Aplicação de recursos do Fundo Especial de Royalties: possibilidades e vedações

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1 Aplicação de recursos do Fundo Especial de Royalties: possibilidades e vedações CONSULTA N EMENTA: CONSULTA PREFEITURA MUNICIPAL I. RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE ROYALTIES/ PETRÓLEO APLICAÇÃO EM ENERGIA, PAVIMENTAÇÃO DE RODOVIAS, ABASTECIMENTO DE ÁGUA, RECUPERAÇÃO E PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E SANEAMENTO BÁSICO POSSIBILIDADE VEDAÇÃO DO PAGAMENTO DE DÍVIDAS E QUADRO PERMANENTE DE PESSOAL EXCEÇÕES DO ART. 8º DA LEI N /89 II. TERCEIRIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DE SERVIÇOS LICITAÇÃO POR PREÇO GLOBAL POSSIBILIDADE, DESDE QUE INVIÁVEL O PARCELAMENTO DO OBJETO 1. As receitas recebidas a título de compensação financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/ Petróleo podem ser aplicadas em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento de água, recuperação e proteção ao meio ambiente e saneamento básico, sendo vedada sua utilização para pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal, excetuando-se o adimplemento dos débitos com a União e com entidades a ela ligadas, bem como sua aplicação para capitalização de fundos de previdência (art. 8º da Lei n /89, com as alterações da Lei n /01). 2. A opção pelo preço global na contratação de empresa terceirizada para realizar serviços, objetivando a aquisição de materiais e mão de obra, mediante licitação, somente será legítima quando inviável o parcelamento do objeto, nos termos do 1º do art. 23 da Lei n /93. DICOM TCEMG RELATOR: CONSELHEIRO CLÁUDIO TERRÃO RELATÓRIO Tratam os autos de consulta formulada pelo Município de Elói Mendes, representado por Natal Donizetti Cadorini, prefeito municipal, na qual são feitos questionamentos acerca da correta aplicação de recursos provenientes de repasse da Secretaria do Tesouro Nacional aos municípios em razão do pagamento de royalties pelas empresas produtoras de petróleo e gás natural. A consulta, na íntegra, é a seguinte: 1) Aplicação dos recursos em energia. Pode-se aplicar os recursos na execução de serviços para iluminação de ruas, praças, parque de eventos e demais logradouros? 2) Aplicação dos recursos em pavimentação de rodovias. Pode-se aplicar os recursos na pavimentação de estradas municipais, ruas e avenidas da cidade, em frente às escolas, enfim, em logradouros públicos que necessitam de pavimentação? 190

2 3) Aplicação dos recursos em abastecimento de água. Pode o Executivo aplicar os recursos para a melhoria do abastecimento de água potável mesmo sendo este serviço de responsabilidade de Autarquia (Saae) especialmente criada para este fim (Serviço Autônomo de Água e Esgoto)? 4) Aplicação dos recursos em recuperação e proteção ao meio ambiente. Pode o Executivo aplicar os recursos na plantação de gramas e árvores onde seja recomendável do ponto de vista ambiental? 5) Aplicação dos recursos em saneamento básico. Pode o Executivo aplicar os recursos para a aquisição de manilhas e demais bens necessários à realização de serviços inerentes ao saneamento básico (ex. locação de máquinas e equipamentos)? 6) Considerando as questões 1-5, caso decida-se pela terceirização da execução dos serviços acima elencados mediante licitação, pode-se fazer por preço global englobando a aquisição de materiais e mão de obra? Devidamente autuada, a consulta foi distribuída ao Conselheiro em Exercício Gilberto Diniz que, ao fundamento do art. 213, I, do Regimento Interno, solicitou a manifestação técnica da Diretoria-Geral de Controle Externo, tendo essa encaminhado os autos à Assessoria de Estudos e Normatizações (fls. 6), que apresentou a seguinte conclusão: Pareceres e decisões os recursos poderão ser aplicados na forma consultada (fls. 3, questões de 1-5), desde que obedeçam às restrições legais impostas pela Lei n /89, [...]. Quanto à contratação por preço global, esta só deverá prevalecer se a licitação não se enquadrar no disposto nas súmulas (Súmula n. 114 do TCEMG e Súmula n. 247 do TCU). Ressaltamos, ainda, a necessidade de observância da parte final da Súmula n. 114, ou seja, deverá ser adotada a modalidade licitatória compatível com o valor global das contratações, mesmo que haja o fracionamento. Conclui-se, finalmente, com relação aos serviços de natureza contínua, que os recursos originados dos royalties não devem estar vinculados a esses serviços. Na sequência, vieram os autos a este gabinete. É o relatório, no essencial. PRELIMINAR Em que pese o Município não ter legitimidade para a propositura de consultas perante o Tribunal, o signatário da peça exordial é parte legítima, nos termos do art. 210, I, do Regimento Interno, enquanto chefe do Poder Executivo local. Dessa forma, diante da legitimidade do prefeito e por estarem presentes os demais requisitos de admissibilidade previstos no art. 212 do Regimento Interno, admito a consulta. MÉRITO Em síntese, o consulente faz questionamentos acerca da aplicação das receitas municipais advindas do pagamento de royalties pelas empresas produtoras de petróleo e gás natural, bem como indaga a possibilidade de ser realizada licitação por preço global, destinada à aquisição de materiais e mão de obra, contratando empresa terceirizada. A natureza jurídica dos royalties, nos termos da legislação vigente, seria de compensação financeira, tendo caráter indenizatório pelo fato de o Estado ou o Município ter que suportar 191

