EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL E PROBABILIDADE DE REELEIÇÃO

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1 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL E PROBABILIDADE DE REELEIÇÃO Sidney Mathias da Conceicao (UCAM ) sidneymathias@gmail.com Roberta Montello Amaral (UCAM ) amaralroberta@yahoo.com.br O objetivo deste trabalho foi analisar o reflexo das decisões de investimentos de recursos públicos em determinada área de um governo municipal em um processo de tentativa de reeleição de um candidato a prefeito nos municípios brasileiros. Desse modo, foi elaborada uma base contendo os dados eleitorais dos pleitos ocorridos nos anos de 2000, 2004, 2008 e 2012, os valores de execução orçamentária dos municípios brasileiros de 1998 até 2011 e dados sobre a população estimada pelo IBGE para cada município em cada período a ser estudado. Os dados foram analisados estatisticamente sendo, ao final, realizada regressão logística binária múltipla a fim de estimar um modelo econométrico que ajuda a explicar a relação entre as despesas orçamentárias municipais e a probabilidade de reeleição de um prefeito. Foram utilizadas segmentações por despesa orçamentária per capita e por população estimada para melhorar a aderência do modelo nos municípios agrupados por similaridades. Mesmo com pouco poder explicativo do modelo econométrico, foi possível observar que a variação de aplicação de recursos nas funções Urbanismo, Agricultura, Legislativo e Planejamento contribuem para a probabilidade de reeleição de um candidato a prefeito, sendo as duas primeiras observadas com correlação positiva e as duas últimas com correlação negativa em relação à variável dependente. Palavras-chaves: Orçamento Público; Reeleição; Investimentos; Políticas Públicas.

2 1. Introdução O presente trabalho tem como objetivo determinar a relação entre a aplicação dos recursos municipais e o resultado de uma eleição onde o prefeito em exercício concorra à reeleição. Caso esta relação possa ser estabelecida, fornecerá subsídios para que um prefeito possa estimar determinado nível de aprovação da sociedade sobre cada recurso investido em determinada área. Entendendo que um governo almeja como resultado positivo de sua gestão a satisfação dos eleitores, e que o candidato em exercício vislumbra, como prêmio de uma boa gestão, a perpetuação no cargo, Mendes (2004) considera que a probabilidade de reeleição de um prefeito será função direta das despesas do município e das transferências adicionais por ele obtidas. Numa empresa privada, bem como para qualquer indivíduo, um investimento é realizado visando o retorno que poderá ser obtido de cada recurso aplicado. Deste modo, as opções de investimentos serão tomadas com base ma maximização do retorno e minimização do risco inerente aos mesmos, vislumbrando ampliar a satisfação de seus investidores. (SANTOS, 2006) Aproximando a administração pública da privada sob a ótica dos investimentos, onde os mesmos são realizados com expectativa de determinado retorno, este trabalho propõe a seguinte reflexão: Quais as formas de mensurar o retorno dos investimentos realizados por uma administração pública municipal em determinada área? Desta forma, o objetivo principal do presente trabalho é propor que uma das formas mensurar o retorno dos investimentos realizados é através da satisfação dos eleitores demonstrada nas urnas durante um processo de tentativa de reeleição do prefeito em exercício. Este artigo está estruturado em cinco seções sendo esta introdução a primeira. A segunda seção trata de um breve referencial teórico utilizado como embasamento para este trabalho. A seção três descreve os aspectos metodológicos deste trabalho, as variáveis obtidas e os tratamentos necessários para elaboração do banco de dados a ser analisado. Já na quarta sessão são demonstradas as análises estatísticas e econométricas realizadas a partir dos dados coletados na sessão anterior e, por fim, a sessão cinco traz as considerações finais do trabalho. 2. Referencial Teórico 4

