PARECERES COMITÉ DAS REGIÕES. Parecer do Comité das Regiões Recomendação para uma melhor gestão das despesas (2013/C 356/02)

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1 Jornal Oficial da União Europeia C 356/3 PARECERES COMITÉ DAS REGIÕES 103. a REUNIÃO PLENÁRIA DE 7 A 9 DE OUTUBRO DE 2013 Parecer do Comité das Regiões Recomendação para uma melhor gestão das despesas (2013/C 356/02) O COMITÉ DAS REGIÕES sublinha a importância para a despesa pública da União Europeia dos orçamentos locais e regionais. Neste sentido, chama a atenção para a conveniência de as dotações da política de coesão serem tratadas como investimentos e não como simples despesas de caráter público; considera que, para gerir melhor a despesa, não basta apenas aumentar a eficácia e a eficiência na afetação dos recursos, é também necessário ter em conta as diferenças territoriais e os obstáculos que podem dificultar o crescimento em certas regiões, analisar os seus efeitos sobre as intervenções e procurar a melhor forma de minimizar as consequências ao nível da eficácia da política de coesão; sublinha que a governação a vários níveis e a colaboração entre os diferentes níveis administrativos são fundamentais para uma melhor utilização dos fundos tendo em vista a realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020; insiste em que as condicionalidades ex ante se deveriam limitar aos domínios diretamente relacionados com a execução da política de coesão e que é necessário evitar por todos os meios sobrecarregar a política de coesão com responsabilidades que não lhe pertencem e só contribuem para o aumento da burocracia; reitera a sua firme oposição à condicionalidade macroeconómica, a par da posição do Parlamento Europeu; lamenta a insistência do Conselho na reserva de desempenho e reitera, pelo contrário, a proposta de criar uma reserva de flexibilidade financiada com recursos libertados automaticamente; sugere, como possíveis mecanismos para simplificar a gestão, a homogeneização de procedimentos e a normalização de documentos, a utilização de ferramentas informáticas comuns e a criação efetiva de balcões únicos para evitar os trâmites entre repartições da mesma administração.

2 C 356/4 Jornal Oficial da União Europeia Relator Alberto NUÑEZ FEIJÓO (ES-PPE), presidente da Comunidade Autónoma da Galiza Texto de referência I. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS O COMITÉ DAS REGIÕES investimento público eficaz propostos pela OCDE ( 1 ); solicita que estes princípios sejam adotados a nível da União Europeia e propõe a monotorização periódica da sua aplicação no quadro dos indicadores de governança a vários níveis elaborados pelo Comité das Regiões; Papel da política de coesão e dos orçamentos locais e regionais 1. destaca a importância que a política de coesão tem tido até ao momento no processo de convergência entre as regiões da União Europeia e assinala o papel que continuará a ter no futuro ao constituir o eixo fundamental para criar emprego, promover o crescimento económico e aumentar a coesão social e territorial, contribuindo dessa forma para realizar os objetivos da Estratégia Europa De facto, os fundos estruturais representam mais de 60 % do total de investimento público em seis Estados-Membros e entre 30 % e 60 % do investimento público em sete deles; Coordenação das intervenções 6. considera positiva a abordagem integrada do Quadro Estratégico Comum para o novo período de programação, que reúne todos os recursos afetados a fins regionais. Sublinha, porém, a dificuldade em coordenar as intervenções face ao desfasamento entre os objetivos temáticos constantes da proposta de regulamento que estabelece disposições comuns, por um lado, e as seis prioridades previstas pelo FEADER e as prioridades do FEAMP, por outro; 2. sublinha a importância, para a despesa pública da União Europeia, dos orçamentos locais e regionais, que representaram 16,7 % do PIB em 2011 e 34 % do total da despesa pública da União Europeia. Cabe destacar nesses orçamentos os investimentos diretos, que constituem um elemento essencial para uma rápida recuperação económica. Neste sentido, chama a atenção para a conveniência de as dotações da política de coesão serem tratadas como investimentos e não como simples despesas de caráter público; 7. sublinha a ligação entre a política de coesão e a Estratégia Europa 2020 e a pertinência dos objetivos gerais de reforço da competitividade e emprego (crescimento sustentável, emprego e bem-estar continuam a ter toda a atualidade). Neste sentido, é fundamental o impulso que a política de coesão tem dado à I+D+i e ao conhecimento, permitindo desenvolver projetos inovadores, aumentando o valor acrescentado da UE e destacando a importância