ESTUDO PILOTO DA GOVERNAÇÃO FLORESTAL NAS PROVINCIAS DA ZAMBÉZIA E CABO DELGADO

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1 ESTUDO PILOTO DA GOVERNAÇÃO FLORESTAL NAS PROVINCIAS DA ZAMBÉZIA E CABO DELGADO Draft Zero 1

2 Equipe Técnica Direcção e coordenação geral Adolfo Dinis Bila Banco Mundial Muino Taquidir WWF Rito Mabunda DINAF Alima Issufo Taquidir Fatima Kanji Bonete AQUA Antonio Azarias Manhica UNILURIO Fane Benedito Macueia UNIZAMBEZE Nelson Virgilio Rafael 2

3 Equipe Técnica Conteúdo Sumario Executivo 1. INTRODUÇÃO 1.1 Contexto 1.2 Objectivos 2. METODOLOGIA 2.1 O Conceito de Governação Florestal 2.2. Instrumento da Avaliação da governação florestal 2.3 Avaliação da Governação Florestal na Zambézia e Cabo Delgado 2.4 Analise e apresentação dos resultados 2.5 Participantes na Avaliação da Governação Florestal na Zambézia e Cabo Delgado 3. RESULTADOS E DISCUSSÃO 3.1 Quadro Legal e Institucional 3.2 Planificação e Tomada de Decisões 3.3 Implementação e Aplicação 3.4 Indicadores prioritários para MozFIP 4. DESAFIOS E PROPOSTAS DE INTERVENCOES DO MOZFIP 4.1 Os desafios do MozFip 4.2 Harmonização das políticas e planos de desenvolvimento sectoriais com desenvolvimento florestal sustentável 4.3 Mandatos e cooperação entre instituições sectoriais do Estado 4.4 Participação dos stakeholders 4.5 Auditorias e avaliações externas 4.6 Locação de licenças simples e de concessões florestais 4.7 Fiscalização Florestal 4.8 Recursos humanos, materiais e tecnológicos 4.10 Inventario e crescimento florestal 3

4 4.11 Combate a Corrupção 4.12 Boas práticas de MFS 5. BIBLIOGRAFIA 6. ANEXOS 4

5 Sumario Executivo 1. Introdução Moçambique é um dos poucos países da África Austral que ainda possui extensas áreas de florestas naturais, estimando-se que ocupem cerca de 70% do território nacional, cerca de 55 milhões de hectares. As florestas são de especial importância para a vida social, económica e ambiental das comunidades locais, população urbana e a sociedade em geral. Fornecem lenha e carvão, materiais de construção, plantas medicinais, forragem para o gado, alimentos diversos, dentre hortícolas nativas, frutos silvestres, carne de caça e mel; são ainda uma importante fonte de matéria-prima para a indústria de madeira, constituída de espécies nativas valiosas, apreciadas tanto no mercado interno e como externo. Apesar da reconhecida importância para o país, as florestas estão ameaçadas; a exploração desregrada da madeira, extracção de biomassa para fins energéticos e construção de casas, agricultura itinerante e as queimadas descontroladas são apontadas como as principais causas dos desmatamentos e da degradação das florestas neste país O Sector Florestal está em processo de mudanças profundas, iniciadas com a entrada de funções do novo Governo, em A principal mudança a foi a saída das florestas do Ministério de Agricultura e a integração no novo Ministério de Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER). Na organização e realização do mandato do MITADER, estão em curso vários processos estruturantes do sector florestal no país, dos quais destacam-se: (i) A revisão do quadro legal florestal (Política, Lei e Regulamento Florestal); (ii) A definição de funções e organização administrativa do Sector Florestal, a nível central, provincial e local e; (iii) As iniciativas REDD (Redução de Emissões Desmatamento e Degradação Florestal) e MozFip (Programa de Investimento Florestal). Para apoiar estes processos, foi realizado um estudo piloto sobre a governação florestal, nas províncias de Cabo Delgado e Zambézia. O trabalho foi coordenado e apoiado pelo MITADER, Banco Mundial e a colaboração da WWF. Os objectivos do trabalho foram os seguintes: (i) Com base nos levantamentos feitos em Cabo Delgado e Zambézia, sistematizar os pontos fortes e fracos do sector florestal; (ii) Sugerir acções estratégicas para o MozFip, REDD e outras iniciativas sectoriais e; (iii) Propor indicadores prioritários para o MozFip e do performance do sector florestal, em geral. 2. Metodologia No estudo foi utilizado a metodologia desenvolvida pela FAO, o PROFOR. Trata-se de uma ferramenta global que, no processo, foi ajustada a realidade do país. O instrumento apresenta 3 (três) pilares, as base da avaliação: (i) Pilar 1: Quadro Legal e Institucional (QLI); (ii) Pilar 2: Planificação e Tomada de Decisões (PTD) e (iii) Pilar 3: Implementação e Aplicação (IA) do Quadro Legal e Institucional. Foram considerados 60 indicadores de 11 componentes de governação florestal. A avaliação da governação florestal foi realizada nas províncias de Cabo Delgado e Zambézia. Em cada província foi feito um seminário em que participaram intervenientes chaves do sector florestal, designadamente (i) funcionários do Estado; (ii) Sector Privado; (iii) Representantes de Comunidades Locais; (iv) Ongs; (v) imprensa e (vi) Academia, num total de 92 pessoas, das quais 56 na Zambézia e 36 em Cabo Delgado. 5