3 Para embasamento do presente trabalho são expostos conceitos de orçamento público com seu devido formato, objetivos e determinações criadas na Constituição Federal de 1988 e detalhadas na Lei Complementar n 101 de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), também detalhada nesta seção. Serão analisados, ainda, os principais conceitos de políticas públicas sob a ótica da população e dos governantes e, fechando a análise contextual da administração pública atual, será analisada a lei que passou, em 1997, a permitir a reeleição do chefe do poder executivo por mais um mandato de quatro anos ininterruptos, se assim o povo desejar Orçamento Público Segundo Musgrave (1973), uma política orçamentária tem por objetivo assegurar ajustamentos na alocação de recursos, conseguir ajustamentos na distribuição da renda e da riqueza e garantir a estabilização econômica. Entretanto, segundo Pires (2001), dependendo da capacidade gerencial dos governantes, um orçamento público pode simplesmente existir para cumprir com exigências legais e não manter relação com o planejamento de governo. Um calhamaço de papel cheio de números sem muito significado: é nisso que ele foi transformado por burocratas de plantão, imbuídos exclusivamente da intenção de cumprir a lei, que o exige, sem a menor preocupação em utilizá-lo como instrumento de gestão eficiente e transparente. Há, pois, que resgatá-lo em sua função original. E isto só pode ser feito com a vontade política de quem quer e precisa de maior eficiência no setor público: a sociedade civil organizada (PIRES, 2001). O planejamento orçamentário de um município deve ser composto do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) e deve refletir um plano estratégico do governo, determinando as áreas em que deseja investir bem como os recursos que serão aplicados em cada uma delas. (Constituição Federal de 1988, Art. 165) 2.2. Lei de Responsabilidade Fiscal 5

4 A Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), vem regulamentar a política de planejamento orçamentário disposta na Constituição Federal bem como delimitar instrumentos de maior transparência e acompanhamento quanto ao cumprimento de programas e metas estabelecidos nas peças do orçamento que deve retratar as opiniões, interesses e desejos dos eleitores através de ações e propostas de seus representantes eleitos. A Constituição Federal de 1988 determina que haja uma lei complementar que regulamente detalhadamente os artigos que tratam da parte da Tributação e do Orçamento para todos os entes federados. A LRF vem, em conjunto com a Lei de Crimes da Responsabilidade Fiscal (lei n de 19 de outubro de 2000), efetivar uma modificação nos moldes de governabilidade presentes até o momento, caracterizando responsabilidades e punições legais aos políticos que descumpram regras antes interpretadas apenas como princípios morais. Criou-se a motivação necessária para que os governantes promovam o equilíbrio fiscal, o ajustamento de contas e se preocupem com as condições de governabilidade deixadas para seus sucessores no cargo. (SILVA, 2002) 2.3. Políticas Públicas As políticas públicas planejadas e executadas pelo Estado devem focar o bem comum (DALLARI, 1995). Porém, para Monteiro (1982), qualquer definição de política pública não é um consenso. Para este trabalho, utilizaremos a conceituação de política pública como estratégia de atuação de um governo. Poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, através da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (SARAVIA & FERRAREZI, 2006) Na elaboração e comunicação de uma política pública, determinado governante deverá pensar como objetivo principal o bem-estar social de sua comunidade. Por consequência, é natural afirmar que, se as políticas públicas, traçadas de acordo com os interesses dos cidadãos, manifestados em função dos votos em seus representantes, forem implantadas e executadas com sucesso, os eleitores, satisfeitos, tendem a preferir uma continuidade dessa política, garantindo um prolongamento ou até mesmo a perpetuação de seu bem-estar. (Mendes, 2004) 6

