A evolução recente da relação dívida/pib no Brasil

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1 POLÍTICA FISCAL A evolução recene da relação dívida/pib no Brasil Jedson César de Oliveira * José Luís Oreiro ** I. Inrodução A elevada dívida pública inerna brasileira é considerada por boa pare dos economisas, a principal responsável pelo baixo crescimeno econômico observado nos úlimos 10 anos por obrigar o governo a reduzir os invesimenos públicos em obras de infraesruura em função da necessidade de geração de alos e crescenes superávis primários como proporção do PIB. Nos úlimos anos emos observado a escalada do crescimeno da dívida pública inerna brasileira, ano em ermos nominais quano em ermos do PIB, o que acaba por forçar o governo a aumenar os gasos com o pagameno dos juros e, conseqüenemene, a elevar as suas receias via aumeno da carga ribuária, além de obrigá-lo a gerar um superávi primário elevado com o objeivo de, pelo menos, esabilizar a dívida como proporção do PIB. Nesse conexo, uma quesão que se coloca imediaamene para aqueles preocupados com a rajeória da dívida pública brasileira é a susenabilidade da mesma. O conceio de susenabilidade não envolve apenas a dimensão econômica na qual a dívida é susenável se o valor presene das receias fuuras do governo for igual ou maio do que o valor presene das suas despesas fuuras previsas mais o esoque aual da dívida do governo mas ambém as dimensões social e políica, conforme salienado recenemene pelo Fundo Moneário Inernacional 2. Desde 1999, o governo brasileiro vem sendo bem sucedido na arefa de gerar alos e crescenes superávis primários como proporção do PIB. No enano, os mesmos em sido obidos as cusas de uma redução sem precedenes na hisória recene do Brasil do invesimeno público em obras de infra-esruura, compromeendo a capacidade de crescimeno de longo-prazo da economia brasileira. Além disso, os superávis primários gerados desde 1999, apesar de elevados e crescenes, não êm se mosrado suficienes no que se refere à arefa de ober uma redução significaiva e consisene da dívida pública como * Mesrando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimeno Econômico (PPGDE) da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Endereço elerônico: jecoli@sociais.ufpr.br ** Douor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Professor do Deparameno de Economia da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Endereço elerônico: joreiro@ufpr.br Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

2 proporção do PIB. Por fim, deve-se ressalar que a capacidade do governo brasileiro de implemenar políicas sociais com visas à redução da desigualdade e da pobreza se vê foremene compromeida pelo cenário aual de consrangimeno fiscal. II. Hisórico da dívida/pib ( ) Fazendo uma análise a parir de meados da década de 90, observamos que a rápida redução da inflação a parir da implemenação do Plano Real não levou a um crescimeno econômico mais alo em ermos médios, como podemos ver no gráfico 1. Se a esabilidade de preços permiiu um maior planejameno e previsibilidade dos negócios; por ouro lado, a resisência do governo em equilibrar as finanças públicas a parir de um superávi primário compaível com a esabilidade da dívida/pib, rouxe graves conseqüências econômicas para o país devido ao drásico aumeno da dívida, o que acabou compromeendo o fuuro de uma geração ineira de brasileiros que não iveram a oporunidade de ver crescer esse país Gráfico 1- Taxa de inflação, juros reais e crescimeno do PIB /2004 % Ano Taxa de inflação Taxa de crescimeno do PIB Taxa real de juros Fone: Banco Cenral do Brasil. Elaboração dos auores. A fala de um superávi primário que equilibrasse as finanças públicas, em conjuno com a manuenção da axa real de juros em paamares elevadíssimos, eve grande influência no crescimeno da dívida/pib a parir de 1995, como podemos observar no gráfico 2. De 2 INTERNATIONAL MONETARY FUND (2002). Assessing Susainabiliy. Washingon. Disponível em hp:// Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