6 Avaliação foi feita em grupos, multidisciplinares, formados aleatoriamente dos participantes seminários provinciais. Cada grupo trabalhou com 15 (quinze) indicadores, em forma de questionário, onde respondeu e deu a pontuação consensualizada. Na pontuação usou-se uma escala qualitativa de 5 a 1, onde 5 foi a classificação máxima (situação ideal desejada do indicador) e 1 a nota mínima (situação não desejada do indicador). Os pontos 4, 3 e 2 corresponderam as situações intermédias, que foram atribuídas em função da discussão e consenso do grupo. No final, os grupos escolheram 5 (cinco) indicadores prioritários para serem considerados no MozFip. 3. Resultados O Pilar 1: Quadro Legal e Institucional avaliou políticas, leis, regulamentos e as instituições que, directa ou indirectamente, afectam o sector florestal. Foram analisados 13 indicadores de 4 componentes de governação florestal nomeadamente: (i) Politicas e Leis que afectam as florestas; (ii) Concordância entre a politica florestal e outras politicas que afectam as florestais; (iii) Quadro Institucional e (iv) Incentivos, instrumentos económicos e partilha de benefícios. A média geral dos indicadores avaliados no Pilar 1 atingiu 2.4 e 2.2, na Zambézia e em Cabo Delgado, respectivamente. A maioria dos indicadores, em ambas províncias, teve pontuação 1 e 2. Na Zambézia indicadores com pontuação 1 e 2 correspondem a 78% e em Cabo Delgado 53%, revelando necessidade de trabalho e melhorias subsistências em, praticamente, todas componentes de governação deste Pilar, especialmente na primeira província. O quadro legal, isto é, Lei de Florestas, Regulamento e demais dispositivos legais, foram considerados do conhecimento geral a nível das capitais provinciais mas ainda pouco divulgado, conhecido e implementado nos distritos e localidades. Aplicação da lei no terreno vem sendo dificultado pelo conhecimento limitado da legislação, procedimentos, falta de recursos humanos e material, em quantidade e qualidade adequada para a boa gestão florestal, mobilidade de pessoal que lida com a matéria florestal nas províncias e distritos, assim com por questões de tráfico de influências e corrupção que ainda se verificam no sector. As políticas e planos de desenvolvimento de outros sectores que afectam as florestas (por exemplo agricultura, energia e minas) foram considerados que, na prática, não são consistentes com conservação e preservação das florestas e que esforços devem ser feitos para alinhar a implementação destes instrumentos com o desenvolvimento florestal sustentável. Apesar de impactarem negativamente as florestas, a maioria destes sectores não desenvolve actividades de regeneração, maneio, conservação e preservação das florestas no país. Os mandatos das instituições que, directo ou indirectamente, afectam as florestas foram considerados, nas duas províncias, de pouco claros e que, as vezes, são contraditórios e que conflituam entre si, principalmente a nível das províncias e distritos. Os exemplos mais citados foram os que se verificam na fiscalização florestal, entre a PRM, SPF, Alfandegas e dos Tribunais e, no durante o processo de licenciamento florestal, entre os SPF, Administrações dos Distritos, SDAE e os Postos Administrativos. Esta situação é agravada pelo limitado conhecimento dos mandatos e procedimentos das referidas instituições, domínio da Lei e Regulamento Florestal e da inexistência ou deficiente funcionamento dos órgãos de cooperação e coordenação a nível provincial e distrital. O Pilar 2: Planificação e Tomada de Decisões avaliou o grau de transparência, responsabilidades e integração dos processos de planificação e tomada de decisões nas instituições chave na gestão 6

7 florestal. Foram considerados 17 indicadores de 3 componentes de governação florestal: (i) Participação dos stakeholders; (ii) Transparência e responsabilidade e (iii) Capacidade e acção dos stakeholders. A média geral dos indicadores do Pilar 2 atingiu 1.3 e 2.3, na Zambézia e em Cabo Delgado, respectivamente. A semelhança do Pilar 1, a maioria dos indicadores, em ambas províncias, teve pontuação 1 e 2. Na Zambézia indicadores com pontuação 1 e 2 correspondem a 100% e em Cabo Delgado 70%, indicando a necessidade de mudança na forma como o sector vem abordando a participação dos stakeholders na gestão florestal nas duas províncias e no país em geral. Na componente sobre a participação dos stakeholders, a opinião dominante nas duas província foi de que o quadro legal não esta claro sobre a forma de participação dos stakeholders na elaboração da legislação sectorial. A legislação florestal não proíbe mas também não clarifica o espaço e papel dos stakholders na elaboração de políticas e demais legislação florestal. A prática comum é o Governo preparar as propostas de legislação e depois consultar, adhoc, os parceiros. Não existem mecanismos que facilitem a participação dos stakeholders, especialmente da sociedade civil e das comunidades locais. Se os mecanismos existem, por exemplo a Fórum de Florestas, estes funcionam adhoc, não são eficazes e nem sensíveis a participação a grupos vulneráveis e de desfavorecidos na tomada de decisões. Neste aspecto, destaque vai para mulheres, OCB e comunidades locais, no geral. Outro aspecto levantado nesta componente foi o despreparo e a falta de capacidade e de recursos do Governo, a nível da província e nos distritos, para o engajamento de stakeholders em processos participativos e na implementação de decisões sectoriais. O Pilar 3: Implementação e Aplicação examinou o grau de implementação e cumprimento das políticas, leis, regulamentos e demais normas do sector florestal. No exercício analisou-se os níveis de eficiência, eficácia e equidade na implementação do quadro legal e institucional sectorial. Neste Pilar Foram avaliados 30 indicadores de 4 componentes de governação florestal: (i) Gestão de recursos florestais; (ii) Aplicação da Lei e do Regulamento Florestal (iii) Cooperação e coordenação interinstitucional e (iv) Medidas de combate a corrupção. A média geral dos indicadores avaliados no Pilar 3 atingiu 2.0 e 1.9, na Zambézia e em Cabo Delgado, respectivamente. Em ambas províncias, a maioria dos indicadores teve, também, pontuação 1 e 2. Na Zambézia indicadores com estas pontuações correspondem a 72% e em Cabo Delgado somam 67%. Estes resultados revelam que aplicação da Lei e do Regulamento Florestal assim como o funcionamento das instituições de gestão florestal está longe do ideal desejável e que existem importantes desafios vencer para reverter a situação nas duas províncias. Nas duas províncias ouve consenso na necessidade de continuar a divulgação dos instrumentos legais sectoriais incluindo a Lei, Regulamento, estratégias, normas, boas práticas e demais procedimento sectoriais a todos níveis. O conhecimento destas matérias ainda não é generalizado e o deficit maior verifica-se nos distritos e nos Postos Administrativos. A grande mobilidade do pessoal (Administradores, Chefes de Postos, Sdaes etc.) que se regista a estes níveis é apontada como umas das principais razões. Relativamente aos recursos humanos sectoriais foi destacado o deficit de pessoal com conhecimento e competências para o trabalho de campo de qualidade, assim como no uso dos meios modernos de gestão florestal (TICs, GIS, GPS, etc.), especialmente a nível das províncias e distritos. O sector florestal possui dados estatísticos históricos importantes e gera anualmente um número elevado de informações que, infelizmente, não são usados na gestão florestal e no maneio florestal em 7

