Possibilidade de aquisição de bens imóveis pelos Poderes Executivo ou Legislativo com recursos repassados pelo Poder Executivo CONSULTA N. 837.

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1 Possibilidade de aquisição de bens imóveis pelos Poderes Executivo ou Legislativo com recursos repassados pelo Poder Executivo CONSULTA N EMENTA: Consulta Município Aquisição de imóvel pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo, mediante recursos repassados pelo Poder Executivo Possibilidade Necessidade de lei específica de iniciativa do Poder Executivo Conformidade da despesa com o Plano Plurianual Previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias Dotação orçamentária própria na Lei Orçamentária Anual Cumprimento das exigências estabelecidas pela Lei n /93 Observância do limite constitucional previsto no art. 29-A da Constituição da República Impossibilidade de registro de bem público em nome de Prefeitura ou Câmara Municipal Registro pela pessoa jurídica de direito público correspondente, no caso, o Município Necessidade de formalização da aquisição por meio de escritura pública e transcrição no Cartório de Registro de Imóveis. Pareceres e decisões Em regra, verifica-se que a aquisição de imóvel pela Câmara Municipal e pelo Poder Executivo Municipal opera-se, por meio de desapropriação. Todavia, caso a Câmara Municipal e a Prefeitura optem pelo contrato de compra e venda, o administrador deverá atentar para os requisitos da lei civil (bem, preço, consentimento e forma) e do regime jurídicoadministrativo (processo administrativo, prévia avaliação, lei específica de iniciativa do Poder Executivo, demonstração do interesse público, observância do devido procedimento licitatório, ressalvado este último a hipótese do inciso X do art. 24 da Lei n. 8666/93. RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO CARONE COSTA RELATÓRIO Cuidam os autos de consulta subscrita pelo Sr. Francisco Fagundes de Freitas, Prefeito Municipal de São José da Lapa, por meio da qual, em linhas gerais, indaga o seguinte: 1) Pode o Poder Legislativo Municipal, mediante recursos repassados pelo Poder Executivo, nos termos do art. 29-A da Constituição Federal, adquirir imóvel para construção de sua sede? 137

2 2) Em caso afirmativo, pergunta-se: É necessária uma lei específica autorizando a aquisição de tal imóvel para tal finalidade, ou basta a previsão no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual? 3) Se necessária uma lei específica, a quem cabe a sua iniciativa: ao Poder Executivo ou ao Poder Legislativo? 4) Ao final da aquisição do referido imóvel, o mesmo será transcrito, no registro de imóveis, em nome do Município ou em nome do Poder Legislativo Municipal? 5) Para que o Poder Executivo Municipal possa adquirir um bem imóvel, é necessária uma lei específica autorizando a aquisição de tal imóvel, ou basta a previsão no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual? 6) Ao final da aquisição do referido imóvel, o mesmo será transcrito no registro de imóveis, em nome do Município ou em nome do Poder Executivo Municipal? Submetidos os autos à minha consideração, examinei os requisitos de admissibilidade e, em seguida, encaminhei a matéria à douta Auditoria que emitiu o parecer a fls É o relatório. PRELIMINAR Da análise dos pressupostos de conhecimento da presente consulta, sobressai que a autoridade consulente tem legitimidade para apresentá-la que o seu objeto diz respeito à competência do Tribunal, em conformidade com as disposições dos arts. 210, inciso I, e 212 da Resolução TC n. 12/2008 (Regimento Interno). Desta feita, preliminarmente, nos termos do art. 211 do diploma regimental, ratifico o despacho a fls MÉRITO Inicialmente observo que, como bem salientou o douto Auditor, Hamilton Coelho, em seu pronunciamento a fls , este egrégio Tribunal já se manifestou em outras oportunidades acerca da necessidade de prévia avaliação legislativa para que os Municípios possam adquirir bens imóveis, consoante os pareceres exarados nas Consultas de n. 219, de 26/11/75; n. 12, de 31/05/85; n. 49, de 28/05/86; e n. 182, de 13/04/88. Em sessão de 14/02/96, em resposta à Consulta de n , esta Corte de Contas firmou o entendimento no sentido de que a autorização para compra de bem imóvel pelo Município poderia se dar em lei especial ou por meio da Lei Orçamentária, observados os critérios definidos na legislação local, bem como na própria Lei Orgânica do Município. 138

