Tarifa Social. Serviços de Energia Elétrica no Brasil. e Desafios da Universalização dos. Sumário Executivo. Brasília, 2004

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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Brasília, 2004 Tarifa Social e Desafios da Universalização dos Serviços de Energia Elétrica no Brasil Sumário Executivo

2 Copyright 2004, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa Brasil. Tribunal de Contas da União. Tarifa social e desafios da universalização dos serviços de energia elétrica no Brasil : sumário executivo Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização de Desestatização, p. 1.Exclusão social. 2.Energia elétrica. I. Título.

3 Apresentação É com grande satisfação que apresento o Sumário Executivo da Auditoria sobre a Universalização dos Serviços de Energia Elétrica e sobre os Critérios de Enquadramento dos Consumidores de Baixa Renda no Brasil. Cumpre ressaltar que este é o primeiro trabalho produzido pelo Tribunal de Contas da União que trata de avaliação de modelos regulatórios com enfoque na redução da desigualdade social. Ademais, merece destaque a inovação de que esta Casa lançou mão, ao inaugurar o uso da análise estatística e econométrica de bases de dados socioeconômicos como principal elemento da auditagem. A referida Auditoria insere-se no âmbito do Projeto CERDS (Controle Externo com foco na Redução da Desigualdade Social), o qual faz parte do programa de cooperação firmado em 1998 entre os Governos do Brasil e do Reino Unido mais especificamente, entre o TCU e o Department for International Development, que tem como escopo precípuo a implementação e disseminação de modernas técnicas fiscalizatórias, sempre aplicadas com vistas a propiciar a eliminação de um dos mais graves problemas existentes hoje em nosso país: a disparidade das condições do povo brasileiro. O mencionado Projeto objetiva contribuir para o contínuo aperfeiçoamento dos programas de governo e, em especial, para criar uma cultura de promoção da eqüidade social em todas as ações do Estado. Assim, ao abordar os resultados da tarefa realizada por esta Corte de Contas no sentido de fazer o diagnóstico do fenômeno da exclusão elétrica e de avaliar se os descontos concedidos por lei nas tarifas de energia a consumidores da subclasse residencial baixa renda estão realmente beneficiando as parcelas mais pobres da população, a presente publicação reveste-se de valor emblemático, em face da importante missão do Tribunal de assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em prol da sociedade. Valmir Campelo Presidente

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5 Sumário 7 Introdução 9 Quem São os Excluídos Elétricos? 11 A Universalização: o Desafio da Coordenação 13 Os Critérios Legais de Enquadramento de Consumidores de Baixa Renda São Adequados? 17 O Que o TCU Recomenda para Aprimorar a Aplicação dos Subsídios?

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7 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 7 Introdução Percebe-se preocupação crescente da sociedade e do Estado brasileiro para eliminar a exclusão social e reduzir a desigualdade no País. O Tribunal de Contas da União realizou auditoria 1 para investigar a respeito dos futuros beneficiários da universalização dos serviços de energia elétrica e do subsídio a domicílios de baixo consumo de energia elétrica (subsídio esse que se pressupõe ser destinado a domicílios de baixa renda). A auditoria de que trata este sumário foi dividida em duas partes que se complementam: na primeira parte, o Trabalho apresenta um diagnóstico sobre o fenômeno da exclusão elétrica no País. Por meio da análise de algumas características socioeconômicas dessa parcela da população, é possível não só comparar o efeito de ações de universalização de serviços públicos e de infra-estrutura em termos de potencial de redução de desigualdade social, como também identificar os desafios e as prioridades relacionados a tais ações. Na segunda parte, busca avaliar se os beneficiários dos subsídios concedidos aos consumidores residenciais de energia elétrica integrantes da denominada subclasse residencial baixa renda encontram-se realmente entre a população brasileira de menor renda. 1. Analisada em Sessão Plenária em 09/04/2003, com o Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, originou o Acórdão nº 344/2003/TCU.

