Melhores práticas, novas tendências e recomendações para a administração financeira e contábil dos gastos públicos: uma visão estratégica José Roberto Afonso Workshop Temático sobre Administração Financeira e Contábil dos Gastos Públicos BID e CONFAZ - Brasília, 18/08/2014
Como executar (e mudar) políticas e práticas mas sem prejudicar instituições? o Reorientar política fiscal, inclusive para ativismo ou anticiclica, não deveria mudar e ignorar regras o Transparência necessária para credibilidade e expectativas macro Como governos servem mais e melhor com os mesmos ou menos recursos? o Missão impossível continuar elevando carga tributária e dívida pública o Imperioso melhorar produtividade do gasto e modernizar gestão Como estados recuperam protagonistmo na federação brasileira? o Governos estaduais se financiam com imposto (ICMS) obsoleto, fundos (FPE) esvaziados, dívidas crescentes, perdendo importância fiscal e política o Demandas sociais exigem resgatar protagonismo regional e atuação mais firme em segurança e serviços universais básicos
PROPOSTA DESTA APRESENTAÇÃO: VISÃO MACROECONÔMICA PARA ENFRENTAR DESAFIOS O GLOBO, 10/8/2014
EXPERIÊNCIAS EXITOSAS
(Longa) História fiscal exitosa 1920 Código de contabilidade pública. Meados anos 60 Estruturados novos sistemas de orçamento e contabilidade, tributário, administração pública e financeiro (ditadura militar) Meados anos 80 Redefinidas funções das autoridades e das contas monetárias versus fiscais. 1988 - Constituição da redemocratização descentralização da receita tributária e reestruturação do orçamento. 1994 Moeda do Real criada sem plano ou medidas fiscais. Final anos 90 Reformas estruturais, como desestatização, rolagem das dívidas subnacionais e LRF, e ajuste via aumento de carga tributária. Século XXI Bonança do crescimento e esquecida agenda de reformas. Crise global Crise de crédito enfrentada via endividamento público.
Meio século de sistemas fiscais Economia e sociedade: o Fechada (exterior); industrialização tardia; o Governo militar promove reformas desenhadas desde antes do golpe Orçamento e contabilidade pública o Lei 4320/1964 normas gerais o Iniciativa contadores (1950) e Congresso o Inovador regime de competência despesa Sistema tributário: o Emenda Constitucional 18/1965 o Comissão de reforma FGV 1963 o Primeiro sistema nacional, inovador com primeiro IVA no mundo (ICM e IPI) e fundos de participação em tributos nacionais
Lei 4320 de 1964 1922 - Código de Contabilidade da União Decreto n. 4.536 de 28/01/1922 - http://bit.ly/1cotocw 108 artigos: organização do Thesouro Nacional; dispõe sobre exercício financeiro, receitas, despesas, bens públicos, responsáveis 1949 - III Conferência de Contabilidade Pública e Pol.Fazendária Proposição de consolidação e padronização de processos e instrumentos 1950 - Projeto de Lei n. 201 Iniciativa do Deputado Berto Condé (PTB-SP), de 4/5/1950 Institui normas financeiras para todos governos; regime de competência na despesa; demonstrativos integrados entre orçamento, financeiro e patrimonial 1964 - Lei 4320 Vetos presidenciais derrubados depois da ditadura militar
Constituição de 1988: finanças públicas Inovações: inédito capítulo à parte do Legislativo; normas gerais para finanças públicas e detalhamento do processo orçamentário Opinião: uma mudança estrutural mais importante que a do sistema tributário, mas dependente de legislação complementar o redemocratização e transparência nos orçamentos o diretrizes orçamentárias (LDO), suprindo ausência das regras o plano plurianual (PPA), como balizador do programa de governo o orçamento em separado, seguridade e investimento das estatais o separação de contas fiscais das monetárias o bases para criação da Lei de Responsabilidade Fiscal Consequências: o avanços inegáveis e reconhecimento internacional o desinteresse do Executivo e no Legislativo na regulamentação para ação sem limites tem criado distorções crescentes
