a qual passa agora a ser analisada. As necessidades de financiamento dos regimes da Previdência Sociais (RGPS e RPPS) podem ser visualizadas no Quadro 4. De acordo com o Quadro 4 e Figura 8, percebe-se que o RGPS apresentou déficits entre 1996 e 2003 que podem ser justificados pelos motivos discutidos anteriormente, e que além disso, este regime apresentou no mesmo período um crescimento considerável quanto ao seu percentual de participação no PIB, passou de uma situação de equilíbrio em 1996 para um déficit de 1,5% do PIB. Mas apesar disso, foi o RPPS, que apresentou os maiores déficits no período citado. Em 2002, a necessidade de financiamento da Previdência foi de R$ 56,8 bilhões, sendo R$ 17 bilhões do RGPS (29,30%) e R$ 39,8 bilhões da RPPS (70,07%). Para 2003, estima-se que o déficit da previdência chegue a R$ 64,8 bilhões, com uma participação de 63,27% do RPPS. Ressalta-se ainda, que cabe a União a maior parcela do déficit do RPPS (em média, 1,84% do PIB), seguido pelos Estados (1,35% do PIB) e pelos municípios (0,3% do PIB).Uma explicação para esta distorção pode ser encontrada na história da Previdência que durante algum tempo teve como objetivo atender categorias especiais que prestavam serviço ao governo, como por exemplo cita-se as distorções do sistema previdenciário brasileiro discutidas anteriormente. Além disso, o servidor público tem cargo vitalício, exercendo-o como ativo até implementar as condições para a aposentadoria e, como inativo, a partir de então, tendo o direito à remuneração como se fosse ativo. 16

17 Quadro 4 Receita, despesa e necessidade de financiamento dos regimes de Previdência (em bilhões e como proporção do PIB) de 1996 a R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB I Regime Geral INSS (0,2) (0,0) (3,1) (0,4) (7,1) (0,8) (9,4) (1,0) (10,1) (0,9) (12,8) (1,1) (17,0) (1,3) (23,8) (1,5) Contribuições 40,4 5,2 44,1 5,1 46,6 5,1 49,1 5,1 55,7 5,1 62,5 5,3 71,0 5,5 81,6 5,1 (Arrec. líquida) Benefícios previdenciários 40,6 5,2 47,2 5,4 53,7 5,9 58,5 6,1 65,8 6,0 75,3 6,4 88,0 6,8 105,4 6,6 II Previdência dos servidores públicos (27,3) (3,5) (30,5) (3,5) (34,9) (3,8) (35,9) (3,7) (45,2) (4,1) (37,0) (3,1) (39,8) (3,1) (41,0) (2,6) Contribuições 6,4 0,8 6,6 0,8 6,9 0,7 8,1 0,8 6,9 0,6 19,4 1,6 21,8 1,7 23,0 1,4 Inativos e pensionistas 33,7 4,3 37,1 4,3 41,8 4,6 44,0 4,6 52,0 4,8 56,4 4,8 61,6 4,7 64,0 4,0 União (14,0) (1,8) (15,8) (1,8) (18,3) (2,0) (19,9) (2,1) (22,2) (2,0) (21,1) (1,8) (22,9) (1,8) (23,0) (1,4) Contribuições 2,6 0,3 2,6 0,3 2,5 0,3 3,1 0,3 2,7 0,3 7,0 0,6 9,4 0,7 10,7 0,7 Inativos e pensionistas 16,6 2,1 18,4 2,1 20,8 2,3 23,1 2,4 25,0 2,3 28,1 2,4 32,3 2,5 33,6 2,1 Estados (11,2) (1,4) (12,4) (1,4) (14,1) (1,5) (13,4) (1,4) (20,1) (1,8) (13,7) (1,2) (14,5) (1,1) (15,4) (1,0) Contribuições 3,5 0,4 3,7 0,4 4,0 0,4 4,6 0,5 3,7 0,3 11,0 0,9 11,0 0,8 11,0 0,7 Inativos e pensionistas 14,7 1,9 16,1 1,8 18,1 2,0 17,9 1,9 23,8 2,2 24,6 2,1 25,5 2,0 26,4 1,7 Municípios (2,1) (0,3) (2,3) (0,3) (2,5) (0,3) (2,6) (0,3) (2,8) (0,3) (2,3) (0,2) (2,4) (0,2) (2,5) (0,2) Contribuições 0,3 0,0 0,4 0,0 0,4 0,0 0,4 0,0 0,5 0,0 1,4 0,1 1,4 0,1 1,4 0,1 Inativos e pensionistas 2,4 0,3 2,7 0,3 2,9 0,3 3,0 0,3 3,3 0,3 3,7 0,3 3,8 0,3 3,9 0,2 Total (27,5) (3,50) (33,6) (3,9) (42,0) (4,6) (45,3) (4,7) (55,2) (5,1) (49,8) (4,2) (56,8) (4,4) (64,8) (4,1) Fonte: Livro Branco (MPAS, 2002) e MPAS (2003). 17

