Operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos municipais

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1 RELATOR: CONSELHEIRO SEBASTIÃO HELVECIO Operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos municipais EMENTA: CONSULTA MUNICÍPIO CONTRATAÇÃO DE INSTITUIÇÃO FINANCEIRA GERENCIAMENTO DA FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO I. COOPERATIVA DE CRÉDITO PRESTAÇÃO DE ATIVIDADES DE COBRANÇA, CUSTÓDIA E SERVIÇOS DE RECEBIMENTOS E PAGAMENTOS POR CONTA DE TERCEIROS POSSIBILIDADE OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS 1. É obrigatória a realização de procedimento licitatório para contratação de instituição financeira com fins de operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores (art. 37, XXI, da CR/88 e art. 2º da Lei n. 8666/93). 2. As cooperativas de crédito podem prestar aos municípios operações e atividades relacionadas à cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros (art. 35, VI, a, da Res. Bacen n /2010), desde que: a contratação seja precedida de procedimento licitatório; comprove que o objeto licitado faça parte do objeto social da instituição; haja definição dos serviços a serem ofertados a associados e a não associados. RELATÓRIO Trata-se de consulta protocolada neste Tribunal em 15/02/2011, sob o n , formulada pela Prefeita do Município de Carmo do Rio Claro, Maria Aparecida Vilela, que questiona: a) Podem as cooperativas de crédito efetuar os pagamentos dos vencimentos de servidores municipais, mediante convênio a ser firmado com os municípios e com a autorização dos mesmos, mesmo existindo banco oficial nas localidades? b) Em caso negativo, quais as operações que os municípios podem firmar com as referidas cooperativas de crédito? c) E, caso positivo, há necessidade de licitação entre as referidas cooperativas e outros bancos particulares existentes na localidade? No despacho a fls. 6, para cumprimento do disposto no art. 213, I, da Res. TC n. 12/08, com redação alterada pela Res. n. 01/2011, encaminhei os autos à Coordenadoria e Comissão de 191

2 Jurisprudência e Súmula, que produziu o relatório acostado a fls. 7-14, concluindo pela inexistência de deliberações deste Plenário nos exatos termos das questões suscitadas. É o relatório. PRELIMINAR A prefeita de Carmo do Rio Claro é autoridade legítima para subscrição de consultas, nos termos do art. 210, I, do Regimento Interno da Casa, e os questionamentos apresentados preenchem os requisitos de admissibilidade do art Presentes os pressupostos, voto pela admissão da consulta. É a preliminar. MÉRITO A consulente indaga, em suma: se cooperativas de crédito podem efetuar pagamentos a servidores públicos, mediante assinatura de convênio com municípios e autorização desses, mesmo existindo banco oficial nas localidades; quais operações os municípios podem firmar com as referidas instituições; e se há necessidade de licitação entre as cooperativas de créditos e outros bancos particulares para pagamento da folha de pessoal. Este Tribunal já se pronunciou, em parte, sobre o tema, conforme informado pela Comissão de Súmula e Jurisprudência, a fls. 7-14, assentando os seguintes posicionamentos: a folha de pagamento de servidores não configura disponibilidade de caixa e pode ser realizada por instituição financeira privada desde que precedida do devido procedimento licitatório (Consultas n , , e ); possibilidade de as cooperativas de crédito contratarem, com não associados, prestação de serviços de cobrança, custódia, recebimentos e pagamentos por conta de terceiros (Consultas n e ); possibilidade da participação de cooperativas de crédito em procedimentos licitatórios mediante análise dos serviços que podem ser ofertados a associados e a não associados (Consultas n e ); É importante destacar, antes de adentrar o mérito das questões propostas, que a Súmula n. 109 desta Corte dispõe que: Comprovada a inexistência de bancos oficiais em seu território, o Município poderá, mediante prévia licitação, movimentar seus recursos financeiros e aplicá-los em títulos e papéis públicos com lastro oficial, em instituição financeira privada, sendo-lhe vedada a contratação de cooperativa para esse fim. As disponibilidades financeiras ou disponibilidades de caixa recursos financeiros não vinculados a quaisquer despesas ou livres de reserva ou empenho para uso imediato estão 192