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9 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 9 2 Quem São os Excluídos Elétricos? Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), aproximadamente 4% dos domicílios brasileiros 2 não possuem energia elétrica. Ao analisar esses dados, constata-se que a exclusão elétrica é essencialmente um fenômeno regional e rural associado à falta de infra-estrutura de distribuição para viabilizar a oferta de energia elétrica. A exclusão é bastante grave em diversos municípios da zona rural das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ocorre de forma mais branda em outras áreas: dos domicílios sem acesso à energia elétrica, 68,9% situam-se na Região Nordeste e 82,8%, na zona rural. Isso ocorre porque, como demonstra o Gráfico 1, a incidência da exclusão elétrica é muito superior à média brasileira em alguns estados da Região Nordeste, em especial na zona rural. Destaque-se que, para a Região Norte (exceto para o estado de Tocantins), a PNAD só abrange a zona urbana. Assim, a incidência da exclusão elétrica apresentada é inferior à real, pois, segundo técnicos do Setor, na zona rural dessa Região a exclusão elétrica é um fenômeno intenso....mais de 60% dos domicílios sem acesso à energia elétrica apresentam renda per capita inferior a meio salário mínimo. Como as regiões mais atingidas pela falta de infra-estrutura elétrica estão entre as mais pobres do País, os domicílios com baixa renda por habitante são os mais atingidos: mais de 60% dos domicílios sem acesso à energia elétrica apresentam renda per capita inferior a meio salário mínimo. 2. Como a pesquisa não cobre a zona rural da Região Norte (exceto Estado de Tocantins), espera-se uma ligeira diferença com o detectado pelo censo. Mesmo sendo a Região Norte pouco povoada na zona rural, espera-se uma alta incidência da exclusão elétrica nessa área, o que altera a composição real da população de excluídos elétricos.

10 10 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO > SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO DE DESESTATIZAÇÃO A maioria dessas residências não é carente apenas de energia elétrica: geralmente não tem acesso a outros serviços públicos considerados pela pesquisa do IBGE, como distribuição de água encanada, rede de esgotos ou coleta de lixo. A exclusão elétrica é mais grave entre as famílias cujo chefe tem poucos anos de estudo e atua no ramo agrícola. Gráfico 1 - Percentual de exclusão elétrica por Estado da Federação - Zona Urbana, Zona Rural e Total Tabela 1 - Percentual de exclusão elétrica por Estado da Federação - Zona Urbana, Zona Rural e Total Unidade da Federação Urbana Rural Total Unidade da Federação Urbana Rural Total Alagoas 1,3 22,6 7,9 Rondônia 1,0 1,0 Sergipe 1,0 24,3 5,3 Acre 1,7 1,7 Bahia 2,8 42,1 14,9 Amazonas 0,8 0,8 Minas Gerais 0,7 14,8 2,9 Roraima 1,1 1,1 Espírito Santo 0,4 6,6 1,5 Pará 1,8 1,8 Rio de Janeiro 0,1 2,2 0,1 Amapá 0,2 0,2 São Paulo 0,2 1,3 0,3 Tocantins 4,2 62,4 20,7 Paraná 0,6 10,9 2,4 Maranhão 2,2 52, Santa Catarina 0,4 3,0 0,9 Piauí 2,7 47,8 18,6 Rio Grande do Sul 0,7 10,7 2,5 Ceará 2,6 28,5 8,7 Mato Grosso do Sul 0,4 8,4 1,5 Rio Grande do Norte 0,7 15,7 4,5 Mato Grosso 2,2 40,0 10,6 Fonte: PNAD 2001, tratada por TCU.

11 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 11 3 A Universalização: o Desafio da Coordenação O conjunto de informações consolidado neste trabalho pode ser de grande utilidade para balizar as ações de programas de universalização dos serviços públicos de energia elétrica. Ao mesmo tempo em que o diagnóstico sinaliza que, em algumas regiões, e especialmente no meio urbano, a coordenação não é um problema grave, deixa claro que, em certas áreas carentes de infra-estrutura e serviços públicos, de modo geral, há que se desenvolver ações coordenadas para o desenvolvimento econômico regional, pois não se trata de combater apenas a exclusão elétrica, mas o quadro mais amplo de pobreza. Em decorrência desta conclusão, o TCU recomendou ao Ministério de Minas e Energia (MME) integrar as equipes responsáveis por programas de universalização dos serviços de energia elétrica com outras áreas de governo (em especial, com a inclusão de programas de universalização em outros tipos de serviços públicos), a fim de traçar diretrizes para a política de universalização, no âmbito de um plano de desenvolvimento regional e combate à pobreza. 3.1 Os Benefícios da universalização versus os benefícios da Tarifa Social Antes de abordar a questão dos subsídios a determinados grupos de consumidores residenciais, é importante observar que, mesmo sendo representados amplamente por uma maioria de cidadãos de baixa renda, os excluídos elétricos não farão jus a tais benefícios pelo simples fato de não serem consumidores de energia elétrica. Assim, ao se avaliar o potencial de redução de desigualdades sociais por meio de descontos em tarifas de energia, há que se ter em mente que, por mais justo que seja o mecanismo implementado, haverá uma massa de excluídos de seus benefícios que está na base da pirâmide social brasileira. Este é um ponto de reflexão para os formuladores de políticas a ser considerado para determinar um ponto de equilíbrio entre os recursos investidos nessas duas vertentes de ação de universalização: ampliar o acesso físico e a capacidade de pagamento dos consumidores mais vulneráveis para garantir que possam usufruir efetivamente os serviços públicos....há que se desenvolver ações coordenadas para o desenvolvimento econômico regional, pois não se trata de combater apenas a exclusão elétrica, mas o quadro mais amplo de pobreza.

