Projeto de Cooperação Técnica Apoio ao Programa Bolsa Família e ao Plano para Superação da Extrema Pobreza Brasília - DF
Índice do Projeto Capa do Projeto A Contexto B Justificativa C Objetivo de Desenvolvimento D Objetivos Imediatos, Resultados e Atividades E Insumos F Riscos G Obrigações e Pré-requisitos H Revisões, Relatórios e Avaliação do Projeto I Orçamento J Cronograma de Desembolsos K Contexto legal L - Anexos Anexo 1 Cronograma de revisões, relatórios e avaliação do projeto Anexo 2 Cronograma de Execução Anexo 3 Matriz Lógica Anexo 4 Lista de Equipamentos Anexo 5 Termos de referência para consultorias 2
PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA ENTRE O GOVERNO BRASILEIRO E A ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A CULTURA TÍTULO DO PROJETO: Apoio ao Programa Bolsa Família e ao Plano para Superação da Extrema Pobreza. NÚMERO DO PROJETO: DURAÇÃO PREVISTA: 48 meses AGÊNCIA EXECUTORA: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS AGÊNCIA DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL: Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO VALOR TOTAL: R$ 22.260.000,00 (vinte e dois milhões, duzentos e sessenta mil reais). ORIGEM DOS RECURSOS: Acordo de Empréstimo com o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD Fonte Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD): R$ 9.964.000,00 Fonte Tesouro Nacional (Contrapartida): R$ 12.296.000,00 RESUMO DO PROJETO: O objetivo geral do Projeto é "Contribuir para a consolidação da política de desenvolvimento social no Brasil, fortalecendo programas, ações sociais e serviços sob responsabilidade do MDS". 3
A. Contexto 1. Descrição do setor 1 Em 2002 os indicadores sociais revelavam uma situação bastante grave: havia um total de 55 milhões de brasileiros na pobreza, vivendo com o valor mensal de meio salário mínimo por pessoa, dos quais 24 milhões com menos de 1/4 de salário mínimo, na condição de extrema pobreza. O Brasil era a décima economia do mundo, mas também um dos países com pior distribuição de renda. O coeficiente de Gini, índice que avalia a desigualdade na distribuição de renda, era o terceiro mais alto entre 110 países. A reversão desse quadro tornou-se prioridade para o Governo Federal, a partir de 2003, tendo estabelecido um novo contrato social com metas claras de erradicação da fome, redução da pobreza e crescimento com distribuição de renda. A atuação do Governo na área social deixou de ser emergencial para se tornar estruturante de uma grande transformação no País. O primeiro passo foi o lançamento do programa Fome Zero, estratégia abrangente para promover a segurança alimentar e nutricional e assegurar o direito à alimentação adequada às pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. Formado por um conjunto de programas de diversos ministérios, o Fome Zero tinha em sua agenda apoio à agricultura familiar; direito à Previdência Social; complementação de renda para formação educacional adequada das crianças de famílias pobres; ampliação da merenda escolar, atingindo todas as crianças de escolas públicas, inclusive creches; apoio aos programas de combate à fome criados por governos estaduais, municipais e pela sociedade civil. O segundo passo foi a estruturação de uma ação unificada de transferência de renda: o Programa Bolsa Família (PBF), criado em 2003. O Bolsa Família unificou quatro programas desse tipo existentes: Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. O PBF representou uma ruptura com o paradigma de proteção social vigente até então, pois unificou o público-alvo, os critérios de elegibilidade e a estrutura de gestão. O modelo de gestão intersetorial, descentralizada e com controle social inovou ao viabilizar por meio de mecanismos eficientes o acompanhamento da freqüência escolar e do cumprimento da agenda de saúde básica pelas famílias beneficiárias. A agenda social que começou a ser implantada em 2003 conciliava as dimensões econômica e social na condução das políticas públicas. O conjunto de ações, somado a outros fatores como o crescimento da economia, a política do salário mínimo e a geração de empregos, possibilitou eliminar pela metade a proporção da população pobre no país em 2005. A criação do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (Mesa) e do Ministério da Assistência Social (MAS), em 2003, já foram indicativos da concretização do compromisso assumido. Para racionalizar e integrar ainda mais as políticas de proteção e promoção social, ambos os Ministérios se juntaram em um 1 Informações retiradas da publicação Balanço de governo 2003-2010 (Síntese Legado 101 a 130), disponível em www.secom.gov.br. 4
único em 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que também congregou a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família. O desafio de construir outro modelo de desenvolvimento, a partir de políticas públicas de inclusão social, deu origem à Política Nacional de Assistência Social, que instituiu o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e à Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, contendo as bases do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan). Outras iniciativas importantes neste âmbito foram: articulação com o setor público e a iniciativa privada para gerenciar as ofertas e demandas sociais; parcerias com a sociedade civil e o setor empresarial; implantação de ações de geração de trabalho e renda para o público beneficiário dos programas sociais e para comunidades tradicionais e específicas; articulação para inclusão produtiva implementada no âmbito do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social; geração de renda com sustentabilidade e aperfeiçoamento e o uso compartilhado pelas três esferas de governo do Cadastro Único para Programas Sociais. O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 definia iniciativas integradas visando à inclusão social e à redução da desigualdade, ao crescimento ambientalmente sustentável, redutor das desigualdades regionais, com geração de emprego e renda, à promoção e expansão da cidadania e ao fortalecimento da democracia. A nova agenda social brasileira não só conseguiu cortar pela metade a proporção da população pobre