Lei de Responsabilidade Fiscal, 2000 Lei Nacional Lei complementar aplicada a todos os níveis de governo Natureza Código de boas condutas mesclado com limites e regras Restrições Controle da dívida (limite pelo Senado mas nenhum para governo central) e de gastos com pessoal (diferencia por nível e poder) Metas fiscais Flexível e móvel pois cada governo fixa anualmente na lei de diretrizes (LDO) metas para próximo ano e revisa dois seguintes. LRF não obriga geração superávit primário (salvo se dívida extrapola limite) Transparência Exigidos relatórios bimestrais (resumo da execução do orçamento), quadrimestral (cumprimento de limites) e anuais (consolidação de balanços publicados nacionalmente) Gestão singular Não há meta e nem gestão nacional em federação democrática com grande autonomia dos entes federados: governo central resta agir via transferências voluntárias e, sobretudo, ao centralizar empréstimos (renegociados do passado e novos via garantias)
Modernização administrativa Programas federais de apoio: renegociação de dívidas e desestatização com componente de modernização, priorizados financiamentos (BID e BNDES = programas específicos) Gestão tributária : esforços concentrados mais na administração das receitas de financiamentos às soluções de mercado Gestão da dívida : limitada à controle da rolagem (vedada emissão); por anos, sem acesso a bancos e, recente, garantias flexibiliram processo Gestão financeira, patrimonial e contábil: forte influência e dependência de práticas e orientações da STN plano de ajuste fiscal (rolagem), manuais da LRF e nova contabilidade mundial Governo eletrônico : investimentos pesados em TI; adoção e abertura ao público de sistemas integrados (SIAFI); portais de transparência Lógica dominante no fiscal: basta gerenciar (bem)!!! Dispensado ou secundário reformas leis e instituições
NOVAS TENDÊNCIAS
Pós-Crise Global Tendências internacionais: sobretudo economias desenvolvidas o ativismo - suporte financeiro; perda de receita; déficit e dívida o consolidação fiscal sem volta pré-crise; agenda de reformas fiscais Novo modelo nacional : o o o peculiar expansionismo gasto; queda primário; se endividar para emprestar engenharia fiscal sucessão de medidas atípicas; controle na boca do caixa finanças estaduais novo ciclo de endividamento sem boom investimentos Estratégias & perspectivas diferentes: o o gerenciamento incentivos (crédito, desonerações) até maturar crescimento; aversão à maior agenda legislativa (por ex., reforma tributária fateada) reformas sem ajuste imediato; rever indicadores (resultado estrutural); agenda de mudanças estruturais
Impacto Fiscal nos Países Ricos determinantes do endividamento Resposta Fiscal diferenciada por blocos/países 13
Consolidação Fiscal, Economias Avançadas TENDÊNCIAS FISCAIS EM CENÁRIO DESENHADO PELA OCDE VISANDO À CONSOLIDAÇÃO POR PAÍSES DE SUA ÁREA 2007/2025 EM % DO PIB (salvo indicação contrária) Países Resultado Fiscal de Base Nº Anos até Resultado Financeiro 2 Consolidar (%) 1 2012 2007 2010 2025 2007 2010 2025 2007 2010 2025 2007 2010 2025 Taxa de juros longo Dívida Financeira Líquida 3 Dívida Financeira Bruta 4 prazo 5 Japão 6-6,3 13-2,4-7,7-4,7 81 114 154 167 198 237 1,7 1,1 4,7 Estados Unidos -6,0 11-2,9-10,5-2,4 42 68 83 62 93 106 4,6 3,1 6,0 Polônia -4,9 9-1,9-7,9-2,2 17 29 52 52 64 83 5,5 5,8 6,2 Reino Unido -4,6 7-2,8-9,6-3,2 28 51 71 47 81 103 5,0 3,5 5,6 Irlanda -4,2 2 0,0-32,3-4,2 0 61 79 29 105 121 4,3 5,5 6,3 França -3,3 5-2,7-7,4-2,7 34 57 65 70 92 101 4,3 3,0 5,3 Espanha -3,0 3 1,9-9,2-2,6 19 43 54 42 72 81 4,3 4,1 4,8 Rep.Eslovaca -3,0 6-1,8-8,1-0,9 7 24 33 33 47 56 4,5 3,8 4,7 Portugal -2,9 0-2,8-7,3-4,0 43 63 77 69 93 108 4,4 5,2 5,6 Grácia -2,6 2-5,4-8,3-3,9 73 97 105 105 129 137 4,5 9,1 6,8 Nova Zelândia -2,6 6 4,0-5,3 0,1-13 -4 7 26 39 49 6,3 5,5 5,8 Holanda -2,3 2 0,2-5,8-1,6 28 35 40 52 75 80 4,3 2,9 4,7 Austria -2,1 1-0,6-4,4-1,7 31 42 44 63 76 78 4,3 3,2 4,7 Rep.Tcheca -2,0 3-0,7-5,2-1,8-14 3 20 34 49 65 4,3 3,9 5,1 Alemanha -1,9 1 0,3-4,0-2,0 42 50 50 65 80 80 4,2 2,7 4,7 Canadá -1,1 1 1,4-4,9-0,8 23 31 26 67 84 79 4,3 3,2 5,0 Itália -1,1 0-1,5-5,0-1,9 87 103 85 113 131 113 4,5 3,8 6,1 Bélgica -0,7 0-0,4-4,9 0,0 73 82 54 88 103 75 4,3 3,3 4,8 Hungria -0,5 0-5,0-4,2-0,8 53 62 57 72 89 85 6,7 7,2 6,1 Dinamarca -0,1 0 4,8-4,6 1,0-4 0-2 34 54 49 4,3 2,9 5,3 Australia -0,1 0 1,7-3,3 0,0-7 0 3 14 24 26 6,0 5,3 6,6 Suíça 0,0 0 1,7-0,7 0,0 9 6 3 46 42 38 2,9 1,6 3,1 Finlândia 1,2 0 5,2-3,3 0,6-73 -57-40 41 58 75 4,3 3,0 4,7 Islândia 1,3 0 5,4-6,3 2,6-1 45 9 53 125 77 9,8 5,1 7,2 Luxemburgo 1,8 0 3,7-2,2 0,6-44 -42-26 12 21 38 4,4 3,1 4,6 Suécia 1,9 0 3,5-1,2 2,8-25 -21-36 47 51 28 4,2 2,9 4,8 Coréia 2,9 0 4,7 1,6 3,6-40 -37-63 28 33 5 5,4 4,9 5,0 Area do Euro -2,2 2-0,6-6,3-2,1 42 59 59 71 92 92 4,3 3,4 5,2 OECD -4,2 7-1,3-7,6-2,0 38 58 79 73 97 112 4,8 3,5 6,1 Exercício: estas projeções fiscais decorrem da aplicação de regras de consolidação fiscal supostas pela OCDE e não devem ser interpretadas como previsões. 