3 acordo com Goldfajn 3, se o governo do presidene Fernando Henrique Cardoso ivesse obido superávis primários de 3,5% do PIB desde o primeiro mandao, a dívida como proporção do PIB seria de aproximadamene 28%, e não 56,5% no início de Gráfico 2 - Superávi primário e Dívida/ PIB / % Ano Superávi primário (coluna esquerda) Dívida/ PIB Fone: Banco Cenral do Brasil Um ouro faor que impulsionou o crescimeno da dívida pública como proporção do PIB nos úlimos 10 anos foi a políica de manuenção de elevadas axas reais de juros. Aé janeiro de 1999, essa políica se jusificava pela necessidade de maner o regime de câmbio fixo. Com a mudança do regime cambial ocorrida nesse momeno, esperava-se que a axa real de juros pudesse cair para paamares mais civilizados, o que conribuiria enormemene juno com a geração de superávis primários expressivos para a redução da dívida como proporção do PIB. Apesar da redução observada da axa real de juros após a mudança do regime cambial (ver gráfico 3), a mesma se maneve em paamares superiores a 9% real ao ano, inviabilizando a reomada do crescimeno da economia brasileira a axas de 4 a 5% ao ano e, dessa forma, ornando inócua a políica de geração de alos e crescenes superávis primários. 3 Goldfajn, I. (2002)..Há razões para duvidar de que a dívida pública no Brasil é susenável? Noa écnica nº 25, Brasília: Banco Cenral do Brasil. Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

4 Gráfico 3: Taxa real de juros % Taxa real de juros Fone: Banco Cenral do Brasil. Elaboração dos Auores. Com efeio, a obenção de crescimeno econômico susenado a axas de 4 a 5 % ao ano, o que não ocorre a quase rês décadas, geraria um círculo viruoso que permiiria a redução da razão dívida/pib e, como conseqüência, os gasos com o pagameno de juros, melhorar a infra-esruura e o aendimeno aos serviços públicos e reduzir e simplificar o recolhimeno de imposos, ornando a economia brasileira mais fore e compeiiva no cenário inernacional, inclusive a parir da implanação dos acordos de livre comércio em debae 4. No que diz respeio à condução da políica econômica e a sua relação com a dívida/pib no governo do presidene Lula, algumas considerações devem ser feias. Em dezembro de 2002 a dívida como proporção do PIB esava em 56,5%. Após a posse do presidene Lula, observou-se a coninuidade da políica de juros alos para permiir a redução da inflação com impaco imporane sobre o crescimeno do PIB, que fechou o ano de 2003 em 0,2%, ou seja, a segunda pior axa de crescimeno da economia dos úlimos 10 anos (ver Gráfico 1). Esse apero da políica moneária foi a principal responsável pela elevação da dívida/pib para 58,7% em apesar da elevação do superávi primário efeivo de 3,87% para 4,37% do PIB e, como conseqüência, aumenou as despesas com juros da dívida inerna de R$ 97 bilhões para R$ 126 bilhões em Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

5 O ano de 2004 foi marcado, pela primeira vez desde 1994, como aquele em que a relação dívida /PIB recuou, alcançando 51,8% em dezembro, ou seja, uma queda de 6,9 p.p. em relação ao ano anerior. Essa melhora se deve principalmene à redução da axa real de juros, ao maior crescimeno da economia (5,2% do PIB conra 0,2% do PIB em 2003), à apreciação cambial e redução do percenual indexado ao câmbio e à elevação do superávi primário para 4,5% do PIB. Como conseqüência da redução do endividameno público, observou-se ambém uma relaiva esabilização da carga ribuária, diferenemene dos anos aneriores, onde a necessidade de financiameno da dívida obrigava o governo a elevar a carga ribuária ano a ano. A busca, a nosso ver, insensaa de uma rápida redução da inflação pelo Banco Cenral em gerado um crescimeno econômico abaixo do poencial no caso brasileiro, implicando em um crescimeno acelerado do endividameno público e, conseqüenemene, na necessidade de aumeno das receias via elevação da carga ribuária. A condução da políica econômica em se mosrado ineficiene com relação à gesão da dívida brasileira na medida em que esabelece objeivos conradiórios enre a redução acelerada da inflação e redução do nível de endividameno. A conradição esá no fao de que os preços de uma série de bens e serviços no Brasil são corrigidos por conraos indexados ao IGP-DI e, porano, não sofrem impaco no curo prazo da elevação da axa de juros. Se o Banco Cenral resolve elevar a axa nominal de juros para coner um aumeno na expecaiva de inflação é necessário que esse aumeno seja ainda maior para que a queda nos preços livres compense a rigidez dos preços adminisrados. Sendo assim, um apero na políica moneária erá um impaco imporane sobre a dívida/pib, dificulando a sua redução. Seria mais racional nese momeno aproveiar a oporunidade abera pelas melhores condições econômicas inernas e exernas e buscar um maior crescimeno do PIB sem perder o conrole da inflação, alcançando, desa forma, a redução da relação da dívida/pib e os benefícios que ela raz como a redução dos gasos com o pagameno de juros, maior capacidade de invesimeno em infra-esruura, redução da carga ribuária e ec. 4 A esse respeio ver Oreiro, J.L; Sicsú, J; Paula, L.F (2003). Conrole da Dívida Pública e Políica Fiscal: uma alernaiva para um crescimeno auo-susenado da economia brasileira in Sicsú, J; Oreiro, J.L; Paula, L.F. (2003). Agenda Brasil: Políicas Econômicas para o Crescimeno com Esabilidade de Preços. Manole: Barueri. Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