3 Cumpre ressaltar, ainda, que já me pronunciei acerca desta questão, na Consulta n , na sessão do dia 02/04/2003, oportunidade na qual emiti o seguinte entendimento: Esta egrégia Corte já se manifestou em diversas assentadas, especialmente nas Consultas de n , relatada pelo Exmo. Conselheiro Fued Dib na sessão do dia 29/09/1999; e n , relatada pelo Exmo. Conselheiro José Ferraz na sessão do dia 25/10/2000, aprovadas por unanimidade. Em ambas as consultas, o Plenário desta egrégia Corte estabeleceu que é possível a construção de sede própria para a Câmara Municipal por meio do Poder Legislativo, em virtude da autonomia administrativa e financeira dos Poderes. A primeira, porém, explicita determinadas condições, quais sejam, sua inclusão no Plano Plurianual caso a obra ultrapasse um exercício financeiro, existência de dotação orçamentária própria na Lei Orçamentária e cumprimento da Lei Nacional de Licitações. Nesta, ficou ressaltado, também, que o controle interno do Poder Legislativo Municipal deve acompanhar e fiscalizar a execução da obra, até mesmo os atos do ordenador. A segunda consulta, por sua vez, versa que, nos termos da Lei Complementar n. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, a despesa pública deverá se conformar com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos no PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias e, por último, ponderou ser desaconselhável a realização de obras pela própria Câmara Municipal, quando esta não possuir infraestrutura gerencial mínima. Pareceres e decisões A tais condições, entendo necessário acrescentar mais uma, surgida após o exame por esta egrégia Corte das consultas citadas, referente à necessidade de observância do limite das despesas totais do Poder Legislativo Municipal, fixado no art. 29-A da Constituição Federal pela Emenda n. 25, de 14/02/2000 em vigor a partir de 1 de janeiro de 2001 (grifos nossos). Posteriormente, esta Corte de Contas firmou o entendimento acerca da possibilidade de aquisição de bens móveis e imóveis pela Câmara Municipal para uso próprio, desde que haja previsão orçamentária e prévio procedimento licitatório. É o que se infere da exegese exarada na Consulta n , respondida na sessão de 16/05/07, de relatoria do Conselheiro Wanderley Ávila e da Consulta de n , sessão de 02/09/09,de relatoria do Conselheiro Substituto Licurgo Mourão, senão vejamos: Consulta n , relatada pelo Conselheiro Wanderley Ávila, na Sessão do dia 16/05/2007, verbis: Para viabilizar o exercício de suas importantes atribuições, com a autonomia necessária ao munus que lhe é conferido, a Câmara deverá dispor de recursos consignados no Orçamento Municipal, exercendo, assim, sua autonomia financeira. 139

4 Assim, em primeiro lugar, é preciso que haja previsão orçamentária, em programa próprio com vistas à estruturação material da Câmara, para acobertar as despesas com aquisição de móveis e imóveis para uso próprio do Legislativo. Neste passo, atendendo ao comando constitucional, a teor do disposto no seu art. 165, 1 e 2, anote-se, ainda, que tais aquisições devem constar no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município, visto que a aquisição de bens duráveis, inclui-se nas despesas de capital. Além dos requisitos de natureza orçamentária, impõe-se acrescentar que a aquisição de bens imóveis, a título oneroso, por compra, permuta ou desapropriação, depende de requisitos de natureza administrativo-financeira, à luz da Lei n /93. No mesmo sentido, a Consulta de n , do Relator Conselheiro Substituto Licurgo Mourão, sessão de 02/09/09: No tocante à segunda parte do questionamento, se a Câmara Municipal poderá adquirir terreno para a construção de sua sede, tal despesa de capital é possível, desde que haja previsão orçamentária, em programa próprio, e seja observada a Lei de Licitações, Nesse sentido, o entendimento neste Tribunal passou a ser o de que a previsão nas leis orçamentárias seria suficiente à satisfação do princípio da legalidade. A douta Auditoria trouxe à colação a doutrina pátria acerca da matéria, esclarecendo o entendimento de Hely Lopes Meirelles, Diógenes Gasparini, Toshio Mukai e José Nilo de Castro no sentido da necessidade de lei específica que autorize a compra do imóvel. De um modo geral, toda aquisição onerosa de imóvel para o Município depende de lei autorizativa e de avaliação prévia, podendo dispensar concorrência se o bem escolhido for o único que convenha à Administração; quanto aos móveis e semoventes (animais) destinados ao consumo ou ao serviço público, sua aquisição dispensa autorização legislativa especial, por já subentendida na lei orçamentária ao conceder dotação própria (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo municipal. 15. ed., 2006, p. 334). Ilustra o Auditor, ainda, o entendimento da Professora Odete Medauar para quem a exigência de autorização legislativa depende da disciplina legal vigente para cada âmbito administrativo, sendo mais frequente em nível municipal. Ressalte-se, ainda, que conforme se extrai da clássica divisão da doutrina, a Câmara de Vereadores, órgão colegiado do Poder Legislativo Municipal, exerce, preponderantemente, função legislativa, nos termos da Constituição da República e da Lei Orgânica do Município, além da função deliberativa, fiscalizadora e julgadora (SILVA, José Afonso da. Direito constitucional. 23. ed., p. 627). 140