1. Número de anos para consolidação posterior a 2012 é o necessário para estabilizar a razão da dívida/pib supondo redução em 0,5 ponto do PIB a cada ano. 2. Resultado fiscal para o governo geral em % do PIB: (+) superavit ou (- ) déficit. 3. Inclui todos passivos menos ativos financeiros, como definido no sistema de contas nacionais e abrange o govero geral consolidado (incluindo subnacionais e seguridade). 4. Inclui todos passivos financeiros como definido nas contas nacionais e abrange o governo geral consolidado (difere da definição usada para controle de Maastricht). 5. Taxa de juro das obrigações do Tesouro a 10 anos. 5. Japão é único país que não conseguiria estabilizar a razão dívida/pib até 2025 dado o ritmo de consolidação suposto. Fonte primária: OECD Economic Outlook 88 database. Elaborada, compilada e traduzida de OCDE (2010b, p.225). 14
Superávit Primário: questionável Composição do resultado anual - 1999/2014 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 Não-Recorrentes Esforço Descontos Primário SPC Global 3,7 3,8 3,2 3,2 3,2 3,3 3,2 3,3 3,4 2,9 2,4 2,2 3,1 3,1 0,4 2,1 2,8 3,6 3,7 0,3 0,4 2,8 3,2 2,4 3,1 3,2 3,1 3,2 1,6 0,7 1,7 1,5 0,7 2,3 1,9 0,7 0,4 0,5 0,0 0,9 0,4 0,4 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,4 0,7 0,8 1,2 0,8 Compilado de Gabriel Leal/IBRE-FGV. Fontes: BCB.
Conjuntura: medidas atípicas Fiscal: Receitas: depósitos judiciais; parcelamentos; dividendos/impostos e ativos financeiros para bancos estatais (R$ 154 bi, 2009/13) Despesas: postergação de pagamentos; subsídios creditícios (R$19bi/PSI-BNDES); subvenção combustíveis (R$62bi/Petrobras); empréstimos para setor elétrico (R$17 bi) Dívidas: líquida x bruta (34.3%x65.8% PIB); carteira BC x compromissadas e compulsórios (19.9%PIB); caixa único (12.7%PIB) mas não-vinculado (só 14%); empréstimos via bancos estatais (+9%PIB pós-crise) Externo: Petróleo: exportações de plataformas (US$ 7.7 bi/2013) x aluguel de equipamentos (+15% ou US$ 10,3 bi/1s2014) Inflação: Preços administrados (combustíveis, energia) Desonerações tributárias (cesta básica)
Dívida: diferentes conceitos/trajetórias Fonte primária: BACEN
Crédito x Dívida Pública Evolução da Relação entre Créditos do Governo Central para Instituições Oficiais e Dívidas Públicas (Mobiliária em Mercado, Líquida do Setor Público e Bruta do Governo Geral): Em % das Dívidas - Dezembro/2007 a Jun/2014 52% EVOLUÇÃO DE AGREGADOS FISCAIS E CREDITÍCIOS PÓS-CRISE 47% Variáveis Em % do PIB Ago/2008 Jun/2014 Variação AGREGADOS FISCAIS DÍVIDAS Dívida Líquida DLSP 42,47% 34,93% -7,53% Dívida Bruta DBGG Método Brasil 56,17% 58,54% 2,37% Método Internac. 59,63% 65,82% 6,19% Poder Público Dívida Público DPMFi 42,03% 42,02% -0,01% Banco Central Carteira Títulos BC 13,83% 19,91% 6,09% Op.Compromissadas BC 10,37% 12,64% 2,27% DEDUÇÕES Total Créditos Gov. -17,95% -31,41% -13,46% Créditos Resto Economia -8,51% -16,76% -8,24% Créditos Inst.Fin.Oficiais -0,94% -9,94% -9,00% Disponibilidade Financ. -9,44% -14,65% -5,21% Dívida Externa Líq.BC -11,51% -16,48% -4,96% AGREGADOS CRÉDITO Crédito Sist.Financeiro 38,37% 56,33% 17,96% Credito Rec.Discricionários 10,78% 26,00% 15,22% BNDES Carteira Cred.Dir. 6,01% 11,42% 5,41% 42% 37% 32% 27% 22% 17% 12% 68% 63% 58% 53% 48% 43% Créditos/DPMFi PP Créditos/DLSP Créditos/DBGG(ant) Evolução da Dívida Pública em Diferentes Metodologias: em % do PIB - Dez/2007 a Jun/2014 Bruta do Governo Geral (metodologia até2007 x pós2008) e Liquida do Setor Público 38% 33% Fontes: BCB. IBGE DBGG - Metodologia Antiga DBGG - Metodologia Nova DLSP
Credibilidade?... É pena, portanto, que o governo perca credibilidade em troca de nada, como, por exemplo, estimular a contabilidade criativa... A recente quadrangulação para cumprir o superávit primário foi uma deplorável operação de alquimia. A repetição desses truques contábeis está construindo uma relação incestuosa entre o Tesouro Nacional, a Petrobras, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Trata-se de uma sucessão de espertezas capazes de destruir o esforço de transparência que culminou na magnífica Lei de Responsabilidade Fiscal... A quebra de seriedade da política econômica produzida por tais alquimias não tem qualquer efeito prático, mas tem custo devastador. Se repetida, vai acabar matando os próprios alquimistas pela inalação dos gases venenosos, que, todos sabemos, elas mesmas emitem Delfim Neto Valor, 15/1/2013