6 III. Projeções para o biênio Uilizando a equação em diferenças finia expliciada em anexo, faremos a seguir um exercício de simulação considerando a possibilidade de mudanças nos valores das principais variáveis que deerminam o comporameno da dívida como proporção do PIB e, assim, deerminar, ao nosso juízo, as melhores decisões no senido de reduzir o endividameno e permiir a reomada do crescimeno econômico. Adoaremos rês cenários para a relação dívida/pib 5 como possíveis: o Básico, o Oimisa e o Pessimisa com os seguines valores para as variáveis: Tabela 1. Valores Assumidos nos Exercícios de Simulação. Cenário Básico Cenário Oimisa Cenário Pessimisa Variáveis Π 0,06 0,05 0,08 0,08 0,051 0,04 G 0,04 0,04 0,06 0,06 0,023 0,023 D -0,0425-0,0425-0,05-0,05-0,03-0,03 R 0,12 0,12 0,05 0,05 0,14 0,14 Ê 0,06 0,06 0,09 0,09 0,10 0,10 H 0,15 0,15 0,09 0,09 0,09 0,09 Fone: Elaboração própria dos auores. Onde π é a axa de inflação, g é a axa de crescimeno da economia, d é o défici primário (- superávi), r é a axa real de juros, Ê é a expecaiva de desvalorização axa de câmbio nominal e h é a proporção da dívida indexada ao câmbio. O pono de referência para a dívida/ PIB (b) é o do mês de dezembro de 2004, no qual a dívida como proporção do PIB alcançou 51,8 %. No cenário Básico, os valores das variáveis acima lisadas levam em consideração as expecaivas médias das insiuições públicas e privadas para o ano de 2005 e 2006, endo como fundameno a coninuidade do aual mix de políica moneária e fiscal; ou seja, a manuenção de uma políica moneária aperada (expressa por axas de juros reais superiores a 11% a.a.) em conjuno com uma políica fiscal relaivamene aperada (expressa pela manuenção do superávi primário em orno de 4.25% do PIB). A nosso juízo raa-se do cenário mais provável em função das condições prevalecenes no quadro políico brasileiro. Nesse cenário a dívida aumena para 52,3% do PIB em 2005 e para 52,9% em Deve-se 5 Os valores esperados são os da Dívida Líquida Toal do Seor Público, que conempla os rês níveis de governo, o Banco Cenral e empresas esaais. Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

7 ressalar que o resulado da simulação para o ano de 2005 esá em conformidade com as previsões do governo. No cenário oimisa supomos uma mudança do mix de políica moneária e fiscal por pare do governo Lula. A idéia básica subjacene a esse cenário é que o governo resolve endurecer o ajuse fiscal, aumenando o superávi primário para 5% do PIB, ao mesmo empo em que relaxa a políica moneária ao se conformar com uma mea de inflação mais ala para os anos de 2005 e 2006 (8% ao ano), permiindo assim uma rápida redução da axa real de juros para um paamar de 5% ao ano em ermos reais e uma aceleração do crescimeno econômico. O resulado da simulação mosra uma dívida diminuindo para 47,3% do PIB em 2005 e para 42,8% em Esse cenário, embora o mais desejável do pono de visa econômico e social, é ao nosso juízo, pouco provável em função da preferência revelada pela aual direoria do Banco Cenral com o apoio do Minisro da Fazenda - em ober axas anuais de inflação da ordem de 4% ao ano a médio e longo-prazo. No cenário pessimisa ocorre uma combinação perversa de políica moneária ainda mais aperada do que a aual em conjuno com uma políica fiscal frouxa. Nesse cenário esamos supondo que o governo cede as pressões por aumeno de gasos endo em visa a reeleição do presidene Lula em 2006, reduzindo assim o superávi primário para 3% do PIB. Deve-se ressalar que essa redução pode ser feia de forma implícia, por exemplo por inermédio da exclusão dos gasos de invesimeno em obras de infra-esruura do cálculo da mea de superávi primário. Por ouro lado, esamos supondo que o Banco Cenral reage a essa expansão fiscal, elevando a axa real de juros para paamares ainda mais elevados, com o inuio de ober uma mea de inflação de 4 % em De acordo com os valores definidos para o cenário pessimisa, emos um rápido crescimeno do nível de endividameno público para 55,4% do PIB em 2005 e 59,4% em 2006, sinalizando uma explosão da dívida como proporção do PIB em um curo espaço de empo. IV. Conclusões Diane dos rês cenários esboçados, pode-se noar - ano no cenário básico quano no pessimisa - uma endência crescene da dívida como proporção do PIB, conrariando as expecaivas de redução pelo governo, o que levaria a uma piora na expecaiva de recuperação da economia, com possíveis desdobramenos negaivos sobre o produo, emprego e renda. Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

