Indústria, território e políticas de desenvolvimento

Transcrição

1 Indústria, território e políticas de desenvolvimento Profs. Marcelo Matos e José Cassiolato Convidada: Prof. Helena Lastres Aula 8

2 Políticas Públicas para APLs e o desenvolvimento territorial

3 Bibliografia LASTRES, H. M. M.; LEMOS, C.; GARCEZ, C. MAGALHÃES, W.; KAPLAN, E. (2015). APLs e a experiência do BNDES. In: MATOS, M. G. P.; BORIN, E.; CASSIOLATO, J. E. (org.). (2015). Políticas estratégicas de inovação e mudança estrutural: uma década de evolução dos arranjos produtivos locais. vol. 2. Rio de Janeiro: E-papers. APOLINÁRIO, V.; SILVA, M. L. (org.) (2010) Políticas para arranjos produtivos locais: análise em estados do Nordeste e Amazônia Legal. Natal/ RN: EDUFRN. CAMPOS, R.; VARGAS, M.; STALLIVIERI, F.; MATOS, M. (org.) (2010) Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Rio de Janeiro: E-papers. CASSIOLATO, J. E.; MATOS, M. G. P. (2012). A nova geração de políticas para sistemas produtivos e inovativos locais e clusters. In: Lastres, H. M. M. et al. (org.). A nova geração de políticas de desenvolvimento produtivo: sustentabilidade social e ambiental. BID, BNDES, CNI.

4 Pano de fundo e construção da base institucional

5 Conceitos Fundamentais 1. Capacidade produtiva e inovativa de uma país ou região vista como resultado das relações entre atores econômicos, políticos e sociais reflete nas condições culturais e históricas próprias. 2. Atividades produtivas e inovativas, por serem distintas temporal e espacialmente, apresentam particularidades e diferentes requerimentos de políticas 3. A base do dinamismo e da produtividade não se restringe a uma única organização ou setor.

6 PPA desde 2000 Pano de Fundo Sebrae desde 2002 para apoio a conjunto de MPEs Política Nacional de apoio a APLs desde 2004 Criação do GTP-APLs - Grupo de Trabalho Permanente em Arranjos Produtivos Locais Ministérios: MDIC; CTI; Integração; Minas e Energia; Desenvolvimento Social y Agrário; Saúde, etc. Organizações de apoio: Sebrae; Superintendências de desenvolvimento regional, etc. Fomento e Bancos de desenvolvimento : BNDES, Finep; BNB, BASA, etc. Indústria: CNI, Federações de Indústria Missão: mobilização e articulação de políticas fragmentadas

7 Pano de Fundo Núcleos Estaduais de APLs estrutura similar ao GTP- APL Lista de APLs de 640 a 1000 identificados Seleção de 10 casos prioritários por estado Elaboração de Planos de Desenvolvimento Produtivo em cada APL Iniciativas de política com foco em conjunto mas amplo de APLs, a partir de missão e trajetoria de cada instituição

8 Escolha de APLs Critérios de seleção de APL? Capacidade e possibilidade de operação dos organismos Grau de desenvolvimento, maturidade e governança Peso econômico formal - critérios estatísticos (QL, etc.) Capacidade de novas oportunidades para desenvolvimento social e econômico VS Onde houver produção, há um sistema em seu entorno, mesmo que fragmentado Quanto mais fragmentado, mais relevante é o apoio de políticas públicas Viés de escolha de visíveis e de casos de sucesso?

9 Política de APLs nos estados

10 Política para APLs Políticas nos APLs Iniciativas: Governança Acesso a mercados Aquisições públicas Formação profissional e técnica + consultoria e capacitação gerencial Infraestrutura física Difusão tecnológica e incorporação de novos processos de produção Compra coletiva de matérias primas e equipamentos Linhas de crédito para capital de giro e para a aquisição de bens de capital Novo rótulo (APLs) sobre políticas antigas VS. Aprendizagem institucional gradual e adaptação de instrumentos

11 Política para APLs Existe uma estratégia (política) para desenvolvimento de APLs? Cada estado com sua própria configuração institucional Cada instituição com sua própria compreensão e missão Cada APL tem sua trajetória histórica específica mobiliza diferentes agentes, instituições e iniciativas Ação política em cada APL é bastante específica Importante influência de outras dimensiones