Contas Estaduais Compilado Ana Paula Visconsi
Garantias do Tesouro para outros governos: em % do PIB
Rating: República x Cidade Rio (caso ímpar internacional: só autonomias espanholas) DESEMPENHO FISCLA COMPARADO EM 2013: UNIÃO x MUN.RIO DE JANEIRO Variáveis Em % da RCL Em % do PIB Em R$ per capita União Rio União Rio União Rio Estoque de Dívidas Dívida Bruta DC 477,2% 65,6% 64,71% 4,82% 15.574 1.863 Dívida Líquida DCL 170,7% 47,4% 23,15% 3,49% 5.572 1.348 Caixa Bruto 105,3% 22,2% 14,28% 1,63% 3.437 631 Obrigações Imediatas 19,3% 9,8% 2,61% 0,72% 628 278 Caixa Disponível 7,1% 4,0% 0,96% 0,29% 231 114 Fluxos Receita Receita Corrente RCL 100,0% 100,0% 13,56% 7,36% 3.264 2.842 Própria RCL-Transf 99,9% 59,9% 13,55% 4,41% 3.260 1.702 Rec.Primária Total 151,1% 113,5% 20,49% 8,35% 4.930 3.226 Aplicações Financeiras 7,1% 3,0% 0,96% 0,22% 231 84 Operações de Crédito 13,8% 4,0% 1,87% 0,29% 450 114 Fluxos de Gastos Despesa Primária 139,3% 116,0% 18,89% 8,54% 4.547 3.297 Despesa Pessoal (bruta) 33,8% 55,6% 4,59% 4,09% 1.104 1.581 Investimento 3,0% 14,1% 0,40% 1,04% 97 402 Serviço da Dívida 39,5% 5,1% 5,36% 0,37% 1.290 144 Fluxos de Resultados Meta Primário 11,1% -9,4% 1,51% -0,69% 363 (267) Resultado Primário 11,7% -2,5% 1,59% -0,18% 383 (71) Resultado Nominal -22,0% 1,3% -2,98% 0,10% (717) 37
Demonstrativo de Disponibilidades, LRF - amostra de governos, final 2013 Em % da Receita Corrente Líquida (RCL) Ente da Federação Disponibilidade de Caixa Bruta (a) Obrigações Financeiras (b) Disponibilidade de Caixa Líquida ( c ) = (a - b) UNIÃO 0,5% 2,0% -1,6% RJ 1,0% 1,2% -0,2% SP 0,1% 1,5% -1,4% MG 8,8% 1,5% 7,3% BA 3,0% 0,1% 3,0% GO 0,1% 0,0% 0,1% AM 12,6% 0,0% 12,6% PE 0,9% 0,8% 0,1% RS 0,8% 2,6% -1,9% Município de São Paulo 0,0% 0,0% 0,0% Município do Rio de Janeiro 5,7% 1,3% 4,4% Município de Porto Alegre 14,3% 0,1% 14,2%
Demonstrativo de Disponibilidades, LRF - amostra de governos, final 2013 Em % da Receita Corrente Líquida (RCL) Ente da Federação Disponibilidade de Caixa Bruta (a) Obrigações Financeiras (b) Disponibilidade de Caixa Líquida ( c ) = (a - b) UNIÃO 105,3% 18,3% 87,0% Recursos Vinculados 82,3% 10,4% 72,0% Recursos Não Vinculados 23,0% 8,0% 15,0% RJ 17,1% 11,5% 5,6% Recursos Vinculados 8,4% 4,5% 3,8% Recursos Não Vinculados 8,8% 7,0% 1,8% SP 22,3% 12,0% 10,3% Recursos Vinculados 5,3% 1,3% 4,0% Recursos Não Vinculados 17,0% 10,7% 6,3% MG 12,6% 8,3% 4,4% Recursos Vinculados 9,1% 0,0% 9,1% Recursos Não Vinculados 3,5% 8,3% -4,8% BA 23,0% 8,2% 14,8% Recursos Vinculados 30,3% 5,9% 24,4% Recursos Não Vinculados -7,3% 2,3% -9,6% GO 18,2% 2,7% 15,5% Recursos Vinculados 7,5% 1,9% 5,6% Recursos Não Vinculados 10,8% 0,8% 10,0% AM 19,6% 4,1% 15,5% Recursos Vinculados 12,4% 1,2% 11,2% Recursos Não Vinculados 7,2% 2,9% 4,3% PE 20,7% 6,8% 13,9% Recursos Vinculados 20,5% 4,9% 15,6% Recursos Não Vinculados 0,2% 1,9% -1,7% RS 19,5% 44,3% -24,8% Recursos Vinculados 13,2% 4,5% 8,6% Recursos Não Vinculados 6,4% 39,8% -33,4% Município de São Paulo 19,4% 10,4% 9,0% Recursos Vinculados 13,4% 7,2% 6,2% Recursos Não Vinculados 5,9% 3,2% 2,8% Município do Rio de Janeiro 22,2% 9,8% 12,4% Recursos Vinculados 13,1% 4,7% 8,4% Recursos Não Vinculados 9,1% 5,1% 4,0% Município de Porto Alegre 11,6% 3,1% 8,5% Recursos Vinculados 7,7% 1,8% 5,9% Recursos Não Vinculados 3,9% 1,3% 2,6%
Em % do PIB Regional Disponibilidades de Caixa Bruta Em % do PIB Regional Demonstrativo de Disponibilidades, LRF 1,74 AM 1,10 Mun. de Porto Alegre 0,84 MG 0,42 0,38 Mun. do Rio de Janeiro 0,13 0,09 0,07 0,01 0,00 0,00 BA PE RJ RS GO SP Mun. de São Paulo - amostra de governos, final 2013 PIB Regional 0,23 0,14 Obrigações Financeiras Em % do PIB Regional 0,12 0,11 0,10 0,09 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 RS MG SP PE RJ Mun. do Rio de Janeiro Mun. de Porto Alegre BA Mun. de São Paulo GO GO Em % do PIB Disponibilidades Regional de Caixa Líquido Em % do PIB Regional 1,7 1,1 0,7 0,4 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1-0,2 AM Mun. de Porto Alegre MG BA Mun. do Rio de Janeiro PE GO Mun. de São Paulo RJ SP RS