8 particular. Dados do licenciamento e fiscalização florestal, de produção, transporte, processamento, comercialização e exportação de produtos florestais, madeireiros e não madeireiros são exemplos mais citados. Conhecimentos do maneio florestal adaptativo são limitados e não existem dados actualizados do inventário florestal nacional, assim como de crescimento das principais formações florestais do país. Os últimos dados de inventário nacional datam de 2007 e esta em curso um novo inventário nacional, no qual Zambézia e Cabo Delgado são consideradas províncias prioritárias. No país não existe ainda uma rede de parcelas permanentes adequada, que é protegida, regularmente visitada e avaliada. Um dos aspectos bastante discutido nos encontros de Zambézia e Cabo Delgado foi a questão de credibilidade e a publicação de relatórios e informes sectoriais nas duas províncias. O sector prepara regularmente relatórios de actividades que são disponíveis a nível central. Estes informes não são publicados e publicitados com frequência desejada, são limitados, inacessíveis e não reportam fielmente as actividades realizadas no sector, especialmente a nível das províncias. A Componente sobre Aplicação da lei e do Regulamente Florestal e demais legislação relevante aplicável no sector como a Lei do Trabalho teve pontuação 2 mostrando o quanto estamos longe da aplicação plena destes instrumentos reguladores, tanto na Zambézia como em Cabo Delgado. A falta de uma estratégia participativa de implementação destes dois instrumentos, integrando todos stakholders, que contemple actividades de prevenção e detecção foi nota dominante. Na aplicação da lei privilegia-se mais a repressão e muito pouco vem sendo feito no domínio da prevenção e detecção das ilegalidades, na base, a nível dos distritos e localidades. A capacidade de fiscalização florestal é muito fraca, e a pouca que é feita não é abrangente, limitando-se apenas ao controlo da movimentação de madeira e de outros produtos florestais nas vias públicas, estaleiros e nos portos. A fiscalização ao longo da cadeia de produção praticamente não é realizada. A Componente sobre as Medidas de Combate a Corrupção teve pontuação inferior a 2, sendo 1.8 na Zambézia e 1.2 em Cabo Delgado. Estes resultados são coerentes com a percepção geral que existe na sociedade, da falta de credibilidade e honestidade dos agentes sectoriais. O país conta com de combate a corrupção mas, infelizmente, não tem tido impacto desejado na prevenção e combate a este mal no sector. O sector não tem ainda códigos de conduta específicos, tanto para o funcionário do Estado como para operadores e empresas florestais. Os mecanismos actuais de denúncia e investigação de crimes florestais não funcionam adequadamente. Os crimes florestais são tratados com leviandade, os órgãos responsáveis pela investigação e punição da corrupção e de demais crimes florestais não tem sido eficazes neste domínio. 4. Indicadores prioritários No total foram seleccionados 29 indicadores prioritários na Zambézia e Cabo Delgado. Deste total, cerca de 30% coincide nas duas províncias. Indicadores prioritários comuns foram os seguintes: Pilar 1, Quadro legal e Institucional: (i) Politicas e planos de desenvolvimento sectoriais e a sustentabilidade das florestas; (ii) Mandatos das instituições do sectoriais do Estado e; (iii) meios humanos, materiais e tecnológicos sectoriais. Pilar 2, Planificação e Tomada de decisões: (i) Participação dos stakeholders; (ii) Capacidade do Governo para engajar stakholders; (iii) Certificação e monitoria da origem da madeira na cadeia de produção florestal; Pilar 3, Implementação e aplicação: (i) Conhecimento da visão, missão, objectivos e procedimentos sectoriais; (ii) Competência do pessoal e recursos disponíveis para o trabalho de campo; (iii) Uso e competência em TICs; (iv) Capacidade para a fiscalização e (vi) Código de conduta do Estado que incluem a prevenção e combate a corrupção. 8

9 5. Desafios e intervenções do MozFip Os desafios e as propostas de intervenções do MozFip foram definidos tendo em conta as prioridades definidas nos seminários da Zambézia e Cabo Delgado. Os desafios do MozFip são os seguintes: Pilar 1. Quadro Legal e Institucional: (i) Harmonização de políticas e planos de desenvolvimento sectoriais com o desenvolvimento florestal sustentável; (ii) Mandatos e cooperação entre instituições sectoriais do Estado. Pilar 2. Planificação e Tomada de Decisões: (i) Participação dos stakeholders e (ii) Auditorias e avaliações externas. Pilar 3. Implementação e Aplicação: (i) Locação de licenças simples e de concessões florestais; (ii) Fiscalização Florestal; (iii) Recursos humanos, materiais e tecnológicos; (iv) Inventario e crescimento da floresta; (v) Combate a Corrupção e (vi) Boas práticas de MFS. Das intervenções propostas para o MozFip destacam-se as seguintes: (i) Facilitar e apoiar o funcionamento (normas de funcionamento, atribuições, responsabilidades etc.) dos órgãos de coordenação intra e interinstitucional a nível central, provincial e distrital; (ii) Facilitar, apoiar a criação e funcionamento dos Fóruns Florestais Locais; (iii) Promover, facilitar e apoiar a publicação e acesso de relatórios de actividades assim como de demais documento sectoriais relevantes de uso comum, como por exemplo, Lei, Regulamento Florestal, Manuais, Guias e Normas Técnicas etc., do sector florestal; (iv) Facilitar e apoiar auditorias internas e externas ao sector florestal incluindo a operadores florestais (v); (vi) Desenvolver e implementar a estratégica de fiscalização participativa com acções o domínio da prevenção, detecção e repressão das actividades ilegais, em toda cadeia de produção; (vii) Treinar e capacitar o pessoal para gestão florestal moderna, baseada em TICs; (viii) Apetrechar os SPF e os SDAE com meios de transporte e comunicações, equipamento de campismo, computadores e respectivos programas e orçamento para cumprimento eficaz de suas funções nestes níveis; (ix) Facilitar e apoiar a realização do inventário nacional assim como o estabelecimento da rede nacional de parcelas permanentes e sua monitoria periódica; (x) Facilitar e apoiar a criação e implementação de códigos de conduta específicos aos sectores florestal, para o sector público e privado; (xi) Facilitar, apoiar a criação e aplicação de C&I nacionais do MFS; (xii) Facilitar e apoiar a elaboração e aplicação do guia de boas praticas de MFS; (xiii) Promover, facilitar, apoiar melhorias e (ou) desenvolvimento de empresas florestais sustentáveis, baseados em CF, que produzem produtos com maior valor agregado, nos distritos nos distritos; (xiv) Promover plantações florestais industriais, com espécies uso múltiplo, de rápido crescimento; (xv) Promover e facilitar pequenos negócios comunitários sustentáveis, baseados em recursos florestais locais, assim como de outras formas de geração de renda; (xvi) Promover o desenvolvimento do maneio comunitários dos recursos florestais, particularmente nos distritos ricos em florestas; (xvii) Promover programas de woodlots, com espécies de rápido crescimento de uso múltiplo e a plantação de árvores nas comunidades locais; (xviii) Promover e desenvolver técnicas agrícolas modernas para aumentar a produção e produtividade (sementes melhoradas, adubos, mecanização, rega etc.); (xix) Promover e desenvolver culturas de rendimento, orientadas para o mercado interno e exportação, como actividade económica alternativa á exploração dos recursos florestais e de geração de renda. 9