8 Como emos observado, essa esraégia de políica econômica de conrole rígido da inflação, desde meados dos anos 90, em provocado uma elevação brusca do nível de endividameno público e crescimeno abaixo do poencial da economia brasileira. É chegado o momeno de colocar em quesão se a sociedade brasileira deseja uma axa de inflação muio baixa, como a dos países do primeiro mundo, e um crescimeno medíocre da economia, como observado nas ulimas rês décadas, ou se é possível convivermos com uma axa de inflação baixa para os padrões de países em desenvolvimeno e um crescimeno econômico que conemple a maioria das reivindicações da população. O beneficio de uma inflação muio baixa em se provado aquém de seu cuso. É preciso ressalar que a defesa por uma inflação moderada não é permanene. A redução da razão dívida/ PIB permiiria a diminuição dos gasos com juros e da carga ribuária, o que possibiliaria reduzir a inflação a paamares semelhanes à de países em desenvolvimeno. Diane desse quadro de melhora das expecaivas, espera-se uma melhora no raing da economia brasileira pelas agencias de classificação de risco e maior aração de capiais esrangeiros de invesimeno ão imporanes ao nosso crescimeno. O objeivo preendido nese exercício de simulação foi analisar os possíveis desdobramenos de uma mudança no mix da políica econômica para alcançar um crescimeno do produo maior do que aquele esperado pela média das insiuições públicas e privadas. De acordo com os resulados alcançados, ao abrir mão de uma inflação muio baixa no curo prazo, o governo viabiliza a redução da dívida pública inerna como proporção do PIB, recupera sua capacidade de invesir e inicia o ão esperado espeáculo do crescimeno anunciado pelo Presidene Lula. Anexo A evolução no empo da dívida pública brasileira como proporção do PIB real é modelada com base na seguine equação em diferenças finias: b = (1 + π )(1 + d g ) r g b Êhb + (1 + π )(1 + g ) onde b : é a dívida pública com respeio ao PIB real no período ; (1) π : é a axa de inflação; Ê : é a axa de desvalorização do câmbio nominal; g: é a axa de crescimeno do PIB real; Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

9 r: é a axa real de juros; d: é o défici (- superávi) primário com respeio ao PIB; h: é a proporção da dívida indexada pela variação do câmbio nominal. Essa equação pode ser derivada da seguine maneira: O esoque oal da dívida pública (B) no período +1 é dado por: B + 1 = B + ib + hêb + ( G T ) (2) onde G T ) é o défici (- superávi) primário do governo. ( Na equação (2), considera-se a especificidade do caso brasileiro de que uma fração h do esoque oal da dívida do governo em seu valor nominal ajusado de acordo com as variações da axa de câmbio. Dessa forma, oda depreciação do câmbio gera um ganho de capial para os deenores de íulos públicos junamene aos rendimenos obidos na forma de juros sobre o esoque oal de íulos públicos do governo. Supondo previsão perfeia dos agenes econômicos de forma que a axa nominal de juros, pela idenidade de Fisher, pode ser expressa pela seguine equação: ( 1+ i ) = (1 + r)(1 + π ) (3) Subsiuindo (3) em (2) e dividindo-se a equação resulane por P + 1 Y + 1 ( onde P + 1é o nível geral de preços no período +1 ey + 1 é o PIB real no período +1) em-se: b + 1 = ( G T ) P (1 + π ) Y (1 + + g ) (1 + r) (1 + g ) B + P (1 + π ) Y (1 + g ) hêb P (1 + π ) Y (1 + g ) (4) Na equação (4) foi feio uso das relações P ) + 1 = (1 + π P e Y + 1 = (1 + g) Y. Para chegar à equação (1) a parir da equação (4) basa definir b = B PY e ( G T ) d =. PY Boleim de Conjunura Economia & Tecnologia, Ano 01 Vol. 01 Maio/Junho de

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