INSTITUIÇÕES PARA ESTABILIDADE MACRO NO BRASIL: RESPONSABILIDADE FISCAL

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2 INSTITUIÇÕES PARA ESTABILIDADE MACRO NO BRASIL: RESPONSABILIDADE FISCAL José Roberto R. Afonso Workshop Instituições para Estabilidade Macroeconômica no Brasil FGV/IBRE e IRIBA, Rio de Janeiro, 19/12/2014

3 Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV/IBRE) e a Universidade de Manchester organizam o workshop Instituições para Estabilidade Macroeconômica no Brasil. O evento terá como norte um trabalho de pesquisa de mesmo nome apresentado pelos pesquisadores José Roberto Afonso (FGV/IBRE) e Eliane Araújo (Universidade Estadual de Maringá). O workshop faz parte do projeto International Research Initiative on Brazil and Africa, com superto do DFID - Department for internation Development do Governo do Reino Unido.

4 Índice do Estudo 1. Introdução 2. Breve contextualização histórica 3. Instituições Monetárias 3.1 Antecedentes do Plano Real 3.2 O Plano Real e suas principais instituições 4. Instituições Fiscais 4.1 Ciclo democrático de reformas fiscais 4.2 Montando na onda do crescimento 4.3 Pequena onda e a estagnação. 5. As instituições Macroeconômicas no Brasil: importância econômica, contribuições e os principais desafios 6. Referências

5 Conclusões Por paradoxo, a experiência brasileira passada, que pode eventualmente servir de lição para outros emergentes, deveria se constituir referência ao próprio País, que enfrenta um enorme desafio no presente de construir uma nova macroeconomia para seu futuro. Para o exterior, a grande questão é: em meio a essa marcante dualidade, será o Brasil um modelo nas finanças públicas, na política monetária e mesmo no federalismo para outras economias, sobretudo emergentes e em desenvolvimento? Cada caso é um caso, e se espera que algumas lições possam ser consideradas pelos outros países, não apenas do que fazer, mas sobretudo do que não fazer.

6 Sumário Experiência brasileira com definição de instituições fiscais e sua contribuição para a estabilidade macroeconômica Mudança histórica de padrão de gestão da indisciplina generalizada para um ajuste fiscal duro e duradouro depois do Real e das crises externas Dualidade é marca mais característica das políticas e práticas: Organizados e sofisticados sistemas tributário, de orçamento, contabilidade, e gestão, culminou na edição em 2000 de abrangente e flexível Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Distorções e desvios na tributação pesada e de má qualidade, endividamento não computado e não limitado, estratagemas crescentes para gerar artificialmente recursos e resultados Desafio maior é reconquistar confiança na política fiscal e econômica que pode requerer novo ciclo de reformas institucionais

7 Cronologia 1920 Código de contabilidade pública Meados anos 60 Estruturados novos sistemas de orçamento e contabilidade, tributário, administração púbilca e financeiro (ditadura militar) Meados anos 80 Redefinidas funções das autoridades e das contas monetárias versus fiscais Constituição da redemocratização descentralização da receita tributária e reestruturação do orçamento 1994 Moeda do Real criada sem plano ou medidas fiscais Final anos 90 Reformas estruturais, como desestatização, rolagem das dívidas subnacionais e LRF, e ajuste via aumento de carga tributária Século XXI Bonança do crescimento e esquecida agenda de reformas Crise global Crise de crédito enfrentada via endividamento público

8 Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Nacional Lei complementar aplicada a todos os níveis de governo Natureza Código de boas condutas mesclado com limites e regras Restrições Controle da dívida (limite pelo Senado mas nenhum para governo central) e de gastos com pessoal (diferencia por nível e poder) Metas fiscais Flexível e móvel pois cada governo fixa anualmente na lei de diretrizes (LDO) metas para próximo ano e revisa dois seguintes. LRF não obriga geração superávit primário (salvo se dívida extrapola limite) Transparência Exigidos relatórios bimestrais (resumo da execução do orçamento), quadrimestral (cumprimento de limites) e anuais (consolidação de balanços publicados nacionalmente) Gestão singular Não há meta e nem gestão nacional em federação democrática com grande autonomia dos entes federados: governo central resta agir via transferências voluntárias e, sobretudo, ao centralizar empréstimos (renegociados do passado e novos via garantias)