da coordenação dos programas e instrumentos de financiamento da política de coesão com as políticas de inovação e investigação; Aspetos gerais que podem contribuir para uma melhor gestão da despesa 3. considera que, para gerir melhor a despesa, não basta apenas aumentar a eficácia e a eficiência na afetação dos recursos, é também necessário ter em conta as diferenças territoriais e os obstáculos que podem dificultar o crescimento em certas regiões, analisar os seus efeitos sobre as intervenções e procurar a melhor forma de minimizar as consequências ao nível da eficácia da política de coesão; 4. recomenda que se concentrem os recursos que o financiamento europeu oferece nas áreas de caráter mais estratégico em cada território, principalmente nas do conhecimento, da educação, da investigação e inovação, que geram um efeito de alavanca no resto da economia das regiões; 5. considera que o investimento público é uma responsabilidade de todos os níveis de governo e congratula-se com o projeto de recomendação sobre os princípios básicos para o 8. recorda a importância de seguir de perto os resultados obtidos com a aplicação da política de coesão, a fim de medir o seu impacto. Deverá ser possível quantificar qualquer ação e analisá-la com base em critérios de resultados, de forma a avaliar o seu contributo para o desenvolvimento regional e local. Por outro lado, com uma orientação baseada em objetivos, e não nos requisitos de elegibilidade, as regiões poderão escolher mais facilmente as ferramentas e as medidas a adotar e adaptá- -las às suas necessidades; ( 1 ) Ver: Documento da OCDE GOV/TDPC/(2013)3. Estes princípio incluem, entre outros aspetos, o uso de uma estratégia integrada, adaptada aos diferentes territórios; a adoção de instrumentos de coordenação eficazes entre as administrações nacionais e infranacionais; a coordenação entre os governos infranacionais para investir no nível mais adequado; a avaliação prévia do impacto e dos riscos do investimento público a longo prazo; a participação dos agentes interessados em todas as fases do ciclo de investimento; a mobilização de atores privados e instituições financeiras para diversificar as fontes de financiamento e reforçar as capacidades; o reforço das capacidades das pessoas e das instituições envolvidas no investimento público; a tónica nos resultados e na promoção da aprendizagem; o desenvolvimento de uma moldura fiscal adaptada aos objetivos de investimento; a necessidade de uma gestão financeira rigorosa e transparente em todos os níveis de governo; a transparência e uso inteligente dos contratos públicos; e a promoção de um quadro normativo de qualidade coerente em todos os níveis de governo.

3 Jornal Oficial da União Europeia C 356/5 Governação e descentralização 9. sublinha que a governação a vários níveis e a colaboração entre os diferentes níveis administrativos são fundamentais para uma melhor utilização dos fundos tendo em vista a realização dos objetivos da Estratégia Europa Nesta linha de pensamento, acolhe com satisfação o facto de o Quadro Estratégico Comum passar a incluir nos seus princípios horizontais a governação a vários níveis e o princípio da parceria, comprometendo-se a apresentar as suas observações sobre a proposta da Comissão de um código de conduta europeu previsto no artigo 5. o, n. o 3, do Regulamento que estabelece disposições comuns, a fim de promover a participação ativa, em todas as etapas do ciclo de programação, dos órgãos de poder local e regional, dos parceiros económicos e sociais e das organizações representativas da sociedade civil; 10. reitera que um maior nível de descentralização nas tarefas de programação e execução descentralizadas é muito mais eficaz, tanto em termos de custos como de qualidade dos serviços devido à proximidade do cidadão. Apresenta também grandes vantagens quando se trata de identificar as necessidades e as solicitações e de elaborar políticas destinadas a potenciar o crescimento sustentável e competitivo, ao mesmo tempo que reforça a autonomia e a democracia local; 11. considera que a descentralização através das instâncias regionais e locais desempenha um papel crucial para reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões da Europa, contribuindo assim para atenuar o impacto negativo do êxodo rural das regiões pobres para os grandes centros urbanos, bem como da emigração de um Estado-Membro para outro, que enfraquecem o mercado de trabalho; salienta que um planeamento anual e de longo prazo dos investimentos nas regiões é essencial para melhorar a eficácia e o impacto dos investimentos. Uma abordagem ascendente é fundamental para melhorar o planeamento do programa de investimento e dos planos nacionais de