Nº 165 Maio de 2010 Os limites do orçamento público para consolidar e expandir direitos

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1 Nota Técnica Nº 165 Os limites do orçamento público para consolidar e expandir direitos

2 Os limites do orçamento público para consolidar e expandir direitos 1. Introdução Um dos pontos cruciais na metodologia orçamentos e direitos do INESC é a construção de um orçamento alternativo, a partir da perspectiva dos direitos humanos, propondo quanto o governo deveria gastar em áreas e programas determinados, para efetivar direitos assegurados em tratados internacionais e na legislação brasileira. Na Nota Técnica que foi entregue ao Ministério Público defendendo os direitos sociais ameaçados na reforma tributária 1, evidencia-se a necessidade do atendimento em cada período fiscal ao princípio da demanda por direitos sociais já regulamentados, irrestrito no caso dos direitos expressos individualmente, e compatível no caso dos direitos expressos como demanda por bens coletivos. A consequência deste enunciado é a não existência de teto físico-financeiro aos orçamentos sociais, mas tão somente princípios fiscais compatíveis com os princípios da política social. Na prática defende-se que o orçamento público deva atender prioritariamente aos direitos sociais, sem restrições financeiras que impeça a sua consolidação e o seu avanço. Contudo, um dos temas cruciais nas eleições presidenciais deste ano será o ajuste nas contas públicas, o que deve implicar em ameaças as conquistas sociais de duas décadas, especialmente, as relacionadas à seguridade social, que envolvem despesas correspondentes a 40 % do orçamento público brasileiro, excetuando o refinanciamento da dívida. Por outro lado, é necessária uma reflexão sobre a atual estrutura dos gastos governamentais para verificar quais os limites possíveis para a expansão e consolidação dos direitos. No lado das despesas, alguns pontos polêmicos para a sociedade civil organizada precisam ser discutidos, como a gestão das políticas públicas e as despesas com pessoal, particularmente, de cargos de livre provimento no setor público. E, fundamentalmente, o ponto nevrálgico que é o elevado gasto com pagamento de juros e amortização da dívida e o combate à corrupção. Do lado das receitas, é importante observar a estrutura de receitas do orçamento público, pois ela permite analisar até que ponto o Estado é capaz de financiar as políticas públicas, via as receitas tributárias. 2

3 2. Fundo Público estruturante do capitalismo contemporâneo No capitalismo contemporâneo o fundo público exerce uma função ativa nas políticas macroeconômicas sendo essencial tanto na esfera da acumulação produtiva quanto no âmbito das políticas sociais. O fundo público tem papel relevante para a manutenção do capitalismo na esfera econômica e na garantia do contrato social. O alargamento das políticas sociais garante a expansão do mercado de consumo. Ao mesmo tempo, em que os recursos públicos são financiadores de políticas anticíclicas nos períodos de refração da atividade econômica. No Brasil, o fundo público ganhou contornos restritivos, tanto pela ótica do financiamento como pela dos gastos sociais, muito aquém das já limitadas conquistas da social-democracia ocorrida nos países desenvolvidos. Até mesmo as reformas realizadas por dentro do capitalismo central não lograram o mesmo êxito em nosso país, uma vez que a estruturação das políticas sociais foi marcada por componentes conservadores, que obstaculizaram avanços mais expressivos nos direitos da cidadania. Existe uma miríade de formas de gastos sociais e de financiamento, incluindo a questão da manutenção e da valorização dos capitais pela via da dívida pública. A formação do capitalismo seria impensável sem a utilização de recursos públicos, que, muitas vezes, funcionam como uma acumulação primitiva. Isto somente se torna possível apropriando parcelas crescentes da riqueza pública em geral, ou mais especificamente, os recursos públicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas. 2 O fundo público está presente na reprodução do capital nas seguintes formas: 3 1) Como fonte importante para a realização do investimento capitalista. No capitalismo contemporâneo, o fundo público comparece por meio de subsídios, de desonerações tributárias, por incentivos fiscais, por redução da base tributária da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial dos meios de produção, que viabilizam a reprodução do capital. 2) Como fonte que viabiliza a reprodução da força de trabalho, por meio de salários indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisição. 3) Por meio das funções indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante vultosos recursos do orçamento para investimentos em meios de transporte e infra-estrutura, nos gastos com investigação e pesquisa, além dos subsídios e renúncias fiscais para as empresas. 4) No capitalismo contemporâneo, o fundo público é responsável por uma transferência de recursos sob a forma de juros e amortização da dívida pública para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas. A disputa pela expansão dos direitos enfrenta essas funções do fundo público, que são determinantes para o capitalismo, cuja maior expressão é apropriação de parte importante Maio de de