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13 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 13 Segundo estimativas da Agência Nacional de Energia 4 Os Critérios Legais de Elétrica (ANEEL), a regulamentação da tarifa social de Enquadramento de energia elétrica irá redistribuir recursos da ordem de R$ 581 milhões, por ano, do conjunto de todos os consumidores Consumidores de Baixa para aqueles enquadrados na subclasse residencial de baixa Renda São Adequados? renda. A hipótese fundamental subjacente aos critérios estabelecidos pela Lei nº /2002 para enquadramento de consumidores residenciais na subclasse baixa renda (com tarifas menores) é que o consumo domiciliar de energia elétrica seja positivamente correlacionado com a renda per capita domiciliar. Ou seja, que baixo consumo domiciliar de energia signifique baixa renda per capita domiciliar. 4.1 O consumo domiciliar de energia elétrica é adequado para selecionar cidadãos de baixa renda? Para avaliar se esse pressuposto é verdadeiro, foram propostos modelos econométricos relacionando essas variáveis e utilizados microdados disponíveis na Pesquisa de Padrões de Vida (PPV) feita pelo IBGE em 1996 e Os resultados obtidos a partir de uma amostra com cerca de dois mil domicílios apontam para a inexistência de correlação estatisticamente significativa entre renda per capita e consumo domiciliar de energia: a correlação entre essas variáveis é de 0,015 (zero indica nenhuma correlação, e um indica correlação linear perfeita) 3. Apesar de algumas limitações da amostra utilizada, descritas detalhadamente no relatório de auditoria, fica claro que há outras variáveis que explicam melhor o consumo domiciliar de energia, como o tamanho do domicílio (aqui medido pelo número de cômodos), do que renda per capita. Isso significa que utilizar exclusivamente consumo domiciliar de energia elétrica como critério para identificar consumidores de baixa renda não é adequado. 3. Estatisticamente significativo apenas a 49% de confiabilidade, o que revela a total ausência de correlação encontrada.

14 14 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO > SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO DE DESESTATIZAÇÃO A partir da visualização da aplicação dos critérios legais aos dados da amostra, por meio de gráficos de dispersão, é possível inferir a respeito da inadequação de utilizar apenas consumo domiciliar de energia como critério. Gráfico 2 - Identificação gráfica da exclusão de domicílios de baixa renda (A) e inclusão de domicílios de renda média e alta (B) Fonte: PPV , tratada por TCU.

15 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 15 No gráfico 2, toda a faixa vertical que abrange as regiões A e a é aquela que se deseja selecionar, ou seja, a de domicílios com renda per capita inferior a meio salário mínimo. No entanto, apenas os domicílios situados nesta faixa, mas abaixo da região a, recebem descontos integrais nas tarifas. Os domicílios situados na região a recebem descontos progressivamente menores, e os na região A não recebem descontos. Já os domicílios situados na região B serão beneficiados 4, mesmo tendo renda per capita superior a meio salário mínimo. A existência de consumidores de baixa renda excluídos pelos critérios propostos (região A, no Gráfico 2, consumidores de baixa renda, mas excluídos pelos critérios, região a, consumidores de baixa renda com descontos menores) ilustra a falta de eficácia e efetividade da Lei em termos de promover eqüidade. A existência de consumidores de média e alta rendas beneficiados pelos mesmos critérios (região B, no Gráfico 2) é uma medida da ineficiência da Lei em termos de alocação de recursos (subsídios cruzados destinados a descontos nas tarifas de energia). Os dois efeitos combinados demonstram o caráter regressivo da Lei, na medida em que existirão consumidores de baixa renda subsidiando consumidores de média e alta rendas. 4.2 Ligação monofásica como critério adicional de elegibilidade elimina as distorções? O critério adicional de elegibilidade para o enquadramento de consumidores na subclasse residencial de baixa renda - o tipo de ligação elétrica da residência - provavelmente guarda alguma relação com a renda dos moradores: na medida em que ligações em mais de uma fase indicam maior demanda por potência elétrica (resultante de maior utilização simultânea de eletrodomésticos), espera-se que residências com ligações em 2 ou 3 fases sejam de famílias com maior renda. Assim, ligações monofásicas seriam comuns apenas entre os domicílios de baixa renda. No entanto, especialmente em cidades cuja tensão é de 220 Volts, ligação monofásica não é um filtro eficiente para eliminar domicílios de média ou alta renda per capita. Residências típicas de classe média, como apartamentos de até dois quartos, são atendidas por ligação monofásica. Já em cidades cuja tensão de atendimento é de 110 Volts, há profusão de ligações bifásicas, mesmo em domicílios com baixo consumo e baixa demanda de potência. Os dois efeitos combinados demonstram o caráter regressivo da Lei, na medida em que existirão consumidores de baixa renda subsidiando consumidores de média e alta rendas. 4. Desconsiderando o critério tipo de ligação, que é muito ineficiente, como será visto à frente.

