PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: IMPACTOS SOBRE A POBREZA, DESIGUALDADE E CRESCIMENTO

1 PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: IMPACTOS SOBRE A POBREZA, DESIGUALDADE E CRESCIMENTO Aline Pena Testasicca Silva 1 RESUMO As políticas de proteção social no Brasil devem ser analisadas ao longo de uma trajetória que explica não só o sucesso alcançado, mas também alguns dos desafios a serem enfrentados. Este artigo tem por objetivo descrever essa trajetória com relação à consolidação de um sistema de proteção social no Brasil, incluindo a perspectiva de análise direcionada à proteção social básica, vivenciada no campo de estágio no Centro de Referência da Assistência Social de Cachoeira do Campo, no Município de Ouro Preto. Palavra-chave: Assistência Social, Políticas Sociais, Proteção Social Básica. 1 Graduanda em Serviço Social Universidade Federal de Ouro Preto. Estagiária

2 I INTRODUÇÃO No Brasil, a assistência social era exclusivamente ligada às ações filantrópicas de caridade, com vinculação direta às ações de solidariedade da igreja (principalmente católica) e de grupos com motivações religiosas, eram ações desenvolvidas pelas primeiras damas da sociedade. Por décadas os usuários dessas práticas eram vistos como assistidos, favorecidos e não como cidadãos detentores de direitos. Esse tipo de assistência, longe de consolidar um direito social, reforçava os mecanismos de controle da população, tinham caráter seletivo, fragmentado e esporádico. Na construção deste artigo, primeiramente, faremos uma breve descrição do processo através do qual as políticas sociais tornaram-se direitos efetivos, prestados pelo Estado, descrevendo a trajetória histórica da política de assistência social após a Constituição de 1988, buscando traçar uma reflexão acerca da evolução do SUAS. Então, a fim de compreender a dimensão e complexidade da rede de proteção social brasileiro, o papel, as políticas e os programas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS serão discutidos, incluindo os esforços para integração de benefícios e serviços, que são fornecidos em uma abordagem sistêmica, com ênfase à proteção social básica, que tem por objetivo contribuir para a prevenção de situações de risco social, por meio do desenvolvimento de potencialidades, aquisições e fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Segue-se por uma análise preliminar dos pressupostos analisados e, finalmente, uma discussão sobre os passos necessários para a consolidação das mesmas na proteção integrada. II - Políticas Sociais De uma perspectiva histórica, um quadro mais estruturado, articulado de políticas sociais, referentes ao mercado de trabalho formal, remonta à década de 1930, embora houvesse algumas iniciativas isoladas sobre a proteção social no Brasil mais cedo do que isso. Na década de 1930, uma dimensão social do Estado surgiu como parte de um quadro político populista implementada por um mandato ditatorial. No início, essas concessões

3 eram restritas a determinados trabalhadores urbanos organizados, no entanto, ao longo das décadas, houve progressiva incorporação de novos segmentos de trabalhadores. Por mais de meio século, a maior parte dos avanços para a consolidação de um sistema de proteção social foram apenas incrementais e restritos ao campo da participação contributiva na segurança social. Outras iniciativas de proteção social foram realizadas por instituições privadas, com doações para a caridade e formas assistencialistas. Após a ditadura militar brasileira, nos anos 1970, vários grupos de cidadãos e movimentos populares ganharam espaço na arena pública e trouxeram suas questões para a agenda do país. Foi com a discussão e aprovação da Constituição Federal em 1988 que um novo marco foi estabelecido como um modelo de segurança social, de caráter universalista baseados em direitos de cidadania. Assim, cria-se, em um ambiente muito propício, um novo sistema de segurança social, baseado nos pilares de seguridade social, saúde e assistência social. A assistência social assume o status de política pública, sendo referenciada na Constituição, em seus artigos 203 e 204, que a reconhece como um direito universal. A Constituição Brasileira de 1988 simboliza o marco jurídico da transição democrática e da institucionalização dos direitos humanos no país (PIOVESAN, 2009, p. 196). É importante afirmar que a Constituição de 1988 lançou um novo paradigma no domínio da assistência social no Brasil. Após a sua aprovação, houve uma evolução considerável em relação à sua implementação. Em 1993, notam-se os avanços significativos na Política de Assistência Social, com a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), essa lei afirma a Política de Assistência Social como direito do cidadão e dever do Estado. É definida no cap. I, art. 1.º da Lei n.º 8.742, de 7 de dezembro de 1993, da seguinte forma: A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Sendo assim, a política de Assistência Social, enquanto política de Estado, constitui-se como estratégia fundamental no combate à pobreza, à discriminação, às vulnerabilidades e