3 sujeitas ao princípio da unidade de tesouraria, em observância ao art. 56 da Lei n /64; serão centralizadas em um só caixa e deverão, não importa se movimentação bancária ou aplicação financeira, ser depositadas, preferencialmente, em instituições financeiras oficiais no teor do 3º do art. 164 da Constituição Federal. Este Plenário à vista da parte final do dispositivo constitucional em referência, que alberga hipótese de exceção ao depósito das disponibilidades financeiras em instituição financeira oficial posicionou-se, reiteradamente, acerca da possibilidade de o município, no exercício de sua competência concorrente, movimentar seus recursos financeiros em instituições financeiras privadas, desde que: não funcionem, no local, instituições oficiais; haja autorização legislativa; seja observado o devido procedimento licitatório. A interpretação pacífica da Casa, registrada por meio da Súmula n. 109, permite ao município movimentar seus recursos financeiros, leia-se disponibilidade de caixa, em instituições financeiras privadas, na ausência de instituições oficiais na localidade. Por outro lado sendo vedada a associação dos municípios com as cooperativas de crédito, por disposição normativa do Banco Central e por demais aspectos legais que lhes dão o contorno jurídico, em especial a integralização de recursos ao capital da sociedade, e na medida em que a Res. Bacen n /05, art. 27, IV, lhes faculta ofertar a não associados apenas serviços de cobrança, de custódia e de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros este Tribunal, em parecer do Conselheiro Wanderley Ávila, aprovado pelo Pleno, entendeu incabível ao município movimentar disponibilidade de caixa nessas instituições de crédito. Destarte, a Súmula n. 109 vedou às cooperativas de crédito a operacionalização de disponibilidade financeira/disponibilidade de caixa dos municípios, exclusivamente em atenção aos aspectos legais próprios dessas sociedades. Muito embora a Constituição estabeleça, expressamente, que as disponibilidades de caixa dos entes federativos, dos órgãos e entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas serão depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei, inexiste restrição quanto ao procedimento a ser adotado no que se refere às verbas atinentes a salário, remuneração, aposentadoria e pensão dos servidores públicos. O Supremo Tribunal Federal, inclusive, se manifestou conclusivamente acerca do tema, sob a assertiva de que o crédito da folha de pagamento em instituição privada não ofende o comando veiculado pelo art. 164, 3º, da CR/88. Isso porque, tão logo a Fazenda Pública deposita os respectivos valores, predestinados e postos à disposição de terceiros, não mais deles pode dispor; logo, não constituem recursos à disposição do Estado. O Ministro Carlos Velloso, no julgamento do Agravo Regimental na Reclamação n /DF, esclarece a questão: Revista TCEMG out. nov. dez PARECERES E DECISÕES Deste modo, os pagamentos realizados aos servidores municipais não são disponibilidades de caixa, pois tais recursos, uma vez postos à disposição dos servidores tem caráter de despesa liquidada, pagamento feito, não estando disponíveis ao Município, pessoa jurídica de direito público interno, mas estão disponíveis aos servidores, credores particulares. 193

4 Tecidas essas considerações, questão que se impõe é se às cooperativas de crédito, instituições financeiras privadas, assim equiparadas pela Lei n /64, é facultado efetuar pagamento a servidores públicos, consideradas as atividades que podem ser realizadas com não associados. O parecer do Auditor Gilberto Diniz, citado na Consulta n , faz elucidação acerca das atividades e serviços que podem ser praticados pelas cooperativas, ao dispor que, em regra, essas sociedades estão impossibilitadas de realizar negócios jurídicos com não associados, nos termos do art. 4º da Lei n /71, mas, conforme seu art. 86, parágrafo único, poderão, em exceção, fornecer bens e serviços a não associados, desde que atendidos os objetivos sociais e com fulcro em regras estabelecidas pelo órgão normativo, no caso, Conselho Monetário Nacional e Banco Central do Brasil. Quanto aos bens e serviços que poderão ser prestados a não associados, assim infere: De outra sorte, entretanto, à cooperativa de crédito é facultada a prestação de serviços a terceiros (recebimentos de tarifas, tributos, pagamentos de salários a empregados, cobrança, seguros, cartão de crédito e outros), tão-só essa atividade em relação a nãoassociados, a teor do disposto no inciso IV do art. 27 da citada Resolução CMN/BACEN 3.321/2005 [...]. Diante do esclarecedor parecer, o Conselheiro Antônio Carlos Andrada, discorrendo sobre a impossibilidade de depósito e movimentação das disponibilidades financeiras municipais em cooperativa de crédito, em voto aprovado por unanimidade, nos esclarece acerca da segunda pergunta aviada nesta consulta ao consignar que: Conclui-se, assim, pela impossibilidade de depósito e movimentação das disponibilidades financeiras municipais em cooperativas de créditos. Estas somente poderão prestar aos municípios, nos termos do disposto na Resolução 3.321/05, serviços de cobrança, de custódia, de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros. Neste sentido dispõe a Resolução/Bancen n /2010 norma atualmente vigente e que preservou, em seu inteiro teor, o disposto nas Resoluções do Banco Central n /05 e 3.442/07. Posto isso, adoto, na íntegra, a premissa assentada por este Plenário, ao apreciar a Consulta n , e, em consonância com a lição precisa do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, entendo que as cooperativas de crédito podem prestar aos municípios apenas operações e atividades relacionadas à cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros, conforme art. 35, VI, a, da Res. Bacen n /2010. Considerando as atividades que podem ser prestadas pelas cooperativas de crédito a não associados, sintetizadas pelo Auditor Gilberto Diniz no aludido parecer, como recebimentos de tarifas, tributos, pagamentos de salários a empregados, cobrança, seguros, cartão de crédito e outros, considerando, ainda, que folha de pagamento não integra a noção de disponibilidade de caixa, portanto não inserta na vedação da Súmula n. 109 desta Corte, concluo que as cooperativas, mediante prévio processo licitatório, podem efetuar pagamentos a servidores públicos municipais. Neste sentido, posicionou-se o Tribunal de Contas de Santa Catarina. Não se pode olvidar, entretanto, que este Tribunal, em observância aos princípios da isonomia e da melhor proposta, possui precedentes de que a contratação de instituição financeira para 194