no país, conforme se comprometera a fazer, como também cumpriu a meta assumida em 2005 de reduzir essa proporção para um quarto da população. Mais do que isso, a fome e a desnutrição em crianças de zero a 4 anos foram estatisticamente eliminadas já em 2009. A partir do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), o Governo Federal passou a oferecer um conjunto de serviços e benefícios à população mais pobre de todos os municípios brasileiros, por meio de unidades responsáveis pela procura e acesso das pessoas ao Sistema. No final de 2010, 6.981 Centros de Referência de Assistência Social (Cras) estavam distribuídos em 96,2% dos municípios do País. Os recursos foram ampliados em mais de 100 %, passando de R$ 1,2 bilhão, em 2002, a R$ 3,2 bilhões em 2010. Para garantir a segurança alimentar, foram fortalecidos programas de crédito popular como o Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf), que teve seu orçamento triplicado, e criados novos, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Em média 164 mil agricultores familiares por ano foram beneficiados pelo PAA, de 2003 a 2010, com recursos da ordem de R$ 3,5 bilhões e 3,2 milhão toneladas de alimentos. Na compra direta da agricultura familiar com o fornecimento de leite para entidades sociais e famílias, mais de 700 mil famílias foram beneficiadas. O Brasil tornou-se gradualmente referência mundial no combate à fome. Quase R$ 40 bilhões foram destinados por ano diretamente ao combate à pobreza e à fome no período 2003-2010. O índice de Gini caiu de 0,589 em 2002 para 0,543 em 2009, menor valor desde que o índice começou a ser medido, em 1992, quando 26,9 milhões de brasileiros superaram a pobreza (relativo a renda per capita abaixo de meio salário mínimo) e 35,7 milhões passaram a integrar as classes A/B/C. 5
2. Estratégia do País para o Setor Para reverter a situação encontrada em 2002, o governo Lula criou inicialmente o programa Fome Zero 2, como uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome e teve como frentes de atuação: um conjunto de políticas públicas; a construção participativa de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; e um grande mutirão contra a fome. O Programa baseava-se no envolvimento das três esferas de governo (federal, estadual e municipal) e todos os ministérios, tendo como protagonista a sociedade brasileira. Em 2004, o governo Lula instituiu o Ministério do Desenvolvimento Social de Combate à Fome (MDS) enquanto principal responsável pelas políticas de desenvolvimento social no país, cuja missão é promover a inclusão social, a segurança alimentar, a assistência integral e uma renda mínima de cidadania às famílias que vivem em situação de pobreza. Para isso, o órgão implementa inúmeros programas e políticas públicas de desenvolvimento social, realiza a gestão do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e aprova os orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria (Sesi), do Serviço Social do Comércio (Sesc) e do Serviço Social do Transporte (Sest) 3. Entre as principais ações e programas executados pelo MDS estão o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), o Cadastro Único para Programas Sociais e o Programa Bolsa Família 4. Sistema Único de Assistência Social (SUAS) Para cumprir o desafio da construção de uma nova geração de políticas públicas de inclusão social, foi fundamental o fortalecimento da rede de proteção e promoção social através da criação e consolidação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A implantação do SUAS alterou a lógica do financiamento da área e inaugurou uma nova relação entre Estado e sociedade. O programa adotou como foco a família a ser beneficiada e o território em que essa ação se desenvolvia. A assistência organizou-se por dois níveis de complexidade de proteção social devida: proteção básica e especial. A proteção básica destinava-se à população em situação de vulnerabilidade por pobreza, privações ou fragilização de vínculos afetivos. O Estado atuou desenvolvendo potencialidades e estimulando o fortalecimento vínculos familiares e comunitários. A proteção especial, por sua vez, destinou-se à orientação e ao acompanhamento de famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça, risco social ou violação de direitos. Considerando o caráter inovador do SUAS e as imensas diferenças de capacidade institucional no interior dos municípios e estados, o Governo Federal providenciou orientação e apoio ao processo de implantação do Sistema. Em nove programas de capacitação realizados, formaram-se 57,3 mil operadores do SUAS, entre técnicos, gestores e conselheiros municipais, estaduais e nacionais. 2 www.fomezero.gov.br 3 www.mds.gov.br 4 Informações retiradas da publicação Balanço de governo 2003-2010 (Síntese Legado 101 a 130), disponível em www.secom.gov.br. 6
Da implantação do SUAS, em 2005, até o fim de 2010, 99,4% dos municípios brasileiros haviam aderido ao Sistema. Nesse contexto, os Centros de Referência de Assistência Social foram a principal porta de entrada no SUAS, e coube a eles a organização e oferta de serviços de proteção social básica. O Censo Cras 2009 registrou a existência de 5.798 Cras, distribuídos em 4.329 municípios. Nos Cras era oferecido o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif), serviço continuado de oferta de serviços aos beneficiários dos programas de transferência de renda nos territórios de vulnerabilidade social. Além do Paif, os Cras ofereciam serviços de convivência e fortalecimento de vínculos para crianças, adolescentes e idosos, além do serviço de proteção social básica no domicílio, para pessoas com deficiência e idosos. Em agosto de 2009, 1,7 milhão de famílias estavam em acompanhamento pelo Paif. Os dados fornecidos pelos municípios informaram que, em média, os Cras realizavam 41 mil atividades coletivas por semana, das quais participavam mais de 800 mil pessoas. No âmbito do SUAS foram criados também os Centros de Referência Especializados de Assistência Social (Creas), unidades de serviços da proteção social especial. O Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (Paefi) foi uma das ações dos Creas, com o objetivo de orientar e acompanhar