Desafios e oportunidades para o aprimoramento dos sistemas de licenciamento ambiental no Brasil: uma análise jurídica e institucional

Transcrição

1 Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada CPJA Flávia Scabin Desafios e oportunidades para o aprimoramento dos sistemas de licenciamento ambiental no Brasil: uma análise jurídica e institucional

2 O que é a pesquisa: Abrangência nacional (27 estados mapeados) Equipe interdisciplinar 11 pesquisadores (mestres e doutores) Resultados orientados a influenciar políticas públicas e decisões empresariais 40 entrevistados (stakeholders) 200 respondentes survey.

3 OBJETIVOS Identificar os obstáculos do licenciamento de projetos de significativo impacto ambiental em relação a sua eficiência, responsividade (em relação aos seus fins) e accountability; Compreender os desafios no âmbito da tomada de decisão pública e privada; Analisar comparativamente os modelos institucionais existentes; e Identificar e analisar propostas de mudanças.

4 QUESTÕES NORTEADORAS i. O LA é o instrumento de gestão mais adequado para avaliar a implementação de obras e atividades causadoras de impacto ambiental? ii. O regime normativo e os arranjos institucionais atuais são suficientes para que o LA aconteça de forma eficiente e responsiva, a fim de mitigar impactos e proteger o meio ambiente? iii. Os mecanismos de transparência previstos na legislação têm garantido, de fato, que o licenciamento aconteça de forma participativa para aqueles que sentirão os efeitos dos projetos a serem implementados? iv. Quais as funções, desafios e limites do MP e Judiciário em relação aos impactos causados por grandes empreendimentos?

5 METODOLOGIA Mapeamento institucional/normativo; Estudo quantitativo; Entrevista com stakeholders; Survey com stakeholders; Workshops com stakeholders (refinamento metodológico/ análise dos resultados preliminares/ validação dos resultados); Estudo de casos (análise da jurisprudência)

6 Resultados Preliminares

7 FUNÇÃO DO LICENCIAMENTO A maioria dos entrevistados entende que: Há ausência de instrumentos prévios de planejamento, o que sobrecarrega o licenciamento para além da sua competência definida na norma; O excesso de normas e políticas públicas associadas ao licenciamento geram incertezas sobre o seu conteúdo; e O entendimento acerca da função do licenciamento ambiental não é unívoco e muitas vezes divergente da sua função legal.

8 Qual a principal função do licenciamento ambiental de obras e atividades de significativo impacto? Licenciar projetos de forma a prevenir a ocorrência de impactos ambientais 45,2% (90) Promover o desenvolvimento local sustentável 19,6% (39) Servir como um instrumento estratégico de planejamento regional e gestão territorial 19,6% (39) Garantir a conservação da biodiversidade 3,0% (6) Outro (especifique) 12,6% (25) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

9 Qual é o principal problema político e estratégico que interfere no licenciamento? Falta de avaliação ambiental estratégica prévia, que acaba transferindo todo o planejamento ambiental para a etapa de licenciamento 31,6% (54) As decisões são mais políticas do que técnicas. Falta de autonomia dos órgãos licenciadores, ainda muito sujeitos às interferências políticas Espaço discricionário concedido aos órgãos e agentes responsáveis pelo licenciamento ainda não alcançou adequado equilíbrio, propiciando espaço para interferências políticas e decisões arbitrárias, bem como dificultando as ações de controle administrativo 27,5% (47) 25,1% (43) Falta de apoio político e financeiro para os órgãos ambientais da maioria dos estados, o que resulta em baixa capacidade de gestão e de retenção de quadros 10,5% (18) Outro (especifique) 5,3% (9) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

10 Existem problemas legais do licenciamento? Sim, o principal problema não está na regulação específica do licenciamento, mas na sobreposição com outras leis e normas externas a ele e que são inseridas no processo 61,8% (115) Sim, o principal problema está na regulação específica do licenciamento (Lei 6938/81, Resoluções Conama de 86 e 237/97, LC 140/11) 14,5% (27) Não, o regime jurídico do licenciamento é bem estruturado 11,8% (22) Outro (especifique) 11,8% (22) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

11 DEFINIÇÃO DO CONCEITO DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL Nenhum dos entes federados regulamenta o conceito de significativo impacto ambiental a definir o conjunto de atividades que degrada o meio ambiente, dependendo, assim, de estudo de impacto ambiental (EIA) no licenciamento (art. 3, Resolução CONAMA n 237/1997). Conceito de significativo impacto ambiental Rol de atividades de significativo impacto ambiental União e 100% dos estados não definem o conceito de significativo impacto ambiental ; 19% dos estados determinam quais atividades estão sujeitas ao estudo de impacto ambiental, sem critérios objetivos mínimos, examinando a adequação pelos órgãos ambientais; 22% dos estados possuem um sistema complexo de sujeição ao EIA com: (i) certo rol taxativo para algumas atividades; (ii) critérios de graduação do impacto ambiental da atividade; e (iii) determinação da sujeição ao órgão ambiental caso a caso.

