Sistema tributário brasileiro: Distorções e necessidade de mudança

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1 Sistema tributário brasileiro: Distorções e necessidade de mudança Bernard Appy maio de 2015

2 Sistema tributário brasileiro Características desejáveis Características desejáveis de um sistema tributário (ajudam a compatibilizar os objetivos de arrecadação, baixo impacto sobre a eficiência econômica e justiça distributiva): Simplicidade Reduz custos de compliance Reduz o potencial de contenciosos tributários Equidade/neutralidade (incidência equivalente sobre iguais, independentemente da forma de organização da produção, de setores econômicos e regimes de tributação) Garante a alocação eficiente dos recursos Reduz o risco de distorções distributivas Transparência (clareza sobre o grau de incidência tributária) Essencial para a cidadania fiscal Estabilidade Mudanças excessivas de regras tributárias prejudicam o planejamento dos agentes econômicos, gerando insegurança e prejudicando o crescimento Progressividade Desde que não seja incompatível com os demais objetivos

3 Sistema tributário Brasileiro Diretrizes gerais para mudanças O sistema tributário brasileiro não é simples, nem neutro, nem transparente, nem estável, nem progressivo Estas distorções cobram um preço extremamente elevado em termos de eficiência econômica e sua correção é um dos temas centrais da agenda microeconômica do país Hoje não está em pauta uma reforma completa do sistema tributário brasileiro Porém, na medida do possível, todas as mudanças do sistema tributário brasileiro deveriam ter como referência a construção de um modelo menos distorcivo e mais favorável ao crescimento Isto deveria se aplicar tanto ao caso de mudanças pontuais no sistema (inclusive por conta da necessidade de ajuste fiscal)... quanto no caso de mudanças mais estruturais do sistema tributário

4 Tributos sobre bens e serviços

5 Tributos sobre bens e serviços Boas práticas internacionais A maior parte dos países do mundo tributa os bens e serviços através de alguma forma de imposto sobre o valor adicionado (IVA) O IVA é um imposto sobre o consumo recolhido ao longo da cadeia de produção e comercialização pelas empresas É a não cumulatividade, ou seja, o direito ao crédito sobre todo o imposto pago nas etapas anteriores que garante a neutralidade e que o imposto incida sobre os consumidores, apesar de ser recolhido pelas empresas As principais características dos IVAs modernos são as seguintes Base ampla de bens e serviços, o que o torna muito produtivo em termos de arrecadação Desoneração completa das exportações (princípio do destino) Alíquota uniforme (ou poucas alíquotas) e poucas isenções Sistema eficiente de ressarcimento de créditos

6 Tributos sobre bens e serviços Fragmentação da base de incidência Enquanto a maior parte dos países possui apenas um imposto sobre valor adicionado de base ampla (e, eventualmente, tributos seletivos sobre fumo, bebidas etc.), o Brasil possui pelo menos quatro tributos sobre bens e serviços, todos com uma base incompleta Base de incidência dos tributos sobre bens e serviços Agricultura Indústria Comércio Serviços PF PJ PF PJ PF PJ PF PJ PIS/COFINS IPI ICMS ISS

7 Tributos sobre bens e serviços Problemas dos tributos brasileiros Mesmo os tributos não cumulativos brasileiros se afastam muito das melhores práticas internacionais Apropriação parcial dos créditos (tanto ICMS quanto PIS/Cofins) Forte acumulação de créditos (dificuldade de recuperação de créditos pelas empresas) Abuso da utilização da substituição tributária para a frente (principalmente ICMS) Multiplicidade de alíquotas (ICMS e IPI) e regimes especiais (todos) Sobreposição de regime cumulativo e não cumulativo (PIS/Cofins) Cobrança do ICMS na origem Desestímulo a exportações e estímulo a importações Guerra fiscal entre os estados gera insegurança jurídica e prejudica a alocação eficiente dos fatores de produção Incidência por dentro : irracional e pouco transparente Todas estas características levam a uma enorme complexidade do sistema tributário, elevado nível de contencioso e fortes distorções alocativas