famílias com um ou mais membros em situação de ameaça ou violação de direitos. A ideia era fortalecer a função protetora das famílias e contribuir para a superação dos padrões de violação de direitos que as deixavam vulneráveis. Coube aos Creas executar o Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas. Esse serviço foi instituído pelo Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase) no âmbito da municipalização das medidas em meio aberto, isto é, a Liberdade Assistida (LA) e a Prestação de Serviços à Comunidade (PSC). O Serviço de Abordagem Social do Creas atuou na identificação em seu território de situações de violação de direitos, promovendo a inserção das famílias e dos indivíduos nas redes de serviços socioassistenciais, nas demais políticas públicas e no sistema de garantia de direitos. Também no escopo dos Creas destaca-se o Serviço de Enfrentamento à Violência, ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. O Governo Federal financiou, em parceria com estados e municípios, os serviços de 2.028 Creas, de um total de 2.036 existentes, distribuídos em 1.811 municípios por todas as unidades da federação. No final de 2010, esses Centros ofereciam atendimento especializado a cerca de 120 mil famílias e indivíduos. Aproximadamente 900 destas unidades ofereciam atendimento a cerca de 70 mil adolescentes e jovens com idades entre 12 e 21 anos em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto. Além dos serviços básicos oferecidos pelos Cras e os de média complexidade sob responsabilidade dos Creas, o SUAS, desde sua criação, contemplou também serviços de alta complexidade, atendendo indivíduos e famílias que se encontravam sem referência ou em situação de ameaça. Respeitando as características de cada segmento da população de idosos, adolescentes, mulheres vítimas de violência, o atendimento procurava refazer o convívio familiar, fortalecer a autonomia das pessoas atendidas e só acolhê-las em instituições provisoriamente. A oferta desses serviços organizou- se nas modalidades de Abrigo Institucional, Casa Lar, Casa de Passagem, Residências Inclusivas, Repúblicas e Famílias Acolhedoras. Nesses locais de acolhimento, garantiu-se proteção integral, moradia, alimentação, higiene e trabalho para famílias e indivíduos que, em situação de ameaça, precisavam ser retirados do núcleo familiar ou comunitário. 7
Outra importante iniciativa no âmbito do SUAS foi o início do co-financiamento para serviços de acolhimento destinado à população em situação de rua. O repasse de recursos federais tornou-se regular e automático para os fundos municipais das cidades de grande porte, metrópoles e capitais. Ao final de 2010 esses serviços ofereciam 13.900 vagas em 94 municípios brasileiros. Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) As 12,7 milhões de famílias beneficiárias do PBF em 2010 conseguiam sacar com cartões magnéticos os valores referentes aos benefícios de transferência de renda em quase 20 mil pontos de pagamento distribuídos entre agências de bancos públicos, casas lotéricas, correspondentes bancários e terminais de caixas eletrônicos. A gigantesca operação que tornou possível esse sistema se baseia no Cadastro Único para Programas Sociais. Formado a partir de diferentes bancos de dados, o Cadastro Único permite saber quem são, onde estão e quais são as necessidades das mais de 20 milhões de famílias vulneráveis do País. Ali se encontram nome, endereço e renda dos cidadãos em situação de risco. A operação e o acompanhamento dos programas voltados aos segmentos populacionais de menor renda tomam por base esse cadastro. Criado em 2001, o Cadastro Único para Programas Sociais, precisou ser aprimorado para permitir o novo modelo de política social implantado a partir de 2003. Um programa como o Bolsa Família por si só tornava necessário ampliar a base de dados e qualificar as informações sobre a situação socioeconômica das famílias pobres. Entre 2004 e 2005, realizou-se o processo de modernização do cadastro, viabilizando sua gestão compartilhada com estados e municípios. O critério de inserção de uma família no Cadastro Único considerava renda de meio salário mínimo por pessoa ou três salários-mínimos de renda familiar total. O cadastro incluía o registro da situação socioeconômica das famílias em todos os municípios brasileiros, bem como informações sobre o núcleo familiar, as características do domicílio e as formas de acesso a serviços públicos essenciais. Às Instâncias de Controle Social (ICS) do programa cabia a tarefa de acompanhar o cadastramento das famílias. Com a reformulação do Cadastro, a gestão foi dividida entre Governo Federal, estados e municípios. A gestão compartilhada e os novos critérios e métodos empregados na elaboração do Cadastro Único geraram crescimento significativo no número de famílias incluídas. Em 2003, havia cerca de 8 milhões de famílias cadastradas, número que chegou, em junho de 2010, a 20,1 milhões. A magnitude desse conjunto de informações constituiu instrumento de diagnóstico e orientação de políticas públicas para o País. A partir da utilização de informações geradas pelo Cadastro Único, tornou-se possível articular e integrar políticas e programas de forma a beneficiar segmentos específicos. Exemplos disso são os programas como o Tarifa Social de Energia Elétrica, Carteira do Idoso e o programa habitacional Minha Casa, Minha Vida. Programa Bolsa Família O Programa Bolsa Família (PBF), instituído pela Lei 10.836/2004, principal programa social do Governo Federal, articulou transferência de renda, condicionalidades e programas complementares. A transferência de renda foi o instrumento encontrado para alívio imediato da pobreza. As condicionalidades incentivaram a demanda e a oferta de serviços de saúde, educação e assistência social. O PBF definiu como uma de SUAS condições que crianças de seis a 15 anos de idade, das famílias beneficiárias, tivessem freqüência escolar de no mínimo 85% da carga horária mensal. 8
