O DESAFIO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

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1 REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATÉGICOS O DESAFIO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Brasília 2002

2 REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidente da República Fernando Henrique Cardoso Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão Guilherme Gomes Dias Secretário Executivo Simão Cirineu Dias Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos José Paulo Silveira Secretário de Orçamento Federal Hélio Martins Tollini Secretário de Assuntos Internacionais Dante Coelho de Lima Secretária de Gestão Evelyn Levy Secretário de Logística e Tecnologia da Informação Solon Lemos Pinto Secretário de Recursos Humanos Luiz Carlos de Almeida Capella Secretária do Patrimônio da União Maria José Vilalva Barros Leite

3 REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATÉGICOS O DESAFIO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Brasília 2002

4 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATÉGICOS ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO K 3º andar CEP: Brasília DF FONE: 55 (61) FAX: 55 (61) Site: ascom@planejamento.gov.br 2002, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos Normalização Bibliográfica: DIBIB/CODIN/SPOA Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. O desafio do planejamento governamental / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. - Brasília : MP, p. : il. color. 1. Planejamento econômico - Brasil 2. Governo federal - planejamento administrativo I. Título. CDU (81)

5 Sumário Introdução 07 A Evolução do Planejamento no Governo Federal 11 Os Novos Desafios do Planejamento Governamental 59 Experiências internacionais em planejamento 71

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7 Introdução

8 Introdução Um movimento de modernização da gestão pública está em curso no mundo. Assiste-se, nessa área, a uma revolução silenciosa, que vem se expandindo com mais vigor nos últimos 10 anos, por todos os continentes. A amplitude e o objetivo das reformas variam de um país para outro. De um modo geral, visam transformar modelos burocráticos, centrados em regras e processos, em sistemas que conferem importância crescente à satisfação do cidadão-usuário e orientamse para o compromisso com resultados na sociedade. A busca de maior eficácia leva à utilização cada vez maior de mecanismos próximos aos de mercado, à introdução de métodos modernos de gestão e à ênfase em recursos baseados na tecnologia da informação. Observa-se, de um modo geral, a descentralização de ações do governo central para autoridades locais e o desenvolvimento de novas formas de parceria público-privada para a realização de investimentos e a prestação de serviços de interesse público. Busca-se fortalecer também a transparência, a prestação de contas e o controle social. A idéia de ampliar a autonomia de ação dos responsáveis pelos serviços prestados à sociedade, exigindo em contrapartida uma responsabilização maior, aparece com freqüência no escopo das propostas de reforma. A ampliação do processo de integração internacional tem alimentado essas tendências, colocando para a maioria dos países o desafio de promover ou reforçar a competitividade das suas economias com vistas a uma inserção favorável nos mercados internacionais. Em muitos casos, a melhoria dos padrões de funcionamento do Estado emerge como um dos fatores críticos para a melhoria da competitividade sistêmica. Novas formas de organização e mobilização da sociedade civil em torno de temas de interesse público, nas mais diversas áreas, criaram nas últimas décadas um complexo ambiente de articulação de demandas e negociação de políticas, que extrapola muitas vezes os espaços nacionais e interfere de forma acentuada no modo de operar do Estado, atuando também na indução das reformas. Esse ambiente sinaliza para a construção de novas relações entre Estado e a Sociedade e traz ao debate a questão emergente da governança democrática. Estão presentes também, como fatores determinantes de uma revisão na forma de atuar dos estados nacionais, as agendas inovadoras do meio ambiente e da informação 8

9 e conhecimento, com seu extenso portfólio de demandas, oportunidades e novas referências, exigindo a presença do Estado na formulação de políticas específicas, na construção de visões compartilhadas das estratégias de desenvolvimento, na promoção de investimentos, assim como na regulação e fiscalização de um complexo ambiente em constante transformação. O Brasil não está à margem desse movimento. Ao contrário, no ambiente interno, a consolidação da democracia fortaleceu os mecanismos de canalização das demandas sociais, aumentando a pressão sobre o setor público para ampliação, universalização ou melhoria da qualidade dos serviços públicos essenciais. O estágio de nosso desenvolvimento exige pesados investimentos para resgatar o déficit social e aperfeiçoar a infra-estrutura econômica. Nesse contexto, as questões que se colocam como desafios para a gestão pública no País estão relacionadas diretamente à implementabilidade das políticas e programas de governo, num ambiente marcado por limitações crescentes ao modelo de financiamento do desenvolvimento a partir de recursos fiscais. A harmonia entre a condução das políticas de regulação macroeconômica e o atendimento das demandas da sociedade tem se transformado num dos principais desafios do Governo. As possibilidades reais de mobilização de recursos nos remetem a formas inovadoras de parcerias, com a participação crescente do capital e da gestão privada, nacional ou estrangeira, na ampliação da oferta de bens e serviços públicos. Após cerca de três anos de implantação de um novo modelo de gestão pública no governo federal, no contexto do Plano Plurianual , podem-se contabilizar mudanças importantes na administração pública brasileira. Do mesmo modo, vão se tornando cada vez mais evidentes os imensos desafios a serem vencidos para a consolidação de uma gestão pública empreendedora. A contribuição deste trabalho, em primeiro lugar, é mostrar as etapas principais da construção do novo modelo de gestão pública orientada para resultados. A avaliação do trabalho realizado aponta, ainda, um conjunto de desafios que se apresentam para o planejamento governamental, como desdobramento natural dos avanços realizados nos últimos anos. 9