8 Tributos sobre bens e serviços Reforma do ICMS

9 Reforma do ICMS O que está na mesa? Na discussão atual sobre a reforma do ICMS três iniciativas merecem atenção: Proposta de Súmula Vinculante 69, do Supremo Tribunal Federal, a qual estabelece que qualquer benefício relativo ao ICMS concedido sem prévia autorização em Convênio CONFAZ é inconstitucional (não se sabe se haveria modulação) Possibilidade de edição da Súmula Vinculante gerou muita apreensão entre as empresas beneficiadas por incentivos da guerra fiscal Discussão do CONFAZ em torno do Convênio 70/14, que estabelece critérios para a convalidação dos benefícios da guerra fiscal, condicionando sua entrada em vigor a uma série de exigências Redução das alíquotas interestaduais para 4%, com exceções para a Zona Franca de Manaus, o gás natural e as vendas do N/NE/CO para o S/SE de produtos agropecuários e industriais Criação, pela União, de um fundo de compensação de perdas de receitas e de um fundo de desenvolvimento regional PLS 130/14, aprovado pelo Senado, que reduz o quorum do CONFAZ para a convalidação dos benefícios da guerra fiscal, mas sem a exigência de redução das alíquotas interestaduais

10 Reforma do ICMS Comentários sobre propostas atuais Nenhuma das alternativas é a ideal, mas saída pelo CONFAZ é a melhor Súmula Vinculante É saída traumática, mesmo se houver modulação, mas há limites para a paciência dos ministros do STF PLS 130 (atualmente PLP 54/15) Aprovação pode mudar equilíbrio de forças no CONFAZ Convalidação dos benefícios representaria grande alívio para as empresas, mas se não vier acompanhada de redução das alíquotas interestaduais pode gerar uma explosão na concessão de benefícios e, muito provavelmente, uma crise nas finanças estaduais Acordo no CONFAZ em torno de um convênio de convalidação dos benefícios É saída na qual o MF e a maioria dos Estados está investindo Exceções à unificação da alíquota interestadual são ruins, mas parece ser o custo político para viabilizar uma saída organizada da guerra fiscal Vários problemas do ICMS persistem

11 Reforma do ICMS Necessidade de seguir com mudanças Eventual saída organizada para o problema da guerra fiscal é importante, mas não é suficiente para transformar o ICMS em um bom imposto Há uma série de distorções que persistem e que precisam ser enfrentadas Acúmulo de créditos tende a se agravar com redução das alíquotas interestaduais Ideal é ter sistema que garanta ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados, como fazem os outros países É preciso garantir crédito para todas as aquisições (bens de uso e consumo) e desoneração completa dos investimentos É necessário, no mínimo, harmonizar a aplicação da substituição tributária Transparência e racionalidade exigem tributação por fora Diferenças entre alíquotas interestaduais é muito ruim, sendo necessário, no mínimo, garantir unificação em 4% e, idealmente, reduzir alíquota interestadual a zero Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria do N/NE/CO) devem ser tratadas através de outros mecanismos (e não via alíquotas diferenciadas) Ao final do processo, legislação do ICMS deveria ser unificada, e o imposto (idealmente) deveria ser fundido com o ISS

12 Tributos sobre bens e serviços Reforma do PIS/COFINS

13 Reforma do PIS/Cofins Proposta de 2014 Em 2014 o Governo iniciou uma discussão sobre a reforma do PIS/Cofins, na qual se propunha a mudança de algumas características destes tributos Mudanças propostas Ampliação do direito aos créditos (crédito financeiro) Adoção do sistema de imposto contra imposto (com discriminação na nota fiscal) em substituição ao sistema atual de base contra base Eliminação do tratamento diferenciado para as empresas do lucro presumido, mantendo possibilidade de opção para empresas com receita < R$ 3,6 milhões/ano No entanto, proposta mantinha várias características do modelo atual Regime cumulativo para alguns setores (ex. IF, construção civil, telecom) Manutenção da maioria dos regimes especiais de incidência e dos créditos presumidos atualmente previstos na legislação Embora mudanças propostas fossem claramente positivas, ainda ficaria faltando muito para o PIS/Cofins se transformar em um bom tributo sobre o valor adicionado