5 Tal satisfação e desejo de continuidade de dada política pública poderá refletir-se nas urnas, quando em um processo eleitoral, determinado governante é, de certa forma, premiado por sua boa gestão com uma permissão legítima dos eleitores para a continuidade no poder por mais um período consecutivo, caracterizando a então chamada reeleição Reeleição Mesmo observadas alterações nos períodos dos mandatos, variando de quatro a seis anos, mesmo durante o período do regime militar e mesmo após a promulgação da constituição de 1988, a impossibilidade de um governante do poder executivo exercer mais de um mandato consecutivo era nula na história política contemporânea brasileira. No intuito de proporcionar mais tempo no poder para os governantes do poder executivo em pleno exercício de mandato surge a emenda constitucional n 16, de 04 de julho de 1997 que permite no Brasil, para cargos de prefeito, governador e presidente, a candidatura para a reeleição por um único período subseqüente de quatro anos. A partir daí, os governantes passam a lidar com os investimentos e o orçamento público de outra maneira, visando, ao final de seu primeiro mandato, ser premiado por sua boa gestão com a autorização do eleitorado para continuar no poder por mais um mandato consecutivo. (Mendes, 2004) Assim, apesar dos princípios e regras estabelecidos na LRF que limitam as ações do poder executivo, principalmente no período eleitoral, acredita-se que o estudo do orçamento público, incluindo seu formato e finalidade, pode, através da avaliação dos gastos e investimentos governamentais em suas principais pastas, mensurar que rubrica aumenta ou reduz a possibilidade de reeleição de um prefeito. As seções 3 e 4 a seguir destinam-se, então, a levantar dados que possam confirmar ou refutar esta hipótese. 3. Metodologia Nesta seção é apresentado o perfil metodológico do trabalho, detalhando-se os dados que foram trabalhados, sua fonte e formato, bem como o tratamento necessário para cada um deles Dados Eleitorais Foram obtidos diretamente do website do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) os dados referentes aos resultados das eleições municipais ocorridas nos anos de 1996, 2000, 2004, 7

6 2008 e Após análise criteriosa dos dados e eliminação dos erros e outliers, foi criada uma base de dados estando disponíveis os dados de 5227 municípios em 1996, 5414 em 2000, 5440 em 2004, 5308 em 2008 e 5303 em Os dados dos processos eleitorais de 1996 foram comparados com os dados das eleições de 2000, sendo considerada uma tentativa de reeleição quando o nome do candidato consta com situação ELEITO em um determinado município e estado no ano de 1996 e o mesmo nome consta no processo eleitoral de 2000 para o mesmo município e estado. O mesmo comparativo foi feito dos dados de 2004 com os de 2000, os dados de 2008 com os de 2004 e os dados de 2012 com os de Dados de execução orçamentária dos municípios Foram obtidos do website da Secretaria do Tesouro Nacional os dados da FINBRA (Finanças Brasil), contendo o relatório das informações sobre despesas e receitas de todos os municípios brasileiros de 1998 a De 1998 até 2001 algumas funções orçamentárias estão agrupadas, dificultando a interpretação de qual a real função que, quando mais investida, pesa mais na decisão do eleitorado quanto a manter ou não o governante no poder. No período de 1998 a 2000, sendo ainda o primeiro mandato de um possível candidato à reeleição, os dados serão analisados considerando agrupamentos de educação e cultura, habitação e urbanismo, indústria e comércio, saúde e saneamento, assistência e previdência. Já no segundo período de governo analisado, , os dados continuam agrupados, conforme citado acima, apenas para o ano de Nos anos 2002, 2003 e 2004, os dados estão distribuídos em suas devidas funções sem agrupamentos. Portanto, para melhor condução das análises, o ano de 2001 será eliminado da amostra por ser considerado fora dos padrões dentro de um ciclo mandatário. Os dados de 2004 a 2011 possuem os devidos detalhamentos necessários a este estudo e serão tratados em separado dos demais, fornecendo melhores condições de análise. Todas as informações sobre despesas por função dos municípios coletadas foram analisadas estatisticamente agrupadas por período de governo ( , , e ) possibilitando analisar média de investimentos por área dos candidatos bem e mal sucedidos no processo de reeleição, estabelecendo, ao final, quais as principais características de gastos orçamentários presentes nos candidatos que conseguiram aprovação popular para permanecer no governo por mais um mandato e o que os difere dos derrotados na tentativa de reeleição. 8

