Efeitos do Programa Bolsa Família na redução da pobreza e distribuição de renda

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1 Efeitos do Programa Bolsa Família na redução da pobreza e distribuição de renda Resumo O Bolsa Família é um programa de bem-estar social desenvolvido pelo governo federal brasileiro desde 2003 como integrante do Fome Zero. Consiste na ajuda financeira às famílias pobres e indigentes do país, com a condição de que estas mantenham seus filhos na escola. O programa visa reduzir a pobreza a curto e em longo prazo através de transferências condicionadas de capital, que por sua vez, visa acabar com a transmissão da miséria de geração a geração. É considerado um dos principais programas de combate à pobreza no mundo. Este artigo apresenta um estudo sobre a importância do programa Bolsa Família para a redução da pobreza e distribuição de renda. Palavras-chaves: Bolsa Família; redução da pobreza e; distribuição de renda. Abstract The Bolsa Família is a program of social well-being developed by the Brazilian federal government since 2003 as integral of the Hunger Zero. It consists of the financial help to the poor and destitute families of the country, on the condition that these maintain your children in the school. The program seeks to reduce the poverty the short and in long period through conditioned transfers of capital, that for your time, it seeks to end with the transmission of the generation poverty the generation. One is considered from the principal combat programs to the poverty in the world. This article presents a study on program Bag Family's importance for the reduction of the poverty and distribution of income. Keywords: Bolsa Família; reduction of the poverty and; distribution of income.

2 2 1 Introdução O Brasil tem historicamente sofrido com a má distribuição de renda, por ter um grande numero de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, apresentando alto índice de desemprego e analfabetismo. O crescimento da pobreza, da fome e da desigualdade continua em ritmo alarmante, segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2004, lançado pela PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), onde se destaca que no ano de 2002, 11 milhões de crianças morreram em todo o mundo, antes de completar um ano de vida. Essa taxa é reflexo direto das condições de vida de grande parte da população mundial. Por isso, a necessidade de criar políticas sociais compensatórias para um eficiente funcionamento da sociedade, com o intuito de remediar os danos causados pelo capitalismo, que gera esta lacuna entre ricos e pobres. O Estado tem o papel de intermediador entre as duas classes com o dever de reduzir cada vez mais a pobreza e a desigualdade. As políticas sociais destinam-se a atender aos direitos e necessidades universais que são estabelecidas constitucionalmente, como Educação, Saúde e Trabalho. Mais recentemente, em 1993, o direito à alimentação foi equiparado aos demais direitos do homem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de Perceber a pobreza como fenômeno estrutural decorrente da dinâmica histórica no desenvolvimento do capitalismo, enquanto fenômeno complexo, multidimensional e relativo, permite desconsiderar seu entendimento como decorrente apenas da insuficiência de renda e os pobres como apenas um grupo homogêneo e com fronteiras bem delimitadas. Permite também desvelar os valores e concepções inspiradoras das políticas de intervenção nas situações de pobreza e suas possibilidades e impossibilidades para sua redução, superação ou apenas regulação. Os Programas de Transferência de Renda passam a ser considerados importantes mecanismos para o enfrentamento da pobreza e como possibilidade de dinamização da economia, principalmente em pequenos municípios encontrados em todo o Brasil. Partindo desse referencial, os Programas de Transferência de Renda são considerados como eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro de Proteção Social, situando-se no âmbito das transformações econômicas e societárias que vêm marcando a reestruturação do capitalismo mundial na sua fase mais recente, identificada a partir dos anos 1970, com maior aprofundamento nos anos 1980 e no Brasil, nos anos Neste artigo é apresentada uma análise do Programa de Transferência de Renda Bolsa Família, que representa na atualidade o principal componente do Sistema Brasileiro de Proteção Social. Algumas questões devem ser postas, sendo a principal delas, se o programa Bolsa Família tem de fato reduzido o nível de pobreza das famílias brasileiras