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11 A Evolução do Planejamento no Governo Federal

12 1 Marcos do Planejamento Público no Brasil 1947 a 2000 O Brasil é um país com tradição na área de planejamento. Desde a década 40, diversos governos utilizaram o planejamento como alavanca para o desenvolvimento nacional Plano SALTE Governo Eurico Gaspar Dutra Primeiro ensaio de planejamento econômico no Brasil. Representava a soma de sugestões dos vários Ministérios. Dava prioridade a quatro áreas: saúde, alimentação, transporte e energia (daí a sigla SALTE). Os recursos para sua execução seriam provenientes da receita federal e de empréstimos externos Comissão Mista Brasil-Estados Unidos Governo Getúlio Vargas A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, vinculada ao plano americano de ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico aos países subdesenvolvidos, foi importante para a tomada de consciência dos problemas econômicos nacionais. Por suas conclusões é que se criaram o BNDE (1952) e o Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira (1956) Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) Governo Getúlio Vargas Criado para fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira, nos planos público e privado. Surgiu como órgão técnico para executar o programa de reaparelhamento econômico elaborado pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos Plano de Metas Governo Juscelino Kubitschek Elaboração baseada no relatório da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Teve origem nos estudos do grupo CEPAL-BNDE e representou o primeiro intento de submeter o desenvolvimento global do País à supervisão sistemática do Poder Público. Tinha como alvo os setores de energia e transporte, a indústria intermediária (siderurgia, cimento, papel), indústrias produtoras de equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a construção de Brasília Decreto-Lei Nº 200 Governo Castelo Branco Dentre outras inovações, organizou a orçamentação pública e instituiu a delegação de autoridade, a coordenação e o controle na Administração Pública.O Decreto promoveu a descentralização administrativa e a expansão da administração indireta (sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações e autarquias), favorecendo também o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada, coexistente com o núcleo tradicional da administração direta. 12

13 I Plano Nacional de Desenvolvimento - PND ( ) Governo Emílio Médici Início do ciclo dos PND, marcando a fase conhecida como "milagre brasileiro", que se caracterizou pelo crescimento econômico acelerado, grande afluxo de capitais externos e substituição das importações. A marca registrada do I PND são os grandes projetos de integração nacional e expansão das fronteiras de desenvolvimento II Plano Nacional de Desenvolvimento - PND ( ) Governo Ernesto Geisel O II PND enfatizou o investimento em indústrias de base e a busca da autonomia em insumos básicos. A preocupação com o problema energético era evidente, com o estímulo à pesquisa de petróleo, o programa nuclear, o programa do álcool e a construção de hidrelétricas, a exemplo de Itaipu. Em 1979, o 2º choque do petróleo leva ao declínio do desempenho econômico. Tem início um período de inflação exacerbada. O planejamento governamental é profundamente esvaziado, tornando os planos seguintes - o III PND e I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República - documentos meramente formais Reforma constitucional A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. O PPA deve estabelecer "de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". A vigência do PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e finda no primeiro ano do mandato seguinte. O primeiro PPA, para o período , foi elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigência constitucional Plano Plurianual Governo Fernando Henrique Cardoso O Plano Real, editado em 1994, trouxe a estabilidade econômica, viabilizando a retomada do planejamento governamental em novas bases. Elaborado no primeiro mandato do governo FHC, o PPA introduziu novos conceitos no planejamento federal: os eixos nacionais de integração e desenvolvimento, como referência espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes, essenciais para as transformações desejadas no ambiente econômico e social. O Programa Brasil em Ação agregou ao Plano o gerenciamento de empreendimentos estratégicos Plano Plurianual Governo Fernando Henrique Cardoso O PPA introduziu na administração pública federal a gestão por resultados. Entre as suas principais inovações destacam-se a adoção do programa como unidade de gestão, a integração entre plano, orçamento e gestão, o fortalecimento do conteúdo estratégico por meio do estudo dos eixos, bem como o gerenciamento e a avaliação de desempenho em todos os programas do governo federal. 13

