Efetividade do Planejamento Urbano e Regional: a Cidade Planejada e a Cidade Real

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1 III Encontro da ANPPAS 23 a 26 de maio de 2006 Brasília DF Efetividade do Planejamento Urbano e Regional: a Cidade Planejada e a Cidade Real Patrícia Costa Pellizzaro Letícia Peret Antunes Hardt Programa de Pós-Graduação em Gestão Urbana PPGTU Pontifícia Universidade Católica do Paraná PUCPR Resumo O rápido processo de urbanização das cidades brasileiras a partir da década de 60, muitas vezes associado à falta de planejamento e à conseqüente existência de ocupações irregulares, origina inúmeros problemas ambientais e sociais, além de condições paisagísticas deletérias. Assim, acarreta vários desafios a serem enfrentados pelo desenho e planejamento urbano e regional. Neste contexto, o presente artigo visa traçar um paralelo entre a condição planejada e a situação real de uso e ocupação do solo no Município de Piraquara, integrante da Região Metropolitana de Curitiba, Paraná, visto que, apesar dos esforços do poder público, o município é submetido a forte vetor de crescimento desordenado, origem de impactos indesejados às áreas de mananciais hídricos que abastecem Curitiba e Região Metropolitana. Por fim, conclui-se que é necessária a revisão dos padrões tradicionais de planejamento e o estabelecimento de um processo integrado de gestão urbana e ambiental, visando ao desenvolvimento sustentável, devendo ser considerada a estreita relação entre políticas e programas nacionais, regionais e municipais, assim como a participação da população na elaboração e implantação das propostas, com a implementação de procedimentos constantes de avaliação e monitoramento para verificação da efetividade das ações.

2 Introdução Na década de 60, a população urbana brasileira representava aproximadamente 45% da total. A partir dos anos 70, ocorreu uma concentração populacional progressiva e acentuada nas áreas urbanas, de forma que, em 2000, cerca de 81% da população vivia em cidades (ROLNIK e SAULE, 2002), o que resultou em significativas alterações ambientais, assim como em transformações na qualidade de vida, uma vez que este fenômeno ocorreu, na grande maioria dos casos, sem o adequado planejamento, deflagrando um processo de deterioração tanto espacial quanto social. O crescimento acelerado, associado à ocupação desordenada e irregular de diversas porções dos territórios dos municípios, originou condições paisagísticas deletérias e problemas ambientais, em que pesem os esforços e os investimentos do poder público na tentativa de planejar e orientar o uso do solo e dos recursos naturais. Estes fatores têm sido freqüentemente apontados como geradores de potencial escassez de oferta de água e de previsão de abandono de áreas de mananciais hídricos como fonte de abastecimento público (ANDREOLI et al., 2003), o que se configura como uma crise anunciada cuja gravidade não tem sido adequadamente percebida pela população (COELHO, 2004). Metodologia Este estudo analisa a efetividade das ferramentas de planejamento urbano e regional implementadas no Município de Piraquara, integrante da Região Metropolitana de Curitiba (RMC), Paraná (Figura 1), traçando um paralelo entre a condição planejada e a situação real. Como procedimentos metodológicos, parte-se de revisão bibliográfica relacionada ao tema abordado, além de consulta documental e a fontes de dados oficiais, com aferição de informações em campo, visando oferecer subsídios para a gestão urbana, tanto para melhoria de qualidade de vida como para proteção e conservação ambiental.