Crise federativa ou estadual? Estados perderam participação na divisão federativa do bolo tributário nacional: reforma tributária de 1988 mais municipalizou do que descentralizou Municípios foram mais beneficiados a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20% do ICM para 25% do ICMS para compensar o ISS que não foi extinto. a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS levaram à descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda de posição relativa dos estados. as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais as prefeituras no lugar dos estados. Alternativa aos Estados foi, recentemente, voltar a recorrer ao endividamento (como fizeram no auge da ditadura militar) como alternativa de financiamento, direta (bancos federais) ou indiretamente (garantias) junto ao governo federal.
Cena tributária: ICMS obsoleto! ICMS ainda é o maior tributo individualmente arrecadado no Brasil mas perdeu dinamismo está assentado sobre mercadorias que perde cada vez mais espaço para serviços na economia moderna. desindustrialização e guerra fiscal agravam ainda mais a situação do ICMS cuja carga tributária ficou estável enquanto cresceu a nacional estados sobrecarregam a tributação de combustíveis, energia, comunicações e dependem cada vez mais de substituição tributária, de importações e reter créditos (inclusive de exportadores e investidores) para atenuar ou compensar a redução desigual do ônus efetivo dos incentivados Na última década, o pior desempenho entre os tributos indiretos foi do IPI (base dos fundos de participação, nunca arrecadou tão pouco) e do ICMS (estável, na melhor das hipóteses) na margem, o ISS municipal tem crescido mais que o ICMS estadual
RECOMENDAÇÕES
Uma agenda de reformas Modernização de gestão: outra geração Tributação: novo sistema Orçamento e Contabilidade: reestruturação Responsabilidade fiscal: austeridade
Nova geração de investimentos em modernização de gestão Sistemas integrados: imperiosa mudança dos sistemas intergrados para atender novos padrões contábeis, modernizar gestão financeira e aperfeiçoar a transparência fiscal Tesouros: priorizar investimentos nos tesouros estaduais para corrigir gap em relação à modernização já empreendida na administração tributária incluindo adotar ou aperfeiçoar sistemas, ampliação e capacitação de pessoal especializado, plano de carreira, etc. Outras receitas: adotar ou melhorar sistemas para acompanhamento mais fino de transferências federais (FPE, FUNDEB, royalties) e empréstimos Contabilidade: completar transição para novo padrão mundial de contabilidade e adotar sistemas próprios de contabilidade de custo Eficiência de gestão: desenvolver sistemas permanente e eficaz para avaliar qualidade do gasto, a começar por grandes projetos Portais de transparência: melhorar conteúdo, ressaltar grandes contas, oferecer pesquisas avançadas
Reestruturar instituições fiscais Indicadores fiscais redimensionar.. o o o complementar indicadores financeiros (NFSP) por aqueles extraídos da contabilidade pública (balanços e demonstrativos LRF) cobertura plena no orçamento e balanços, incluindo créditos concedidos (em títulos), todos passivos (restos a pagar) e riscos fiscais; mas excluir financiadores (banco central) e agregados monetários (base, reservas) novos indicadores como resultado estrutural, ajustado ao ciclo e variação patrimonial, com única metodologia para todos os governos LRF completar regulação e aperfeiçoar o o endividamento - limitação das dívidas federais conselho de gestão fiscal - watch dog; padronização, consenso e regulamentação; troca e premiação de experiências Lei Geral de Orçamento... o atualizar Lei 4320; bases de novo padrão contábil; corrigir distorções
Tempo para revisão Federativa: Estados: qual função na Federação? Evidências de perda de importância política, tributária e fiscal Re-Centralização: governo central recentraliza política tributária contribuições (aumento de carga) x impostos (desonerações); ligação direta com prefeituras; endividamento estadual Fiscal: Orçamento: sistema obsoleto; sem reforma legislativa mas com modernização contábil via atos profissionais LRF: incompleta (dívida federal, conselho de gestão) e flexibilidade crescente
Poder de decisão! ( pesquisa Arretche & Schlegel ) Quem importa mais para decidir? Quem deveria ter mais poder? Fonte: Survey Imagens da Federação (Arretche, Schlegel, Ferrari, 2013)