14 2 Plano Plurianual Novos Conceitos Agosto 1995 Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento Referência geográfica para a integração de políticas públicas Visão estratégica do desenvolvimento regional do País Empreendimento estruturante Impacto para as mudanças desejadas Efeito multiplicador de novos investimentos O conceito de Eixos Nacionais de Desenvolvimento surgiu pela primeira vez no Plano Plurianual , como uma tentativa de traçar uma estratégia de desenvolvimento para o Brasil que permitisse a redução dos desequilíbrios regionais e sociais. A idéia básica era tratar esses desequilíbrios sob uma nova ótica, levando em conta a geografia econômica do País e os fluxos de bens e serviços, sem considerar, para efeito do planejamento, os limites dos estados e das regiões. A nova estratégia dava prioridade à maior integração das regiões brasileiras, à consolidação da ocupação do território e à criação de novas oportunidades de desenvolvimento. O objetivo era traçar políticas de desenvolvimento a partir de uma visão espacial abrangente, integrada e consistente de todo o território nacional, indo além das políticas regionais de natureza freqüentemente compensatória. As ações do governo federal deveriam levar em conta a descentralização, a formação de parcerias e a busca de soluções de caráter estrutural, em detrimento de ações pontuais que marcaram a política regional do passado. Dessa visão, nasceu o conceito de empreendimento estruturante, cujas principais características são a magnitude do impacto para as mudanças desejadas, os efeitos sobre fatores sistêmicos de competitividade, o po14 tencial de redução das disparidades regionais e sociais e a capacidade de viabilizar novos investimentos, de forma a multiplicar os efeitos positivos para o desenvolvimento do País. Num primeiro momento, foram identificados sete Eixos Nacionais de Desenvolvimento: Saída para o Caribe, Saída para o Pacífico, Oeste, Norte-Sul, Nordeste, Sudeste e Sul. A partir de então, a atuação do governo passava a ser orientada para a consolidação do novo conceito, que viria a ser aperfeiçoado mais adiante.

15 3 Programa Brasil em Ação Agosto 1996 Implantação de 42 empreendimentos estratégicos para o desenvolvimento sustentável Investimentos em infra-estrutura econômica e desenvolvimento social. Critérios de seleção dos empreendimentos Reduzir custos e aumentar a competitividade da economia Reduzir as disparidades sociais e regionais Viabilizar e atrair investimentos privados Viabilizar parcerias público-privadas O Programa Brasil em Ação surgiu da necessidade de se criar as condições para a realização de investimentos básicos para o desenvolvimento integrado do País. O primeiro passo foi a escolha, entre as ações do Plano Plurianual , de 42 empreendimentos estratégicos nas áreas de infra-estrutura econômica e desenvolvimento social, para serem implantados em regime de gerenciamento intensivo. Os projetos do programa Brasil em Ação foram selecionados por sua capacidade de reduzir custos de produção e comercialização, completar elos de infra-estrutura para melhorar as condições de competitividade da economia, atrair novos investimentos da iniciativa privada viabilizar parcerias, além de reduzir as desigualdades regionais e sociais do País. Ver: 15

16 4 Modelo de Gerenciamento do Programa Brasil em Ação Agosto 1996 Gerenciamento intensivo para alcançar resultados Organização das ações sob a forma de projetos Designação de um gerente para cada projeto Fluxo de recursos proporcional ao andamento de cada empreendimento Sistema de Informações Gerenciais: interligação dos gerentes e demais gestores em uma rede informatizada Cooperação para a eliminação de restrições O gerenciamento e o conteúdo estratégico são a essência do programa Brasil em Ação. Para cada empreendimento, foram definidos objetivos e metas a serem atingidos, programação física e financeira, além de controle de custos, prazos e qualidade. Foi designado um gerente, responsável pelo alcance das metas. Ao gerente coube a tarefa de organizar ações em várias áreas, mobilizar recursos, promover parcerias e superar obstáculos para a consecução dos objetivos. Um sistema de informações gerenciais interligava, em tempo real, dirigentes, gerentes e parceiros, permitindo o acesso imediato às informações sobre todos os empreendimentos. O foco principal do sistema estava no monitoramento físico-financeiro e no compartilhamento de informações sobre restrições e providencias, para facilitar o encaminhamento de soluções, sem burocracia. O Programa Brasil em Ação foi concluído em dezembro de Envolveu investimentos de R$ 70,1 bilhões, sendo R$ 43,6 bilhões na área social e R$ 22,1 bilhões em infra-estrutura. Foram concluídos 12 dos 24 projetos iniciais de infra-estrutura. Dos 18 programas sociais, 13 atingiram as metas propostas. Sete deles superaram os objetivos iniciais. Os projetos não concluídos tiveram continuidade no Plano Plurianual , o Avança Brasil. Em 2000, foi publicado o Relatório Final do Brasil em Ação, com os resultados alcançados em cada empreendimento. Ver: Relatório Final do Brasil em Ação 16