5 operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos deve ser precedida de licitação. Aliás, não poderia ser outro o entendimento, visto se tratar de serviço especializado prestado por terceiro, para satisfação de necessidade de interesse da Administração e plenamente realizável por outras instituições financeiras. A Administração, ressalto, deve ficar atenta à solidez da instituição financeira a ser contratada, aos valores das tarifas prestadas e à qualidade do serviço demandado. Além disso, não se pode perder de vista que, para a participação das cooperativas em licitações, faz-se necessário analisar os serviços que podem ser ofertados a associados e a não associados e verificar se o objeto da licitação encontra-se enquadrado no objeto social da entidade. Conclusão: diante do exposto, concluo, em tese, nas condições transcritas na fundamentação: 1. a contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos deve ser precedida do devido procedimento licitatório, em obediência ao art. 37, XXI, da CR/88, e ao art. 2º da Lei n. 8666/93; 2. as cooperativas de crédito podem prestar aos municípios operações e atividades relacionadas à cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros, conforme art. 35, VI, a, da Res. Bacen n /2010; 3. as cooperativas de crédito podem, mediante prévio procedimento licitatório, efetuar o pagamento dos servidores públicos municipais, desde que o objeto da licitação faça parte do objeto social da instituição e sejam verificados os serviços que podem ser ofertados a associados e não associados. Nestes termos, é o parecer que submeto à apreciação deste Plenário. Seja dada ciência à consulente de que as consultas citadas no presente parecer poderão ser acessadas no endereço eletrônico desta Casa, É o voto. Revista TCEMG out. nov. dez PARECERES E DECISÕES NA SESSÃO DO DIA 02/05/2012 PEDIU VISTA DOS AUTOS O CONSELHEIRO CLÁUDIO TERRÃO RETORNO DE VISTA CONSELHEIRO CLÁUDIO TERRÃO RELATÓRIO Cuida-se de consulta formulada pela Prefeita do Município de Carmo do Rio Claro, Sra. Maria Aparecida Vilela, por meio da qual indaga, primeiramente, se as cooperativas de crédito podem 195

6 efetuar o pagamento dos vencimentos de servidores municipais mediante convênio a ser firmado com os municípios, mesmo existindo banco oficial nas respectivas localidades. Caso a resposta a este primeiro questionamento seja positiva, indaga se há necessidade de licitação entre as referidas cooperativas de crédito e outros bancos particulares existentes nas localidades. Do contrário, questiona quais operações os municípios podem firmar com as referidas cooperativas de crédito. Em seu voto a fls , proferido na Sessão do Tribunal Pleno de 02/05/2012, o Conselheiro Relator, Sebastião Helvecio, respondeu à consulta nos seguintes termos, verbis: 1) A contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos deve ser precedida do devido procedimento licitatório, em obediência ao art. 37, XXI, da CR/88 e art. 2º da Lei n. 8666/93. 2) As cooperativas de crédito podem prestar aos municípios operações e atividades relacionadas à cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros, conforme art. 35, VI, a, da Resolução BACEN n / ) As cooperativas de crédito podem, mediante prévio procedimento licitatório, efetuar o pagamento dos servidores públicos municipais, desde que o objeto da licitação faça parte do objeto social da instituição e sejam verificados os serviços que podem ser ofertados a associados e não associados. Após o voto do relator, solicitei vista dos autos. É o relatório, no essencial. FUNDAMENTAÇÃO Solicitei vista desta consulta para melhor estudo da matéria, sobretudo do alcance da expressão serviços de recebimento e pagamento por conta de terceiros, constante do art. 35, VI, a, da Res. n /2010 do Banco Central do Brasil. Certo é que, após aprofundar-me sobre o tema, estou absolutamente convencido da tese proposta pelo relator, Conselheiro Sebastião Helvecio. Conclusão: em face do exposto, respondo à consulta acompanhando, integralmente, o voto do eminente relator. É como voto, Sr. Presidente. A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sessão do dia 11/07/2012, presidida pelo Conselheiro Wanderley Ávila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro substituto Licurgo Mourão, Conselheiro Sebastião Helvecio, Conselheiro Cláudio Terrão, Conselheiro Mauri Torres e Conselheiro em exercício Hamilton Coelho. Foi aprovado, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Sebastião Helvecio. 196

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