7 3.3. Dados adicionais dos municípios Com a finalidade de proporcionar maior assertividade nas análises realizadas por este estudo, se tornará necessária a classificação dos municípios em faixas de similaridade segundo critérios determinados. Para isso, foram baixados do website do IBGE os dados referentes ao número estimado de habitantes de cada um dos municípios para os anos 2000, 2004, 2008 e Com os dados populacionais dos municípios ao final de cada período analisado por este trabalho, foi possível a criação de uma tabela contendo, para cada um deles, a despesa orçamentária média do período ( , , e ), a população estimada e, aplicando-se a divisão do primeiro pelo segundo, apurou-se a despesa orçamentária per capita no período para cada município sendo este dado importante para utilização no decorrer do trabalho Preparação para análise econométrica Os dados foram analisados a partir dos resultados da execução de uma regressão logística binária, tendo sido, inicialmente, separados em dois períodos distintos: o primeiro referente aos resultados das eleições de 2000 que contém dados das despesas municipais de 1998 até 2000 e o segundo grupo com informações dos anos 2004, 2008 e As regressões logísticas foram rodadas utilizando o software estatístico SPSS com a opção de stepwise forward (Wald), técnica que insere, uma a uma, as variáveis do modelo. Para analisar o nível de ajuste do modelo utilizou-se a medida Nagelkerke R² e para analisar a importância de cada variável presente no modelo final, analisou-se o nível de significância apresentado e o beta de cada uma. 4. Análise dos dados eleitorais Neste tópico são analisadas todas as informações coletadas a respeito das candidaturas dos anos de 2000, 2004, 2008 e Análise das candidaturas A análise dos dados revela que cerca de 2/3 dos candidatos que podem se candidatar de fato tentam permanecer no cargo. E,destes, cerca de 55% a 60% de fato conseguem se reeleger, conforme demonstra a figura 1. 9

8 Figura 1: Valor percentual dos resultados das candidaturas à reeleição para prefeito nas eleições de 2000, 2004, 2008 e % 44% 34% 45% % 56% 66% 55% COM SUCESSO SEM SUCESSO Fonte: Tribunal Superior Eleitoral. Elaborada pelo Autor 4.2. Análise das despesas dos municípios Para uma melhor análise dos dados, foram feitas análises por período eleitoral da média porcentual de despesas executadas em cada uma das funções disponibilizadas pelo TSE em relação ao total de despesa orçamentária informado para cada município. A seguir seguem as principais considerações das análises. No período de governo de 1997 a 2000 a média de despesas realizadas pelos candidatos reeleitos no pleito de 2000 foi consideravelmente mais alta nas funções Saúde e Saneamento, Transporte e Habitação e Urbanismo onde aplicaram, em média, 2,73%, 1,66% e 1,51% respectivamente a mais do orçamento municipal que os não reeleitos. Já dentre as funções onde os reeleitos tiveram despesas menores que os não reeleitos destacamse Assistência e Previdência e Planejamento, onde os vitoriosos gastaram, em média, 2,7% e 2,16%, respectivamente, a menos do orçamento municipal que os derrotados. No exercício , a média de despesas realizadas pelos candidatos vitoriosos nas urnas em sua tentativa de reeleição foi consideravelmente mais alta nas funções Previdência Social e Urbanismo com 2,79% e 2,17%, respectivamente, em comparação com os gastos dos candidatos derrotados. No mesmo governo, os prefeitos reeleitos, em média, investiram menos em Educação, Administração, Saúde e Saneamento onde os candidatos 10