12 Política de APLs no contexto das políticas nacionais

13 Política para APLs Política para APLs se desenvolveu em dois eixos centrais, os quais se conectam com políticas nacionais em diferentes áreas. Modernização das estruturas produtivas, tecnológicas e inovação Desenvolvimento socioeconômico, redução de diferenças e inclusão Política de CTI Política Industrial Política de Desenvolvimiento Regional Política Social

14 Política para APLs Política de CTI Fundos Setoriais: 'ações transversais' para suporte a APLs, incubadoras, parques tecnológicos, serviços de avaliação de conformidade industrial, etc. Path dependence em perspectiva linear de inovação VS. aumento de ênfase na articulação e 'processo sistêmico de inovação' Política Industrial APLs como dispositivo auxiliar em casos de concentração espacial (áreas intensivas em conhecimento, indústrias intensivas em capital e setores tradicionais) Mobilização das potencialidades locais e promoção de atividades produtivas nas proximidades de (e articuladas a) grandes projetos de infraestrutura

15 Política para APLs Política de Desenvolvimiento Regional Rede de APLs em regiões menos desenvolvidas e zonas de fronteira Infraestrutura, crédito, tecnologia etc. e oportunidades produtivas Inserção social produtiva, capacitação, qualidade da vida; Fortalecer as organizações sócio-produtivas regionais Estimular a exploração das potencialidades sub-regionais que advêm da magnífica diversidade sócio-econômica, ambiental e cultural do país Política Social Inclusão produtiva baseada nas potencialidades locais (dotações, cultura, conhecimentos tradicionais, etc.) Serviços públicos: educação, saúde, habitação, cultura

16 Política para APLs e o BNDES Entorno de Grandes Projetos Redução de desequilíbrios e promoção do desenvolvimento socioeconômico regional com perspectiva integrada, dinâmica e sustentável Infraestrutura, energia, logística e insumos básicos siderúrgicos, não ferrosos, celulose e petroquímica, incluindo os grandes investimentos no âmbito do PAC e com especial ênfase àqueles das regiões Nordeste e Norte Enraizar o impulso dado ao desenvolvimento: adensamento de APLs; agregação de valor; comprometimento das grandes e médias empresas com o desenvolvimento integrado local Investimentos necessários em: planejamento territorial e ambiental; infraestrutura urbana, social, ambiental e cultural; modernização da gestão pública; educação e capacitação, com o envolvimento dos sistemas de conhecimentos locais e regionais; e desenvolvimento econômico, com a mobilização de potenciais arranjos produtivos e inovativos Parceria com governos estaduais

17 Política para APLs e o BNDES Fundo Social Regiões de baixa renda e menos alcançadas pelo poder público, também em parceria com os estados Apoio não reembolsável Apoio reembolsável: acesso ao crédito via modelos coletivos : Ampliar, adensar e enraizar o desenvolvimento econômico e social, promovendo a capacitação, competitividade e sustentabilidade de APLs Estimular interação e cooperação entre atores dos APLs e entre diferentes APLs Agregação de conhecimentos, qualidade e valor a produtos e processos

18 Políticas implícitas

19 Evolução dos APLs Contexto International Liberalização, desregulamentação e privatização desmonte de sistemas produtivos e de inovação Requisitos de conteúdo local em instrumentos de apoio no puderam contrabalancear de forma eficaz

20 Indústria de Tranformação Proporção de conteúdo importado na demanda final de setores selecionados Ind. de Baixa e Média Baixa Tecnologia Ind de Média Alta e Alta Tecnologia Automobilística Química Maq., aparelhos e mat. elétrico Maq. e equipamentos Outros equip. transporte Apar./instrum. Médicohospitalares Maq p/ escritório e equip. de informática Mat. eletrônico e equip. de comunicações 20

21 21

22 Contexto International Evolução de los APLs Perda de vantagens estáticas Vestuário: tradicionais vantagens competitivas espúrias Qualidade, desenho, marca, segmentação de mercado Especialização regressiva Vs. Núcleos dinâmicos Petróleo e gás Boom de commodities vinculados a fortalecimento de capacidades locais e de estruturas produtivas e inovadoras Equipamentos de telecom Competência internacional e normas nacionais Política nacional como vetor principal