4 dos recursos do orçamento público. Para tanto, uma das alternativas para enfrentar a perversa tradição do orçamento fiscal brasileiro, que historicamente serviu para a acumulação de capital, foi a vinculação de recursos para áreas sociais. Os fundos sociais têm sua origem no Brasil na luta contra a ditadura e no processo constituinte para aprovação de uma legislação que, com base na Constituição Federal, assegura-se a ampliação dos direitos sociais. Nesse sentido, o modelo de fundos públicos buscado foi aquele com conselhos de composição paritária entre os representantes governamentais e não-governamentais para acompanhar e fiscalizar políticas públicas. Apesar de ainda hoje, prevalecer um montante elevado de recursos que ficam fora dos fundos em relação às respectivas políticas, pois ao criar um fundo vinculam-se receitas para a execução de determinados programas de trabalho. Por exemplo, cerca de ¼ dos recursos liquidados nas funções saúde, previdência e assistência social não passam pelos respectivos fundos sociais dessas políticas. 3. Receitas e despesas vinculadas constitucionalmente Hoje as principais vinculações existentes na Constituição Federal, 4 são: a) aplicação de no mínimo 18% das receitas dos impostos para a manutenção e ao desenvolvimento do ensino; b) as contribuições sociais elencadas no art. 195, que são exclusivas para o financiamento do orçamento da seguridade social; c) o gasto mínimo em ações e serviços públicos de saúde corrigidos anualmente pela variação nominal do PIB (EC 29); d) recursos aos estados e municípios, por intermédio de transferências automáticas de receitas dos impostos (renda e produtos industrializados), por meio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), de 21,5% e 22,5%, respectivamente; e) os estados e municípios também recebem indiretamente 3% das receitas do IR e do IPI para os programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 10% do produto da arrecadação do IPI aos estados e Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados; f) 50% da arrecadação do ITR são destinados aos Municípios onde se localizam os imóveis rurais; 30% e 70%, respectivamente, do IOF Ouro aos Estados e aos Municípios de origem; e 2/3 dos recursos do salário-educação aos Estados onde a arrecadação for realizada; além do sistema de partilha do royalties do petróleo com estados e município produtores; 4