9 vitoriosos aplicaram, respectivamente, 2,16%, 1,58%, 1,32% e 1,07% a menos do orçamento municipal que os candidatos derrotados. No governo de 2005 a 2008 é possível identificar um maior aporte de recursos nas funções Urbanismo, Previdência Social e Saúde onde os reeleitos gastaram, em média, 2,33%, 1,23% e 1,22%, respectivamente, mais do orçamento municipal que os derrotados na tentativa de reeleição. Por outro lado, destaca-se neste período a aplicação de menos 3,63%, em média, na função Educação por parte dos vitoriosos em relação aos não reeleitos. No último período analisado, que contempla o governo de 2008 a 2012, existe um maior aporte de recursos nas funções Previdência Social e Urbanismo, onde os reeleitos gastaram, em média, 1,69% e 0,70%, respectivamente, mais do orçamento municipal que os candidatos derrotados na tentativa de reeleição de Já dentre as funções onde os reeleitos tiveram despesas menores que os não reeleitos destacam-se Saúde e Educação, onde os candidatos vitoriosos aplicaram, respectivamente, 2,44% e 2,20% a menos do orçamento municipal que os candidatos derrotados Análise dos resultados das regressões A Tabela 1 resume os resultados encontrados após a aplicação da metodologia proposta na seção 2 deste artigo. Tabela 1: Resultados principais das regressões logísticas binárias das eleições de 2000, 2004, 2008 e 2012 segmentando os municípios por população e despesa orçamentária per capita. 11

10 Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, Secretaria do Tesouro Nacional e IBGE. Elaborada pelo Autor Para o ano de 2000 o melhor ajuste foi no grupo de municípios com população entre 15mil e 50mil habitantes, onde o modelo consegue explicar 5,6% dos casos de reeleição, tendo como única variável explicativa significativa a função Planejamento, onde uma redução de 2,8% de investimentos nesta área contribuiria positivamente para a reeleição de um prefeito. Já para o período de 2004 a 2012, o melhor ajuste foi para o grupo de municípios com mais de 50mil habitantes, onde, nos 723 casos analisados, o modelo consegue explicar 3,3% das reeleições de prefeitos, tendo como única variável explicativa significativa a função Urbanismo, quando uma variação positiva de 4,6% nesta função proporciona maiores chances de reeleição de um candidato. Mesmo com as regressões explicando muito pouco das reeleições ocorridas de 2000 a 2012, analisando as variáveis que mais aparecerem nos resultados e seus betas, fica evidente a atenção maior que deve ser dada para algumas das funções presentes neste estudo. As três principais que aparecem, mesmo que por vezes com significância nula, são Urbanismo, 12

11 Legislativo, Planejamento e Agricultura, sendo a primeira citada seis vezes nos períodos e cortes analisados, dos quais, por quatro vezes aparece como uma variável explicativa significativa com beta positivo, indicando que um maior investimento nesta função pode aumentar a probabilidade de reeleição de um candidato. A função Legislativo é citada sete vezes em todos os períodos e cortes analisados, dos quais em quatro ela aparece como significativa para aumentar a probabilidade de sucesso na tentativa de reeleição. Porém, em todos os resultados em que aparece, esta função apresenta um beta negativo, indicando que, quanto menos os prefeitos destinam ao Legislativo de seus municípios, mais chances têm de sucesso na reeleição. Das cinco vezes em que é citada nas regressões realizadas, a função Planejamento aparece como significativa em quatro, sendo todas elas nas eleições de 2000 e com um beta negativo, significando que, nas eleições de 2000 os prefeitos que investiram menos recursos nesta função tiveram mais chances de se reeleger. Por outro lado, esta função deixa de aparecer nos resultados das regressões rodadas para o período devido ao surgimento de novas variáveis por conta do desmembramento de funções presentes na FINBRA. A função Agricultura está presente em quatro resultados, sendo que em três deles ela é significativa ao modelo com beta positivo, todas as vezes no período de 2004 a 2012 quando esta função foi incorporada aos dados de despesas dos municípios. 5. Considerações finais Considerando as análises de todos os municípios e, posteriormente, as segmentações realizadas, foi possível observar que a função Urbanismo, teve mais recursos aplicados pelos candidatos reeleitos em todos os cenários analisados, podendo sugerir que esta é uma área do governo em que os prefeitos que pretendem a reeleição devem estar atentos e alocar mais recursos quanto for possível. As funções Previdência Social e Habitação sugerem uma contribuição para a reeleição de um candidato nos 15% dos municípios com maior despesa per capita. Nos municípios com população entre e habitantes, Habitação também se mostrou contributiva ao receber mais recursos, já Previdência Social se mostra, ao receber mais recursos, também contributiva para reeleger prefeitos dos municípios com mais de habitantes. Por outro lado, a função Educação, apesar da notória importância, uma vez que toda formação básica e fundamental é de responsabilidade dos municípios, só contribuiu 13