10 1. INTRODUÇÃO 1.1 Contexto Moçambique é um dos poucos países da África Austral que ainda possui extensas áreas de florestas naturais (Figura 1), estimando-se que ocupem cerca de 70% do território nacional, cerca de 55 milhões de ha (Marizoli 2007). A floresta produtiva, isto é, as florestas com alto potencial, que podem fornecer madeira industrial, somam cerca de 27 milhões de ha (50% da área florestal total). As florestas em áreas de conservação, totalizam 13 milhões de ha (24%). Florestas de uso múltiplo, áreas com baixo potencial florestal, que podem ser transformadas em outros usos, totalizam 15 milhões de ha (26%). As florestas com maior potencial estão concentradas nas regiões Centro e Norte, a região Sul apresenta formações mais secas e de menor potencial madeireiro. As florestas são de especial importância para a vida social, económica e ambiental das comunidades locais, população urbana e a sociedade em geral. Fornecem lenha e carvão para confecção de alimentos e aquecimento, materiais de construção, plantas medicinais, forragem para o gado, alimentos diversos, dentre hortícolas nativas, frutos silvestres, carne de caça e mel; são ainda uma importante fonte de matéria-prima para a indústria de madeira, constituída de espécies nativas valiosas, apreciadas tanto no mercado interno e como externo (DNFFB 2005). Apesar da reconhecida importância para o país, as florestas estão ameaçadas; a exploração desregrada da madeira, extracção de biomassa para fins energéticos e construção de casas, agricultura itinerante e as queimadas descontroladas são apontadas como as principais causas dos desmatamentos e da degradação das florestas neste país (Sitoe e tal 2012). O último levantamento realizado em 2007, estimou que a taxa anual de desmatamento é de 0.58%, ou seja, em Moçambique são perdidos cerca de há de florestas por ano. O Sector Florestal está em processo de mudanças profundas, iniciadas com a entrada de funções do novo Governo, em A principal mudança a foi a saída das florestas do Ministério de Agricultura e a integração no novo Ministério de Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER). Na organização e realização do mandato do MITADER estão em curso vários processos estruturantes do sector florestal no país, dos quais destacam-se: (i) A revisão do quadro legal florestal (Política, Lei e Regulamento Florestal); (ii) A definição de funções e organização administrativa do Sector Florestal, a nível central, provincial e local e; (iii) As iniciativas REDD (Redução de Emissões Desmatamento e Degradação Florestal) e MozFip (Programa de Investimento Florestal). O sucesso destes processos, que se pretendem que sejam participativos e inclusivos, demandam auscultação dos diferentes intervenientes sectoriais, sabido que cada grupo tem interesses próprios, que precisam de ser acautelados, na revisão novo quadro legal e definição acções de sua implementação e dos correspondentes mecanismos de acompanhamento e avaliação. 1.2 Objectivos Para apoiar a reorganização e o processo de planificação sectorial, foi realizado um estudo piloto sobre a governação florestal, nas províncias de Cabo Delgado e Zambézia. O trabalho foi coordenado e apoiado pelo MITADER, Banco Mundial e contou com a colaboração da WWF. Os principais objectivos do trabalho foram os seguintes: 10

11 (i) Com base nos levantamentos feitos em Cabo Delgado e Zambézia, sistematizar os pontos fortes e fracos do sector florestal; (ii) Sugerir acções estratégicas para o MozFip, REDD e outras iniciativas sectoriais e; (iii) Propor indicadores prioritários para o MozFip e do performance do sector florestal, em geral. 11

12 2. METODOLOGIA 2.1 O Conceito de Governação Florestal A Governação Florestal é um tema complexo, sujeito diferentes interpretações, formas de descrição e caracterização. O Banco Mundial, por exemplo, define a governação como a forma como o poder é exercido na administração dos recursos económicos e sociais, com vista ao desenvolvimento (Galiciolli e tal 2014). Similarmente e adoptando a terminologia da Lei de Florestas, no presente estudo, a Governação Florestal foi definido como sendo a forma como é feita a gestão florestal (i.e a locação de recursos florestais, humanos, materiais, financeiros, partilha de benefícios, etc.), com vista a conservação, uso racional e desenvolvimento sustentável das florestais em Moçambique. Inclui entre outros, o quadro legal e arranjos institucionais sectoriais, os processos de planificação e tomada se decisões, e os mecanismos de implementação, acompanhamento, monitoria e avaliação. A Governação Florestal é considerada adequada quando há: (i) participação activa dos intervenientes sectoriais na gestão florestal; (ii) transparência nos processos de tomada de decisões, (iii) responsabilidade dos intervenientes (iv) respeito pela legislação e; (v) previsibilidade na tomada de decisões. A boa governação é ainda associada a gestão eficiente e eficaz dos recursos florestais, humanos e financeiros e alocação equitativa de recursos e benefícios. A Figura 1 mostra os Pilares e os Princípios da Governação Florestal Responsabilidade Eficácia Quadro Planificação Implementação Eficiência Legal e e Tomada e Institucional de Decisões Aplicação Equidade Participação Transparência Figura 1. Pilares e os Princípios da Governação Florestal (Adaptado da FAO 2011) 2.2. Instrumento da Avaliação da governação florestal No estudo foi utilizado a metodologia desenvolvida pela FAO, o PROFOR (FAO 2011). Trata-se de uma ferramenta global que, no processo, foi ajustada a realidade do país. A ferramenta permite fazer o diagnóstico, definir acções estratégicas, indicadores de seguimento, monitoria e apresentação de informes regulares sobre a performance do sector. 12

