Noções introdutórias de Direito Administrativo e Regime Jurídico da Administração Organizado por: Elaine Cristina Ferreira Gomes
SUMÁRIO I NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO... 4 1. Introdução ao Direito Administrativo... 4 1.1 Conceito... 4 1.2 Objeto do Direito Administrativo... 4 1.3 Natureza Jurídica... 6 1.4 Fontes do Direito Administrativo... 6 1.5 Sistemas Administrativos... 7 2. Do Regime Jurídico Administrativo... 9 2.1 Princípios fundamentais do Regime Jurídico Administrativo... 10 2.2 Princípios explícitos no art. 37, caput, da CF/1988 - LIMPE... 10 2.3 Outros princípios... 12 3. Referências... 13
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2012, p. 1) esclarecem que o direito é subdividido em público e privado. Enquanto o direito público mantém o seu foco na regulação dos interesses da coletividade, disciplinando o relacionamento entre particular e o Estado e até mesmo as relações internas da Administração Pública; o direito privado se debruça sobre as relações entre os particulares, seus interesses e a busca em possibilitar que as relações privadas sejam harmônicas. Na elevada conceituação de Carvalho Filho (2013, p. 8) o Direito Administrativo é "o conjunto de normas e princípios que, visando sempre o interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir". Assim, o Direito Administrativo, inserido no Direito Público, volta-se para o tratamento da Administração Pública e sua relação com a coletividade, a qual tem como supremo o seu interesse em detrimento dos interesses privados. A seguir, passaremos a tratar de conceitos iniciais, introdutórios ao Direito Administrativo, além de abordar detidamente acerca dos princípios administrativos, tema este que é frequente nos mais diversos exames, seja da OAB, seja de concursos públicos. Espero que sua leitura seja proveitosa. Elaine Cristina Ferreira Gomes Equipe Ius Resumos --- --- [3]
I NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO 1. Introdução ao Direito Administrativo 1.1 Conceito O Direito Administrativo é ramo do Direito Público sendo composto por normas jurídicas que objetivam disciplinar a atuação da Administração enquanto atividade administrativa propriamente dita e enquanto órgãos e agentes que a executam. A seguir, trazemos o conceito de Direito Administrativo na visão de doutrinadores renomados 1 : Celso de Mello O ramo do direito público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem Alexandrino e Paulo Di Pietro Conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da administração pública, as relações entre estas e seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público O ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública 1.2 Objeto do Direito Administrativo Ao se falar que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, isso não quer dizer que o seu objeto se restrinja apenas a relações jurídicas disciplinadas pelo direito público. No Brasil, por ser um Estado democrático-social, é possível perceber a atuação da Administração Pública em diversos setores. Nessas diferentes relações, a Administração Pública acaba, com frequência, despindo-se de suas prerrogativas públicas, como ocorre, por exemplo, quando
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO celebra um contrato de locação, na figura de locatária. Tal contrato é regido pelo direito privado, situação em que as prerrogativas especiais do direito público estão ausentes. Contudo, pelo fato de a Administração Pública participar da relação, será também são objeto do direito administrativo, logo, esse ramo não se restringe apenas às relações disciplinadas pelo Direito Público, como se vê a seguir: Objeto do Direito Administrativo Relações internas à administração pública - órgãos e entidades administrativas; a administração e seus agentes estatutários e celetistas Relações entre a administração e os administrados Atividades de administração pública, em sentido material, exercidas por particulares sob regime de direito público (concessão e permissão) É de fundamental importância, ainda nesse tópico, ressaltar que não são apenas as atividades exercidas pelo poder executivo que são funções administrativos, pois: Atenção Os três poderes (executivo, legislativo e judiciário) exercem funções administrativas, inserindo-se todas, portanto, no objeto do Direito Administrativo Aprofundaremos o estudo dessas funções nos próximos resumos. [5]
1.3 Natureza Jurídica Quando se fala da natureza jurídica de algum instituto, busca-se entender a sua essência, com o objetivo de classificá-lo dentro do universo de figuras existentes no Direito. Para facilitar o entendimento da nossa matéria, vamos partir a explicação do geral para o específico. Natureza Jurídica do Direito Direito Público Regula os interesses da sociedade; a disciplina das relações entre a sociedade e o Estado, e dos órgãos estatais e entidades entre si Tutela o interesse público Não há igualdade jurídica entre as partes: os interesses do indivíduo fica subordinado aos interesses da coletividade, que é representado pelo Estado Direito Privado Regula os interesses individuais, como forma de possibilitar o bom convívio das pessoas em sociedade e a harmoniosa fruição dos bens Há igualdade jurídica entre os polos das relações Natureza Jurídica do Direito Administrativo O direito administrativo é ramo do direito público rege a organização e o exercício das atividades do Estado, voltadas para a satisfação de interesses públicos 1.4 Fontes do Direito Administrativo As fontes do direito administrativo dizem respeito à origem e formação, em que baseia e como é norteado esse ramo do direito, e são: Principais fontes do Direito Administrativo Constituição Leis esparsas Jurisprudência Doutrina Costumes