23 Evolução dos APLs Contexto macroeconómico Nacional Mudanças Institucionais Lei das MPEs reduz informalidade T 0 : Crédito como principal desafio T 0 T 1 : expansão da disponibilidade e diversidade de linhas específicas Legislação e políticas focalizadas VS. T 1 : Mudança nas estruturas de capital Novo desafio associado a altas taxas de inadimplência e baixo investimento Política macroeconómica

24 Interface com indústria(s) e o território

25 Dimensões de recorte de um APL Sob o prisma das duas dimensões de recorte, como o APL se insere no contexto mais amplo? Conjunto de atividades / sistemas produtivos e mercados Conexão em perspectiva geográfica (e político/institucional) Regional Nacional Global Território (econômico) local Conexão com outras dimensões do território local Cognitivo Político-institucional Social Cultural Ambiental

26 Sistemas locais e regionais Conexões em redes regionais: Matérias primas Distribuição, comercialização e consumo Redes produtivas Complementaridades produtivas e técnicas Infraestrutura

27 Fruticultura Vitivinicultura Apicultura Floricultura Metalmecânica Fitoterápicos Biotecnologia Rotas de Integração Redes de APLs

28 Fruticultura Vitivinicultura Apicultura Floricultura Metalmecânica Fitoterápicos Biotecnologia Rotas de Integração Redes de APLs

29 Sistemas locais e regionais no contexto nacional Distintas dinâmicas de desenvolvimento Conexões e divisão do trabalho Hierarquias territoriais: propriedade de ativos estratégicos poder de organizar as relações sociais e econômicas

30

31 Sistemas locais e sua inserção internacional

32 Programa para o Super Cluster em Paragominas, Pará 140 Indicadores Econômicos (2002=100) jun/04 Jun04/Dec04 Dec04/Jun05 Jun05/Dec05 Dec05/Jun06 Output per worker (m3) Total Sales (Month) Total Salaries Sales per worker (2002=100) Cooperação e Capital Social jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 Propensity for productive cooperation Composite index (Social Capital formation) Participation in colective actions

33 Sistemas locais e sua inserção internacional Low-road to competitiveness : Muitas experiências de relativo fracasso, destruição de capital social e trajetórias de lock-in, após breves fases de expansão; High-road : Histórias de sucesso são explicadas predominantemente por: construção de capacidades nas esferas local, regional e nacional no contexto de interações sistêmicas co multitude de organizações, relações de governança mediadas por atores e ativos locais/regionais e um papel decisivo do Estado Papel de propriedade e controle de meios de produção e ativos críticos, com destaque para a tecnologia, design e marca Sistema de Inovação: inserção externa como desdobramento

34 Dimensões de recorte de um APL Sob o prisma das duas dimensões de recorte, como o APL se insere no contexto mais amplo? Conjunto de atividades / sistemas produtivos e mercados Conexão em perspectiva geográfica (e político/institucional) Regional Nacional Global Território (econômico) local Conexão com outras dimensões do território local Cognitivo Político-institucional Social Cultural Ambiental

35 Para captar a natureza do subdesenvolvimento, a partir de suas origens históricas, é indispensável focalizar simultaneamente o processo de produção [...] e o processo da circulação (utilização do excedente ligado à adoção de novos padrões de consumo copiados de países em que o nível de acumulação é muito mais alto), os quais, conjuntamente, engendram a dependência cultural que está na base do processo de reprodução das estruturas sociais correspondentes. [...] a forma de utilização desse excedente, a qual condiciona a reprodução da formação social, reflete em grande medida o processo de dominação cultural que se manifesta ao nível das relações externas de circulação. (Furtado, 1974, p.80-81)

36 Dimensão dos fins Desenvolvimento Sustentável em termos: Econômico Social Cultural Ambiental Mas que fins são esses? Sociais: acesso a bens de consumo / serviços públicos / capacidade autônoma de produção e geração de renda / capacidade de desenvolver seu potencial em todos os sentidos Culturais: manifestação / produção / consumo identidade Ambiental: redução de impactos / capacidade de regeneração / energia alternativa / aproveitamento sustentado

37 Dimensão dos fins Busca em paralelo, mas não convergente, pode conduzir a contradições Social vs. Cultural: acesso a bens culturais de massa Ambiental vs. Social: gemas e métodos de extração e aproveitamento de resíduos Cultural vs. Ambiental: escolas de samba Desenvolvimento sustentável: conciliação das diferentes dimensões dos fins Só empoderamento e diálogo local é capaz de prover alguma equação

38 Incentivos / Seleção Incentivos e mecanismos privados amplamente explorados Para atingir outros fins: Demanda pública? Marco legal e regulatório? Iniciativas espontâneas/coletivas? capaz e atingir escala? Mecanismos de validação social No campo das estruturas sociais No campo político/institucional Em concorrência com os mecanismos privados de mercado, qual é sua capacidade de mudar perfil de uma sociedade?