16 16 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO > SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO DE DESESTATIZAÇÃO Tanto é assim que existe uma possibilidade de flexibilização do critério ligação monofásica nessas situações, conforme informações obtidas na ANEEL. Não há como estimar, a partir dos dados disponíveis, a real eficiência do critério tipo de ligação, mas, considerando os argumentos apresentados, e, especialmente, a opinião dos especialistas na área 5, entendese que as possibilidades de que esse critério não seja eficiente permanecem razoavelmente elevadas. A conclusão de que consumo domiciliar de energia elétrica e renda domiciliar per capita não são correlacionados, obtida a partir da análise estatística dos microdados da amostra utilizada neste Trabalho, demonstra que os critérios legais para elegibilidade de consumidores à Tarifa de Baixa Renda não são adequados. As conclusões obtidas neste trabalho são corroboradas por Andrade e Lobão (1996 e 1998) em análise feita para se avaliar o uso de tarifas subsidiadas para distribuição de água a consumidores de baixa renda. No Trabalho, os pesquisadores chegaram à seguinte conclusão: tarifas são instrumentos altamente ineficientes, do ponto de vista econômico, para distribuir renda, uma vez que renda e consumo não guardam relação estatisticamente significativa. 5. Há um consenso entre os técnicos entrevistados de que este critério adicional não é eficiente para excluir domicílios em que a renda per capita é mais elevada.

17 TARIFA SOCIAL E DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL > SUMÁRIO EXECUTIVO 17 5 O Que o TCU Recomenda para Aprimorar a Aplicação dos Subsídios? Em vista da materialidade dos subsídios a ANEEL estima algo em torno de R$ 581 milhões por ano e do volume de recursos possivelmente desperdiçado, seria oportuno investir em novos estudos sobre o assunto. Por acreditar que a inclusão de questão sobre o consumo de energia elétrica na PNAD dos anos seguintes seja suficiente para obter uma resposta conclusiva com elevado grau de confiabilidade, o TCU recomendou ao Ministério de Minas e Energia (MME) que atue junto ao IBGE para tal. Paralelamente a isso, o Tribunal recomendou também ao MME avaliar a utilização de mecanismos como bônus ou valesenergia, a serem distribuídos às famílias beneficiárias, a partir de informações sobre a renda domiciliar obtidas em cadastros ou bancos de dados de programas sociais já existentes. Essa pode ser uma alternativa, já que há grandes chances de que os novos estudos corroborem os resultados aqui obtidos, o que significa a inviabilidade de se usarem tarifas como mecanismo para concessão de benefícios para atingir os consumidores de baixa renda, a menos que se encontrem outros critérios capazes de eliminar as distorções detectadas nesse trabalho. O Tribunal de Contas recomenda que haja cooperação e integração interinstitucional, envolvendo a ANEEL, o Ministério de Minas e Energia e o Congresso Nacional, para resolver tal questão de maneira efetiva, porquanto já existem leis e resoluções tratando do assunto. Nessa outra linha, seria possível avaliar se a combinação de critérios, utilizando, por exemplo, dados sobre o valor das residências (cadastro do IPTU), seria suficiente para eliminar as distorções que se espera verificar com a aplicação dos atuais critérios. O Tribunal de Contas recomenda que haja cooperação e integração interinstitucional, envolvendo a ANEEL, o Ministério de Minas e Energia e o Congresso Nacional para resolver tal questão de maneira efetiva, porquanto já existem leis e resoluções tratando do assunto.

18 18 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO > SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO DE DESESTATIZAÇÃO Para colaborar com tal integração e disseminar as informações obtidas a partir desta auditoria, o TCU remeteu cópias do relatório principal, bem como do Acórdão nº 344/2003/TCU, às Comissões de Minas e Energia, de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados e à Comissão de Serviços de Infra-estrutura do Senado Federal, ao Conselho Nacional de Política Energética, ao Ministério de Minas e Energia e à Agência Nacional de Energia Elétrica; o TCU irá monitorar o comportamento das instituições envolvidas para avaliar o impacto de suas recomendações.

19 ISC/CEDOC SEDIP Esta obra foi composta no formato 22x22cm em Castle para o sistema offset sobre papel couché fosco 75g/m2, com capa em papel couché brilhante 120g/m2, pelo Serviço de Editoração e Publicações do Instituto Serzedello Corrêa para o Tribunal de Contas da União. Brasília, 2004.

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