desenvolvimento; 14. recomenda que se descentralize a gestão operacional nos níveis regional e local, o que aumentará a coordenação e a complementaridade entre os fundos e assegurará uma abordagem ascendente, baseada nas necessidades e características de cada território. Além disso, essa descentralização conferirá aos órgãos de poder local e regional incumbidos da execução das intervenções as responsabilidades atribuídas a cada uma das autoridades dos programas operacionais; Aplicação do princípio da subsidiariedade 15. sublinha que o Tratado de Lisboa reforçou o prncípio da subsidiariedade e reitera a necessidade de manter e continuar a desenvolver a abordagem da política de coesão baseada na subsidiariedade, a fim de reforçar o papel dos órgãos de poder local e regional em todas as fases do ciclo de vida das ações estruturais; 16. defende a utilização do princípio da subsidiariedade, em conjugação com o da proporcionalidade, em prol de uma maior eficácia: por exemplo, há que manter o sistema descentralizado atualmente em vigor na elaboração dos programas operacionais ou até reforçá-lo, de modo a promover a autonomia regional e local na concretização da política de coesão europeia. Daí resultará uma programação mais adaptada às necessidades e prioridades de cada região; 17. estima que os órgãos de poder local e regional deverão assumir o máximo de competências nos programas e intervenções em cada região, a fim de conseguir uma verdadeira abordagem integrada e orientada para as especificidades locais (place based), visto serem os interlocutores ideais para os responsáveis pelos fundos ao nível da União Europeia e os únicos capazes de interligar iniciativas europeias, nacionais, regionais e locais; Condicionalidade e política de coesão 12. assinala que o valor acrescentado da despesa na União Europeia depende dos obstáculos específicos que encontra em cada região, o que impede a definição de uma estratégia comum aplicável a todas as regiões. É, pois, indispensável uma certa flexibilidade no quadro regulamentar para o período de programação; 18. insiste em que as condicionalidades ex ante deviam limitar-se aos domínios diretamente relacionados com a execução da política de coesão e que é necessário evitar por todos os meios sobrecarregar a política de coesão com responsabilidades que não lhe pertencem e que só contribuem para o aumento da burocracia; 13. considera que, para realizar os objetivos perseguidos, independentemente das diferenças entre as regiões, é indispensável uma forte participação dos órgãos de poder local e regional na utilização dos fundos durante o período de , desde a elaboração do quadro regulamentar que a regerá até à execução das medidas; 19. lembra a posição do CR sobre o projeto de regulamento geral relativo ao período de programação , que salientava que as regiões e os órgãos de poder local não são, geralmente, responsáveis pelo cumprimento dos objetivos de governação económica, pelo que a aplicação da condicionalidade macroeconómica ao nível nacional tornaria a política de coesão mais injusta, gerando incertezas quanto ao financiamento de futuros novos projetos;

4 C 356/6 Jornal Oficial da União Europeia reitera a sua firme oposição à condicionalidade macroeconómica, a par da posição do Parlamento Europeu; Mecanismo de acompanhamento 21. é a favor de uma abordagem diferenciada na utilização de indicadores de resultados, quer qualitativos quer quantitativos, que devem ser pertinentes e selecionados adequadamente, e concentrar-se mais nos resultados dos projetos e nos benefícios a longo prazo do que em conceitos teóricos, procurando harmonizar ao nível europeu os critérios de avaliação dos resultados das intervenções dos fundos; 22. manifesta expressamente o seu apoio à cultura da avaliação, que permite uma melhoria contínua da qualidade das estratégias e dos procedimentos, e recomenda que se promova o intercâmbio de experiências e boas práticas entre as autoridades nacionais e regionais em toda a Europa. Para alcançar este objetivo, propõe que se disponibilize uma base de dados integrada para a recolha das melhores práticas e melhores técnicas financiadas por fundos do Quadro Estratégico Comum; 26. assinala que, aquando da execução dos quadros financeiros plurianuais, surgem elementos que podem alterar os objetivos e as prioridades iniciais, pelo que, embora não sejam de recomendar reprogramações frequentes, deveria ser mais flexível a possibilidade de reafetar internamente uma parte dos recursos dos programas. De qualquer modo, essa reafetação terá de respeitar os objetivos iniciais previstos e dentro de percentagens que não alterem significativamente a sua consecução e permitam simultaneamente a sua adaptação à nova realidade