5 g) 60% da Contribuição PIS/Pasep são destinadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para custear o seguro-desemprego, o abono salarial e programas como treinamento e requalificação da mão-de-obra e 40% são repassadas ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento econômico; h) a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) é destinada ao custeio de programas de infra-estrutura de transportes, ao pagamento de subsídios aos preços ou transporte de combustíveis e ao financiamento de projetos ambientais relacionados à industria de petróleo e de gás, sendo 29% do valor arrecadado repassados aos estados e ao Distrito Federal. Algumas das despesas que asseguram direitos no orçamento público são obrigatórias e provocam a reação conservadora, que reclama do engessamento do orçamento público. 5 Pelas despesas obrigatórias a União é obrigada a executar por determinação constitucional ou de lei, não podem ser contingenciada para realizar superávit primário. Em geral, são sempre as primeiras das listas de reformas, que deverá ser assunto predominante no próximo governo. Destacam-se nas despesas obrigatórias: i) benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social (RGPS); ii) benefícios concedidos pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e pela Renda Mensal Vitalícia (RMV), em extinção, que determinam o pagamento de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que viva em família cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo; iii) o abono salarial e o seguro desemprego; iv) gastos mínimos com saúde e educação, conforme mostrado anteriormente. Essas são importantes despesas do Estado brasileiro para garantir direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a vinculação significa que os gastos são feitos de forma a garantir a justiça social e a expandir os benefícios e serviços de forma universal, buscando erradicar as desigualdades sociais. Além disso, vem sendo despesa obrigatória os gastos com os poderes Judiciário, Legislativo e Ministério Público, devido à autonomia administrativa e financeira desses poderes e, no caso do Ministério Público, a autonomia funcional e administrativa. Além das despesas com sentenças e acordos judiciais, cujo pagamento é determinado por sentenças transitadas em julgado. 6 O gráfico 1 extraído da exposição do Ministro do Planejamento sobre o PLOA 2010, mostra que apenas 10% do orçamento público é composto por despesas discricionárias, quando excluída a rolagem da dívida (parte contábil), este percentual sobe para 15%. Pelo gráfico1 também se percebe que metade do orçamento, incluindo o refinanciamento da dívida, é destinada ao pagamento de juros e amortização da dívida. 5

6 Gráfico 1 Despesas no PLOA 2010 Fonte: Ministério do Planejamento Dos R$ 173 bilhões de despesas discricionárias no PLOA 2010, quase metade serão destinadas à saúde, à educação e ao pagamento dos benefícios do bolsa-família (gráfico 2). Quando o governo edita o decreto de contingenciamento, são as despesas discricionárias que sofrem limitações para a execução orçamentária. Em 18 de março deste ano, o primeiro decreto de contingenciamento foi de R$ 21,8 bilhões, o maior corte de despesas no governo Lula. Algumas Unidades Orçamentárias importantes para a garantia dos direitos humanos como Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, Secretaria Especial de Direitos Humanos, Secretaria Especial de Políticas para Mulheres têm suas despesas no rol das despesas discricionárias, sofrendo o contingenciamento de recursos. 6

7 Gráfico 2 Despesas Discricionárias no PLOA 2010 Fonte: Ministério do Planejamento As despesas com os serviços da dívida além de não serem suscetíveis as emendas por parte do Congresso Nacional também não podem sofrer o contingenciamento de recursos, conforme determina a LDO. Essas despesas são as mais representativas do orçamento público. As opções de políticas monetária e fiscal que aceleram a expansão do rendimento financeiro real no país vem garantindo a rentabilidade do capital portador de juros, são articuladas na inter-relação entre orçamento fiscal e orçamento da seguridade social. Nesse sentido, dois instrumentos são importantes para viabilizar essa estratégia no orçamento público: a Desvinculação das Receitas da União (DRU) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LFR). Por meio, da DRU ocorre uma apropriação pelo orçamento fiscal dos recursos que deveriam ser gastos na previdência, assistência social e saúde. A LRF concretizou as mudanças necessárias nas peças orçamentárias para viabilizar a política econômica com o estabelecimento na LDO de metas fiscais para os orçamentos públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Além de determinar legalmente a submissão da execução orçamentária ao cumprimento das metas fiscais, fazendo com que os gastos sociais discricionários e os investimentos públicos entrem na lógica da financeirização, pois é garantido prioritariamente o pagamento de juros da dívida. 7 Apesar do elevando pagamento de juros e amortização, a dívida pública brasileira não para de crescer e já chega a R$ 1,5 trilhão. A tabela 1mostra que nos últimos 15 7