3 FIGURA 1: MAPA DE LOCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE PIRAQUARA NA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA FONTE: Elaborada com base em COMEC et al. (2001) Referencial Teórico A cidade pode ser definida como um espaço dinâmico, cuja complexidade abrange diversas atividades e relações entre grupos sociais, em constante transformação. Ao longo do tempo, sua existência, como resultado do trabalho coletivo da sociedade, foi determinada pela necessidade humana de se agregar, de se inter-relacionar e de se organizar em torno do bemestar comum, que se intensifica na medida da diversidade proporcionada pela vida urbana (COELHO, 2004). Moreira (1999) define o ambiente urbano como resultado de relações dos homens com o espaço construído e a natureza na aglomeração de população e de atividades humanas. O espaço construído é resultante da profunda transformação do ambiente para adequá-lo às necessidades da concentração e para transformá-lo em hábitat da população e das atividades humanas. Assim, o planejamento urbano pode ser definido como algo abrangente e integrado, não se restringindo à simples ordenação do espaço, mas envolvendo aspectos econômicos, sociais, físico-territoriais, ecológicos e administrativos, objetivando não somente a conservação dos recursos ambientais, mas, sobretudo, a adequada qualidade de vida (MOTA,

4 1999). Seu entendimento como um processo lhe garante a imprescindível continuidade, em cujo contexto ocorra constantes retroalimentações, o que lhe confere o necessário dinamismo, sendo baseado na multidisciplinaridade, base para a devida integração das áreas envolvidas (HARDT e HARDT, 2004). As cidades caracterizam-se cada vez mais pela elevada densidade demográfica, pela concentração de áreas construídas e pela extensiva impermeabilização do solo. Esta ocupação desordenada do espaço resulta na perda de qualidade de vida urbana, com o surgimento de áreas de sub-habitações, poluição das águas e do ar, enchentes, desmoronamentos, violência e epidemias, dentre outros problemas (MARICATO, 2002). Como anteriormente comentado, no século XX, as cidades brasileiras sofreram um rápido processo de urbanização. Este crescimento acelerado, associado à ocupação desordenada e irregular de diversas porções do território dos seus municípios, originou condições paisagísticas deletérias e problemas ambientais e sociais, em que pesem os esforços e os investimentos do poder público na tentativa de planejar e orientar o uso e ocupação do território. O rápido crescimento das cidades, em muitos casos de forma desordenada, deu origem a vários desafios a serem enfrentados pelo planejamento e desenho urbano, não apenas no âmbito físico das cidades, mas também em seus aspectos de regulamentação social, política, econômica e ambiental. Para Grostein (2001), o avanço, escala e velocidade da urbanização não constituem problemas em si, não fosse o modo como ocorreram. Deve-se estar atento para esse processo, pois a sustentabilidade do aglomerado urbano, em sua componente física, relaciona-se com diversas variáveis, dentre as quais destacam-se: a forma de ocupação do território; a disponibilidade de insumos para seu funcionamento (a exemplo da água); a descarga de resíduos (destino e tratamento de esgoto e lixo); o grau de mobilidade da população no espaço urbano (qualidade do transporte público de massa); a oferta e o atendimento às necessidades da população por moradia, equipamentos sociais e serviços; e a qualidade dos espaços públicos. Dessa maneira, as políticas que sustentam o parcelamento, uso e ocupação do solo, assim como as práticas urbanísticas que viabilizam estas ações, têm papel efetivo na meta de conduzir as cidades no percurso do desenvolvimento sustentado (GROSTEIN, 2001). Dentre os impactos decorrentes da urbanização acelerada, destaca-se o aumento da precariedade habitacional, a qual, segundo Grostein (2001), gera problemas sócio-ambientais e situações de risco, que afetam tanto o espaço físico quanto a saúde pública, como desastres provocados por erosão, enchentes e deslizamentos; destruição indiscriminada de florestas e