9 Sumário Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente. Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos). As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites. Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras, tanto institucionais quanto pessoais. Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo numa federação com milhares de entes. A LRF não é uma panaceia, nem obra acabada. Não tendo sido completada pela reforma do orçamento e da contabilidade. Mais importante que lei, foi formar uma nova cultura na administração pública e na sociedade, com mais transparência e debate sobre as contas públicas. Distorções, erros, flexibilizações e perda de credibilidade sempre geraram debates abertos.

10 Peso da Carga Tributária Carga tributária brasileira foi a variável decisiva para fazer o ajuste fiscal viável no país durante as diferentes circunstâncias econômicas. É raro para uma economia de tempo de paz para conseguiram aumentar seus níveis de tributação, a tal ponto. Embora tributação mal 27% do PIB, quando o real foi introduzido, e atingiu um recorde de cerca de 37% do PIB em 2013 e 2014 A coisa mais notável é que a receita fiscal nacional cresceu em relação ao PIB até o último abrandado ou diminuiu.

11 Carga Tributária e Ajuste Fiscal

12 Carga Tributária , % do PIB

13 Crescimento Real Anual: PIB x Arrecadação , % por ano

14 Federação Descentralizada Governo Geral Receita Tributária versus Despesa, sem Serviço da Dívida

15 Resultado Fiscal & Dívida Pública

16 Desafios Fiscais Limitações legais deixam pouco espaço para criar novos impostos e para completar os já existentes. Um novo tributo não deve ter a mesma base e não pode ser cumulativos: CPMF sempre dependeu de emenda constitucional. Alguns incentivos precisam ser cortados antes do início do ano fiscal e, por vezes, não geram a mesma receita (se o contribuinte tiver créditos para compensar).

17 Para onde e como vamos? Mas não sabemos aonde estamos!

18 Refundar Governança Pública no Brasil Ditado popular: não mais tapar sol com a peneira > faxineira (esconder/adiar questões) Agenda perdida: sem agenda = sem estratégica > bombeiro (apagar incêndio) Preceitos: > política: fins não justificam meios! > economia: distinguir instituições x política Objetivo: pacto nacional por reformas > resgatar e/ou avançar reformas institucionais

19 Mais tributos = Menos gastos O sucesso no aumento da carga tributária significava que nunca houve uma necessidade de um plano para melhorar a disciplina ou controle sobre os gastos públicos, e muito menos para reduzi-la. Reforma da despesa pública é geralmente um tópico simplesmente ignorados nos discursos oficiais e até mesmo nas análises, enquanto que as mudanças na segurança social é um tema frequente de discussão detalhada. Não foi por acaso que as despesas do governo primário sozinho saltou de 13,7% para 23% do PIB entre 1991 e 2013.

20 Recente taxa de Arrecadação: Viés de baixa Desde meados de 2013, carga tributária tende a diminuir na margem, mesmo com uma vez por todas as receitas (como refinanciamento). Crises (crédito em geral e no setor de energia) causa uma diminuição do recolhimento por grandes contribuintes nos últimos meses.

21 Termômetro Tributário no Pós Crise Arrecadação dos principais impostos- % PIB

22 Carga Tributária (projeção)

23 Onde é que vamos paras... A dívida pública e a carga fiscal já atingiram níveis mais elevados do que os de outros países emergentes. Investimentos formar uma proporção cada vez menor do orçamento, enquanto que em contraste, a esmagadora maioria das despesas é cometido, seja contratual ou politicamente (dos salários e das pensões para as transferências de renda, se os lucros ou juros).