13 O instrumento apresenta 3 (três) pilares, base da avaliação: (i) Pilar 1: Quadro Legal e Institucional (QLI); (ii) Pilar 2: Planificação e Tomada de Decisões (PTD) e (iii) Pilar 3: Implementação e Aplicação (IA) do Quadro Legal e Institucional. Cada pilar apresenta componentes e sub componentes e cada componente contempla um ou vários indicadores. Os pilares da governação florestal são as bases, os fundamentos, sobre os quais assenta a gestão florestal no país. Um Componente é um elemento essencial de um Pilar e um Sub Componente é um elemento identificável de um componente de governação florestal, isto é, trata-se de um aspecto importante de governação florestal através do qual se pode avaliar um componente. Por fim, o Indicador é um atributo quantitativo ou qualitativo que quando medido ou seguido periodicamente pode indicar mudanças num sub componente de governação florestal. O indicador, quando comparado com a situação ideal (ou não) que se deseja atingir, pode ser utilizado para ajuizar se a situação do sub componente é ou não é positiva, se esta próxima ou distante da situação desejada. No Pilar 1 considerou-se as políticas, leis, regulamentos e normas do sector florestal e de outros sectores que, directo ou indirectamente afectam, as florestas no país. Na avaliação da governação florestal aferiu-se a clareza e coerência do quadro legal e institucional, dentro e fora do sector florestal, suas interacções na definição do quadro geral do uso, gestão e dos processos de tomada de decisões relacionadas com as florestas no país. No Pilar 2 avaliou-se o grau de transparência, responsabilidades e integração dos processos de planificação e tomada de decisões nas instituições chave na gestão florestal. Neste Pilar explorou-se as características dos processos, o funcionamento das instituições chave e a sua abertura à participação e contribuição dos stakeholders sectoriais na gestão florestal. Avaliou-se ainda a responsabilidade e papel dos órgão de tutela e direcção, assim como dos demais agentes determinantes na tomam decisões no sector florestal. No Pilar 3 examinou-se o grau de implementação e cumprimento das políticas, leis, regulamentos e demais normas do sector florestal. No exercício analisou-se os níveis de eficiência, eficácia e equidade na implementação do quadro legal e institucional sectorial. O PROFOR apresenta um total de 13 componentes, 76 sub componentes e 129 indicadores. A Tabela 1 resume o número de componentes, sub componentes e indicadores prioritários seleccionados durante o processo de adequação do instrumento á realidade nacional e que foram utilizados no presente estudo. A relação completa das componentes, sub componentes e indicadores apresenta-se no Anexo 1. Tabela 1. Número de Componentes, Sub componentes e indicadores da Avaliação Participativa da Governação Florestal nas Províncias de Cabo Delgado e Zambézia em Moçambique Pilares da Governação Florestal Componentes Sub componentes Indicadores 1. Quadro legal e Institucional Planificação e Tomada de Decisões 3. Implementação e Aplicação do Quadro Legal e Institucional

14 Total Avaliação da Governação Florestal na Zambézia e Cabo Delgado A avaliação da governação florestal foi realizada nas províncias de Cabo Delgado e Zambézia, as províncias eleitas para concentrar as actividades do MozFip. Em cada província realizou-se um seminário em que participaram intervenientes chaves do sector florestal, designadamente (i) os funcionários do Estado; (ii) Sector Privado; (iii) Representantes de Comunidades Locais; (iv) Ongs; (v) imprensa e (vi) Academia. Nas duas províncias, os seminários tiveram a duração de 3 (três) dias e a programação geral dos encontros foi a seguinte: Primeiro dia: (i) Introdução ao MozFip; (ii) Apresentação sumaria da situação actual do Sector Florestal; (iii) Explicação e discussão do instrumento de avaliação e (iv) formação e explicação da metodologia dos trabalhos em grupos. Segundo dia: Trabalhos em grupo e; Terceiro dia: Apresentação e discussão dos resultados dos trabalhos dos grupos. Os grupos foram formados aleatoriamente, a partir da lista de participantes, e integraram elementos das diferentes origens e interesses. No total foram formados 4 (quatro) grupos para discutir, pontuar e priorizar indicadores dos pilares de governação florestal: Grupo 1: Quadro Legal e Institucional Grupo 2: Planificação e Tomada de Decisões e; Grupos 3 e 4: Implementação e Aplicação. Cada grupo trabalhou com 15 (quinze) indicadores, em forma de questionário (Anexo 1), em que o grupo devia responder e dar a sua pontuação. Na pontuação usou-se a escala qualitativa de 5 a 1, onde 5 foi a classificação máxima (situação ideal desejada do indicador) e 1 a nota mínima. Os pontos 4, 3 e 2 correspondiam as situações intermédias, que foram atribuídas em função da discussão e consenso do grupo. Nestes casos, a nota 4 significa que a situação actual do indicador esta próxima da situação ideal desejada (5 pontos) e nota 2, ao contrario, corresponde a situação em que o indicador esta próximo de mínimo (1 ponto). Graficamente o esquema de pontuação qualitativa de 5 a 1 apresenta-se como segue: 1 Situação não desejada Situação ideal desejada 14