18 A Constituição de 1988, inigualável nos direitos e garantias oferecida aos cidadãos, comprometeu também o equilíbrio das contas públicas no que se refere ao RPPS, ao determinar a transferência dos servidores celetistas para o regime estatutário, efetivando-os de forma automática 6. Essa efetivação feita pela União, e seguida pelo Distrito Federal e pelos Estados e municípios (atualmente, 38,5% do total de municípios brasileiros, sendo que o restante está vinculado ao RGPS) foi um dos fatores determinantes do desmesurado crescimento das despesas de pessoal dos entes públicos (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002). Além da incorporação dos empregados públicos, a Constituição de 1988 permitiu a inclusão, nos regimes próprios da previdência dos servidores contratados por prazo determinado, dos ocupantes de cargos comissionados e funções de confiança, dos agentes políticos detentores de mandato eletivo e até mesmo, dos servidores admitidos na administração direta, autarquia e fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, até 5 de outubro de 1983, sem prévia aprovação em concurso público. A incorporação de todo esses servidores aos regimes próprios de Previdência Social, assegurados benefícios iguais á ultima remuneração em atividade, acrescida da promoção de um nível hierárquico e a garantia dos reajustes aplicáveis aos vencimentos dos ativos, representou encargos extremante elevados, sobretudo para os Estados e municípios. LIVRO BRANCO (MPAS, 2002) ressalta ainda, como conseqüência desta política a explicação para a elevada quantidade de novas aposentadorias no serviço público federal observadas entre 1991 e Em apenas três anos, o número de servidores inativos e pensionistas da União passou de 542 mil para 793 mil, ou seja, aumentou em 46,31%. De forma geral, observou-se o estreitamento de financiamento entre ativos e inativos, aprofundando o desequilíbrio atuarial e financeiro do regime. Vale enfatizar que essa situação foi atingida em razão das peculiaridades das regras de elegibilidade a uma aposentadoria, nada tendo a ver com as mudanças demográficas em curso discutidas anteriormente. Um fator importante a ser analisado de forma a corroborar a afirmativa anterior é a análise do déficit atuarial, que representa a diferença entre as receitas e as despesas previdenciárias no período total de vínculo do servidor com o referido regime, incluindo seus dependentes. O passivo dos regimes próprios da União e dos Estados foi aproximadamente R$ 673 bilhões (Quadro 5), equivalentes a 61% do PIB brasileiro de 2001 (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002). Quadro 5 Passivo atuarial da União e dos Estados em 2001 (R$ milhões) Estado Ativos Inativos Déficit atuarial São Paulo Rio de Janeiro Minas Gerais Rio Grande do sul Bahia Paraná Santa Catarina Pernambuco Outros Estados Total 1 (Estados) União Total 2 (União+Estados) Fonte: LIVRO BRANCO - MPAS, Cerca de 80% dos servidores da União, por ocasião era contratada pelo regime da CLT. 18

19 Grande parte desse passivo atuarial é de responsabilidade da União (37% do PIB), sendo os militares os que apresentam a maior distorção entre despesas com inativos (3.724,00) e ativos (1.493,00), ou seja, uma diferença de 149%, relativo ao ano de Mas, destaca-se ainda, o Banco Central e o Judiciário, com a despesa dos inativos maior que os ativos, 9,95% e 6,22% respectivamente, nesse mesmo ano (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002). Já com relação aos Estados, o passivo atuarial está concentrado na Região Sudeste responsável por 47% do total estadual, em que se destacam os Estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Mas de forma geral, a situação dos demais Estados e dos municípios também era preocupante nesta época. Assim, o sistema de RPPS, antes do início da reforma da Previdência Social de 1998, possuía algumas características similares, entre elas destacam-se: Fragmentação e heterogeneidade legal-institucional: as regras dos sistemas previdenciários estaduais e municipais diferenciavam entre poderes, órgão e categoria profissionais, dificultando sua administração e transparência, além do controle social; Custeio dos benefícios previdenciários e de assistência à saúde: foi comum vincular a contribuição dos servidores públicos estaduais e municipais ao custeio da saúde; Elevada taxa de reposição: ausência de vínculo contributivo que correspondesse aos elevados benefícios e pensões; Idade elevada de entrada no serviço público e falta de renovação de quadro: o aumento da despesa com pessoal restringe a disponibilidade de recursos para novas contratações; e Ausência de estudos atuariais na definição das alíquotas: as alíquotas de contribuição, em geral, não foram definidas com base em estudos atuariais. Desta forma, a RPPS tornou-se um dos principais problemas das finanças de todas as esferas de governo, tendo em vista o crescente peso dos inativos na folha de pagamento. Assim, seja no RGPS ou no RPPS, fazia-se necessário e ainda se faz que uma reforma fosse realizada. Para dar continuidade a história da Previdência Social, faz-se necessário antes de entendermos a proposta que está sendo avaliada pelo Senado atualmente (2003), visualizarmos as principais mudanças decorrentes da Emenda Constitucional n o 20 (EC 20) de 1998, que será o assunto de nossa próxima seção. Antes disso, porém, temos que complementar esta análise quanto aos fatores conjunturais responsáveis pelo déficit da Previdência Social. Quanto a estes aspectos ressalta-se que o crescimento da despesa do regime INSS acentuou-se em função da estabilização da moeda. A Previdência Social era uma grande sócia da inflação, essa chegava a ter 18% de suas receitas financeiras oriundas de aplicações no mercado financeiro. Entre 1990 e 1994, período de grande inflação, a perda média mensal do aposentado era de 7%. Esse índice compunha grande parte do que a previdência ganhava no mercado financeiro. Em alguns meses, nos últimos dias de pagamento, os benefícios eram corroídos pela inflação em até quinze dias, sofrendo uma defasagem que, às vezes, atingia quase 20% (STEPHANES, 1998). No entanto, em 1994 com a implementação do Plano Real teve-se aumento real do salário mínimo acompanhado pela política de reajuste salarial, no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, que gerou impacto importante sobre os gastos da Previdência. Em 1995, por exemplo, foi dado um aumento de 42%, e a inflação seguinte chegou a 18%; em 1996, houve um reajuste de 15% e a inflação foi de 9%. Essa política de reajuste inverte a tendência anterior de achatamento, pois promove ganho adicional para os aposentados. Em resumo pelo menos neste período houve aumento do poder aquisitivo para os aposentados (STEPHANES, 1998). Um outro fator conjuntural que aumentou o déficit da Previdência foi à antecipação das aposentadorias em função da reforma previdenciária. A discussão em torno da reforma incentivou muitos indivíduos, em condições de pedir aposentadoria por tempo proporcional, e, ou por tempo de serviço a optarem por realizarem os pedidos, antecipando o seu retiro, o que, fez com que uma reforma destinada a retardar as aposentadorias provocasse, inicialmente, o aumento destas, como vimos anteriormente. 19