17 5 Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento Junho 1997 CONTRATAÇÃO DO ESTUDO DOS EIXOS Parceria entre o Ministério do Planejamento e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES Contratação do Consórcio Brasiliana: Booz Allen & Hamilton, Bechtel International e ABN Amro Bank OBJETIVOS DO ESTUDO Integração nacional e internacional Aumento da competitividade sistêmica da economia Redução das disparidades regionais e sociais PRODUTOS Portfólio de oportunidades de investimentos públicos ou privados para o período Base de dados georreferenciados A experiência do Brasil em Ação revelou a necessidade de um estudo mais profundo sobre os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento para orientar o planejamento estratégico do governo federal. Era preciso levantar, de forma detalhada, as realidades regionais e identificar as potencialidades e os obstáculos ao crescimento do País. O Estudo deveria traçar uma radiografia dos problemas nacionais e indicar as oportunidades que o País oferece para viabilizar o desenvolvimento econômico e social, a integração nacional e internacional, o aumento da competitividade sistêmica da economia e a redução das disparidades regionais e sociais. O trabalho ficou a cargo de um consórcio de consultoria, escolhido por meio de licitação, da qual participaram sete consórcios formados por empresas nacionais e internacionais. Saiu vencedor o Consórcio Brasiliana, formado pela Booz Allen & Hamilton, Bechtel International e ABN Amro Bank. Além das empresas consorciadas, participaram do Estudo cerca de 20 universidades, centros de pesquisa e consultores individuais, envolvendo o trabalho de mais de 100 técnicos. Foram encomendados dois produtos, definidos no edital de licitação: um portfólio de investimentos públicos e privados para o período , para subsídiar a elaboração do Plano Plurianual , e um banco de dados georreferenciados do desenvolvimento socioeconômico brasileiro. Na elaboração do portfólio, o consórcio vencedor deveria levar em conta as demandas e oportunidades relacionadas a todas as dimensões do desenvolvimento sustentável. Ou seja, o desenvolvimento social, a infra-estrutura econômica, o meio ambiente e a informação e conhecimento. Ver: 17

18 6 Formação de Pessoal em Planejamento e Orçamento Março 1998 Reestruturação do Curso de Formação de Analista de Orçamento Seleção e formação de Analistas de Planejamento e Orçamento Treinamento em Reforma do Estado, Planejamento e Orçamento 284 pessoas formadas entre 1998 e 2002 O curso para formação de pessoal em Planejamento e Orçamento passou por mudanças profundas a partir de Até 1997, o treinamento oferecido aos profissionais aprovados em concurso público tinha um caráter informativo, com ênfase nas questões relativas ao Orçamento. Neste ano, o curso formou 31 profissionais, que foram absorvidos pela Secretaria de Orçamento Federal, depois de 264 horas de aula. Em 1999, uma nova reestruturação. O curso passou a incluir módulos relacionados com a Economia do Setor Público e a Gestão Empreendedora, para ampliar os horizontes da carreira. A carga horária aumentou para 518 horas. Praticamente inexistente em 1998, a participação do pessoal da carreira no corpo técnico do órgão central do sistema de planejamento chegou a 64% em Com isso, o governo passou a contar com um quadro técnico permanente nessa área, capaz de preservar, aprofundar e difundir o conhecimento gerado ao longo dos últimos anos. Ver: A partir de março de 1998, a filosofia do curso mudou. O treinamento foi ampliado, passando a abranger as áreas de Planejamento, Finanças Públicas e Reforma do Estado. O objetivo foi oferecer aos alunos uma formação mais abrangente, de modo a torná-los agentes de transformação da administração pública. Com isso, a carga horária aumentou para 427 horas e foram formados 94 profissionais. 18

19 7Decreto nº Base Legal para o PPA Outubro 1998 O Plano Plurianual como Instrumento de Melhoria da Gestão Pública Elementos Fundamentais Todas as ações organizadas em programas Cada programa com um gerente Indicadores de resultado para cada programa Orientação Estratégica do Presidente Conjunto de programas limitado pela previsão de recursos fiscais Avaliação dos programas e do Plano As grandes linhas de ação que orientaram a elaboração do Plano Plurianual começaram a ser definadas em seminário da área de planejamento do governo, realizado em março de Visando encontrar novas referências para a metodologia do Plano, foram discutidos o novo papel do Estado, a função do planejamento em um novo ambiente, marcado pela integração internacional e pela competitividade, e as tendências atuais no campo das organizações. O debate evidenciou a necessidade de dar ao Plano uma consistência estratégica que assegurasse seletividade ao gasto público. Era preciso otimizar os recursos fiscais disponíveis para atender às demandas da sociedade e promover o desenvolvimento sustentável. Impunha-se um choque gerencial na administração pública brasileira, para aumentar a sua eficiência e eficácia. Nas discussões que se seguiram, tomou corpo a idéia de transformar o Plano Plurianual em instrumento de gestão voltado para resultados na sociedade. O primeiro passo era incorporar ao Plano os elementos necessários a um gerenciamento intensivo. Buscava-se criar condições para que o Estado melhorasse o seu desempenho, utilizando instrumentos como a ampliação das parcerias e a priorização das atividades estratégicas, além do gerenciamento intensivo com foco em resultados. O Decreto nº 2.829, de outubro de 1998, deu a base legal para a organização de todas ações do governo em um conjunto de programas, com objetivos e metas claramente definidos, obedecendo à orientação estratégica do Presidente. Para cada programa deveria ser designado um gerente, comprometido com resultados e a redução de custos. Estabeleceu-se também a obrigatoriedade de avaliação dos programas e do Plano, para estimular o seu aperfeiçoamento contínuo. Uma previsão de recursos associada a um cenário macroeconômico consistente deveria assegurar seletividade ao conjunto de programas de cada ministério. A combinação desses cinco elementos organização por programas, fortalecimento da orientação estratégica, seletividade, gerenciamento e avaliação constitui o eixo central do modelo de gestão pública incorporado ao Plano Plurianual