24 Qual a alternativa para o Ajuste Fiscal? Como pode uma carga tributária que já é considerado alto, tanto histórica e comparativamente, ser aumentada ainda mais? Como é possível reduzir os gastos que já foi cortado quando, politicamente, a sociedade coloca pressão para aumentar a disponibilidade e melhorar a qualidade dos serviços públicos?

25 Como podemos... O mais problemático é a perspectiva para um acordo fiscal vigoroso, é ainda maior a possibilidade (ou mesmo a necessidade) de agendas de reforma das instituições fiscais a serem tomadas novamente. Não há falta de oportunidades... Sistema de tributação e sistema de orçamento (ambos estruturada nos anos sessenta) Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que ainda não foi totalmente regulamentada.

26 Onde começar? Política A primeira mudança deveria ser na estratégia do governo federal, que (desde a ascensão do Partido dos Trabalhadores) optou por uma abordagem minimalista, temendo a reação do parlamento, apesar do fato de que sempre gozaram de uma ampla e crescente maioria. Não basta gerenciar, precisamos de leis: para mudar e melhorar as regras fiscais.

27 Onde começar? Economia O consenso de que os novos arranjos institucionais são necessários está crescendo. Há um aumento da importância de lidar com o assunto antes de serem realizadas por medidas políticas individuais, as quais se relacionam com uma coordenação frágil da macroeconomia: parece haver uma falta de um ambiente organizado para melhorar a interação entre as diferentes autoridades econômicas.

28 Perguntas (Ou Desafios)? Começando em seria possível repetir um ajuste fiscal baseado em um forte aumento da carga tributária, como um corte de gastos tornou-se uma missão impossível? Outra missão quase impossível a curto prazo. pode retornar uma nova rodada de reformas da tributação brasileira e das instituições fiscais? Esperado e necessário, mas parece que ainda não existe vontade política.

29 Perspectiva Uma hipótese razoável é a coincidência entre a crise econômica e política. Neste contexto, seria uma tarefa impossível promover um ajuste fiscal tão forte e rápido que levasse o governo geral na mesma situação que era antes da crise. Uma alternativa poderia ser a adoção de um programa de consolidação fiscal a partir de lições da experiência recente de outras economias e de maiores reformas nas instituições fiscais. O objetivo será entregar, a longo prazo, o que parece ser impossível para atender no curtíssimo prazo.

30 LRF - 15 anos depois, ainda há o que completar e muito por melhorar Propostas foram enviadas ao Congresso poucos meses depois de editada a lei e que, até hoje não foram votadas. Instalação de um conselho fiscal que pode contribuir para a padronização de relatórios e interpretações. Ainda perdura a ausência de limites para a dívida federal, consolidada e mobiliária, cuja fixação cabe à resolução do Senado e à lei ordinária, respectivamente, por mandamento constitucional. Só foram estabelecidos limites, e bem rígidos, para Estados e municípios. É preciso reformar a lei geral dos orçamentos, que data de A lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA), outras inovações da nossa comissão na Constituinte, nunca foram regulamentadas nacionalmente. A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva. Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.

31 Regulação Pendente da LRF Propostas do Executivo em 2000: ainda não votadas pelo Congresso Limites para dívida federal: consolidada projeto de resolução do Senado (conceitos bruto e líquido) mobiliária projeto de lei (ordinária) Conselho de Gestão Fiscal: projeto de lei (ordinária) para definir composição (representantes por esfera de governo e também por poder) e funcionamento

32 Desafios Estratégia sem plano nacional e respostas às circunstâncias o o o Histórico longo de mudanças institucionais fortes e frequentes para combater crises econômicas e mesmo em federação democrática Experiência mais recente de abandonar agenda de reformas, aproveitar crescimento econômico, expandir dívida pública pós-crise global e, sempre, com crescente carga tributária Política fiscal perdeu credibilidade com estratagemas para melhorar resultados e não completada regulamentação da LRF Desafios retomar agenda de mudanças institucionais para reformar ou substituir sistemas alicerçados há 50 anos, como orçamentos e tributos Experiência brasileira - pode ser paradigma ou referencial para outros países em desenvolvimento?