Desafio dos estados: como não mais se apequenar na federação? Estados perdem posição relativa na arracadação tributária (ICMS obsoleto) e nas transferências (FPE, FUNDEB, SUS, voluntárias); valvula de escape foi novo ciclo de endividamento, sem corrigir rolagem, ampliando dependência do Tesouro (garantias) Ao contrário de federações tradicionais (com autêntico nível intermediário), o governo federal passou tratar cada vez mais e diretamente com governos locais Mais que opção de um governo, pode ter se tornado nova convenção federativa, reforçada pela percepção popular Para estancar a sangria, no mínimo, ou para tentar retomar o papel de protagonista da história distante, será preciso mais que uma mera reforma do ICMS que suspendesse a guerra fiscal: pode ser preciso um novo sistema tributário e federativo!
OBSERVAÇÕES FINAIS
Se não sabemos exatamente aonde estamos, como podemos saber para onde ir? Macroeconomia exige dissipar incertezas
Fiscalidade Dual Experiência brasileira com definição de instituições fiscais e sua contribuição para a estabilidade macroeconômica Mudança histórica de padrão de gestão da indisciplina generalizada para um ajuste fiscal duro e duradouro depois do Real e das crises externas Dualidade tem sido característica marcanes das políticas/práticas: Organizados e sofisticados sistemas tributário, de orçamento, contabilidade, e gestão, culminou na edição em 2000 de abrangente e flexível Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Distorções e desvios na tributação pesada e de má qualidade, endividamento não computado e não limitado, estratagemas crescentes para gerar artificialmente recursos e resultados Desafio maior é reconquistar confiança na política fiscal e econômica que pode requerer novo ciclo de reformas institucionais
Crise (Perigo) = Oportunidade!?
José Roberto Afonso é economista, doutor pela UNICAMP, consultor técnico do Senado, pesquisador do IBRE/FGV e especialista em finanças públicas Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Kleber Castro e Felipe de Azevedo deram suportes nas pesquisas. Mais trabalhos, próprios e de tereceiros, no portal: www.joserobertoafonso.com.br
ANEXOS ESTATÍSTICOS
Divisão federativa Estados x Municípios (em % da receita tributária nacional) Descentralização ou municipalização?
Federação Descentralizada Governo Geral Receita Tributária versus Despesa, sem Serviço da Dívida
Divisão Federativa do Gasto Social COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009 Municípios 5.1% 46.9% Proteção Estados 14.0% 37.0% Universais União 81.0% 16.1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
Estados se endividam e muito, pouco investem, muito para custeio Operações de Crédito Investimentos Inversões Financeiras Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Até 6º Bim./10 12.749.589.279 46.020.421.782 8.337.037.585 405.023.038.532 166.483.735.258 Até 6º Bim./11 12.158.853.839 34.358.294.202 9.471.527.395 449.523.825.910 196.158.100.392 Até 6º Bim./12 26.460.574.820 34.805.146.842 9.874.709.711 493.373.526.872 224.395.457.435 Até 6º Bim./13 36.049.171.545 47.781.135.439 10.636.976.809 539.267.706.648 269.552.063.486 Var 13/10 183% 4% 28% 33% 62%
Crise Federativa ou Estadual? EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO (conceito contas nacionais): 1960 x 2013 Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total Carga - % do PIB Composição - % do Total ARRECADAÇÃO DIRETA 1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0 1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0 1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0 1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0 1991 16,01 7,86 1,36 25,24 63,4 31,2 5,4 100,0 2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0 2005 23,99 9,06 1,90 34,95 68,6 25,9 5,4 100,0 2013 25,36 9,74 2,33 37,42 67,8 26,0 6,2 100,0 RECEITA DISPONÍVEL 1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0 1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0 1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0 1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0 1991 13,81 7,47 3,96 25,24 54,7 29,6 15,7 100,0 2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0 2005 20,21 8,80 5,93 34,95 57,8 25,2 17,0 100,0 2013 21,47 9,09 6,87 37,42 57,4 24,3 18,3 100,0 Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais. Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa. Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios. 2013 = projeção preliminar.