20 8 Programa: a Unidade de Gestão Outubro de 1998 a Agosto de 1999 O programa é um instrumento de organização da ação governamental. É o elemento de integração entre o plano plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o controle. No ambiente do programa são articuladas e explicitadas as parcerias entre as diferentes esferas do setor público (União, estados e municípios) e entre o setor público, a iniciativa privada e as organizações sociais. O programa serve também de referência para a avaliação da gestão pública e proporciona a transparência e a visibilidade necessárias ao controle social. O nascimento de um programa ocorre no momento em que se identifica um problema ou demanda da sociedade, que o governo precisa resolver ou atender. O trabalho infantil, por exemplo. Em seguida o problema deve ser mensurado por meio de um indicador. No caso, o percentual de crianças até 14 anos que trabalham. O passo seguinte é definir um objetivo a ser alcançado, que resulte numa variação do valor númerico do indicador. No exemplo citado, poderia ser a redução do percentual a zero, o que significaria a erradicação do trabalho infantil. 20 O QUE UM PROGRAMA NÃO É: Uma nova codificação de despesas Um reflexo da estrutura da organização O objetivo deve expressar com precisão o resultado desejado sobre o público-alvo, ser compatível com os recursos disponíveis e alinhado com os macroobjetivos do Governo. Completa o programa um conjunto de ações ou de instrumentos normativos que assegurem a concretização do objetivo definido. As ações dos programas tanto podem ser projetos e atividades que integram os Orçamentos União, como compromissos de parceiros públicos ou privados cuja realização dê consistência ao programa, contribuindo para o alcance dos resultados. São atributos das ações: o produto, sua unidade de medida, as metas e a unidade responsável. A simples afinidade entre um conjunto ações não configura um programa. É essencial que essa afinidade esteja relacionada à solução de um determinado problema e a um público-alvo específico. Deve existir também uma relação consistente de causa e efeito entre o problema a resolver e os atributos do programa: o objetivo, o indicador, as ações e suas metas.

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22 9 Manual de Elaboração e Gestão do Plano Plurianual Outubro 1998 Adoção de Princípios de Garantia da Qualidade na Elaboração do Plano Definição da metodologia em manual e procedimentos Treinamento com base nos procedimentos Documentos Elaborados Manual de Elaboração e Gestão Procedimento para Inventário de Programas Procedimento para Elaboração das Orientações Estratégicas dos Ministérios Procedimento para Elaboração de Programas Cronograma Geral do Processo de Elaboração do Plano Plurianual O Manual de Elaboração e Gestão estabeleceu a metodologia e as etapas de elaboração, gerenciamento e avaliação do PPA Ao mesmo tempo, definiu os conceitos básicos do novo modelo de planejamento e um plano de trabalho a ser seguido pelas áreas de planejamento e de orçamento de cada ministério e pelas unidades responsáveis pelas atividadesfim. O manual contém as orientações gerais, o plano de trabalho para a elaboração do PPA, as definições para a elaboração da base estratégica, os programas (tipos, estrutura, conceitos e definição de atributos), o gerenciamento (fundamentos, perfil do gerente e sistema de informações gerenciais) e a avaliação dos programas e do Plano. 22 Durante o processo de elaboração do PPA, foram editados documentos de orientação para cada etapa dos trabalhos: Procedimento para o Inventário de Programas, Procedimento para Elaboração das Orientações Estratégicas dos Ministérios e Procedimento para Elaboração de Programas.