4 à subalternidade econômica, cultural e política em que vive grande parte da população brasileira (YASBEK, 2008a, p. 20-21), ampliando seu campo de intervenção. A partir desse marco regulatório, segundo Couto (2006, p. 28), a assistência social é garantida como direito e definida como política social, caracterizada por ser genérica na atenção específica aos usuários, particularista por ser voltada ao atendimento das necessidades sociais, desmercadorizável e universalizante, incluindo segmentos antes excluídos das políticas. Também traz o caráter genérico da prestação de serviços e identifica que o atendimento deve ser voltado para as necessidades sociais básicas, trazendo para a política as demandas da população que permaneciam invisíveis anteriormente (COUTO; SILVA, 2009, p. 34). Já em 2004, novas alterações vieram com a Política Nacional de Assistência Social - PNAS, seguido da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social - NOB/SUAS, em 2005 (atualizada em 2012), da Norma Operacional Básica/Recursos Humanos NOB/RH em 2006 e a Resolução 109/2009, que apresenta a tipificação nacional dos serviços socioassistenciais, os quais devem ser implantados em todos os municípios, padronizando os serviços a partir das especificidades de cada região. É nesse cenário, de evolução da política de assistência, que surge o Sistema Único de Assistência Social SUAS. Segundo o MDS (2010, p. 42), o SUAS é um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, que tem por função a gestão do conteúdo específico da assistência social no campo da proteção social brasileira. Conforme nos apresenta Mota (2010), o SUAS viabilizou a normatização, organização, racionalização e padronização dos serviços, bem como a superação da história cultural assistencialista brasileira, consolidado os parâmetros técnicos e a profissionalização em sua execução. O SUAS, enquanto estrutura de gestão e execução da política de Assistência Social, [...] está voltado à articulação em todo o território nacional das responsabilidades, vínculos e hierarquia, do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público sob critério de universalidade e de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil (COUTO, YAZBEK e RAICHELIS, 2010, p. 38).

5 Portanto, a PNAS e o SUAS configuram-se como balizas fundamentais, conferindo legitimidade e institucionalidade à Assistência Social. São resultados de intensas lutas que tensionaram e dinamizaram o formato da proteção social brasileira. Cabe ressaltar o caráter da territorialidade, descentralização e intersetorialidade como principais pressupostos do SUAS. Conforme afirma Simões (2009), o paradigma nesse sistema (SUAS), articula a descentralização com a intersetorialidade, uma vez que o objetivo apontado é promover a inclusão social e/ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem uma população de um dado território. III Proteção Social Básica e o SUAS O reordenamento da Política Nacional de Assistência Social assumiu uma dimensão preventiva, diferente das práticas desenvolvidas até então, onde prevaleciam os atendimentos pontuais, dispersos, descontínuos e fragmentados. Passa a ter como foco de atuação, a ação preventiva, protetiva e proativa, reconhecendo a importância de responder às necessidades humanas de forma integral, para além da atenção a situações emergenciais, centradas exclusivamente nas situações de risco social. A PNAS contribuiu para a constituição do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, que dividi a proteção social em: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial (de média e alta complexidade). Vou me ater à proteção básica, que constitui elemento fundamental para a área de estágio na qual estou inserida. O serviço de proteção social básica tem um caráter preventivo e visa proporcionar a inclusão social, o fortalecimento dos vínculos - familiares e comunitários - e do acesso aos serviços públicos. Tem por objetivo prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários (PNAS/2004), e a ampliação do acesso aos direitos. É destinada a população que vive em situação de vulnerabilidade social, decorrentes da: pobreza, privação (ausência de renda, precária ou nulo acesso aos serviços públicos), fragilização dos vínculos afetivos relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiência, entre outras).

6 O Serviço de proteção social básica organiza e coordena a rede de serviços socioassistenciais estabelecidos na Política de Assistência Social, por meio do atendimento às famílias referenciadas em territórios de alto risco social, contribuindo para a promoção e a inclusão social do grupo familiar, o fortalecimento dos vínculos - familiares e comunitários - e o acesso aos serviços públicos. Segundo a PNAS (2004), a proteção social deve garantir as seguintes seguranças: de sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida e de convívio ou vivência familiar. Já a NOB/SUAS (2012), reafirma essas garantias contidas na proteção social da assistência social: a segurança da acolhida; a segurança social de renda; a segurança do convívio ou convivência familiar, comunitária e social; a segurança de desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social, segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais. A indicação do SUAS é de que as ações sócio-assistenciais de proteção social básica seja desenvolvida, prioritariamente, pelos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS). O CRAS é um equipamento público estatal de base territorial que estrutura a Atenção Básica, tem como objetivo contribuir para a prevenção e o enfrentamento de situações de vulnerabilidade social; a inclusão de grupos e/ou indivíduos em situação de risco social nas políticas públicas, no mundo do trabalho e na vida comunitária e societária, tem como função prioritária proteger as famílias, seus membros e indivíduos, cujos direitos fundamentais já se encontrem violados, mas que mantém os vínculos ou laços de pertencimentos familiar. Para atender a estes propósitos, o CRAS, segundo a PNAS, deve implementar ações intersetoriais para promoção da proteção social destas famílias em situação de vulnerabilidade social. O CRAS deve estar localizado em territórios cujos índices de vulnerabilidade social são expressivos, sempre na perspectiva territorializada e com foco na matricialidade sociofamiliar, configura-se como referência de proteção básica, que significa desenvolvimento de ações de prevenção de risco social e manutenção dos vínculos familiares e comunitários. Todas essas mudanças na estrutura da Política de Assistência Social a partir de 2004, influenciam diretamente o desenvolvimento da política de Assistência Social em Ouro Preto/MG. Os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) do município foram