15 Após a pontuação os grupos escolheram 5 (cinco) indicadores que consideraram prioritários, em função da pontuação alcançada e/ou da relevância para a Pilar e Componente de Governação. 2.4 Analise e apresentação dos resultados As pontuações atribuídas a cada indicador nos grupos de trabalho foram lançadas numa planilha Excel e calculado a média de cada componente de governação florestal. Foram ainda calculados as diferenças entre a pontuação atingida (Situação actual do indicador) e o valor máximo (Situação ideal do indicador), em percentagem, produzido gráficos de barras para mostrar o esforço (o gap), o caminho a percorrer para se atingir a situação desejado do indicador. Para melhor ilustração, usou-se as cores do semáforo (vermelho, amarelo e verde) conforme a tabela que segue. Tabela 2. Diferença (%) entre a pontuação atribuída (Situação actual do indicador) e a pontuação máxima (Situação ideal do indicador) de indicadores na avaliação da governação florestal nas províncias de Zambézia e Cabo Delgado Cor Diferença para a situação ideal do indicador (em percentagem) Diferença igual ou maior que 60% Diferença igual ou maior que 40% e menor que 60% Diferença menor que 40% A cor vermelha representa a situação em que estamos muito longe da situação ideal do indicador, a cor verde estamos na situação ideal ou muito próximos dela, enquanto que, a cor amarelo estamos a assim a assim ou numa situação intermédia. 2.5 Participantes na Avaliação da Governação Florestal na Zambézia e Cabo Delgado A Tabela 2 apresenta o número e proveniência dos participantes na avaliação da governação florestal nas províncias da Zambézia e em Cabo Delgado. Nas duas províncias participaram um total de 92 pessoas, sendo 56 e 36 em Zambézia e Cabo Delgado, respectivamente. A maior parte dos participantes são oriundos de organismos do Estado (27%), sociedade civil (23%) e órgãos de informação (16%), os três grupos somam cerca de dois terços do total de participantes nas duas províncias. A participação do sector privado (empresas, operadores florestais e associações de empresas e de operadores florestais) e das comunidades locais foi reduzida (9%). 15

16 Tabela 3. Numero e origem de participantes na avaliação da governação florestal nas províncias de Zambézia e Cabo Delgado Participantes Zambézia Cabo Delgado Total N (%) N (%) N (%) Estado Sector Privado Sociedade Civil Comunidades Locais Órgão de Informação Academia Outros Total Em Cabo Delgado (Tabela 3) o número de participantes foi menor, cerca de 40% do total. A participação do sector privado e das comunidades locais foi praticamente nula. Esta situação pode ser atribuída a preparação e a convocação tardia do encontro nesta província. O seminário da Zambézia teve maior aderência e maior diversidade de participantes. Destaque para a presença de elementos provenientes das comunidades locais, um total de 6 pessoas, que muito contribuíram e enriqueceram as discussões dos diferentes componentes da governação florestal, tanto nos grupos como nas sessões plenárias. 16

17 3. RESULTADOS E DISCUSSÃO 3.1 Quadro Legal e Institucional Este Pilar trata de políticas, leis, regulamentos e das instituições que afectam o sector florestal. Foram analisados 13 indicadores de 4 componentes de governação florestal nomeadamente: (i) Politicas e Leis que afectam as florestam; (ii) Concordância entre as politica florestal e outras politicas que afectam as florestais; (iii) Quadro Institucional e (iv) Incentivos, instrumentos económicos e partilha de benefícios. A Tabela 4 apresenta os resultados da avaliação nas províncias de Zambézia e Cabo Delgado. A média geral dos indicadores avaliados no Pilar 1 atingiu 2.4 e 2.2, na Zambézia e em Cabo Delgado, respectivamente. A maioria dos indicadores, em ambas províncias, teve pontuação 1 e 2. Na Zambézia a indicadores com pontuação 1 e 2 correspondem a 78% e em Cabo Delgado 53%, revelando necessidade de trabalho e melhorias subsistências em, praticamente, todas componentes de governação deste Pilar, especialmente na primeira província. O quadro legal, designadamente a Lei de Florestas, Regulamento e demais dispositivos legais normativos, foram considerados do conhecimento geral a nível das capitais provinciais mas ainda pouco divulgado, conhecido e implementado nos distritos e localidades. Aplicação da lei no terreno vem sendo dificultado pelo conhecimento limitado da legislação, procedimentos, falta de recursos humanos e material, em quantidade e qualidade adequada para a boa gestão florestal, mobilidade de pessoal que lida com a matéria florestal nas províncias e distritos, como por exemplo, dos SPF, Administrações dos Distrito, SDAEs, PRM, Alfandegas, assim com por questões de tráfico de influências e corrupção que ainda se verificam no sector. As políticas e planos de desenvolvimento de outros sectores que afectam as florestas (por exemplo agricultura, energia e minas) foram considerados que, na prática, não são consistentes com conservação e preservação das florestas (nota 1) e que esforços devem ser feitos para alinhar a implementação destes instrumentos com o desenvolvimento florestal sustentável. Apesar de impactarem negativamente as florestas, a maioria destes sectores não desenvolve actividades de regeneração, maneio, conservação e preservação das florestas no país. Especial destaque foi dado a agricultura, considerada uma das actividades responsável pelo desmatamento no país, e a necessidade de existir um plano de uso de terra, mandatório, a todos níveis, que ajude a conservação das florestas e da biodiversidade no país. Os mandatos das instituições que, directo ou indirectamente, afectam as florestas foram considerados nas duas províncias, de pouco claros e que as vezes são contraditórios e que conflituam entre si (nota 2), principalmente a nível das províncias e distritos. Os exemplos mais citados foram os que se verificam na fiscalização, entre a PRM, SPF, Alfandegas e dos Tribunais e, no durante o processo de licenciamento florestal, entre os SPF, Administrações dos Distritos, SDAE e os Postos Administrativos. Esta situação é agravada pelo limitado conhecimento do pessoal envolvido dos mandatos e procedimentos das referidas instituições, domínio da Lei e Regulamento Florestal e da inexistência ou deficiente funcionamento dos órgãos de cooperação e coordenação a nível provincial e distrital. O financiamento das instituições de gestão florestal bem como disponibilidade de meios humanos materiais para gestão florestal foram considerados inadequados (nota 2) tanto na Zambézia como em Cabo Delgado e que depende, em grande medida, de fundos externos. As receitas sectoriais são ainda canalizadas para o Fundo de Fomento Agrário, muito pouco destes recursos são reinvestido na gestão 17