Posteriormente, o programa passou a acompanhar também a frequência de adolescentes de 15 a 17 anos, que implicava cumprimento de 75% da carga horária mensal. Na área da saúde, estabeleceu-se que os beneficiários do programa precisavam cumprir a uma agenda básica de saúde. Aos municípios participantes do PBF coube a tarefa de acompanhar o cumprimento do calendário de vacinas pelas famílias beneficiárias, monitorar o crescimento e desenvolvimento das crianças, realizar o atendimento pré-natal e o do período puerperal das mulheres e fazer a vigilância nutricional. Os programas complementares criaram oportunidades de desenvolvimento para as famílias beneficiárias, colaborando para a superação da situação de vulnerabilidade em que viviam. Ao concentrar no seu escopo programas anteriores dispersos, o Bolsa Família diminuiu os custos gerenciais do Governo Federal, melhorou a eficiência administrativa, reduziu as duplicidades de pagamentos, permitiu que os benefícios fossem mais bem distribuídos entre as famílias, conferiu maior eficiência aos critérios de elegibilidade dos beneficiários e elevou o valor médio do benefício pago. Os benefícios financeiros em 2010 chegavam a 12,7 milhões de famílias com renda mensal por pessoa de até R$ 140. Dependendo da renda familiar, do número de filhos e da idade dos mesmos, esses benefícios variavam entre R$ 22 e R$ 200. O valor dos benefícios e da renda familiar por pessoa, critério para ingresso no programa, foi atualizado periodicamente para preservar o poder aquisitivo da população atendida e garantir o impacto do PBF sobre a pobreza e a desigualdade. Em 2004, primeiro ano completo do programa, R$ 3,8 bilhões foram empregados no pagamento de benefícios. Esse valor subiu para R$ 7,5 bilhões em 2006; R$ 10,6 bilhões em 2008 e ultrapassou R$ 13 bilhões em 2010. O esforço para garantir que os mais necessitados recebessem mais benefícios, de forma a diminuir o desequilíbrio na apropriação da renda, contribuiu também para a redução da desigualdade regional. Das cerca de 50 milhões de pessoas beneficiadas pelo Bolsa Família em 2010, 50% viviam na Região Nordeste. O modelo de gestão descentralizada do PBF permitiu que União, estados, Distrito Federal e municípios compartilhassem decisões e responsabilidades. Os municípios que aderiram formalmente ao programa precisaram criar uma Instância de Controle Social (ICS) para permitir a participação da sociedade civil em seu planejamento, execução, avaliação e fiscalização. Instrumentos como o Índice de Gestão Descentralizada estadual e municipal, que verifica o cumprimento de obrigações assumidas por estados e municípios, possibilitaram a transferência de recursos federais, fortalecendo a gestão local do PBF. Para combater a evasão escolar e estimular a permanência na escola, criou-se o Sistema Presença de Acompanhamento da Frequência Escolar dos estudantes beneficiários do Bolsa Família. O acompanhamento de cada aluno individualmente tornou possível conhecer as causas da evasão, combatê-las e estimular a progressão escolar, com vistas a garantir a conclusão do Ensino Fundamental e a continuidade dos estudos no Ensino Médio. Entre novembro de 2006 e novembro de 2009, o número de crianças entre 6 e 15 anos com acompanhamento de frequência à escola saltou de 9,6 para 14 milhões. O número de adolescentes entre 16 e 17 anos com acompanhamento chegou a 1,7 milhão em 2009. Como resultado do Bolsa Família, a frequência escolar de crianças de 6 a 17 anos das famílias beneficiárias foi 4,4 pontos percentuais maior do que a de crianças das famílias não beneficiárias. Só na região Nordeste essa diferença foi de 11,7 pontos 9
percentuais a favor das crianças das famílias beneficiárias. A progressão de série escolar para crianças de 6 a 17 anos de famílias beneficiárias foi 6 pontos percentuais a mais, em comparação com famílias não beneficiárias. O impacto é especialmente grande entre meninas de 15 e 17 anos, grupos em que a diferença chega a 19 e 28 pontos percentuais, respectivamente. O acompanhamento das condicionalidades em saúde chegou a mais de 6 milhões de famílias em 2010. O impacto do programa em importantes indicadores de saúde pública relacionados à agenda básica de saúde é revelador. Graças ao atendimento do período puerperal e à vigilância alimentar, 62% das crianças de zero a um ano de idade de famílias beneficiárias do programa receberam leite materno como único alimento até os seis meses de vida, contra 54% das crianças de famílias não beneficiárias. Além de aspectos relacionados à segurança alimentar e nutricional, foi constatado que dentre as famílias beneficiadas pelo Bolsa Família, 93% das crianças e 82% dos adultos fazem três ou mais refeições diárias. A participação no PBF teve impacto positivo também nas gestações, diminuindo o número de partos prematuros entre as famílias beneficiárias. A quantidade de crianças nascidas no tempo normal de gestação foi 14,1 pontos percentuais maior nas famílias beneficiárias, do que nas demais. A proporção de crianças beneficiárias consideradas nutridas segundo o Índice de Massa Corporal (IMC), que estabelece uma relação entre o peso e a altura das crianças, foi 39,4 pontos percentuais mais alta em comparação com crianças não beneficiárias. A condicionalidade em educação do Bolsa Família teve impacto fundamental na queda da taxa de trabalho infantil no País. Para melhor cobertura e capacidade de gestão, em 2005 o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) foi integrado ao Bolsa Família, com o objetivo de retirar e proteger crianças e adolescentes com idade inferior a 16 anos da prática do trabalho precoce, resguardado o trabalho na condição de aprendiz a partir de 14 anos. No âmbito da Assistência Social, o programa articulou a transferência de renda com serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para crianças e adolescentes resgatados da situação de trabalho. Em 2004, havia um contingente de 5,3 milhões de trabalhadores com idade entre 15 e 17 anos. Em 2009, esse contingente diminuíra para 4,3 milhões. Mais de 838 mil crianças e adolescentes eram atendidos pelos serviços ligados ao Peti em 3.520 municípios ao término de 2010. Outros serviços nesse contexto foram reformulados e ampliados, como o ProJovem Adolescente (2008), dentro da Política Nacional de Juventude, como modalidade do Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem), lançado em 2005 (Lei 11.129/2005). O ProJovem