7 implantados a partir de 2005, quando da sua habilitação em gestão plena. O primeiro CRAS implantado foi o de Cachoeira do Campo, seguido da implantação do CRAS - Alto da Cruz, do CRAS - Antônio Pereira e mais recentemente do CRAS - Santa Rita e do CRAS - São Cristóvão. As implantações dos CRAS possibilitaram a descentralização das ações, priorizando o atendimento às famílias residentes nos territórios de maior vulnerabilidade e risco social, já que por meio desses, a população que mais necessita dos serviços da assistência social pode acessá-los com mais facilidade. Todo Centro de Referência de Assistência Social, independentemente da fonte financiadora, deve implementar o Programa de Atenção Integral à Família PAIF. Esse programa é uma atribuição exclusiva do poder público e deve ser desenvolvido no âmbito do Centro de Referência de Assistência Social CRAS. O PAIF é o principal programa de Proteção Social Básica, do Sistema Único de Assistência Social SUAS, entre suas atribuições destaca-se a oferta de ações e serviços básicos continuados para famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade social, tendo por perspectivas o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Criado em 18 de abril de 2004 (Portaria nº 78), pelo MDS, como um aprimoramento da proposta do Plano Nacional de Atendimento Integrado à Família. Em maio de 2004 por meio do Decreto 5085, tornou-se Ação Continuada de Assistência Social, passando a integrar a rede de serviços de ação continuada, financiada pelo Governo Federal. Dentre os objetivos do PAIF, destacam-se o fortalecimento da função protetiva da família; a prevenção da ruptura dos vínculos familiares e comunitários; a promoção de ganhos sociais e materiais às famílias; a promoção do acesso a benefícios, programas de transferência de renda e serviços socioassistenciais, o apoio a famílias que possuem, dentre seus membros, indivíduos que necessitam de cuidados, por meio da promoção de espaços coletivos de escuta e troca de vivências familiares. Reforça que, o território é o lócus de operacionalização do PAIF, o lugar a ser re-significado pelas suas ações. O PAIF tem como público famílias em situação de vulnerabilidade social. São prioritários no atendimento, os beneficiários que atendam aos critérios de participação de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais, além de pessoas com deficiência e pessoas idosas que vivenciam situações de fragilidade.

8 Suas ações são desenvolvidas principalmente, por meio do trabalho social com famílias, onde são ofertados oficinas de convivência, grupos, acompanhamento familiar dentre outras. Essas atividades contribuem para a proteção social de forma integral. O CRAS no qual desenvolvo o estágio está localizado em um distrito de Ouro Preto/Minas Gerais, Cachoeira do Campo, e é responsável pelo atendimento das famílias desse distrito e de outros circunvizinhos. Entre as atividades desenvolvidas por esse CRAS, destaca-se: Oficinas com famílias; Oficina com crianças; Oficina de música, pintura e artesanatos; Grupos de convivências (Grupo de mulheres e crianças); Cursos de inserção produtiva; Ações coletivas (cinema comentado, circuito do Idoso), Atendimento Social, Atendimento Psicológico, além de realizar os encaminhamentos necessários para outras políticas públicas e serviços, como Programa Bolsa Família BF, Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social BPC, Centro de Referência Especializado de Assistência Social CREAS, Setor de habitação, entre outros. O Projovem Adolescente Serviço Socioeducativo que integra a Política Nacional de Assistência Social, também está inserido no CRAS. É também, o responsável pela oferta e o desenvolvimento do Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF), no qual também são garantidas a informação e a orientação às famílias sobre a rede de serviços socioassistenciais existente, considerando a área de abrangência, o território (BRASIL, SUAS, 2005, p. 10). A oferta desses serviços a esse estrato da população possibilita, através de seus espaços de intervenção, fortalecer os cidadãos quanto ao acesso aos seus direitos, na emancipação e fortalecimento da autonomia, mesmo que de forma restrita, garantindo-lhes uma melhor qualidade de vida. A Assistência Social configura-se um terreno fértil para o desenvolvimento de espaços de fortalecimento dos sujeitos coletivos, favorecendo o desenvolvimento de potencialidades e habilidades do indivíduo, possibilitando romper com o quadro de desigualdade social, presente na sociedade capitalista.