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO Além dessas, que são tidas como as fontes principais pela doutrina predominante, alguns doutrinadores, como Ronny Charles 2, acrescentam à lista: os princípios, atos normativos infralegais e precedentes administrativos. Na legislação brasileira temos várias compilações legislativas, organizadas conforme a área do Direito, como ocorre por exemplo com o Direito Civil (Código Civil) e o Direito Penal (Código Penal) reunidos em um só corpo de lei, por isso, dizse que estão codificados. O Direito Administrativo, de forma diversa, organiza-se da seguinte forma: O direito administrativo brasileiro não está codificado Importante! As normas administrativas estão distribuídas na Constituição, em leis complementares, leis ordinárias, regulamentos, decretos, dentre outros diplomas normativos Isso gera a dificuldade em se formar uma visão sistêmica e organizada acerca desse ramo do Direito Tendo conhecimento de que o nosso ramo de estudo está distribuído por diversas espécies de normas, podemos citar como leis administrativas de grande importância: Lei nº 8.112/1990 Trata do regime jurídico dos servidores públicos federais estatutários Lei nº 8.987/1995 Aborda o conteúdo das concessões e permissões de serviços públicos Lei nº 8.666/1993 Versa sobre licitações e contratos administrativos 1.5 Sistemas Administrativos Por sistema administrativo entende-se 3 : [7]
Dos Sistemas Administrativos Conceito É o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público nas diversas esferas e em todos os Poderes Sistema Inglês unicidade de jurisdição Os litígios administrativos ou exclusivamente privados podem ser levados ao Poder Judiciário Só o Poder Judiciário tem competência para dizer o direito aplicável aos litígios, com força de coisa julgada Somente o Poder Judiciário tem jurisdição em sentido próprio Não impede a realização do controle de legalidade dos atos administrativos pela Administração Pública que os tenha editado Apenas os atos administrativos em sentido próprio não estão sujeitos à apreciação judicial Sistema Francês dualidade de jurisdição É vedado o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da Administração Pública Os atos administrativos ficam sujeitos à jurisdição especial do contencioso administrativo Essa jurisdição é formada por tribunais de índole administrativa Há dualidade de jurisdição Administrativa Comum Formada pelos tribunais de natureza administrativa Formada pelos órgãos do Poder Judiciário, competente para resolver os demais litígios Quanto ao Direito Administrativo Brasileiro, destaca-se: Atenção O Brasil adota o regime inglês a jurisdição é única Faz-se necessário observamos o que se segue:
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO Observações importantes! 1 2 3 4 5 6 Apesar de o controle de legalidade da atividade administrativa ser efetivado pelo Poder Judiciário, isso não retira da Administração o poder de controle sobre os seus próprios atos As decisões dos órgãos administrativos brasileiros não são dotadas de definitividade como ocorre com as decisões proferidas pelo Poder Judiciário, ou seja, não fazem coisa julgada e precisam ser revistas pelo Judiciário Após encerrado o litígio no âmbito do Poder Judiciário, sendo formada a coisa julgada, é que se pode dizer que o caso não será discutido outra vez no âmbito de nenhum poder Caso o interessado já tenha dado início a um processo administrativo, ele não está impedido de abandonar este pleito e ingressar imediatamente com a demanda no Poder Judiciário O prejudicado também pode recorrer diretamente ao Poder Judiciário, sem a obrigatoriedade de instaurar um processo administrativo primeiro Alguns atos ou decisões que não são considerados atos administrativos em sentido próprio e não se sujeitam à apreciação judicial. Exemplo disso são os atos políticos, como a sanção ou veto a um projeto de lei pelo Presidente da República; o julgamento do processo de impeachment do Presidente, o estabelecimento de políticas públicas, dentre outros atos 2. Do Regime Jurídico Administrativo A atividade administrativa é orientada pelo que a doutrina chama de regime jurídico administrativo, que nada mais é que: Do Regime Jurídico Administrativo É um regime de direito público que se aplica às entidades e órgãos componentes da administração pública como também se aplica à atuação dos agentes administrativos em geral Pode ser resumido em dois aspectos Prerrogativas Sujeições Alguns privilégios para a Administração no âmbito das relações jurídicas em que está envolvida Restringem a liberdade de ação da Administração Pública Tais prerrogativas e limitações materializam-se em dois importantes princípios, dos quais originam-se os demais. Todos serão tratados adiante. [9]