Adolescente foi criado para atender jovens entre 15 a 17 anos, de famílias beneficiárias do PBF, como complemento à proteção social básica à família. O serviço fortaleceu a convivência familiar e comunitária e promoveu a inserção, reinserção e permanência do jovem no sistema educacional. Já no ano de sua implantação, o ProJovem Adolescente quadruplicou o número de jovens atendidos em relação ao ano anterior. Em julho de 2010, já estavam inseridos no programa 656,8 mil jovens em 3.634 municípios. Quando do seu lançamento, estabeleceu-se como compromisso do Programa Bolsa Família PBF o atendimento, até o ano de 2006, de 11,1 milhões de famílias pobres - considerando como referência a linha de pobreza utilizada pelo Programa. Tal atendimento foi então escalonado em metas anuais, assim distribuídas: 3,6 milhões de famílias ao final do ano de 2003; 5,5 milhões de famílias ao final do ano de 2004; 8,7 milhões de famílias ao final do ano de 2005 e 11,1 milhões de famílias ao final do ano 10
de 2006. As metas foram cumpridas e o Programa tem superado a cobertura inicialmente prevista: 12,4 milhões de beneficiários em 2010. Em consequência das políticas sociais do Governo, estudos conduzidos por distintas instituições demonstram que: a) o Brasil vem reduzindo a incidência de pobreza, em especial a extrema pobreza, a desigualdade e a fome, e o PBF tem papel preponderante nesse resultado; b) o Programa tem efeitos positivos para a redução da desnutrição e da mortalidade infantil e para o aumento de freqüência escolar dos seus beneficiários; e c) o PBF chega aos mais pobres e as famílias beneficiárias utilizam os recursos do Programa preferencialmente para a compra de alimentos, e em estabelecimentos próximos às suas residências, o que contribui tanto para a satisfação de suas necessidades como para o desenvolvimento da economia local. Esses resultados foram obtidos graças à estratégia de ação adotada, que optou por dar início à execução do Programa, antes mesmo de seu desenho ideal, preferindo a implantação imediata, com a preocupação permanente de aperfeiçoamento sistemático. Foi então estruturado um conjunto de processos técnico-operacionais interdependentes, os quais foram objeto de desenvolvimento simultâneo e articulado. Merecem destaque, por sua relevância no alcance dos resultados, os seguintes processos: a) construção da cooperação federativa; b) estruturação e operacionalização do CadÚnico; c) identificação e seleção dos potenciais beneficiários; d) concessão e pagamento de benefícios; e) gestão das condicionalidades; e f) fortalecimento institucional dos órgãos envolvidos na gestão do Programa. A construção da cooperação federativa é condição essencial para a concretização de um programa com as dimensões do PBF. Encontra respaldo no texto constitucional brasileiro que estabelece, por um lado, a erradicação da pobreza e da marginalização, assim como a redução das desigualdades sociais e regionais, como um dos objetivos fundamentais da Federação e, por outro, como competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, o combate às causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. Esta cooperação foi estabelecida a partir da construção de mecanismos de pactuação e adesão voluntárias. A pactuação consiste na adoção de processos formais de integração entre o PBF e os programas de transferência de renda, de iniciativa do estado ou do município parceiro, e foi estabelecida em mais de 20 casos. Compreende a complementação de valores de benefícios do PBF por meio da alocação adicional de recursos orçamentários do ente federativo que assinou o termo com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS, o que significa o aumento do valor pago às famílias, com indiscutíveis impactos positivos. A adesão, por seu turno, se dá por meio da formalização de compromisso do ente federativo, o estado ou o município, com o MDS, visando ao desenvolvimento de ações 11
específicas, previamente estabelecidas, para apoiar a implementação do PBF no seu respectivo território. Apesar de ainda insuficiente no caso dos estados, a adesão já ocorre com a quase totalidade dos municípios, tendo sua instituição pelo MDS ocorrido em maio de 2005. Tal mecanismo tem como características (i) a adesão como ato voluntário do município; (ii) a plena autonomia do município para determinar qual das SUAS unidades administrativas será designada como gestor local do Programa; e (iii) a necessidade de comprovação, pelo município, da existência de instrumento institucionalizado para o controle social do PBF no seu âmbito territorial. Os gestores locais têm como atribuições (i) a promoção da ação inter-setorial, com foco nas famílias beneficiárias; (ii) a identificação das famílias pobres e sua inscrição no CadÚnico; (iii) o acompanhamento das condicionalidades, com estratégias para acompanhamento diferenciado das famílias mais vulneráveis; e (iv) a articulação e oferta de ações complementares, entre outros. Como elemento de suporte à adesão está o apoio financeiro do MDS, em valores determinados por indicadores vinculados à qualidade de gestão municipal. Uma avaliação preliminar permite dizer que esse é hoje o principal instrumento para a garantia de qualidade da gestão descentralizada do PBF e uma das suas principais inovações, porquanto é com este apoio financeiro que os gestores locais cumprem com suas atribuições no âmbito do Programa. A estruturação e a operacionalização do CadÚnico constituem fatores fundamentais para os resultados apresentados pelo PBF. Criado em 2001, com a denominação de Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal, já então reconhecido pela sigla CadÚnico, foi concebido para constituir-se na base de dados a ser utilizada para o registro de informações sócio-econômicas das famílias com renda mensal de até meio salário mínimo per capita e constituir-se em base de dados para subsidiar a organização e a integração de políticas, dos diversos atores públicos, direcionadas à mitigação das adversidades enfrentadas por esses segmentos sociais. Considerando que nas políticas de erradicação da pobreza os erros de exclusão dos menos favorecidos são os mais comuns e de resolução mais complexa e, ainda, que as