23 Classificação do Gasto Público 10Nova Novembro 1998 A Portaria nº 117/98, do Ministério do Planejamento e Orçamento, fixa novas normas para a classificação das contas públicas: Eliminação da antiga estrutura funcional-programática, onde funções, programas, subprogramas, projetos e atividades estavam organizados em tabelas de classificação pré-definidas A nova tabela de classificação utiliza apenas o conceito de função e subfunção, base para a consolidação das contas nacionais Programas e ações nascem do planejamento e são a referência comum para a execução orçamentária e financeira e para as atividades de controle A Portaria nº 117, de 12 de novembro de 1998, do Ministério do Planejamento e Orçamento, alterada pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, fixou novas normas para a classificação das contas públicas, criando as condições necessárias para a gestão por programas. No modelo anterior, a preocupação básica era classificar os gastos públicos segundo tabelas rígidas, organizadas por funções de governo saúde, educação, transporte, cultura, entre outras e, dentro delas, por programas, subprogramas, projetos e atividades padronizados, sem relação com o problema específico a ser resolvido. Era a chamada classificação funcionalprogramática, um procedimento utilizado nos últimos 25 anos pelo governo federal, estados e municípios. No novo modelo, os programas e ações organizam-se em torno da solução de problemas ou atendimentos de demandas específicas da sociedade e se transformam em unidades de gestão, com estruturas idênticas no Plano e nos Orçamentos. Governos estaduais e prefeituras têm autonomia para organizar suas ações em programas, de acordo com suas especificidades. 23

24 11Inventário de Ações Dezembro de 1998 a Março de 1999 Identificação e sistematização das ações de cada ministério sob a forma de embriões de programa Mobilização de 180 entidades nucleadoras, responsáveis por atividades-fim do governo, que coordenaram o inventário em sua área de atuação Cadastro de Projetos e Atividades No período de dezembro de 1998 a abril de 1999, realizou-se o inventário das ações de governo em execução, relacionando-as aos problemas e demandas da sociedade que pretendiam resolver. A preparação para esse inventário envolveu a realização de reuniões com todos os ministérios, a elaboração do Procedimento para o Inventário de Programas, o desenvolvimento de sistema informatizado com acesso via Internet e a mobilização de 180 unidades nucleadoras, responsáveis por atividades-fim do governo. Procedimento idêntico foi adotado para o recadastramento de todos os projetos e atividades objeto dos Orçamentos da União. A agregação das ações segundo os problemas e demandas da sociedade resultou em embriões de programas, que foram analisados por equipes técnicas dos ministérios setoriais e do Ministério do Planejamento e Orçamento. O resultado dessas análises produziu um conjunto de programas em execução, que serviu de referência para a elaboração dos programas do Plano Plurianual

25 12 Criação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Janeiro 1999 Fusão do Ministério do Planejamento e Orçamento e do Ministério da Administração e Reforma do Estado Objetivo: Integrar as funções de planejamento, orçamento e gestão para facilitar a transformação da Administração Pública Federal Missão do Ministério do Planejamento: PROMOVER A GESTÃO EMPREENDEDORA DE RECURSOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO PAÍS A implantação do novo modelo de planejamento, orçamento e gestão na administração pública exigia uma reorganização administrativa no governo federal. Os ministérios do Planejamento e Orçamento e de Administração e Reforma do Estado foram fundidos num só, criando o novo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O objetivo foi integrar as ações de governo nas três áreas, até então divididas em dois ministérios. O primeiro se encarregava do trabalho de planejamento de médio e longo prazos e da elaboração dos Orçamentos da União. O segundo cuidava da reforma do estado e da gerência de recursos humanos e materiais. A partir de 1999, o novo órgão passou a contar com os instrumentos fundamentais para uma gestão empreendedora na administração federal. Planejamento e orçamento atuam lado a lado com todas as funções que apóiam a gestão: administração de pessoal, administração do patrimônio, logística, tecnologia da informação, desburocratização e organização administrativa. Ver: 25

26 13 Mobilização e Treinamento para a Elaboração do PPA Fevereiro a Maio de 1999 Reuniões para sensibilização dos gestores do nível estratégico para os desafios do PPA Treinamento de Técnicos para a Elaboração dos Programas Preparação de 10 multiplicadores Treinamento de 529 técnicos em uma semana: de 12 a 16 de abril Para assegurar o amplo envolvimento de todo o governo federal na elaboração do Plano Plurianual, foi realizado um grande esforço de mobilização. O sucesso da tarefa, que implicava alterar comportamentos e rotinas de trabalho vigentes há décadas, dependia do grau de comprometimento de dirigentes de todos os ministérios e de centenas de entidades vinculadas. O primeiro passo foi a realização de reuniões com os principais dirigentes do governo, nos meses de março e abril de As discussões realizadas e a participação direta do Presidente da República garantiram, ao longo de todo o trabalho, um grau elevadíssimo de contribuição dos órgãos de governo. O treinamento de pessoal para a elaboração dos programas do Plano Plurianual começou com a preparação de 10 técnicos da Secretaria de Planejamento e Avaliação e da Escola Nacional de Administração Pú- blica (ENAP), que funcionaram como multiplicadores junto ao restante da administração pública. Numa segunda etapa, foram treinados 529 técnicos de todas as áreas do governo. O programa de treinamento incluiu o novo modelo de planejamento, a elaboração de programas, o plano de trabalho, os cronogramas de execução e as responsabilidades de cada setor. Também foi apresentado o sistema de informação desenvolvido pela Secretaria de Planejamento e Avaliação para a etapa de elaboração dos programas. O treinamento envolveu a realização de seminários, nos quais foram discutidos e aprofundados os conceitos de cada elemento do PPA e dos programas. Trabalhos em grupo permitiram aos técnicos elaborar programas a partir da apresentação de um problema concreto ou de uma demanda da sociedade. 26