2.1 Princípios fundamentais do Regime Jurídico Administrativo Primeiramente, vejamos os dois princípios que estão na base de formação do regime jurídico administrativo, que não foram tratados expressamente na Constituição de 1988, por isso diz-se que eles são princípios implícitos: Supremacia do interesse público O interesse público é superior ao interesse particular A supremacia de que goza a Administração Pública, decorre deste princípio, que também fundamenta a existência de prerrogativas e poderes especiais da Administração Pública Ocorrendo conflito entre interesse público e interesse privado, o primeiro deve prevalecer, observando os limites da lei e do Direito Ex: exercício do poder de polícia, desapropriação, cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos Indisponibilidade do interesse público Os bens e interesses públicos não pertencem ao gestor e nem mesmo à Administração Pública, dessa forma os agentes administrativos devem gerir e conservar tais bens e interesses em benefício da coletividade É vedado ao administrador qualquer ato que implique renúncia a direitos da Administração ou que injustificadamente onerem a sociedade. Somente a Lei pode indicar o que é interesse público e a disponibilidade do mesmo Ex: realização de licitações a fim de celebrar contratos administrativos, exigência de motivação dos atos administrativos 2.2 Princípios explícitos no art. 37, caput, da CF/1988 - LIMPE No art. 37, caput, da Constituição de 1988, encontram-se enumerados alguns dos princípios mais importantes referentes à atuação administrativa, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e caracterizam-se por:
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade O administrador, na atividade de gerir a coisa pública, se subordina ao que estabelece a lei, de modo que só pode agir nos moldes e limites estabelecidos pela legislação Para a Administração atuar faz-se necessário a existência de determinação ou autorização de atuação administrativa na lei Os atos praticados em desobediência a tais determinações são considerados inválidos Na prática do ato administrativo, deve-se visar somente a vontade da lei, o que impede que o ato administrativo seja praticado com o objetivo de atender interesses do agente público ou de terceiros, ou para prejudicar qualquer pessoa Esse princípio orienta a uma atuação que não discrimine as pessoas, nem prejudicando e nem beneficiando É vedado utilizar-se de pessoalidade nas realizações da Administração e o agente público não deve atuar a fim de promover-se pessoalmente Exige-se que a ação da Administração esteja embasada na ética e no respeito aos valores morais e jurídicos e não deve estra vinculada às convicções íntimas do agente público Esse princípio se liga à ideia de probidade e boa-fé e constitui requisito de validade do ato administrativo e caso não seja observado o ato será considerado nulo A atuação da Administração deve ser transparente, dando à sociedade conhecimento dos atos por ela praticados e a possibilidade de controle da Administração pelos administrados A publicização dos atos administrativos é condição de eficácia do ato, de forma que só estará apto a produzir seus efeitos após a publicação O direito de petição e de certidões e o dever de motivar os atos administrativos, decorrem do princípio da publicidade Eficiência Inserido no texto da CF com a EC nº 19/98, esse princípio exige que a atividade administrativa seja desempenhada com perfeição, presteza e rendimento funcional Pretende que a Administração Pública produza bem, com qualidade e com menos gastos Espera-se do agente público, o melhor desempenho possível de suas atribuições a fim de obter os melhores resultados [11]
Para memorizar esses princípios, lembre-se desse mnemônico: Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência L I M P E 2.3 Outros princípios Além dos princípios expressos na Constituição, existem outros princípios fundamentais para o Direito Administrativo e que têm aplicabilidade em outros ramos do Direito, que são: Razoabilidade e Proporcionalidade São princípios gerais do Direito que têm aplicabilidade também no Direito Administrativo Permitem o controle dos atos administrativos A razoabilidade exige que se adotem meios adequados, necessários e proporcionais no desempenho das funções administrativas A proporcionalidade é importante no controle dos atos sancionatórios, sobretudo nos atos de polícia administrativa. Orienta que a intensidade e a extensão de tais atos devem ser proporcionais à lesividade e gravidade da conduta que se busca reprimir e prevenir Autotutela É o poder que a Administração Pública tem de rever seus próprios atos, podendo... Anulá-los - em caso de vício de legalidade Revogá-los - por motivos de conveniência e oportunidade A autotutela deve ser exercida pela Administração em relação aos seus atos, independentemente de provocação do interessado
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO Continuidade dos serviços públicos Diz respeito à prestação da atividade administrativa de forma ininterrupta, uma vez que a atividade do Estado é contínua e a prestação dos serviços não pode ser paralisada É princípio de observância obrigatória para toda a Administração Pública e para os particulares que prestam serviços públicos sob regime de delegação Os princípios tratados ao longo desse tópico, são de fundamental observância para toda a atividade da Administração Pública. Entendê-los nos possibilita compreender também a lógica do sistema administrativo. Além desses princípios tratados aqui, que abordam a generalidade do Direito Administrativo, ao longo do estudo da nossa matéria, estudaremos os princípios específicos, como licitações públicas, contratos administrativos, servidores públicos, dentre outros. Até o próximo IUS RESUMO! --- --- 3. Referências ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012. BALTAZAR NETO, Leonardo de. LOPES DE TORRES, Ronny Charles. Org.: Leonardo Medeiros de Garcia. Coleção sinopses para concursos - direito administrativo. 4. ed. rev. e atual. Salvador: Jus Podivm, 2014. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013. CARVALHO, Matheus. Direito administrativo - teoria e prática. 3. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Jus Podivm, 2014. [13]
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. NOTAS: 1 Alexandrino e Paulo (2012), Di Pietro (2014), Mello (2005). 2 Baltazar Neto e Lopes de Torres (2014). 3 Alexandrino e Paulo (2012).