12 A definição de significativo impacto feita por lista de atividades (Resolução CONAMA no. 1/1986) não é suficiente para evitar que os órgãos ambientais atuem arbitrariamente e demandaria a fixação de um conceito sobre o que é significativo impacto ambient 69,6% (112) A definição de significativo impacto feita por lista de atividades (Resolução CONAMA no. 1/1986) é suficiente para que os órgãos ambientais avaliem tecnicamente quais as atividades são sujeitas ao EIA/RIMA 30,4% (49) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

13 Previsibilidade do licenciamento ambiental na União e nos Estados CRITÉRIOS União No. Estados Conceito de significativo impacto ambiental não 0 Rol fechado ou Modelo flexível sim 10 Licenciamento trifásico sim 27 Participação de órgãos externos sim 13 Indicação de documentos em todas as etapas (LP, LI e LO) não 18 TR (modelo geral; para atividades específicas; ou ambos) não 14 Procedimento do EIA e órgão aprovador sim 10 Audiência pública com estrutura completa sim 12 Prazo de duração de todo o licenciamento não 10 Prazo de validade da licença prévia sim 23 Prazo de validade da licença de instalação sim 23 Prazo de validade da licença de operação sim 23 Prazo de aprovação do EIA sim 7 Custas sim 16

14 Problemas detectados Conceito de significativo impacto ambiental 100% não definem o conceito de significativo impacto ambiental ; Rol de atividades de significativo impacto ambiental 19% determinam quais atividades estão sujeitas ao estudo de impacto ambiental sem critérios objetivos mínimos, examinando a adequação pelos órgãos ambientais; 22% possuem sistema complexo de sujeição ao EIA com: (i) certo rol taxativo para algumas atividades; (ii) critérios de graduação do impacto ambiental da atividade; e (iii) determinação da sujeição ao órgão ambiental caso a caso; Previsão de intervenção de 50% não informam quais órgãos públicos interviram no licenciamento ambiental; órgãos externos Documentação 25% não informam a documentação a ser apresentada; 10% indicam documentação somente para obtenção da LP;m Termo de referência 4% estabelece modelo geral, mas possuem regime paralelo que condiciona à consulta ao órgão ambiental para apresentação de TR (regime misto); 4% estabelecem modelo específico, mas possuem regime paralelo que condiciona à consulta ao órgão ambiental para apresentação de TR (regime misto); 11% condicionam a proposição da TR após a consulta ao órgão ambiental; 22% não indicam modelo de termo de referência; Procedimento do Estudo de 15% indicam apenas o procedimento estruturado; Impacto Ambiental (EIA) e órgão 7% indicam apenas o órgão aprovador; aprovador 30% não informam o procedimento e nem o órgão aprovador competente; Audiência pública 24% possuem audiência pública estruturada de forma incompleta; 16% não informam como é estrutura a audiência pública; 67,86% não informam prazo de duração de todo o licenciamento; 25% não informam o prazo de validade da licença prévia; Prazos 14,29% não informam o prazo de validade da licença de instalação; 14,29% não informam o prazo de validade da licença de operação; 82,15% não informam o prazo para renovação das licenças; 57,15% não informam o prazo de resposta do empreendedor; 78,58% não informam o prazo de aprovação do EIA; Custas 39% não informam as custas do licenciamento.

15 TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO Problemas no acesso à informação. Mapeamento normativo/institucional indicou que 46,43% dos entes federados dispõem a legislação sobre o licenciamento de forma clara e facilitada, contendo link próprio de pesquisa com exposição de legislação correlata; Baixa efetividade dos mecanismos de participação durante o processo de licenciamento tem sido motivação recorrente para a proposição de ações civis públicas; Todos os entrevistados concordam com a necessidade da realização das audiências públicas, mas a maioria acha que elas devem ser aprimoradas; Ausência de mecanismos de solução de controvérsia no âmbito do licenciamento ambiental desloca a discussão da instância administrativa para o Judiciário em alguns casos.