5 áreas protegidas; contaminação do lençol freático e das represas de abastecimento de água; epidemias e doenças provocadas por umidade e falta de ventilação nas moradias improvisadas ou por esgoto e águas servidas que circulam a céu aberto, dentre outros. Segundo Tucci et al. (2000), devido a essa grande concentração urbana, vários conflitos e problemas têm sido gerados neste ambiente, tais como: degradação ambiental dos mananciais; aumento dos riscos das áreas de abastecimento com a poluição orgânica e química; contaminação dos rios por esgotos doméstico, industrial e pluvial; enchente urbana gerada pela inadequada ocupação do espaço e pelo insuficiente gerenciamento da drenagem urbana; falta de coleta e disposição do lixo urbano. Segundo Andreoli et al. (2003, p.46), os principais efeitos da ocupação desordenada, devido a inexistência ou inadequação de planejamento, são: alteração do regime de produção: a impermeabilização do solo impede a infiltração da água, acentuando os problemas da erosão urbana e aumentando os picos de cheia. Por outro lado, a minimização da recarga nos solos, reduz a disponibilidade de água nos períodos de baixa precipitação; ausência de infra-estrutura básica: a falta de coleta e tratamento de esgotos e a disposição inadequada de resíduos leva contaminantes aos rios, que têm a qualidade da água comprometida, o que dificulta a potabilização da água; desperdício: diferentes usos da água associados ao baixo custo e a disponibilidade aparentemente abundante torna o recurso natural de uso mais negligente, mal administrado e desperdiçado pelo homem. Estudo de Caso: Município de Piraquara O Município de Piraquara está inserido no Setor Leste da Região Metropolitana de Curitiba (ver Figura 1), em um espaço geográfico que abriga importantes mananciais de abastecimento hídrico da região, sendo responsável por aproximadamente 70% da água distribuída à população da RMC (COMEC et al., 2001). Em seu território, localiza-se o reservatório do Piraquara I (Caiguava) e parte do reservatório do Iraí, encontrando-se em fase de implantação o reservatório do Piraquara II (CONSÓRCIO PARANÁSAN, s.d.). Visando à proteção das áreas de mananciais da RMC, na década de 90 foi proposta a implantação de Áreas de Proteção Ambiental (APA s) (Figura 2), classificadas como unidades de conservação de uso sustentável (Lei Federal N o 9.985, de 18 de julho de 2000), as

6 quais têm por objetivo principal conservar a diversidade dos ambientes, espécies e processos naturais, sendo necessária a orientação e adequação das várias atividades humanas para o seu desenvolvimento de maneira compatível com as características ambientais da área. Naquela oportunidade, também foram criadas as Unidades Territoriais de Planejamento (UTP s) do Guarituba e do Itaqui (Figura 2), com os objetivos de assegurar as condições ambientais adequadas à preservação dos mananciais, por meio do ordenamento territorial em áreas com pressão por ocupação; ampliar, de maneira disciplinada, a oferta de locais para urbanização; definir áreas prioritárias para implantação de infra-estrutura de saneamento; e proteger os fundos de vale e áreas críticas sujeitas à inundação (COMEC, 1999). FIGURA 2: MAPA DE INSTRUMENTOS LEGAIS INCIDENTES SOBRE O MUNICÍPIO DE PIRAQUARA FONTE: COMEC et al. (2001) Na Tabela 1, pode-se observar a área e proporção de cada unidade incidente no Município de Piraquara. TABELA 1:ÁREAS DE INCIDÊNCIA DE INSTRUMENTOS LEGAIS NO MUNICÍPIO DE PIRAQUARA Município de Piraquara Área (ha) % Área municipal Àrea de Proteção Ambiental do Piraquara Àrea de Proteção Ambiental do Iraí ,04 Unidade Territorial de Planejamento do Guarituba ,15 UTP do Itaqui 237 8,02 Área de manancial hídrico (1) ,21 FONTE: COMEC et al. (2001) NOTA:(1) = conforme Decreto Estadual N o 1.756/96