da região; Simplificação 27. considera que, não obstante serem agora mais severos os requisitos de aplicação e as disposições de controlo financeiro, ainda estão por realizar as simplificações anunciadas no período de , tendo-se produzido, em vez disso, custos desproporcionais. Reitera, por isso, a necessidade de proceder a uma verdadeira simplificação da carga administrativa, concentrando a maioria dos esforços na gestão dos programas. Esta simplificação deverá abarcar a Comissão e os potenciais beneficiários, conciliando-a com os imprescindíveis requisitos de verificação e controlo das ações e do respeito das garantias dos beneficiários; Reservas 23. lamenta a insistência do Conselho na reserva de desempenho. Reitera, pelo contrário, a proposta de criar uma reserva de flexibilidade financiada com recursos libertados automaticamente, para que os responsáveis pelas políticas possam orientar a estratégia a médio prazo, incentivando-os deste modo a concretizar as despesas inicialmente previstas para cada programa operacional; Investimentos territoriais integrados 24. considera que a possibilidade de gizar e aplicar estratégias por meio de investimentos territoriais integrados que permitem implementar iniciativas transversais financiadas por um ou vários eixos ou programas contribuirá para aumentar o impacto dos projetos selecionados no território em que se desenvolvem, dotando simultaneamente os fundos de um valor acrescentado que aumenta a eficiência da gestão da despesa; 28. está convencido de que as medidas de simplificação a adotar ao nível da União Europeia não terão um impacto significativo na gestão dos programas se não forem acompanhadas de verdadeiras medidas de simplificação a nível nacional, regional e local, em função das competências de cada uma das administrações; 29. sugere, como possíveis mecanismos para simplificar a gestão, a homogeneização de procedimentos e a normalização de documentos, a utilização de ferramentas informáticas comuns e a criação efetiva de balcões únicos para evitar os trâmites entre repartições da mesma administração; 30. recomenda que se promova o uso generalizado da administração em linha que poderá ser um elemento fundamental na aplicação dos recursos e nas relações entre os beneficiários, verdadeiros promotores da criação de riqueza, por um lado, e as autoridades competentes e os gestores das várias intervenções, por outro; Gestão dos programas 25. partilha da ideia de conciliar os instrumentos financeiros com as subvenções enquanto instrumentos complementares que promovem um desenvolvimento regional equilibrado e um crescimento inteligente. A sua utilização, combinada adequadamente, deverá ser um elemento básico que servirá de apoio às políticas de investimentos durante o período de Foi neste sentido que se pronunciou o CEPS (Centro de Estudos Políticos Europeus) no seu relatório encomendado pelo Parlamento Europeu, segundo o qual os instrumentos financeiros inovadores não deverão ser vistos como substitutos das subvenções e só são adequados para projetos com retornos financeiros potencialmente lucrativos; 31. recomenda a alternativa dos custos-padrão como forma de aprovar e justificar as despesas, pois implica uma menor carga administrativa e não altera os objetivos perseguidos pelas intervenções; 32. insiste na possibilidade de reduzir igualmente outros trâmites administrativos mediante relatórios e controlos simplificados destinados a aferir os progressos, comprovar a fiabilidade dos procedimentos de verificação e controlo e auditoria dos programas;

5 Jornal Oficial da União Europeia C 356/7 33. recorda a utilidade dos programas que envolvem um só fundo que permitiram simplificar os procedimentos de aprovação e revisão dos programas integrados, e assinala as vantagens dos programas operacionais ao abrigo de vários fundos. Estes programas contribuem para maximizar o impacto positivo da intervenção da UE nas regiões visto aproveitarem de forma integrada as oportunidades criadas pelos vários instrumentos de desenvolvimento; 34. assinala que um potencial foco de conflito na gestão dos fundos é a transposição das normas europeias para a legislação nacional, pelo que solicita às autoridades competentes o máximo rigor na elaboração das disposições, principalmente das que têm um impacto horizontal nos programas, como é o caso dos contratos públicos e das subvenções; 35. considera que, dada a estreita relação entra a política de coesão e as disposições europeias em matéria de auxílios estatais e de serviços de interesse económico geral, toda e qualquer reforma deverá atender em particular à compatibilidade entre os mecanismos de financiamento e não implicar uma carga administrativa adicional para a gestão