14 Reforma do PIS/Cofins Mudanças propostas É possível que reforma do PIS/Cofins seja retomada este ano, neste caso, seria importante que mudanças se aproximassem mais de um IVA ideal, incorporando mais mudanças Garantia de ressarcimento tempestivo dos créditos Incidência por fora (com ajuste na alíquota) Eliminação da incidência sobre receitas financeiras (de empresas não financeiras) Adoção mais ampla possível do regime não cumulativo Reavaliação dos regimes especiais (que devem ser minimizados) Eventualmente alíquota diferenciada para o setor de serviços Forma e prazo da transição do sistema são muito importantes para permitir que empresas se ajustem ao novo modelo Como a mudança no PIS/Cofins implica em redistribuição de carga entre setores/empresas, há o risco de resistências políticas relevantes O ideal é que mudança fosse discutida com ambiente político mais favorável e maior espaço fiscal

15 Multiplicidade de regimes tributários

16 Múltiplos sistemas tributários Grandes diferenças de incidência Há hoje, no Brasil, uma multiplicidade de regimes de tributação da atividade empresarial que não se comunicam adequadamente Lucro Real Lucro Presumido SIMPLES (seis tabelas) Microempreendedor Individual (MEI) Autônomo (pessoa física) Diferença na tributação alcança várias bases de incidência Valor adicionado SIMPLES: ICMS, IPI e PIS/Cofins Lucro Presumido: PIS/Cofins Folha de salários (SIMPLES) Lucro e renda das pessoas físicas (Lucro Presumido e SIMPLES)

17 Múltiplos sistemas tributários Problemas Multiplicidade de sistemas tributários gera grandes possibilidades de arbitragem e pode levar a uma alocação extremamente ineficiente de recursos Estímulo à produção através de pequenas empresas não necessariamente é bom, se resultar em menor eficiência e maiores custos econômicos Grande diferença de custo dificulta a migração entre regimes e pode gerar importantes distorções competitivas Forte incentivo a que empresas se dividam para não mudar de regime, dificultando o crescimento das empresas Estímulos a pequenos negócios devem ter como objetivo corrigir apenas distorções que dificultam sua criação e crescimento Concorrência com informalidade Custo excessivo de compliance da legislação tributária Embora a maior parte dos países tenha um regime diferenciado de IVA para os pequenos negócios, o limite de enquadramento é muito menor, usualmente ficando em torno de US$ 50 mil a US$ 100 mil/ano (contra mais de US$ 1 milhão no SIMPLES)

18 Múltiplos sistemas tributários Custo dos tributos federais Problemas dos regimes diferenciados de tributação está menos na tributação do lucro e mais na diferença de tributação do valor adicionado (principalmente ICMS), da folha e da renda das pessoas físicas (empregados vs proprietários) Tributos federais nos diferentes regimes de tributação (2012) Nº empresas Empregados % % % Trib./Rec. (mil) (milhões) Receita Massa salarial Trib. Fed. (%) Lucro Real ,0 76,3% 65,5% 79,0% 8,4% Lucro Presumido ,7 11,6% 11,3% 13,5% 9,5% SIMPLES ,4 8,4% 15,4% 5,0% 4,8% Imunes/Isentas 288 3,8 3,7% 7,9% 2,5% 5,4% Total ,8 100,0% 100,0% 100,0% 8,1% Total (R$ bilhões) Fonte: RFB. Dado de arrecadação contempla todos os tributos federais (inclusive INSS).

19 Múltiplos sistemas tributários Exemplo de diferença de incidência Tributação do trabalho pode variar expressivamente entre sistemas Exemplo: Tributação de um advogado (renda mensal: R$ 30 mil) Sócio de empresa Empregado Autônomo Lucro Presumido Simples Renda/custo bruto (R$/mês) , , , ,00 Tributação folha empresa , ,00 Salário , ,00 IRPJ/CSLL/PIS/COFINS 3.399,00 ISS (São Paulo) 68, ,00 INSS empregado/autônomo 482,93 482,93 878,05 878,05 IRPF 5.547, ,05 0,00 0,00 Renda líquida , , , ,95 Total tributos pagos , , , ,05 Nota:(1) Não inclui o FGTS.

20 Sistema tributário brasileiro: Distorções e necessidade de mudança Bernard Appy maio de 2015