20 Além disso, a concessão de aposentadorias por tempo de serviço, independente da idade, é um tipo de benefício que tende a perpetuar uma redistribuição perversa de renda, em que os mais pobres financiavam os mais ricos. Antes da reforma de 1998, a aposentadoria por tempo de serviço poderia ser reivindicada a partir dos 25 anos de serviço para a mulher e 30 anos para o homem, com valores proporcionais e sem limite de idade. O perfil dos beneficiários do RGPS segundo o LIVRO BRANCO (MPAS, 2002), eram de trabalhadores, em média, com 48,9 anos, provinham, em grande parte, de postos de trabalho de melhor qualidade, com salários mais elevados e vida laboral mais estável, facilitando, portanto, a comprovação dos requisitos para obter aposentadoria. O valor médio da aposentadoria era de R$515,71; 2,3 vezes superior à média de todos os benefícios. GIAMBIAGI e ALÉM (2001), ressaltam um aumento das aposentadorias por tempo de serviço depois de 1994, cujo estoque cresceu, em média, 11,5% ao ano no quadriênio 1995/1998, ou ainda, 53,4% em todo o período, contra uma média anual de 7,2% nos 14 anos anteriores. A concessão desse benefício atingiu seu pico histórico em 1997, quando foram concedidas 417,4 mil aposentadorias; 17,7% do total de 2,4 milhões de novos benefícios concedidos naquele mesmo ano (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002). Além do seu caráter injusto, a aposentadoria por tempo de serviços era um benefício bastante oneroso para a Previdência Social. Com base em 1997, percebeu-se que apesar da emissão deste benefício representar 16,3% dos benefícios emitidos, ela foi responsável por cerca de 38,5% do total das despesas. Em 1998, atingiu 40% da despesa total (17,5% em termos de quantidade). O estoque de aposentadoria por idade, por sua vez, representou, em 1997, 28,8% da quantidade de benefícios pagos e apenas 19,7% da despesa com benefícios. Essa tendência agravava o desequilíbrio atuarial e financeiro do INSS e gerava maciços movimentos de aposentadoria no serviço público (LIVRO BRANCO MPAS, 2002). Cabe esclarecer, que este sistema representava uma solidariedade às avessas, devido o fato dos trabalhadores com melhores condições financeiras se aposentarem por tempo de serviço mais novo com 47,8 e 49,2 anos para mulheres e homens respectivamente, e recebiam um benefício maior (R$515,71) e por mais tempo (29,3 e 24,8 anos para mulher e para homens, respectivamente); e ainda, continuavam a trabalhar, tornando o benefício mero complemento de renda. Os trabalhadores mais pobres, por sua vez, se aposentavam por idade mais tarde (61 e 65,6 anos para mulheres e homens, respectivamente), recebiam um benefício menor (R$145,18) e por menor tempo (19 e 13,9 anos para mulheres e homens, respectivamente) (LIVRO BRANCO MPAS, 2002). O último fator estrutural a ser analisado diz respeito ao crescimento econômico do Brasil. Entre 1951 e 2001, segundo SOUZA (2003), o PIB do Brasil cresceu 5,3% ao ano, em média, taxa relativamente elevada em comparação com outros países. Mas as maiores taxas de crescimento ocorreram, entre 1970 e 1976 (11% a.a.). A partir de 1980, essas taxas de crescimento diminuíram, atingindo valores negativos em 1981, 1983, 1990 e em Este menor crescimento do PIB nos últimos anos, tendeu a agravar os déficits da Previdência, pois, fez aumentar a relação gasto/pib (pode ser mais bem visualizada no Quadro 4). A importância desta questão fica mais exacerbada se lembrarmos que associados à retração do crescimento obtivemos no período passado crescimento das despesas e o aumento do desemprego e da informalidade que afetaram negativamente a receita previdenciária. A reforma As reformas previdenciárias podem ser classificadas em não estruturais e estruturais. Segundo SILVA e SCHWARZER (2002) as reformas do tipo estrutural ocorrida na América Latina nos anos de 1980 e 1990 normalmente efetuaram pelo menos uma das seguintes alterações: a) do formato de seguro social para o de seguro individual; b) do princípio do benefício definido para o de contribuição definida; c) o agente administrador público é 20