9 IV - Considerações Finais O presente artigo não visa esgotar o assunto sobre a constituição da Política de Proteção Social, apenas aguçar ainda mais o debate sobre o tema e expor as reflexões advindas do desenvolvimento do estágio curricular do curso de Serviço Social. Essas reflexões permitiram compreender a importância da implementação da política de assistência social, configurada especialmente a partir da formalização do SUAS. A Política de Assistência Social no Brasil assume configurações específicas. A Constituição Federal de 1988 é o marco desta política, visto que é partir de então que a assistência social integra o tripé da seguridade social. Com a aprovação da LOAS(1993), PNAS(2004) e NOB/SUAS(2012) a assistência social começa a traçar seu caminho de política pública de direito. Os objetivos e princípios estabelecidos na Política de Assistência Social são materializados a partir da Resolução nº 109, de 11 de novembro de 2009, que dispõe da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais. É nesse cenário que o Estado assume a responsabilidade na gestão da política de assistência social, descentralizando para cada ente federativo, especificando as responsabilidades e compromissos de cada um deles. A gestão desta política, de forma compartilhada e federativa representa a inovação no campo da assistência social. Cabe ressaltar que o SUAS é uma realidade em movimento, assim como a dinâmica da sociedade capitalista, ele está inserido em um processo dinâmico. Este processo é tensionado pela reconfiguração do neoliberalismo, que trazem novos elementos a serem vencidos. É nesse novo contexto, que a política de assistência social precisa buscar, incansavelmente, a erradicação da pobreza e a diminuição das desigualdades sociais. Para alcançar esse objetivo, o Estado lança mão das políticas de proteção social, principalmente as de caráter territorializado, como a regulamentação dos CRAS e consequentemente, do PAIF. O PAIF configura-se como principal serviço de proteção social básica no SUAS, sua atuação está pautada no trabalho social com as famílias, com a perspectiva preventiva abordada através do acompanhamento familiar, visando a redução da incidência de riscos e vulnerabilidades sociais que os afetam. O CRAS permite e facilita o acesso às famílias em situação de vulnerabilidade social, aos serviços e benefícios. Para tanto, o profissional

10 Assistente Social precisa se pautar nos estabelecidos na legislação, priorizando as ações de prevenção das situações de risco social. Para isso, é preciso conhecer o território e identificar as situações de vulnerabilidade social e de risco pessoal e social (abusos, violência, negligência, abandono, trabalho infantil, discriminação e outros), presentes no território, buscando fortalecer os vínculos familiares e comunitários, inserindo a família, seus membros e indivíduos na rede de serviços socioassistenciais ou em outros serviços e ainda, observar o impacto quanto à melhoria das condições de vida das famílias referenciadas e a resolutividade sobre a ocorrência de situações de vulnerabilidade social. Entretanto, é mister ressaltar que, apesar do reconhecimento quanto a evolução das políticas de proteção social no Brasil, muito ainda é preciso ser feito para que, de fato, os serviços sejam expandidos e consolidados. Estamos conscientes de que um dos desafios para o futuro próximo é garantir que, os direitos sociais sejam realidade na vida de cada cidadão.

11 REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. 41. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.. Lei n. 8.742 de 7 de dezembro de 1993 dispõe sobre a organização da assistência social e dá outras providências. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/leis >. Acesso em: 28 mar 2013.. PNAS. Política Nacional de Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Brasília, 2004.. Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004. Aprova a Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Disponível em: http://www.mds.gov.br/arquivos/pnas_final.pdf. Acesso em: 28 mar 2013.. NOB/SUAS. Norma operacional básica do Sistema Único de Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Brasília, 2005.. SUAS: configurando os eixos da mudança. In: CapacitaSuas. São Paulo: IEE\PUC-SP; Brasília: MDS, 2008. v. 1.. Planos de assistência social: diretrizes para elaboração. CapacitaSUAS, Brasília, v. 3, 2008.. SUAS: configurando os eixos de mudanças. CapacitaSUAS, Brasília, v. 1, 2008.. Resolução nº 109 de 11 de novembro de 2009 aprova a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Brasília, 2009.. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Guia de Orientações do CRAS (O CRAS QUE TEMOS - O CRAS QUE QUEREMOS), 2010.. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF - Vol. 1 O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PAIF, segundo a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, 2012.. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF - Vol. 2 Trabalho Social com Famílias do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PAIF, 2012.. NOB/SUAS. Norma operacional básica do Sistema Único de Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Brasília, 2012. Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/resolucoes/arquivos-2012/cnas-2012-033-12-12- 2012.pdf/download. Acesso em: 28 mar 2013.

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