3 a exploração do subsolo em seu território e as consequências ambientais e sociais advindas dessa exploração. É notório que a implantação de projetos de exploração de petróleo ocasiona não apenas impacto ambiental mas também o aumento da população, gerando maior demanda em relação aos serviços públicos locais. Nos termos do art. 11 do Decreto n /98, Os royalties previstos no inciso II do art. 45 da Lei n , de 1997, constituem compensação financeira devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural [...]. Conforme ensina Neilton Ferreira Macharete: 1 [...] seja qual for o grupo de contas (classificação dada pela contabilidade pública) em que tal se encontre, a origem da obrigação (conceito jurídico) será sempre de recomposição, compensação, indenização por uma atividade exercida pelas concessionárias da União e que compulsoriamente é suportada pelo Estado e pelo Município (consequente aumento populacional da região, obrigando os poderes públicos estadual e municipal a ampliarem os serviços postos à disposição dos munícipes tendo como consequência o aumento das despesas) e que as concessionárias, não a União, têm que compensar (indenizar) através do pagamento dos chamados royalties, na forma e nos percentuais impostos em lei formal. Num primeiro momento, o legislador buscou criar não apenas mecanismos de apuração, arrecadação e distribuição dos royalties, como também estabelecer restrições quanto a sua utilização, criando aplicação específica ou vedando sua utilização em certos objetos. A norma tinha por finalidade destinar a aplicação dos recursos decorrentes dos royalties àquelas áreas merecedoras de maior atenção da Administração em razão da implantação do projeto de exploração. Nesse sentido era o que estabelecia o 3º do art. 27 da Lei n /53: 3º Ressalvados os recursos destinados ao Ministério da Marinha, os demais recursos previstos neste artigo serão aplicados pelos Estados, Territórios e Municípios, exclusivamente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico. (grifo nosso). Acompanhando o referido dispositivo, em 1991 o Governo Federal editou o Decreto n. 1 que, em seu art. 24, assentava: Art. 24. Os Estados e os Municípios deverão aplicar os recursos previstos neste Capítulo, exclusivamente em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico. (grifo nosso). Em 1989, foi publicada a Lei n que inovou o ordenamento jurídico ao estabelecer, de forma expressa, no art. 8º, a vedação de aplicação dos royalties no pagamento de dívidas e no quadro de pessoal. Ao art. 8º da Lei n /89 foram incluídos, pela Lei n /01, os parágrafos primeiro e segundo criando exceção à regra do caput, ao permitir a utilização dos royalties no pagamento de dívidas com a União e suas entidades, bem como sua aplicação para a capitalização de fundos de previdência. 1 MACHARETE, Neilton Ferreira. Fiscalização da aplicação dos recursos provenientes de royalties e participação especial de petróleo. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, v. 22, n. 54, p , out./dez