18 florestal, exacerbando ainda mais a exiguidade de meios e de recursos para a realização de actividades nos distritos. 18

19 Tabela 4. Resultados da avaliação dos indicadores do Quadro Legal e Institucional nas províncias da Zambézia e Cabo Delgado Componentes, Sub-Cmponentes e Indicadores Zambézia Cabo Delgado Componente 1.1 Politicas e leis que afectam as floresta Conhecimento e facilidade de aplicação da Lei e Regulamento 3 2 Componente 1.3 Concordância entre a política florestal e outras politicas que afectam as florestas Politicas e planos de desenvolvimento sectoriais e a sustentabilidade das florestas Actividades florestais desenvolvidas por outras entidades do Estado do sector florestal Planos de uso da terra e o desenvolvimento sustentável das florestas Politica florestal e a mitigação e adaptação as mudanças climáticas 3 3 Componente 1.4 Quadro institucional Mandatos das instituições do Estado Sectoriais Financiamento do sector florestal Meios humanos, materiais e tecnológicos sectoriais 2 2 Componente 1.5 Incentivos, instrumentos económicos e partilha de benefício Partilha de benefícios Acesso aos recursos florestais Incentivos e apoios ao desenvolvimento de empresas florestais sustentáveis Promoção e protecção de produtos e serviços florestais não comerciais Guias de boas pratica florestais, C&I nacionais do MFS

20 O acesso a recursos florestais pelas comunidades locais aos recursos florestais teve a classificação 2 nas duas províncias, corroborando as relatadas dificuldades encontradas pelas comunidades locais no acesso a estes recursos logo que as florestas são atribuídas a operadores florestais, seja em regime de licença simples como em concessão florestal. A distribuição equitativa dos benefícios teve a nota 2 na e 5 em Cabo Delgado. O resultado de Cabo delgado pode ser explicado pela ausência das comunidades locais na avaliação realizada nesta província. De um modo geral a distribuição equitativa de benefícios resume-se a canalização dos 20% as comunidades locais. Existem ainda desafios na canalização, utilização e prestação de contas a nível das comunidades nas duas províncias. Os casos mais frequentes apresentados incluem entre outros, (i) o papel dos diferentes órgãos envolvidos no processo, incluindo do operador, (ii) a fraca organização dos CGC, (ii) demora ou canalização errática dos valores as comunidades locais, (iv) falta de clareza sobre a utilização dos valores e (v) prestação de contas do CGC á própria comunidade, a província e aos pertinentes órgãos centrais. O incentivo do governo ao desenvolvimento de empresas que usam as florestais sustentadamente teve pontuação 3 na Zambézia e 2 em Cabo Delgado. Neste indicador ouve o reconhecimento de que, apresar dos esforços empreendidos através da legislação, os resultados no terreno são diminutos. A julgar pelos resultados da última avaliação de operadores, a esmagadora maioria de operadores e empresas florestais não manejam nem exploram florestais ao seu dispor de forma sustentável. A promoção e protecção de produtos florestais e serviços florestais não comerciais, guias de boas práticas e indicadores nacionais do maneio florestal sustentável no quadro legal receberam nas duas províncias a pontuação 3. O sentimento que prevaleceu é de que o quadro legal dá, de alguma forma, orientações para a protecção de alguns produtos e serviços florestais e integra algumas boas práticas que, uma vez seguidas e generalizadas, podem garantir sustentabilidade das florestas no país. Mencionou-se como exemplos a promoção de concessões florestais, o desencorajamento de licenças simples, a classificação das espécies em função da demanda do mercado, processamento local da madeira, proibição de exportação de madeira em toros, diâmetro mínimo de corte, período de defeso, o conceito de auto consumo, seguindo normas costumeiras, entre outras prerrogativas presentes na Lei e Regulamento Florestal. Apesar destes aspectos positivos do quadro legal, estas medidas e orientações tem se revelado insuficientes e, na maioria dos casos, não são aplicadas no terreno. As Figuras 2 e 3 resumem graficamente as diferenças (o gap ) entre a situação actual do indicador e a situação desejada. A cor vermelha representa a situação em que estamos muito longe da situação ideal do indicador, a cor verde estamos na situação ideal ou muito próximos dela, enquanto que, a cor amarelo estamos a assim a assim ou numa situação intermédia. 20

21 Figura 2. Diferença (%) entre a pontuação atribuída (Situação actual) e a pontuação máxima (Situação ideal) de indicadores na avaliação da governação florestal Pilar 1 na província da Zambézia 21

22 Figura 3. Diferença (%) entre a pontuação atribuída (Situação actual) e a pontuação máxima (Situação ideal ) de indicadores na avaliação da governação florestal do Pilar 1 na províncias de Cabo Delgado 22