16 O acesso à informação sobre o processo de licenciamento ambiental permite que a população esteja informada para poder sugerir mudanças e ou reforçar características positivas dos empreendimentos?

17 Em relação ao papel e à função das audiências públicas, na sua opinião: As audiências públicas têm capacidade limitada de alterar o processo de licenciamento 43,8% (71) As audiências públicas não têm garantido participação popular 19,8% (32) As audiências públicas têm levantado demandas sociais externas ao licenciamento ambiental 18,5% (30) As audiências públicas de fato têm garantido a participação social, mas não têm ajudado a melhorar os empreendimentos As audiências públicas de fato têm garantido a participação social e têm ajudado a melhorar os empreendimentos 9,9% (16) 8,0% (13) 0% 10% 20% 30% 40% 50%

18 AVALIAÇÃO, COMPENSAÇÃO E MITIGAÇÃO DE IMPACTOS Parte dos entrevistados entende que os estudos de impacto ambiental são subdimensionados (especialmente em relação aos impactos sociais); Para 19,6% o principal problema é a alta discricionariedade do órgão para estabelecer as condicionantes, enquanto que para 28,6% o principal é a falha no monitoramento do atendimento às condicionantes. Entre ambos, 26,2% acha que os estudos mal feitos constituem o principal problema.

19 Existem problemas na avaliação dos impactos ambientais? Sim, o principal problema é falha no monitoramento do atendimento as condicionantes e PBA 28,6% (48) Sim, o principal problema é a baixa qualidade dos EIA/RIMA 26,2% (44) Sim, o principal problema é a alta discricionariedade na elaboração de condicionantes 19,6% (33) Sim, o principal problema é o financiamento dos EIA/RIMA pelo próprio empreendedor 13,1% (22) Não, os estudos são em geral bem elaborados e a avaliação dos órgãos ambientais é adequada, incluindo a proposição de condicionantes 4,2% (7) Outro (especifique) 8,3% (14) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

20 ANÁLISE QUANTITATIVA Modelos de sobrevivência A análise de sobrevivência procura determinar o quanto características demográficas e de tratamento afetam o tempo de sobrevivência. Cada observação inicia em um estado inicial e, ao final, muda de estado ou é censurada. A mudança do estado inicial é considerada como um risco, e as funções de risco examinam a chance de mudança de estado em um pequeno intervalo de tempo, condicional à sobrevivência. Nomenclatura originada na literatura médica. Sair do estado inicial (de tratamento) significa que o paciente morreu. O modelo tenta determinar as chances de que um paciente possa morrer em um determinado intervalo, evidentemente condicionando a que ele tenha sobrevivido até então. É preciso reinterpretar esses conceitos no exame do licenciamento.

21 Variáveis hábeis a influenciar o prazo de deferimento Arranjo Institucional Órgão licenciador integrante da Administração Direta; Órgão licenciador integrante da Administração Direta com Conselho Ambiental com composição paritária; Órgão licenciador integrante da administração indireta; e Órgão licenciador integrante da administração indireta com Conselho Ambiental com composição paritária. Informações na Internet EIA/RIMA disponível na Internet; Links para informações sobre licenciamento; Sistema online de enquadramento da atividade ao tipo de licenciamento; e Link de acesso à estrutura institucional. ANÁLISE QUANTITATIVA

22 ANÁLISE QUANTITATIVA CONCLUSÕES A quantidade de projetos em se determina a realização de EIA é modesta, considerando todos as atividades licenciadas; Identificou-se também que o número de licenças negadas ou arquivadas é muito pequeno; A independência (ou distância do membro eleito do Executivo) do órgão legislador em relação ao Executivo reduz os prazos de deferimento; Maior transparência e clareza em relação à legislação e regulamentação do processo de licenciamento reduzem os prazos de concessão das licenças; 25% dos pedidos foram concedidos em até 120 dias, 50% em cerca de um ano, mais de 25% demoraram mais de um ano, e alguns levaram mais de três anos.