famílias mais vulneráveis tradicionalmente estiveram à margem das políticas públicas, sendo as que mais demandam atendimento e, também, as de mais difícil localização, o cadastramento adotou estratégias de busca ativa das famílias mais pobres, mediante processos e metodologias específicas para sua localização, incluindo-se, em especial, famílias indígenas, quilombolas, em situação de trabalho infantil, de egressos de situação análoga ao trabalho escravo, dentre outras. O CadÚnico é composto por três núcleos básicos de informação: (i) identificação da pessoa; (ii) endereço; e (iii) caracterização sócio-econômica. O cadastramento das famílias é feito pelos municípios, a partir de sistema informatizado disponibilizado pelo Governo Federal, e a veracidade das informações registradas no CadÚnico é de responsabilidade das famílias e do gestor local, designado pelo município entre os órgãos integrantes de sua estrutura administrativa. Após a coleta de dados, as informações são transmitidas para o Governo Federal, que avalia a qualidade e a consistência das informações, processo este partilhado entre o MDS e a Caixa Econômica Federal - CEF, Agente Operador do PBF. Para cada pessoa cadastrada, é gerado um Número de Identificação Social - NIS, que é o referencial base para toda a gestão do Programa, pois constitui a chave primária para identificação das pessoas, evitando multiplicidade de cadastros e permitindo comparação com outras bases de dados. O processo de identificação e seleção dos potenciais beneficiários do PBF está baseado (i) na estimativa de famílias pobres para cada município brasileiro, base de 12
referência para o volume de cadastramento nele realizado; (ii) no cadastramento, pelos gestores locais, das famílias consideradas mais pobres no seu território; e (iii) em mecanismos de auditoria e de controle externo dos dados cadastrais. A estimativa do quantitativo global de famílias pobres é feita seguindo metodologia específica elaborada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, que toma por base os levantamentos realizados a cada ano pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE. A partir desse total, são feitos os desdobramentos de estimativas específicas para cada município brasileiro. A aplicação dessa metodologia indica que, à luz da base de dados hoje utilizada, pode-se determinar que a estimativa seja de 11,1 milhões de famílias pobres em todo o país. A distribuição dessas famílias por município é amplamente divulgada pelo MDS, pela Internet e por outras mídias. Em cumprimento a uma de suas atribuições estabelecidas nos instrumentos de adesão, cabe aos gestores locais, até o limite do quantitativo de famílias pobres estimado para seu território, identificar e cadastrar aquelas por eles consideradas as mais pobres, cumprindo assim função estratégica na identificação das famílias que se encontram em situação de pobreza em seu município, com o que se busca determinar, com maior precisão, as famílias com maiores possibilidades de atendimento pelo PBF. A concessão e o pagamento de benefícios são baseados na seleção das famílias à luz dos critérios técnicos de elegibilidade do Programa e na disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros a cada ano. A seleção das famílias para atendimento pelo Programa é feita exclusivamente entre aquelas cadastradas no CadÚnico já auditado e constitui atribuição exclusiva do MDS, que, para tanto, toma em consideração as características socioeconômicas da família frente às normas legais de elegibilidade do Programa e o saldo do universo estimativo para cada município brasileiro. É importante destacar o fato de que não há indicação individual de famílias, porquanto o processo é totalmente baseado no tratamento informatizado e impessoal das informações específicas ali registradas para a unidade familiar frente aos critérios de elegibilidade do Programa, o que garante maior segurança à concessão do benefício. A concessão efetiva é feita considerando (i) a ordem de prioridade na seleção; (ii) o total estimativo de concessões por município; e (iii) os limites das disponibilidades orçamentárias do MDS a cada período. O recebimento do benefício é feito mediante saque direto, pelo titular designado em cada família, por meio de cartão magnético, na rede bancária, sem qualquer intermediação no pagamento do benefício. Tal característica do Programa constitui uma mudança radical em relação à história de clientelismo existente no país, onde os benefícios sociais tradicionalmente estiveram vinculados a protecionismo político de governantes, lideranças locais ou entidades assistenciais específicas. A utilização de uma ampla rede bancária para pagamento mensal de benefícios também é uma inovação da experiência brasileira e só foi viabilizada, para uso pelo PBF, pela existência prévia de uma rede de pagamento bastante capilarizada e, ainda, pelo amplo acesso da população à mesma, acesso este proporcionado, quando necessário, por logística especificamente estruturada. A necessidade de adequação desta rede de pagamento de benefícios às especificidades dos beneficiários do PBF, em especial em áreas remotas e de difícil acesso, tem se mostrado como um dos desafios do Programa na atualidade. Para bem compreender o processo de gestão das condicionalidades no âmbito do PBF, há que considerar que, pela concepção do Programa, tais requisitos devem ser entendidos como um contrato entre as famílias e o Poder Público, pautado por três tipos de responsabilidades complementares, a saber: 13