7 Porém, a implementação destes instrumentos não foi suficiente para frear o crescimento populacional no município, polarizador de intenso movimento migratório, sendo considerado dormitório. Este fato possibilitou a formação de bolsões de pobreza e, conseqüentemente, promoveu a degradação ambiental e riscos para o abastecimento de água em Curitiba. Levantamentos de campo realizados pela Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba (COMEC) apontavam 40 pontos de invasão no município em 1997, localizados sobre loteamentos aprovados, num total de unidades, sendo que 81% das invasões existentes no município encontravam-se localizadas na região do Guarituba (COMEC, 1999), em decorrência do crescimento populacional da região, da proximidade com o pólo metropolitano, do empobrecimento da população, da ausência de uma política específica de habitação, da grande oferta de lotes a preços baixos e da falta de fiscalização. Pela interpretação da Figura 3, que apresenta a evolução do processo de ocupação no Município de Piraquara, observa-se que a região do Guarituba foi uma das áreas mais intensamente ocupadas nos últimos 30 anos. FIGURA 3: MAPAS DE EVOLUÇÃO DA OCUPAÇÃO NO MUNICÍPIO DE PIRAQUARA FONTE: COMEC et al. (2001) Esta situação se agrava gradativamente, pois há atualmente na região do Guarituba cerca de unidades irregulares (COMEC, 2005), o que corresponde a aproximadamente habitantes. No município, há predominância da população na faixa de 0 a 5 salários mínimos (87%), gerando a necessidade de ações do poder público para garantir o atendimento nas áreas de habitação, educação, saúde e segurança à população local. (COMEC, 2005).

8 A população de baixa renda localiza-se em áreas menos privilegiadas (Figura 4), sem infra-estrutura e saneamento básico, como no Guarituba, além de conviver com problemas sócio-ambientais, como poluição hídrica, deterioração dos recursos naturais, exclusão social, perda de identidade cultural, desemprego e violência. FIGURA 4: VISTA DE CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE HABITAÇÃO EM PIRAQUARA FONTE: CONSILIU, 2005 Na APA do Piraquara, os conflitos existentes referem-se aos loteamentos aprovados com lotes de área média inferior a 600 m² (COMEC et al., 2001), os quais são promotores de adensamento populacional indesejável, devido a demanda por sistema viário, serviços, transportes e equipamentos comunitários, dentre outras necessidades, e, como conseqüência, promovem a impermeabilização extensiva do solo, remoção florestal e aumento de lançamento direto de lixo e esgoto, trazendo como efeitos à qualidade da água, o aumento da demanda bioquímica de oxigênio (DBO), de coliformes e de outros contaminantes. Os principais conflitos encontrados estão relacionados com questões ambientais e sociais. A falta de investimentos na área habitacional faz com que a pressão por ocupação seja resolvida por assentamentos irregulares, localizados em áreas impróprias, sem infra-estrutura e equipamentos urbanos adequados. Hardt (2004) comenta que as formas de gestão da região não foram adequadas à situação, sendo fundamental a adoção de medidas preventivas ao invés das tradicionais ações corretivas para o adequado gerenciamento da qualidade ambiental e paisagística (HARDT, 2000).