Gasto Público Social: Tamanho e Divisão Federativa DESPESA ESTIMADA POR FUNÇÃO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009 DIVISÃO FEDERATIVA DA EXECUÇÃO DIRETA FUNÇÕES % do PIB % DA FUNÇÃO MONTANTE PARTIC. Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % Fiscal Total 67,07% 67,2% 21,2% 11,6% 100,0% 2.108,1 11.008 181,3% (-) Transfers.Intergov. 8,40% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,7% (-) Serviço Dívida 21,69% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 58,6% = Fiscal 36,99% 49,5% 30,2% 20,3% 100,0% 1.162,5 6.071 100,0% Previdência 11,45% 80,5% 15,6% 3,9% 100,0% 359,9 1.879 31,0% Assistência 1,33% 75,1% 7,7% 17,2% 100,0% 41,9 219 3,6% Trabalho 0,98% 94,1% 3,4% 2,6% 100,0% 30,7 160 2,6% = Proteção 13,76% 81,0% 14,0% 5,1% 100,0% 432,4 2.258 37,2% Educação 4,54% 18,4% 38,2% 43,4% 100,0% 142,6 744 12,3% Saúde 3,73% 15,3% 35,9% 48,8% 100,0% 117,3 613 10,1% Saneamento 0,32% 0,3% 30,7% 69,0% 100,0% 10,2 53 0,9% Habitação 0,15% 0,6% 40,6% 58,8% 100,0% 4,8 25 0,4% = Universais 8,75% 16,1% 37,0% 46,9% 100,0% 274,9 1.436 23,6% Segurança 1,47% 13,0% 82,8% 4,2% 100,0% 46,2 241 4,0% Conexos (*) 0,71% 24,1% 46,3% 29,7% 100,0% 22,2 116 1,9% = Social 24,68% 52,3% 27,2% 20,6% 100,0% 775,7 4.051 66,7% = Outros Poderes 2,48% 39,3% 50,6% 10,1% 100,0% 78,0 407 6,7% = Outras Funções 9,82% 45,2% 32,6% 22,2% 100,0% 308,8 1.612 26,6% Elaboração própria. Fonte primária: STN, Consolidação Balanços 2009 (por governo) e SIAFI (transferências federais). Execução Direta calculada pela dedução das transferências para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo) (*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.
Recarga & Reconcentração Participação da Arrecadação Direta da União sobre a Arrecadação Total 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 Evolução da Carga Tributária Global 37,42 37,13 35,75 34,19 35,14 35,82 35,25 34,79 34,95 33,69 32,82 33,37 32,33 31,15 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 66,98 66,69 Participação da Receita Disponível da União sobre a Arrecadação Total 55,79 67,45 67,69 56,18 56,22 67,77 67,91 67,79 67,58 57,36 56,93 57,12 56,62 56,60 68,52 68,93 68,34 68,64 68,36 57,21 57,09 57,16 68,66 57,77 57,84 57,75
Endividamento: como era? x como ficou? Emenda constitucional facultando retenção das transferências constitucionais e, sobretudo, das receitas próprias foi crucial para reestruturação das dívidas estaduais e municipais Renegociação das dívidas pelo Tesouro Nacional compreendeu outras estratégicas como saneamento dos bancos federais, do BCB e do sistema bancário e como fomento à privatização do setor elétrico e bancário LRF vedou novo socorro fechou crédito bancário privado e disciplinou como seria controle do endividamento, dependende de decisões do Senado Federal, por iniciativa do Executivo, segundo Constituição Resoluções do Senado fixaram limites e resultou em restringir crédito estatal, menos atraente que operações externas com organismos multilaterais (por contarem com garantia do Tesouro). Trajetória de redução da dívida agregada e de cada estado e município decorreu muito mais do aumento da receita superior ao da dívida, influcienciada por indexador (IGP) e juros reais (elevados) Autofinanciamento se tornou padrão dos governos subnacionais Recentemente, flexibilizações já realizadas tranformaram crédito em transferência negociada, por ser garantido pelo Tesouro Nacional 48
ICMS decrescente
Voluntárias Agregado Anual TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS - AGREGADO ANUAL Em Porcentagem do PIB Em Porcentagem do PIB ANO ESTADOS MUNICÍPIOS ESTADOS MUNICÍPIOS SOMA MUNICÍPIOS / ESTADOS 1997 3.131.377 1.273.580 0,33% 0,14% 0,47% 0,41 1998 3.585.683 1.915.520 0,37% 0,20% 0,56% 0,53 1999 2.455.256 1.484.384 0,23% 0,14% 0,37% 0,60 2000 2.704.188 1.957.231 0,23% 0,17% 0,40% 0,72 2001 3.587.124 1.968.704 0,28% 0,15% 0,43% 0,55 2002 2.476.070 2.193.591 0,17% 0,15% 0,32% 0,89 2003 2.406.374 2.597.837 0,14% 0,15% 0,29% 1,08 2004 2.734.430 3.009.517 0,14% 0,16% 0,30% 1,10 2005 3.050.378 3.517.667 0,14% 0,16% 0,31% 1,15 2006 3.230.344 4.076.758 0,14% 0,17% 0,31% 1,26 2007 3.348.845 4.292.618 0,13% 0,16% 0,29% 1,28 2008 3.308.070 4.546.374 0,11% 0,15% 0,26% 1,37 2009 3.525.311 5.171.539 0,11% 0,16% 0,27% 1,47 2010 5.981.171 7.967.660 0,16% 0,21% 0,37% 1,33 2011 3.701.343 6.181.574 0,09% 0,15% 0,24% 1,67 2012 4.503.324 7.401.020 0,10% 0,17% 0,27% 1,64 2013 3.539.037 7.148.926 0,07% 0,15% 0,22% 2,02