dos programas; 36. reitera a conveniência de um quadro claro para a aplicação das normas que regem os auxílios estatais aos instrumentos financeiros e às parcerias público-privadas (PPP), a fim de evitar duplicações ou atrasos na concretização dos projetos; 39. adverte para o papel fundamental que o BEI poderá desempenhar neste contexto e salienta as possibilidades adicionais criadas pelos «empréstimos-quadro» e os «empréstimos para programas estruturais»; 40. observa que convém considerar, tal como afirmou já em pareceres anteriores, a possibilidade de emitir obrigações para o financiamento de projetos importantes com uma rentabilidade económica a médio prazo; Instrumentos financeiros 41. reconhece as dificuldades de funcionamento dos instrumentos financeiros no período que atravessamos e, em especial, as preocupações e necessidades específicas dos municípios e das zonas urbanas em relação ao desenvolvimento do instrumento JESSICA, em consequência das tensões entre as autoridades de gestão dos programas e as autoridades municipais. Reitera, por isso, a necessidade de, ao implementara política de coesão, se facilite o recurso a instrumentos baseados em empréstimos em domínios relevantes, pelo seu efeito multiplicador, por melhorarem a eficácia das intervenções e por exigirem um menor esforço dos orçamentos locais e regionais; propõe, nesse sentido, considerar a participação dos bancos de fomento, entre outros atores; Retroatividade das disposições 37. propõe que se tire partido da simplificação introduzida pela Comissão ao limitar o número de critérios de elegibilidade em determinadas intervenções. Preconiza, para tal, o estabelecimento de indicadores nos processos de seleção de projetos para analisar tanto o impacto do investimento como o grau de maturidade dos projetos, permitindo deste modo uma afetação mais eficaz dos recursos visto dar prioridade àqueles que têm maior valor acrescentado e maior repercussão na economia. Para que os investimentos tenham êxito a longo prazo, é essencial reforçar as capacidades administrativas das autarquias, em particular nos casos em que estas são as beneficiárias finais dos projetos, no que respeita à contratação pública, à fiscalização técnica e à gestão de ativos na fase de pós-investimento; 42. rejeita a prática de estabelecer disposições com caráter retroativo e considera que deverá ser evitada futuramente, já que dificulta a gestão e gera insegurança jurídica. Insta, por isso, a que se examine a aplicação de um princípio da proporcionalidade que adeque as exigências de controlo à dimensão dos projetos cofinanciados pelos fundos estruturais; Proporcionalidade no controlo 43. considera que a opção de celebrar «contratos de confiança» entre a Comissão Europeia e as regiões poderá impedir uma repetição dos procedimentos de auditoria, aplicando deste modo o princípio da proporcionalidade; Alternativas de financiamento 38. recomenda que as autoridades responsáveis explorem a possibilidade de obter cofinanciamento privado para os projetos, uma vez que se trata de uma oportunidade suplementar oferecida pela política de coesão num contexto de recursos públicos cada vez mais escassos, o que trará indubitavelmente valor acrescentado a essa política. Nesta linha, os modelos de parceria público-privada poderão ser um instrumento a desenvolver no novo período de programação. Além disso, o cofinanciamento privado dos projetos de desenvolvimento económico contribuirá para assegurar tanto a pertinência das medidas como o empenho e a apropriação pelas empresas das iniciativas lançadas; 44. reputa necessário abordar especificamente a conceção das regras a nível europeu relativas aos mecanismos de gestão e controlo aplicáveis aos projetos e programas financiados por vários fundos diferentes, de molde a evitar a duplicação de esforços administrativos suscetíveis de desencorajar a sua utilização em particular, no tocante à designação de autoridades responsáveis únicas, aos requisitos gerais de comunicação de informação em matéria contabilística e a auditorias integradas. Nesse sentido, gostaria de apresentar as suas observações sobre as orientações de aplicação para os novos projetos financiados por vários fundos diferentes;

6 C 356/8 Jornal Oficial da União Europeia assinala que as autoridades responsáveis pela gestão dos projetos deverão possuir uma sensibilidade especial na afetação dos recursos adicionais disponibilizados às regiões pela União Europeia e recomenda, por conseguinte, que estas adaptem as suas organizações de forma a garantir uma estrutura organizativa suficiente e adequada para aproveitar ao máximo esses recursos. Bruxelas, 8 de outubro de 2013 O Presidente do Comité das Regiões Ramón Luis VALCÁRCEL SISO