27 14 Orientação Estratégica do Presidente da República Março 1999 Marco decisivo na construção da referência estratégica para o PPA foi a reunião com o Presidente da República, no dia 22 de março de Participaram do encontro o Ministro Chefe da Casa Civil, o Ministro do Planejamento e os Secretários de Orçamento Federal e de Planejamento e Avaliação. A proposta de orientação estratégica discutida baseou-se no programa de governo do candidato Fernando Henrique Cardoso às eleições de A reunião foi precedida de cuidadosa preparação, orientada por consultores especializados. Além dos comentários do Presidente sobre a proposta de orientação estratégica, buscou-se obter respostas para três questões, que viriam a dar foco mais nítido ao plano de governo: Qual a incerteza crítica do processo de desenvolvimento brasileiro, além do mandato do Presidente? O que não poderia deixar de ser feito nos quatro anos seguintes para superar a incerteza crítica? Qual a marca que o Presidente quer deixar de seu mandato? A Orientação Estratégica aprovada definiu as diretrizes para os quatro anos do PPA: consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; e consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos. O Congresso Nacional agregou mais duas diretrizes estratégicas, incluídas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano 2000: reduzir as desigualdades interregionais e promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação. As diretrizes estratégicas deram origem a 28 macroobjetivos setoriais: melhoria da saúde, da educação, da habitação e do saneamento, combate à fome, redução da violência, desenvolvimento integrado do campo, modernização da infra-estrutura econômica, crescimento das exportações, reestruturação do setor produtivo, melhoria da gestão ambiental, entre outros. A Orientação Estratégica do Presidente estabeleceu também cinco agendas que devem perpassar toda ação governamental: Agenda dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, Agenda de Gestão do Estado, Agenda Ambiental, Agenda de Emprego e Oportunidades de Renda e Agenda de Informação e Conhecimento. Os ministérios setoriais também elaboraram suas orientações estratégicas, com o apoio de facilitadores pessoas ligadas diretamente ao ministro de Estado, que passaram por programa de treinamento específico. 27

28 do Estudo Eixos 15Resultados Março a Agosto 1999 Discussão dos Resultados 2 seminários, com cerca de 100 representantes de todos os ministérios 15 reuniões de trabalho com ministérios 27 seminários em todas as capitais dos Estados, com a participação de cerca de pessoas Portfólio de Investimentos 952 projetos no valor de R$ 317 bilhões Concluído o relatório preliminar do Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, foram realizados dois seminários e 15 reuniões de trabalho com os ministérios setoriais, para discutir as conclusões do Estudo e sugerir aperfeiçoamentos. Numa segunda etapa, equipes conjuntas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Consórcio Brasiliana percorreram todas as capitais, realizando reuniões de trabalho com representantes dos governos estaduais e municipais, empresários, parlamentares e entidades da sociedade civil organizada, para divulgar o estudo, esclarecer dúvidas e receber sugestões que pudessem aperfeiçoar o trabalho. Diversas proposições foram incorporadas ao Estudo, melhorando a qualidade do portfólio de investimentos e contribuindo para aumentar o nível de adesão à estratégia de desenvolvimento espacial referenciada nos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. O produto final do Estudo foi um portfólio de oportunidades de investimentos públicos e privados para o período , principal subsídio para a elaboração do PPA São R$ 317 bilhões em investimentos para o desenvolvimento social, infra-estrutura econômica, meio ambiente e informação e conhecimento. O trabalho gerou ainda um banco de dados socioeconômicos georreferenciados para o planejamento. Os empreendimentos foram identificados e concebidos de forma integrada, para ter efeito multiplicador e desencadear a realização de outros investimentos. A construção de uma ferrovia está associada a projetos de rodovias, hidrovias, portos, energia elétrica e telecomunicações, que, por sua vez, estarão ligados a investimentos em desenvolvimento social, para a capacitação tecnológica e para a conservação do meio ambiente. Ver: Portfólio de Investimentos Públicos e Privados R$ 317,0 bilhões 28