Estados: crédito x investimentos, custeio, pessoal (crescimento real 2010 x 2013) UF Operações de Crédito Investimentos Inversões Financeiras Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Variação 13/10 Santa Catarina 3347% 1% 1342% 39% 126% Amapá 3073% -21% 20% 31% 47% Paraná 2295% 16% -37% 46% 30% Paraíba 2097% 89% 1426% 33% 28% Maranhão 758% -28% 316% 32% 48% Goiás 577% 22% 546% 15% 36% Espírito Santo 433% -16% -9% 7% 93% Pernambuco 337% 61% 58% 40% 41% Bahia 307% -1% 162% 38% 40% Rio de Janeiro 288% 33% 88% 37% 63% Mato Grosso do Sul 279% 28% -87% 40% 92% Minas Gerais 268% 4% 66% 37% 44% Rondônia 200% 40% 43% 47% São Paulo 192% 5% 16% 36% 100% SOMA 183% 4% 28% 33% 62% Mato Grosso 130% 127% 15% -18% 16% Rio Grande do Norte 110% -91% -38% -41% -11% Roraima 108% 12% -100% 60% 57% Amazonas 87% 55% -19% 106% 95% Sergipe 84% -56% -83% 7% 10% Alagoas 58% -26% -38% 1% 3% Piauí 19% 49% -33% 42% 46% Acre 16% -22% 83077% 43% 40% Tocantins 1% -34% 191% 49% 54% Rio Grande do Sul -31% -40% 32% 46% 152% Pará -34% -10% -6% 46% 108% Distrito Federal -35% 62% 131% 40% 68% Ceará -47% -59% 234% -8% -5%
Mudança do perfil de financiar investimento e dos encargos da dívida Compilado Ana Paula Visconsi
Boom de crédito 2012/15 mudará perfil da dívida estadual Compilado Ana Paula Visconsi
Perspectivas Macro Histórico do Projeto: desde a iniciativa das entidades profissionais e dos parlamentares até derrubadas de vetos - já instalado o governo miliar - reforça a mobilização social e técnica e atenua papel do Executivo. Aplicação imediata da Lei: centralização no governo militar esvazia abrangência do orçamento (monetário e do parlamento, decurso de prazo) e a super-inflação distorcem relação entre fluxos e estoques. Redemocratização na Constituição de 1988: capítulo das finanças públicas promoveu reforma estrutural que faltou no capítulo do sistema tributário das normas gerais (LRF, TN x BC) até o novo ciclo de instrumentos (PPA, LDO, LOA fiscal x seguridade x estatais). Convenções econômicas: em que pese revolução nos anos 60 (despesa por regime de competência) e investimentos em gestão (STN, SIAFI), continua apuração de indicadores fiscais baseados em informações financeiras, ignorando contabilidade pública e cobrindo apenas uma parte das dívidas e fluxos fiscais. Nova Reforma: iniciativas parlamentares (como projetos lei de responsabiliade orçamentária e qualidade fiscal) sem prioridade do Executivo e sem maior pressão da sociedade organizada = 50 anos da Lei 4.320 pode ser oportunidade para tentar repetir o seu processo de reforma!
SENADO PROJETO DE REFORMA (PLS 229/2000) TRAMITAÇÃO: iniciativa do Sen. Tasso Jereissati (lei de responsabilidade orçamentária), fundido a outros projetos, como o do Sen. Renato Casagrande (lei de qualidade fiscal), aprovado duas vezes na CCJ, tramitava na CAE, com parecer favorável do Sen. Francisco Dornelles. Contudo, antes de ser votado foi apensado a outros projetos e enviado para CDR, sem parecer, mas com pedidos para desmembramento por vários Senadores. PROPOSTA: reestruturar o processo de elaboração do orçamento, tornar a participação parlamentar mais eficiente, utilizar a contabilidade e o controle para dar maior transparência às contas públicas, e aperfeiçoar a LRF. SUBSTITUTIVO CCJ: 138 artigos, distribuídos em 9 títulos (com dezenas de capítulos e seções), que compreendem, além de disposições preliminares e transitórias: Do Planejamento; Dos Orçamentos; da Programação da Execução Orçamentária; Dos Fundos e das Dívidas Ativa e Pública; Dos Classificadores Orçamentários e da Contabilidade; Do Controle e da Avaliação; Da Gestão Responsável das Finanças Públicas. Textos e Tramitação em: http://bit.ly/1gj9snk