9 Conclusões e Recomendações O acelerado processo de urbanização tem causado relevantes impactos sobre o ambiente, sendo agravado pelo surgimento de ocupações irregulares, geralmente localizadas em áreas ambientalmente frágeis e desprovidas de infra-estrutura adequada (em especial de saneamento, transporte e energia), fato observado no Município de Piraquara, principalmente na região do Guarituba, o que tem colocado em risco as áreas de mananciais e, conseqüentemente, o abastecimento público de água na Região Metropolitana de Curitiba. Porém, é importante ressaltar que estas áreas retratam o quadro de exclusão social e pobreza da população; dessa forma, os problemas ambientais decorrentes do processo de ocupação irregular provavelmente serão minimizados após a implementação de políticas públicas de inclusão das classes sociais desfavorecidas e efetiva integração da população ao processo de planejamento e implantação de políticas urbanas e sociais. Diante do exposto, conclui-se que, para a conservação dos mananciais no Município de Piraquara e garantia do abastecimento público de água para Curitiba e Região Metropolitana, é fundamental a revisão dos padrões tradicionais de gestão, sendo necessária a implementação de um processo integrado de planejamento urbano e ambiental, com vistas ao desenvolvimento sustentável baseado na defesa dos recursos naturais para a efetivação da sua manutenção. Porém, além da questão ambiental e ecológica, devem ser consideradas as questões social, cultural, política, econômica, tecnológica, temporal, espacial e relacional, além da integração entre políticas e programas nacionais, regionais e municipais, da participação da população na elaboração e implantação das propostas e do processo constante de avaliação e monitoramento para verificação da eficácia das ações. Referências ANDREOLI, C. V. et al. A crise da água e os mananciais de abastecimento. In: ANDREOLI, C. V. (Coord.) Mananciais de abastecimento: planejamento e gestão Estudo de caso do Altíssimo Iguaçu. Curitiba: Sanepar; Finep, COELHO, A. C. P. Agregação de novas variáveis ao processo de planejamento urbano e regional sob a perspectiva de gestão dos recursos hídricos. Curitiba: Dissertação

10 (Curso de Pós-Graduação em Engenharia de Recursos Hídricos e Ambiental) Setor de Tecnologia, Universidade Federal do Paraná. COMEC Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba. Unidade de Planejamento Territorial do Guarituba. Curitiba: COMEC Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba. Guarituba: plano de desenvolvimento social e urbano. Curitiba: COMEC Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba & CONSÓRCIO COBRAPE Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos / SOGREAH Societé Grenobloise d Etudes et d Applications Hydrauliques. Plano de desenvolvimento integrado da Região Metropolitana de Curitiba. Curitiba: CONSILIU Projetos e Consultoria. Plano Diretor de Piraquara: caracterização municipal. Curitiba: PARANÁSAN; Prefeitura Municipal de Piraquara, CONSÓRCIO PARANÁSAN. Barragem Piraquara II: estudo de impacto ambiental. Curitiba: s.d. GROSTEIN, M. D. Metrópole e expansão urbana: a persistência de processos insustentáveis. São Paulo em Perspectiva, jan./mar. 2001, vol.15, n o.1, p HARDT, C. Gestão metropolitana: conseqüências dos paradigmas das políticas públicas na qualidade ambiental do Compartimento Leste Regional da Região Metropolitana de Curitiba. Curitiba: Tese. (Doutorado em Meio Ambiente e Desenvolvimento) Universidade Federal do Paraná. HARDT, L. P. A. Subsídios à gestão da qualidade da paisagem urbana: aplicação a Curitiba PR. Curitiba: Tese (Doutorado em Engenharia Florestal) Setor de Ciências Agrárias, Universidade Federal do Paraná. HARDT, L. P. A.; HARDT, C. Subsídios à formulação de políticas de gestão do desenvolvimento metropolitano sustentável. In: II Encontro da ANPPAS Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade. Anais... Indaiatuba : MARICATO, E. Dimensões da tragédia urbana. Com Ciência, São Paulo, mar Seção Cidades. Disponível em: < Acesso em: agosto MOREIRA, A. C M.L. Conceitos de ambiente e de impacto ambiental aplicáveis ao meio urbano. São Paulo: Disponível em: < a_moreira/producao/conceit.htm>. Acesso em: set (Material didático da disciplina de pós-graduação AUP Políticas públicas de proteção do ambiente urbano) MOTA, S. Urbanização e meio ambiente. São Paulo: Associação Brasileira de Engenharia Sanitária, 1999.

11 ROLNIK, R.; SAULE, N. (Orgs.). Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Polis; Caixa Econômica Federal; Câmara dos Deputados / Coordenação de Publicações, TUCCI, C. E. M.; HESPANHOL, I.; NETO, O. M. C. Cenários da gestão da água no Brasil: uma contribuição para a visão mundial da água. Disponível em: Acesso em: jan