29 16 Alocação Estratégica de Recursos Abril 1999 Cenário macroeconômico Previsão global de recursos fiscais Alocação de recursos aos Ministérios segundo a Orientação Estratégica do Presidente da República Adoção do conceito de programa estruturante para a elaboração do Orçamento 2000 O Plano Plurianual foi construído em consonância com a política de estabilidade fiscal do governo. O cenário macroeconômico que serviu de base para a elaboração do Plano estava rigorosamente ajustado ao programa de ajuste fiscal traçado pela equipe econômica para superar a crise financeira interna e externa. Com base nesse cenário, foi fixada a disponibilidade global de recursos para os quatro anos do Plano. A distribuição dos recursos entre as diversas áreas do governo obedeceu às prioridades fixadas na Orientação Estratégica do Presidente da República. As áreas consideradas prioritárias receberam um adicional de recursos fiscais além do crescimento projetado em função do cenário macroeconômico. Nos orçamentos, os programas considerados estratégicos para a consecução dos grandes objetivos do PPA, chamados de programas estruturantes, receberam maior volume de recursos. EXEMPLO 29

30 de Programas Abril a Agosto de Elaboração Para elaborar os programas, os ministérios apoiaramse em um conjunto de referências previamente estabelecidas: Inventário de Programas Orientação Estratégica do Presidente da República Orientação Estratégica do Ministério Previsão de Recursos da União por Ministério O Manual de Elaboração e Gestão e o Procedimento para Elaboração de Programas forneceram o arcabouço conceitual, a metodologia e as rotinas de trabalho. Todo o processo de elaboração, em suas diversas fases, contou com os recursos de um sistema informatizado. Um dos fatores críticos de sucesso na elaboração do Plano Plurianual foi a integração entre as áreas de planejamento e de orçamento do governo. Todos os passos foram dados em conjunto. A análise de cada programa, a busca de soluções conceituais e metodológicas, a construção de cenários e a coordenação de cronogramas diferenciados exigiram das duas áreas clara identidade de propósitos e perfeita sintonia de ações. Essa integração se fez ainda mais necessária nas etapas de elaboração e validação de programas. A validação de cada programa foi objeto de discussão entre a Secretaria de Orçamento Federal, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos e os Ministérios setoriais. Nessas discussões, era avaliada a consistência final dos programas propostos para o PPA. A primeira preocupação era aferir se o programa estava alinhado com a Orientação Estratégica do Ministério e com os macroobjetivos traçados pelo governo. As ações de cada programa deviam estar consistentes com os seus objetivos. Ao mesmo tempo, era preciso verificar se o programa estava estruturado de forma a permitir um gerenciamento eficaz. A previsão de recursos fiscais por Ministério, desde o início do processo, tinha o objetivo de conferir realismo e seletividade estratégica à elaboração dos programas. 30

31 18 Consolidação do Plano Os Horizontes de Planejamento Agosto 1999 Três horizontes de planejamento organizam e orientam a ação do governo. O portfólio dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento oferece, para um horizonte de oito anos, um leque de oportunidades de investimento tecnicamente selecionadas, de interesse tanto para o setor público como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Trata-se de um planejamento indicativo, que estimula a convergência de decisões públicas e privadas na direção do desenvolvimento sustentável. O Plano Plurianual, instrumento de planejamento estabelecido na Constituição Federal, cuida da alocação de recursos para um período de quatro anos. Nesse recorte, se inserem todas as ações de governo, complementadas por ações de parceiros públicos e privados que contribuem para os objetivos dos programas. O conjunto de programas é orientado por macroobjetivos definidos na Orientação Estratégica do Presidente da República. Os Orçamentos da União, por seu turno, representam a autorização de gastos para o horizonte de um ano, considerados apenas os recursos da União, inclusive a Previdência Social, e os investimentos de empresas controladas pelo governo. Os programas estratégicos fazem a ligação entre o orçamento, o plano e a visão de longo prazo, aumentando a consistência estratégica e a seletividade da ação de governo. 31

32 19 Consolidação do Plano Os 365 Programas Agosto 1999 O Plano Plurianual envolveu a alocação de recursos da ordem de R$ bilhões para um período de quatro anos, articulando parcerias públicas e privadas para atingir os objetivos de 365 programas. Esses dispêndios se distribuíam na seguinte proporção: 96,7% para o Poder Executivo, 0,7% para o Legislativo e 2,6% para o Judiciário. Os recursos reservados ao Poder Executivo distribuem-se em quatro modalidades de programas: Programa Finalístico resulta em bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade. Programa de Serviços ao Estado resulta em bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim. Programa de Gestão de Políticas Públicas abrange ações de gestão de Governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. Em princípio há um único Programa de Gestão de Políticas Públicas em cada ministério. Programa de Apoio Administrativo engloba ações de natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos demais programas, não têm suas despesas passíveis, no momento, de apropriação àqueles programas. Há um único Programa de Apoio Administrativo por unidade orçamentária. 32