8 anos, a média anual das despesas com juros alcançou 7,5% do PIB. 8 Convém lembrar que, em média, os países da OCDE e da Zona do Euro destinaram respectivamente, em 2005, 1,7% e 2,5% do PIB ao pagamento de juros. 9 Tabela 1 Despesas com Juros no Setor Público (1995 a 2009) Ano Juros % PIB , , , , , , , , , , , , , , ,29 Média 7,51 Fonte e elaboração: AMIR KHAIR Certamente a construção de um orçamento alternativo vai passar pela escolha dos direitos considerados como estratégicos para a promoção da justiça social e da sustentabilidade ambiental do país. Além da explicitação de quais metas físicas de efetivação de direitos devem ser alcanças ano após ano e de quais os recursos financeiros deveriam ser disponibilizados para esse fim. 10 Com isso, um aspecto importante é compreender a limitação atual do orçamento público para apontar as fontes alternativas de financiamento do orçamento público. E nos lados das despesas aquelas que devem ser reestruturadas. Nesse sentindo, algumas fontes e despesas para a construção futura de um orçamento alternativo e que precisam ser melhores estudadas são: a) Da Carga Tributária total 34,7% (IBGE) após as políticas de transferência de renda com os benefícios do RGPS, benefícios previdenciários dos servidores públicos, saques do FGTS, PIS-Pasep e Seguro Desemprego, benefícios de assistência social e subsídios a produção e transferência a instituições privadas sem fins lucrativos; e os juros da dívida pública, restam apenas 12,1% do PIB. Esta situação tem obrigado o orçamento a ser financiado com receitas de capital. 8

9 b) No âmbito das despesas atuais do Orçamento Geral da União, apenas 10% permitem um realocamento de prioridades, pois o restante já está devidamente comprometida. c) A redução no pagamento de juros para o patamar dos países mais desenvolvidos implicaria, no mínimo, em uma sobra de orçamentária de R$ 80 bilhões. d) A redução dos cargos de livre provimento pelo governo, que hoje ultrapassam 28 mil nomeações para funções, sem a exigência do concurso público. e) A melhoria da gestão pública com o combate ao desvio de recursos e a priorização/ redirecionamento de gastos para áreas que garantam a redução das desigualdades sociais, considerando as dimensões de gênero e raça/etnia. Notas 1 Nota técnica elaborada pelo Movimento em Defesa dos Direitos Sociais Ameaçados na Reforma Tributária com o título O Financiamento dos Direitos Sociais sob Ameaça na Reforma Tributária entregue ao Ministério Público Federal em dezembro de OLIVEIRA, Francisco de. Os direitos do Antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita. Petrópolis: Vozes, , p.32 3 SALVADOR. Evilasio. Fundo público e seguridade social. São Paulo: Cortez, Uma lista mais detalha pode ser vista em BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Vinculações de receitas dos orçamentos fiscais e da seguridade social e o poder discricionário de alocação dos recursos do Governo Federal. Brasília: SOF, Por exemplo, o estudo de MENDES, Marco. Sistema Orçamentário Brasileiro: planejamento, equilíbrio fiscal e qualidade do gasto público. Caderno de Finanças Públicas, Brasília, n.9, p , dez Idem. 7 SALVADOR. Evilasio. Fundo público e seguridade social. São Paulo: Cortez, Tabela elaborada pelo economista Amir Khair com base nos dados do Banco Central. 9 OECD. Economic Outlook, nº 84, november INESC. Orçamento e direitos: construindo um método de análise do orçamento à luz dos direitos humanos. Brasília: INESC, Brasília, maio de Evilasio Salvador Pesquisador Associado do INESC EXPEDIENTE INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos - End: SCS - Qd. 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio CEP Brasília/DF - Brasil - Fone: (61) Fax: (61) protocoloinesc@inesc.org.br - Site: - Conselho Diretor: Analuce Rojas Freitas, Eva Teresinha Silveira Faleiros, Fernando Oliveira Paulino, Jurema Pinto Werneck, Luiz Gonzaga de Araújo - Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, 9 José Antônio Moroni - Assessores(as): Alessandra Cardoso, Alexandre Ciconello, Ana Paula Felipe, Cleomar Manhas, Edélcio Vigna, Eliana Magalhães, Lucídio Barbosa, Márcia Acioli, Ricardo Verdum - Diagramação: Ivone Melo.