12 efetivamente para a reeleição de prefeitos no corte realizado com os 15% de municípios com maior despesa per capita. No restante das segmentações realizadas, Educação apareceu como uma função que, quando recebia menos recursos durante o período de governo, contribuía para a reeleição do candidato. Nos municípios com até habitantes, esta função aparece, dependendo do período, tanto como uma função que deve receber mais recursos, quanto como uma função que, ao receber menos recursos contribui para a reeleição do candidato, portanto, não é possível sugerir, para este corte em específico, qual o comportamento ideal desta função na composição do orçamento público municipal. Já a função Saúde sugere uma perda de importância conforme a população do município aumenta, uma vez que é citada cinco vezes como uma função contributiva, ao receber menos recursos, para a reeleição de prefeitos dos municípios que tem mais de habitantes. As demais citações das funções com mais e menos recursos aplicados pelos candidatos vitoriosos na tentativa de reeleição tornam-se inviáveis de análise estatística uma vez que aparecem de forma dispersa nos agrupamentos. Do mesmo modo, não foi analisado o impacto das funções que possuem menor percentual de recursos do orçamento e/ou que possuem pouca variação do percentual orçamentário aplicado entre vitoriosos e derrotados no processo de reeleição, sendo esta análise inviável de ser realizada por meios estatísticos utilizados neste trabalho. Numa conclusão sobre os resultados de todas as regressões logísticas realizadas para os dados disponíveis, é possível afirmar que, mesmo com pouco poder explicativo, a variação positiva dos investimentos nas funções Urbanismo e Agricultura, e a variação negativa dos recursos aplicados nas funções Legislativo e Planejamento foram contributivas para a decisão da população quanto a permitir que um determinado prefeito fosse contemplado com sua recondução para um novo mandato consecutivo. Sugere-se, portanto, a realização de trabalhos futuros com a execução de regressão considerando mais cortes seletivos de municípios presentes na análise, podendo ser utilizados como critério os dados socioeconômicos como IDH (Índice de desenvolvimento humano), IDEB (índice de desenvolvimento da educação básica) e PIB (produto interno bruto), dados geográficos como o tamanho do município, densidade demográfica, localização (litoral, serra, região metropolitana e distância da capital), atividades principais (pecuária, pesca, turismo, indústria, comércio e serviços), dentre outras possíveis. Acredita-se ser possível, com maior 14

13 segmentação dos municípios a serem analisados, uma significativa melhora do poder explicativo do modelo proposto neste trabalho. Referências DALLARI, D. A. Elementos de teoria geral do Estado. 19 ed. São Paulo: Saraiva, MENDES, M. Federalismo Fiscal e Crescimento do Governo: Evidências Eleitorais para o Brasil. XXXII Encontro Nacional de Economia (Anpec), João Pessoa, PB Disponível em [Acessado em 04/11/2010]. MONTEIRO, J. V. Fundamentos da política pública. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, MUSGRAVE, R. A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, PIRES, V. Orçamento Participativo. São Paulo: Manole, SANTOS, J. O. Avaliação de Empresas. São Paulo: Saraiva, SARAVIA, E. J.; FERRAREZI, E. Políticas Públicas. Coletâneas. Volumes 1 e 2. Brasília: ENAP, SILVA, L. M. A necessidade da correta integração entre os controles interno e externo na administração pública. Revista do Tribunal de Contas da União Disponível em: [Acessado em 16/07/2012] 15