23 3.2 Planificação e Tomada de Decisões O Pilar 2 avalia o grau de transparência, responsabilidades e integração dos processos de planificação e tomada de decisões nas instituições chave na gestão florestal. Foram avaliados 17 indicadores de 3 componentes de governação florestal a saber (i) Participação dos stakeholders; (ii) Transparência e responsabilidade e (iii) Capacidade e acção dos stakeholders. A Tabela 5 que segue apresenta os resultados da avaliação destas componentes nas províncias de Zambézia e Cabo Delgado. A média geral dos indicadores avaliados no Pilar 2 atingiu 1.3 e 2.3, na Zambézia e em Cabo Delgado, respectivamente. A semelhança do Pilar 1, a maioria dos indicadores, em ambas províncias, teve pontuação 1 e 2. Na Zambézia a indicadores com pontuação 1 e 2 correspondem a 100% e em Cabo Delgado 70%, indicando a necessidade de mudança na forma de como o sector vem abordando a participação dos stakeholders na gestão florestal nas duas províncias e no país em geral. Na componente sobre a participação dos stakeholders (nota 1 na Zambézia e 1.8 em Cabo Delgado), a opinião dominante nas duas província foi de que o quadro legal não esta claro sobre a forma de participação dos stakeholders na elaboração da legislação sectorial. A legislação florestal não proíbe mas também não clarifica o espaço e papel dos stakholders na elaboração de políticas e demais legislação florestal. A prática comum é o Governo preparar as propostas de legislação e depois consultar, adhoc, os parceiros. Não existem mecanismos que facilitem a participação dos stakeholders, especialmente da sociedade civil e das comunidades locais. Se os mecanismos existem, por exemplo a Fórum de Florestas, estes funcionam adhoc, não são eficazes e nem sensíveis a participação a grupos vulneráveis e de desfavorecidos na tomada de decisões. Neste aspecto, destaque vai para mulheres, OCB e comunidades locais, no geral. Outro aspecto levantado nesta componente foi o despreparo e a falta de capacidade e de recursos do Governo, a nível da província e nos distritos, para o engajamento de stakeholders em processos participativos e na implementação de decisões sectoriais. A Componente Transparência e responsabilidade dos stakeholders sectoriais teve a pontuação de 1.5 e 3.3 na Zambézia e Cabo Delgado, respectivamente. Na Zambézia o processo de licenciamento e a venda de produtos florestais apreendidos foi considerado que não é transparente. Em Cabo Delgado, a opinião foi de que, estes processos têm sido transparente ate certo ponto. Nesta ultima província candidatos a licenças e concessões florestais são informadas as razões de apuramento ou rejeição dos seus pedidos. Ademais existe a prática de fixação de editais durante o processo tramitação de pedidos, divulgação de informação aos interessados através da rádio e jornais de maior circulação na província. Contudo reconhece-se que esta informação não é abrangente nem extensiva a todos níveis, especialmente aos distritos e localidades. O sistema de colecta de receitas apresenta uma certa credibilidade mas tem fragilidades associadas a corrupção que ainda graça o sector florestal. Conforme referido, o reinvestimento de receitas praticamente não existe e, se é feito, não tem em conta as prioridades das províncias. Não há clareza relativamente aos gastos, e sua contabilização. O mesmo acontece com a redistribuição de receitas e auditoria. Neste último ponto anotou-se a existência de um sistema de auditoria do Estado (Tribunal Administrativo) e que auditorias externas e independentes praticamente não são feitas. Referiu-se a existência e aplicação de um sistema de avaliação de desempenho anual de funcionários de Estado. Contudo, o sistema não funciona eficazmente, precisa de ser aprimorado e objectivamente usado. O sistema de avaliação é visto como procedimento meramente burocrático, subjectivo, em que 23

24 Tabela 5. Resultados da avaliação dos indicadores da Planificação e Tomada de Decisões nas províncias da Zambézia e Cabo Delgado Componentes, Sub-Cmponentes e Indicadores Zambézia Cabo Delgado Componente 2.1 Participação de stakeholders Participação de stakeholders na elaboração da legislação florestal Mecanismos participação e auscultaçãode stakeholders Participação da mulher Participação geral de stakeholders Capacidade do Governo para engajar stakeholder 1 2 Componente 2.2 Transparência e Responsabilidade Transparência na locação de CF, LS e venda de produtos florestais aprendidos Sistema de colheita, redistribuição de receitas e controle de despesas Sistema auditoria e avaliações externas Sistema avaliação e desempenho de funcionários Sistema de premiação e sancionamento de funcionarios Credibilidade e transparência do sector privado, Ong e sociedade civil 2 2 Componente 2.3 Capacidade e Acção dos stakeholders Existência, credibilidade e indipendencia de Ongs Capacidade e competência de stakeholders Normas voluntarias de salvaguarda ambientais e sociais Código de conduta com medidas de prevenção e combate a corrupção Codico de conduta, standards e salvaguardas intervacionais Certificação e monitoria da origem da madeira na cadeia de produção

25 os resultados raramente têm consequências na premiação ou sancionamento dos funcionários assim como na melhoria do performance da instituição. As duas províncias consideram que o sector privado (operadores e empresas florestais) não trabalha com transparência e que muitas vezes não cumpre a Lei, o Regulamento Florestal e as normas estabelecidas. Em Cabo Delgado existem Ongs séria, que trabalham com transparência mas, em algumas destas organizações, tendem a transvazar seus mandatos. Já a Zambézia considerou que, nesta província, a semelhança dos operadores e empresas florestais, as Ongs e a sociedade civil, em geral, não trabalham transparentemente. A Componente Capacidade e acção de stakeholders teve a classificação de 1.3 e 1.7 na Zambézia e Cabo Delgado, respectivamente. As duas províncias consideram haver alguma capacidade para o envolvimento de Ong e da sociedade civil em processos de planificação e tomada de decisões no sector florestal. Em Cabo Delgado, algumas destas organizações podem participar em avaliações e auditorias independentes do sector florestal, assim como na planificação e maneio florestal. As comunidades locais precisam de apoio e capacitação para a participação activa nestes processos. O sector privado, apesar de mostrar capacidade, falta-lhe compromisso e entrega total na planificação e no maneio florestal na província. Na Zambézia, muito poucas Ongs têm capacidade para avaliações e auditorias externas independentes. Falta-lhes, por exemplo, competências para interpretação e análise de instrumentos de gestão florestal, tais como planos de maneio, indicadores do MFS, entre outros. Relativamente a participação activa na planificação e no maneio florestal, existem algumas iniciativas isoladas da sociedade civil e do sector privado, mas não há capacidade para influenciar estes processos. Em ambas províncias, operadores e empresas florestais não têm nem adoptaram normas voluntarias de salvaguarda ambiental e social, incluindo standards internacionalmente recomendados para o MFS e sistemas de controlo e custódia da madeira na cadeia de produção. O mesmo acontece em relação a códigos de conduta para prevenção e combate a corrupção. Muito poucos operadores e empresas tem cumprido compromissos que assume com as comunidades locais (construção de escolas, construção de postos de saúde, fornecimento de carteiras, furos de agua etc.) durante o processo de licenciamento florestal. As Figuras 4 e 5 mostram as diferenças (o gap ) entre a situação actual do indicador e a situação desejada. A cor vermelha representa a situação em que estamos muito longe da situação ideal do indicador, a cor verde estamos na situação ideal ou muito próximos dela, enquanto que, a cor amarelo estamos a assim a assim ou numa situação intermédia. 25