23 ESTUDO DE CASO - CONTEXTUALIZAÇÃO Tema: Judicialização e Grandes Empreendimentos no Brasil: Impactos da Instalação de Usinas Hidrelétricas sobre Comunidades Locais na Amazônia Contexto: Projetos de infraestrutura causam impactos severos no meio ambiente e em comunidades locais; O licenciamento ambiental se apresenta como instrumento de controle e monitoramento de tais impactos; Limitações do procedimento levam à crescente judicialização de questões relacionadas ao licenciamento; Banco Mundial (2008): o licenciamento tem sido percebido como obstáculo ao desenvolvimento em função de sua morosidade parte da qual está relacionada à judicialização.

24 JUDICIALIZAÇÃO Quais os principais problemas que resultam em judicialização dos processos de licenciamento? Excessos na atuação do MP 31,8% (54) Descumprimento na implementação dos PBA e atendimento as condicionantes 23,5% (40) Estudos de impacto ambiental incompletos e mal elaborados 23,5% (40) Falta de transparência e garantias de consulta às populações impactadas 8,8% (15) Outro (especifique) 12,4% (21) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

25 ESTUDO DE CASO - OBJETIVOS Identificar fragilidades do licenciamento de grandes projetos hidrelétricos a partir de sua judicialização; Analisar as ações civis públicas propostas em relação às usinas hidrelétricas de Belo Monte, Jirau e Santo Antônio, no que diz respeito a(ao): Momento da proposição; Conteúdo da demanda; Capacidade de impactar as decisões tomadas em âmbito administrativo; Motivação das decisões judiciais; e Auto-percepção do Judiciário em relação à sua função no controle do licenciamento e de impactos decorrentes de grandes empreendimentos (hidrelétricos, no caso).

26 POLO PASSIVO DA ACP No. de ACP Social 25 Exclusivamente social 10 Social e processual 11 Social e ambiental 1 Social, ambiental e processual 3 Ambiental 8 Exclusivamente ambiental 1 Ambiental e processual 3 Processual 28 Exclusivamente ambiental 11 PEDIDO DA ACP No. de ACP Interferência nas licenças (suspensão, nulidade e impedimento da emissão de novas) 20 Suspensão ou nulidade do procedimento de licenciamento como um todo 6 Cumprimento de condicionantes 10 Indenização em virtude de impactos 5 Complementação, atualização, revisão ou nulidade do EIA 6 Declaração de ilegalidade, nulidade ou suspensão de etapas prévias ao EIA 6 Impedimento/paralisação das obras ou impedimento da elevação da cota 5 Preservação do bem histórico 4

27 ESTUDO DE CASO - JUDICIALIZAÇÃO Momento do licenciamento em que ocorre a proposição das ACPS 0 Antes da LP Após LP Após LI Após LO Belo Monte Jirau Santo Antônio Momentos do processo de licenciamento aos quais as demandas das ACP se referem Belo Monte Jirau Santo Antonio

28 ESTUDO DE CASO - JUDICIALIZAÇÃO Polos passivos das ACPs analisadas (em números percentuais) Belo Monte Jirau Santo Antônio Total

29 ESTUDO DE CASO - DECISÕES PEDIDOS LIMINARES Jirau e Santo Antônio Liminares indeferidas 17 Liminares deferidas 4 Liminares suspensas por meio de Agravo de Instrumento 4 Belo Monte Liminares indeferidas 7 Liminares deferidas 12 Liminares com efeitos suspensos por meio de Agravo de Instrumento ou Suspensão de Segurança Liminares aguardando apreciação pelo Tribunal de segunda instância 3 Liminares mantidas 1 8 * Todas as 40 ACPs incluíram pedido liminar. Porém, mesmo quando este foi deferido, seus efeitos não perduraram.

30 ESTUDO DE CASO - CONCLUSÕES Judiciário tem funcionado como única instância de solução de controvérsias, ante a ausência e/ou inefetividade de canais dentro do processo de licenciamento; Belo Monte: intervenções por meio de liminar nos casos em que se demonstra violação aos direitos das comunidades impactadas ou às regras do próprio licenciamento. Decisões revogadas em segunda instância. Suspensão de Segurança faz com que ações não tenham efeito prático; Santo Antônio e Jirau: o Judiciário tem indeferido as ações relacionadas ao licenciamento ambiental, com exceção de liminares que contestam a violação de direitos à moradia e dignidade humana das comunidades impactadas; Necessidade de uma abordagem baseada em direitos durante estágios preliminares do processo de tomada de decisões, concepção de projetos e licenciamento de forma a evitar a judicialização.

31