39 Difusão Questão da apropriação Modelo de produtividade e apropriação privada de conhecimento e as ICTs Conhecimento tradicional Apropriação coletiva vs. Incentivos privados? Indo além do agente individual, qual é a dimensão de inclusão/exclusão justificável?

40 Estruturas de poder Poder econômico e simbólico Legitimar certos fins Mobilizar e direcionar recursos / mecanismos Legitimar certos critérios de seleção / validação Legitimar formas de apropriação Retroalimentação cumulativa de relações de poder, fins, processos, validação e apropriação Lógica sistêmica dominante intrinsecamente relacionada ao modelo de geração, apropriação e ampliação de valor econômico (m ) Fins Sociais, Culturais e Ambientais - contexto das atuais leis de movimento limita seu potencial transformador Empoderamento local amplo

41 Desafio conceitual e para a construção de políticas Modernização de estruturas produtivas, tecnologia e inovação Desenvolv. social, redução de diferenças regionais e inclusão Desenvolv. Ambientalment e sustentado Cultura Política de APLs Indústria, CTI, Educação, Regional, Social, Ambiental, Cultural, etc. 41

42 Considerações sobre a ação de política Fortalecer e formalizar estruturas de governança como iniciativa de política mais frequente Ponto de partida para a construção de perspectivas futuras colectivas e planos de desenvolvimento Risco de governança forte como um fim em si mesmo Risco de "captura" dos benefícios da política por subgrupos Risco de dependência crônica de instituições para coordenar as relações e iniciativas Para que política seja sistêmica, as estruturas de governança: precisam incorporar a diversidade de atividades produtivas relevantes ir além de fóruns setoriais locais incorporar a diversidade de atores sociais e políticos, inclusive os de menor poder e potencialmente afetados 42

43 Considerações sobre a ação de política Risco de modelos pré-concebidos baseados em experiências exitosas de outros territórios e países (benchmarks) Construção de estratégia de desenvolvimento de APLs e redes de APLs Conciliação das perspectivas top-down : convergência e consistência de estratégias com planos nacionais e regionais de desenvolvimento bottom-up : consistência e aderência de estratégias com trajetória histórica dos APLs e com as trajetórias priorizadas pelos atores locais

44 Articulação de objetivos e estratégias Org. Política Org. Política Org. Política Org. Política Econômicos sociais ambientais culturais Econômicos sociais ambientais culturais Grupos de interesse Grupos de interesse Grupos de interesse

45 Articulação de objetivos e estratégias Org. Política Org. Política Org. Política Org. Política Econômicos Econômicos sociais sociais ambientais ambientais culturais Contexto mais frequente de construção de política de APLs culturais Grupos de interesse Grupos de interesse Grupos de interesse

46 Articulação de objetivos e estratégias Org. Política Org. Política Org. Política Org. Política Escopo de org. em GTP-APL, NE-APLs e outras esferas de planejamento e articulação Econômicos sociais ambientais culturais ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO DO TERRITÓRIO E APL Econômicos sociais ambientais culturais Instâncias de governança mais ampla e plural Grupos de interesse Grupos de interesse Grupos de interesse

47 Perspectivas / Desafios Superar a falta de capacidade de planejamento e de coordenação que fragmenta e desorienta os formuladores de políticas e, ao mesmo tempo, manter flexibilidade e capacidade de adaptação. Recolocar o planejamento no centro das decisões, para além das questões de orçamento, conferindo importância aos processos de planejamento e diagnósticos inclusivos e participativos. Incorporar a visão sistêmica no plano micro e articular esta dimensão com a meso e a macro e mobilizar sinergias de forma a criar e enraizar capacitações produtivas e inovativas. Desenvolver mecanismos efetivos e adequados de informação, mobilização e apoio às MPEs, assim como critérios adequados para avaliação de propostas, garantias e avaliação de políticas e desempenho. Contextualizar objetivos e modelos de políticas e incorporar de fato o compromisso com o desenvolvimento sustentável econômico, regional, social e ambiental.