4 Em 1997, houve nova mudança na legislação sobre o tema, com o advento da Lei n A referida norma, ao revogar a Lei n /53, derrogou o art. 7º da Lei n /86, bem como retirou os efeitos do art. 24 do Decreto n. 1/91. Dessa forma, na atualidade, as restrições à aplicação das compensações financeiras decorrentes do pagamento dos royalties, a partir da edição da Lei n /97, limitamse àquelas dispostas no art. 8º da Lei n /89, ou seja, ao pagamento de dívidas e ao quadro permanente de pessoal, ressalvadas as exceções previstas nos parágrafos do referido artigo. A mudança na legislação conferiu maior liberdade aos administradores relativamente ao direcionamento e à aplicação das verbas originárias da indenização paga pela exploração e produção de petróleo, gás natural e xisto betuminoso, a fim de que tais recursos sejam utilizados para a persecução do interesse público, independente da área em que serão aplicados. Pareceres e decisões O Tribunal de Contas da União tem reiteradamente se pronunciado permitindo a aplicação dos royalties em diversas áreas distintas das especificadas pela legislação revogada. Apenas para ilustrar, citamos as Decisões Plenárias n. 146/1998, 50/1999, 78/1999, 883/1999, 176/2000. Cumpre asseverar que este Tribunal de Contas já se pronunciou sobre o tema na Consulta n , da relatoria do então Conselheiro Sylo Costa, tendo a matéria também sido abordada em outras duas Consultas n , Por fim ressalta-se que, como receitas públicas, a aplicação dos recursos deverá obedecer aos preceitos da Lei n /64 e da Lei Complementar n. 101/00, competindo a este Tribunal, no caso dos royalties recebidos pelo Estado de Minas Gerais e pelos municípios mineiros, a fiscalização de sua aplicação, por consistirem em receitas originárias. Nesse sentido destaco decisão prolatada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Mandado de Segurança n /DF. Diante do exposto, respondo de forma positiva às questões 1, 2, 3, 4, 5, ou seja, as receitas recebidas a título de compensação financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/ Petróleo podem ser aplicadas em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento de água, recuperação e proteção ao meio ambiente e saneamento básico, nos termos suscitados pelo consulente, uma vez que o ordenamento jurídico veda sua utilização apenas no pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal, observadas as exceções previstas no art. 8º da Lei n /89. Passemos a examinar a sexta indagação, acerca da possibilidade de realizar licitação por preço global incluindo a aquisição de materiais e mão de obra, no caso de a Administração terceirizar os serviços elencados nos questionamentos de 1-5. Nesse ponto, é imperioso destacar que o Tribunal de Contas já se manifestou por inúmeras vezes sobre a obrigatoriedade de se parcelar o objeto licitado quando ele for divisível e mais vantajoso técnica e economicamente para a Administração, sendo a matéria objeto da Súmula n

5 O Tribunal de Contas da União, da mesma forma, unificou o entendimento sobre o tema com a edição da Súmula n Diante do esposado, em relação à sexta pergunta, considero que a realização de licitação por preço global objetivando a aquisição de materiais e mão de obra somente estará legitimada no caso de não ser possível o fracionamento do objeto licitado, nos termos do 1º do art. 23 da Lei de Licitações e das Súmulas n. 114 do TCEMG e n. 247 do TCU. Conclusão: pelo exposto, respondo a indagação para concluir, na esteira dos entendimentos firmados nas Consultas n , e as quais devem ser remetidas ao consulente, que o ordenamento jurídico veda a aplicação das receitas recebidas a título de compensação financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/Petróleo apenas no pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal, excetuando-se o adimplemento dos débitos com a União e com entidades a ela ligadas, bem como sua aplicação para capitalização de fundos de previdência, nos termos do art. 8º da Lei n /89. Em relação à contratação de empresa terceirizada para realizar os serviços dispostos nos itens 1 a 5, mediante licitação por preço global, objetivando a aquisição de materiais e mão de obra, a opção pelo preço global somente será legítima quando se mostrar inviável o parcelamento do objeto, nos termos do 1º do art. 23 da Lei n /93. A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sessão do dia 14/09/11, presidida pelo Conselheiro Antônio Carlos Andrada; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Substituto Gilberto Diniz, Conselheiro Sebastião Helvecio, Conselheiro Cláudio Terrão e Conselheiro Mauri Torres. Foi aprovado, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Cláudio Terrão. 194

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