o primeiro, representado pelas responsabilidades das famílias beneficiárias no cumprimento de uma agenda de atendimento nas áreas da saúde e da educação, que possa, no futuro, melhorar as condições para que desfrutem de maior bem-estar; o segundo, representado pelo cumprimento, por parte do poder Público, do compromisso constitucional de prover serviços de caráter universal nas áreas de saúde e educação que, embora formalmente prescritos, nem sempre têm tido seu acesso garantido aos mais excluídos; e por fim, o terceiro tipo, consubstanciado no monitoramento do cumprimento dos dois tipos anteriores, e que, mais do que assumir a linha de um caráter punitivo de suspensão de benefícios para as famílias que não alcancem o cumprimento da agenda contratada, deve estar voltado à verificação do acesso das famílias aos direitos sociais básicos de educação e saúde, bem como à identificação das causas desse eventual descumprimento. Assim, identificar os motivos de não cumprimento dos compromissos da família é um importante instrumento para a identificação daquelas que se encontram em maior grau de vulnerabilidade e risco social, sendo, portanto, um indicador para a orientação das políticas sociais e para a priorização para acompanhamento familiar mais individualizado e atento. O esforço de fortalecimento institucional dos órgãos envolvidos na gestão do Programa decorre da opção pela estratégia de gestão descentralizada para o PBF, determinando a construção de capacidades operacionais nos distintos níveis federativos, o que inclui o próprio MDS. Em especial são focalizados os órgãos locais, designados pelos municípios como seus agentes para o Programa. O fortalecimento da gestão descentralizada também demandou a construção de sistemas informatizados que permitem maior autonomia e qualidade de gestão, em especial para os municípios, o que tem sido acompanhado de processos intensos de capacitação e de informação desses gestores e dos membros das instâncias de controle social. Do ponto de vista da gestão federal, a operacionalização do PBF também exigiu a construção de capacidade de formulação, coordenação, implementação e controle por parte do MDS. Tal capacidade pode ser explicitada por meio dos diferentes instrumentos normativos editados desde o início do Programa. Apenas para citar alguns exemplos, registram-se os seguintes: (i) sistemas de gestão e monitoramento desenvolvidos; (ii) aperfeiçoamento da relação com outras áreas do Governo Federal, em especial com a Caixa Econômica Federal e com os Ministérios da Saúde e da Educação; (iii) estratégias de auditoria e controle; e (iv) revisões de desenho. Os resultados do PBF têm sido notáveis, o que não significa poder-se dá-lo por concluído. O Programa requer aperfeiçoamentos com vistas à sua consolidação como mecanismo de promoção de política pública continuada. Uma lição importante que se pode extrair do PBF é que as famílias dele beneficiárias demandam acesso a diversas ações complementares, previstas desde sua concepção, hoje ofertadas de forma insuficiente, sem garantia de acesso universal. Perdem-se assim as possibilidades de potencializar e consolidar os resultados antes mencionados e de construir melhores condições de sustentabilidade à superação da condição de pobreza dos já beneficiários do PBF. Para tanto é necessário ampliar a integração entre o Programa e ações capazes de construir o desenvolvimento de capacidades das famílias no sentido da respectiva emancipação, o que não se constrói somente com a transferência condicionada de renda, condição necessária, mas não suficiente. 14
É fundamental aportar, de forma articulada e estruturada, as ações complementares há muito referidas como necessárias para o sucesso final na busca da superação da pobreza. Como resposta a tal demanda, por iniciativa da presidência, o Governo Federal criou a Secretaria Extraordinária para Superação da Extrema Pobreza no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que será responsável pela coordenação das ações e gestão do Plano Brasil sem Miséria. A Secretaria articula e mobiliza os esforços do governo federal, estados e municípios para a superação da extrema pobreza. Seu principal foco de atuação são os 16 milhões de brasileiros cuja renda familiar per capita, é inferior a R$ 70,00 mensais, visando sua inserção na cidadania. Todas essas estratégias de ação e desafios são considerados prioritários neste momento, em que um novo governo tem início, sobretudo considerando as novas determinações da presidência da República para a área social. As atividades do governo foram divididas, logo na primeira reunião Ministerial, em quatro grandes eixos temáticos: Desenvolvimento Econômico, Infraestrutura, Direitos e Cidadania e Superação da extrema Pobreza. Para iniciar os trabalhos do eixo de Superação da Extrema Pobreza, no dia 06 de janeiro de 2011, foi indicado o comitê gestor que ficou responsável pela elaboração do novo programa que irá desenvolver e articular ações de combate à miséria no Brasil. A proposta agregará as bem sucedidas experiências de gestão de outras áreas do governo (como as da área de infraestrutura com o PAC) e experiências de políticas de base territorial como o Territórios da Cidadania. O Plano prevê metas anuais, sistema de monitoramento, prestação de contas e a participação de Estados, universidades, sociedade civil e empresas. O novo programa será elaborado articulando-se três eixos de ação: inclusão produtiva; ampliação e qualificação da rede de serviços e aprofundamento dos programas de benefícios, e manutenção e ampliação do acesso a benefícios e transferência de renda. A inclusão produtiva reúne diversas ações, divididas em estratégias distintas para o meio urbano e o meio rural que incluirão ações já existentes, como, por exemplo, o Pronaf, microcrédito e geração de emprego, entre outros. A rede de serviços inclui educação, saúde, rede Sine de empregos, saneamento básico etc. E benefícios e transferência de renda incluem aposentadoria, seguro rural, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Bolsa Família, ou seja, aportes de recursos que sustentam o padrão de consumo. Foi criado o Comitê Gestor Nacional e o Grupo Interministerial de Acompanhamento. O primeiro, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e composto pelos Ministros da Casa Civil, da Fazenda e Planejamento. O segundo, integrado pelos Secretários Executivos dos quatro Ministérios do Comitê Gestor em conjunto com os Ministérios da Educação, Integração Nacional, Secretaria Geral, Desenvolvimento Agrário, Saúde, Trabalho e Cidades. Assim sendo, as ações previstas no âmbito da cooperação técnica com a UNESCO farão parte do conjunto de outras medidas, projetos e programas, que darão sustentação ao novo programa de erradicação da miséria e irão contribuir para o alcance das metas que serão estabelecidas. 15