5 Nesse sentido, em primeiro lugar, é preciso que haja previsão orçamentária em programa próprio, com vistas à estruturação material da Câmara, para acobertar as despesas com aquisição de bens móveis e imóveis para uso próprio do Legislativo. Nesse passo, atendendo ao comando constitucional, a teor do disposto no seu art. 165, 1º e 2º, da CR/88 tais aquisições devem constar do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município, visto que a aquisição de bens duráveis, incluem-se nas despesas de capital. Além dos requisitos de natureza orçamentária, impõe-se acrescentar que a aquisição de bens imóveis, a título oneroso, por compra, permuta ou desapropriação, depende de requisitos de natureza administrativo-financeira, à luz da Lei n /93. Consoante se infere do art. 6º da citada lei, em princípio, toda compra ou locação de bens, quer móveis ou imóveis, está a depender de prévia licitação, salvo nas excepcionais hipóteses de dispensa ou inexigibilidade, previstas nos arts. 17, 24 e 25 da Lei de Licitações. Pareceres e decisões No caso de aquisição de imóvel, destaco a dispensabilidade tratada no inciso X do art. 24, quando as necessidades de sua instalação e localização para abrigar as atividades precípuas do órgão, condicionarem a sua escolha. Neste caso, há que se verificar a compatibilidade com o valor do mercado e a avaliação prévia. Consultando a Lei Orgânica do Município de São José da Lapa observa-se que: Art. 18. A aquisição de bem imóvel, a título oneroso, depende da avaliação prévia e de autorização legislativa. Art. 92. Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do prefeito, não exigida esta para o especificado no art. 93, dispor sobre todas as matérias de competência do Município, especificadamente: XV aquisição e alienação de bem imóvel do Município. No mesmo sentido a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais: Ação Popular. Município. Aquisição de Terreno. Prévia autorização do Legislativo Municipal. Ausência. Violação do princípio da legalidade. Lei n /67 (TJMG, 8ª Câmara Cível, Apelação n /001, Rel. Des. Fernando Bráulio, publicado em 21/02/06). Assim, não resta dúvida de que a aquisição de imóvel pelo Município em questão dependerá da necessária previsão na lei orçamentária anual, na lei de diretrizes orçamentárias, no plano plurianual e de autorização específica. 141

6 Conclusão: de todo o exposto, respondo as questões formuladas na presente consulta nos seguintes termos: É o meu voto. a) Não há vedação para a compra de terreno e a construção de sede própria tanto pelo Poder Executivo Municipal quanto pela Câmara Municipal, desde que tal despesa esteja vinculada a programa governamental inserto no Plano Plurianual e esteja também prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias, devendo ainda existir dotação orçamentária própria na Lei Orçamentária Anual e serem cumpridas as exigências da Lei de Licitações, além de observado o limite constitucional estabelecido no art. 29-A da Constituição da República. b) O registro de propriedade de um bem público, seja ele móvel ou imóvel, não poderá ser feito em nome de órgãos despersonalizados, como são a Prefeitura Municipal e a Câmara Municipal, mas tão somente em nome da pessoa jurídica de direito público correspondente, isto é, do Município; c) A aquisição de bem imóvel deve ser formalizada por escritura pública, realizando-se, posteriormente, a devida transcrição no Cartório de Registro de Imóveis (art. 531, Código Civil). d) Em regra, verifica-se que a aquisição de imóvel pela Câmara Municipal e pelo Poder Executivo Municipal opera-se, por meio de desapropriação. Todavia, caso a Câmara Municipal e a Prefeitura optem pelo contrato de compra e venda, o administrador deverá atentar para os requisitos da lei civil (bem, preço, consentimento e forma) e do regime jurídico-administrativo (processo administrativo, prévia avaliação, lei específica de iniciativa do Poder Executivo, demonstração do interesse público, observância do devido procedimento licitatório, ressalvado este último a hipótese do inciso X, do art. 24 da Lei n. 8666/93. Registra-se ao final, que, em sendo aprovado, este pronunciamento deverá ter cópia encaminhada à Biblioteca desta Corte, responsável pelo gerenciamento do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das consultas, para as providências cabíveis. A consulta em epígrafe foi apreciada pelo Tribunal Pleno na sessão do dia 24/11/10 dirigida pelo Conselheiro Presidente em Exercício, Antônio Carlos Andrada; presentes o Conselheiro Elmo Braz, o Conselheiro Sebastião Helvecio e o Conselheiro em Exercício Gilberto Diniz, que aprovaram, por unanimidade com observações do Conselheiro Sebastião Helvecio, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Eduardo Carone Costa. Impedido o Conselheiro Substituto Hamilton Coelho. 142