3. Assistência Técnica Prévia ou em Curso O presente projeto, a ser executado em cooperação técnica entre a UNESCO e o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, dá continuidade à parceria bem sucedida no âmbito do acordo de cooperação técnica 914BRA3026, que teve vigência de 2003 a 2010. Com o título Gestão da Política de Segurança Alimentar, Desenvolvimento Local e Combate à Pobreza, o projeto teve como objetivo de desenvolvimento contribuir para eliminar a insegurança alimentar e nutricional da população brasileira e enfrentar as causas estruturais da pobreza, de acordo com os seguintes objetivos: implantar o modelo de gestão da política de segurança alimentar, desenvolvimento local e combate à pobreza; coordenar a implantação do Cartão-Alimentação nos municípios; fortalecer e ampliar o processo de segurança alimentar e desenvolvimento local; ampliar ações locais de segurança alimentar e desenvolvimento local; e, apoiar implementação de projetos de segurança alimentar. Totalizando recursos da ordem de R$ 63.681.378,15, na primeira etapa da cooperação técnica entre a UNESCO e o MDS importantes resultados foram atingidos, em que se destacaram o desenvolvimento de ações para a consolidação do sistema de gestão das condicionalidades do programa Bolsa Família, a qualificação dos processos de avaliação e gestão da informação e do conhecimento produzidos no âmbito do MDS e, sobretudo, o aprimoramento da organização do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), um dos principais avanços na política social brasileira. 4. Matriz Institucional para o Setor - Limitações Institucionais e Operacionais A continuidade dos resultados positivos obtidos no quadro social brasileiro dependerá também da capacidade de o MDS continuar coordenando a articulação das ações da política social entre os seus principais atores, sobretudo com estados, municípios e a sociedade brasileira como um todo. Grande passo nessa direção é a atual estrutura do MDS, organizada em seis secretarias: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Secretaria Nacional de Assistência Social, Secretaria Extraordinária para Superação da Extrema Pobreza, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e Secretaria Executiva; todas dotadas de equipes experientes e qualificadas para dar seguimento à atual política de desenvolvimento e inclusão social. Entretanto, dado o início de uma nova gestão no nível da Presidência da República, dificuldades de encaminhamento das atuais ações podem ser encontradas, considerando questões inerentes ao processo, como, por exemplo, alterações na gestão do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 16
B. JUSTIFICATIVA DO PROJETO 1. Situação Atual A cooperação técnica com a UNESCO nos últimos sete anos permitiu avanços em programas e projetos desenvolvidos pelo MDS, agregando valor a importantes iniciativas voltadas para a inclusão e o desenvolvimento social. No âmbito da cooperação foram diversas metodologias desenvolvidas por consultores especializados, para a produção de conhecimento, por meio de estudos, pesquisas e avaliações; capacitação e formação continuada para gestores públicos e privados em temas relacionados à área social; seminários, workshops e conferências para a disseminação do conhecimento produzido e troca de experiências com especialistas e técnicos nacionais e internacionais; entre outras ações que permitiram ao MDS e ao país alcançar expressivos resultados no que se refere ao combate à pobreza e à redução da desigualdade social. Um amplo conjunto de estudos e pesquisas foi desenvolvido com a parceria da UNESCO, por meio da contratação de consultorias especializadas, realização de estudos comparativos e da promoção de seminários internacionais visando construir e aprimorar a rede de proteção social e o Sistema Único de Assistência Social. Ainda que esses avanços tenham sido alcançados, na avaliação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ainda há espaço para aprimorar os processos que envolvem programas e projetos sociais desenvolvidos pelo Ministério, no que se refere tanto ao seu conteúdo programático como às estratégias para a sua implementação. Este é o caso, por exemplo, do Cadastro Único, que ainda demanda estudos e avaliações, que, entre outras finalidades, ajudarão a identificar famílias ainda não cadastradas e que vivem em situação de vulnerabilidades, além de grupos populacionais específicos, como ribeirinhos, quilombolas, assentados rurais, população em situação de rua e indígenas que poderão ser incluídas nos programas sociais do Governo Federal. A cooperação com a UNESCO irá auxiliar na identificação e aplicação de metodologias específicas para a realização dessa atividade, fundamental para o MDS e os próprios beneficiários. Além disso, o projeto de cooperação também permitirá produzir estudos e aperfeiçoar processos e ferramentas que contribuam para a utilização do Cadastro Único como ferramenta de integração de projetos e programas sociais desenvolvidos no nível inter e intra-governamental. No que se refere ao programa Bolsa Família, a cooperação com a UNESCO estará centrada, sobretudo, na realização de capacitações e formações continuadas para gestores públicos, representantes da sociedade civil participantes das instâncias de controle social do Programa e parceiros. Serão trabalhados temas relacionados ao programa Bolsa Família, a exemplo da importância dos programas complementares, condicionalidades, gestão descentralizada, controle social, entre outros, procurando utilizar como base metodologias nacionais e internacionais de referência. Pretende-se ainda, realizar estudos que evidenciem o impacto das condicionalidades, especialmente da condicionalidade da saúde na superação da pobreza. A cooperação técnica com a UNESCO neste projeto também prevê o apoio ao desenvolvimento de metodologias específicas baseadas em experiências nacionais e internacionais de projetos que tenham como alvo central a articulação e integração de parcerias para a potencialização de resultados na superação da extrema pobreza. Também está incluída a capacitação de gestores, públicos e privados, envolvidos na operacionalização e funcionamento das políticas de superação da extrema pobreza. Em 17