3 3 beneficiadas e quais os impactos futuros do programa sobre a redução da pobreza. O artigo encontra-se dividido em quatro partes, além desta introdução e da conclusão. Na segunda parte realizou-se uma descrição acerca dos conceitos de Políticas Sociais e seus instrumentos; na terceira parte analisaram-se os Instrumentos do Programa Bolsa Família na redução da pobreza e distribuição de renda; na quarta parte verificou-se os aspectos positivos e negativos do Programa Bolsa Família. Finalmente na quinta parte apresentaram-se os impactos sobre a redução da pobreza e distribuição de renda. 2 Políticas Sociais no Brasil Entende-se por Políticas Sociais a intervenção do Estado nas questões sociais existentes, para compensar as distorções decorrentes do processo de desenvolvimento capitalista, que discrimina e faz com que a distância entre ricos e pobres seja cada vez maior. As famílias na sociedade capitalista não dispõem de igualdade de condições sendo que os mais pobres tendem a reproduzir continuamente o ciclo da pobreza: baixo nível educacional, má alimentação e saúde, instabilidade no emprego e baixa renda. Ao desencadear políticas sociais, o Estado procura equiparar as oportunidades entre pobres e ricos, diminuindo a distância entre esses dois grupos e permitindo que as novas gerações quebrem o ciclo da pobreza. Por outro lado, muitas políticas sociais vêm ao encontro da necessidade de atender a direitos universais estabelecidos constitucionalmente. Através da arrecadação de impostos, o Estado constitui fundos que têm como objetivo assegurar o bem-estar da sociedade. Diversas prioridades disputam esses fundos públicos e os governos enfrentam a sempre difícil decisão de trabalhar corrigindo os problemas decorrentes do passado ou acumular reservas e investir para assegurar a condição econômica das futuras gerações. Educação, Saúde e Trabalho são direitos universais garantidos pela Declaração Internacional dos Direitos do Homem e pela constituição de diversos países. Entretanto, muito mais do que garantir direitos, a atuação do Estado nesses campos garante, teoricamente, a igual oportunidade de ação dos indivíduos na sociedade. Mais recentemente, em 1993, o direito à alimentação foi equiparado aos demais direitos do homem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de i Essa mudança fundamental na forma de encarar o acesso à alimentação coloca o Estado na posição de provedor de um direito ao cidadão. Portanto, muito mais que o atendimento ao indivíduo, o Estado estaria cumprindo uma função constitucional a ele atribuída: garantir a segurança alimentar de sua população. Educação, saúde e moradia são direitos sociais que devem se disponibilizar para todos. No caso do Brasil, todos os municípios possuem escola para educação infantil e

4 4 fundamental, que garanti a alfabetização das crianças, jovens e adultos. Em relação à saúde, existem hospitais e postos distribuídos em cada cidade para atender a população. Mas, não se pode esquecer que o Brasil é um país subdesenvolvido, onde as carências são enormes e o Estado não tem condições de atender a todos os direitos básicos ao mesmo tempo. Utilizando-se dos pontos básicos destacados, no caso da saúde e da educação, segundo Grossi (2001) a renda das famílias aparece como uma variável de seleção fazendo com que os mais pobres nem mesmo procurem fazer valer os seus direitos. E que diante destas circunstâncias, a população de renda superior, utiliza serviços que são diferenciados, oferecidos nos setores privados com boa qualidade e restando para os demais, que vivem as margens da sociedade, a educação e a saúde oferecida pelo o Governo. Conforme ainda Grossi (2001, p. 9), diante deste quadro social é que: [...] Para o caso da alimentação, essa fórmula de seleção tende a se repetir e resta ao poder público atender às famílias com maior carência alimentar de forma prioritária e compensatória. A pobreza está espalhada por toda a sociedade em países do terceiro mundo e quando se analisa a possibilidade de dar garantias ao acesso à alimentação com recursos escassos normalmente não se observa nenhuma outra possibilidade a não ser organizar a fila do atendimento atendendo prioritariamente aos mais pobres. Admitindo-se que o Estado brasileiro tem condições de identificar os indivíduos que se encontram nesta fila, seria possível acabar totalmente com a pobreza ao custo de R$ 29 bilhões por ano (GROSSI 2001, p.9). Simplificando: a idéia de que procurando organizar a fila do atendimento funcionaria através de uma maior eficiência e menor desperdício de recursos. É importante analisar que as políticas sociais são voltadas para um público em situação mais critica, onde a idéia de focalização abrange os direitos sociais e assume que os recursos não são suficientes para atender a todos. Trata-se de uma política com elevado custo para o Estado, principalmente porque se fala em transferir recursos, como é proposto nos programas de transferências de renda mínima. Se tratando do caso brasileiro, este custo é bem elevado, pois a parcela maior da população que é considerada pobre é a que recebe assistência destes programas. Para Cohn (1995), deve-se entender que as políticas sociais que são voltadas para o alívio da pobreza, são aquelas que têm ação e resultado de imediato, direcionadas a classe mais necessitada, buscando a superação da pobreza, e possibilitando um crescimento sustentável destes indivíduos. Cohn (1995) sugere que as políticas sociais devem buscar:

5 5 A articulação entre aquelas (ações) de curto prazo, de caráter mais imediatista, focalizada naqueles grupos identificados como os mais despossuídos, e aquelas de longo prazo, de caráter permanente, universalizastes, voltadas para a eqüidade do acesso dos cidadãos aos direitos sociais, independentemente do nível de renda e da inserção no mercado de trabalho (COHN, 1995:6). Em resumo, é muito difícil fazer apenas uma escolha ou eleger apenas um publico beneficiário. As políticas sociais têm por obrigação apresentar um tratamento sem distinção e, mais ainda, devem proporcionar além de uma porta de entrada uma oportunidade de saída também para a situação vivida pela classe mais podre. De acordo com o argumento de Fleury (2003), um modelo assistencial: muitas vezes são medidas estigmatizastes, visto que, para ter acesso a determinados programas, é necessário comprovação da situação de pobreza. É com base nisso que Fleury (1997) usou a expressão cidadania invertida, já que o indivíduo tem de provar que fracassou no mercado de trabalho para ter acesso à proteção social. No caso brasileiro, o Mapa da Exclusão Social no Brasil ii (POCHMANN; AMORIM, 2003) indica que 41,6% das cidades do Brasil apresentam os piores resultados no que se refere à exclusão social, sendo a grande maioria situada nas Regiões Norte e Nordeste. A selva da exclusão mostra-se aí intensa e generalizada, com poucos acampamentos de inclusão social, pontuando uma realidade marcada pela pobreza e pela fome, que atinge famílias extensas, jovens, população pouco instruída e sem experiências assalariada formal (POCHMANN; AMORIM, 2003, p. 25). Ainda nesse campo, dados do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getúlio Vargas, utilizando-se do Censo Demográfico de 2000, calcula que 35% da população brasileira vivem em extrema pobreza, equivalendo 57,7 milhões de pessoas, sendo as Regiões Norte e Nordeste as de maior concentração da pobreza extrema, abrigando 13,8 milhões de pessoas nessa situação (INSTITUTO BRASILEIRO DE ECONOMIA FGV, 2001). 3 Os instrumentos do Programa Bolsa Família O Programa Bolsa Família, criado pela medida provisória n o 132, de 20 de Outubro de 2003, transformada na Lei n o , de 09 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto n o 5.209, de 17 de setembro de 2004, é o principal programa de transferência de renda do governo federal. Constitui-se num programa estratégico no âmbito do Fome Zero uma proposta de política de segurança alimentar, orientando-se pelos seguintes objetivos: combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência de um benefício financeiro associado à garantia do acesso aos direitos sociais básicos saúde, educação,

6 6 assistência social e segurança alimentar; promover a inclusão social, contribuindo para a emancipação das famílias beneficiárias, construindo meios e condições para que elas possam sair da situação de vulnerabilidade em que se encontram (BRASIL. MDS, 2006) iii. O quadro 1 apresenta algumas informações sobre a representatividade do PBF. Observa-se que aproximadamente 11,1 milhões de famílias são beneficiadas com a transferência de renda proporcionada pelo programa, sendo que 750 mil também recebem benefícios adicionais através do Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. QUADRO 1 - Informações sobre o Programa Bolsa Família, DISCRIMINAÇÃO NÚMERO DATA População (estimativa IBGE 2004) n.a Estimativa Famílias Pobres - Perfil Bolsa família (Renda per - capita familiar até R$ 120,00) n.a Estimativa Famílias Pobres - Perfil Bolsa família (Renda per - capita familiar até R$ 175,00) n.a Total de Famílias Cadastradas /11/2006 Total de Famílias Cadastradas - Perfil do cadastro único (Renda per - capita familiar até R$ 175,00) /11/2006 Total de Famílias Cadastrada - Perfil do Bolsa Família (Renda per - capita familiar até R$ 120,00) /11/2006 Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Família - Beneficio liberado Nov/06 Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Escola - Beneficio liberado Nov/06 Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Alimentação - Beneficio liberado Nov/06 Número de Famílias Beneficiárias do Auxilio Gás - Beneficio liberado Nov/06 Número de Famílias Beneficiárias do Cartão Alimentação - Beneficio liberado Nov/06 FONTE: CRUZ et all, A instituição do Bolsa Família decorreu da necessidade de unificação dos programas de transferência de renda no Brasil, conforme diagnóstico sobre os programas sociais em desenvolvimento, elaborado durante a transição do governo Fernando Henrique Cardoso para o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Foi elaborado visando minimizar: 1) a ocorrência de sobreposições de programas, definindo objetivos e público alvo; 2) desperdício de recursos por falta de uma coordenação geral e dispersão dos programas em diversos ministérios; 3) falta de planejamento e mobilidade do pessoal executor, 4) alocações orçamentárias insuficientes, com o não atendimento do público alvo conforme os

7 7 critérios de elegibilidade determinados (BRASIL, 2002). Inicialmente, a unificação proposta ficou restrita a quatro programas federais: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Vale Gás e Cartão Alimentação, sendo indicada, em 2005, a incorporação do PETI e do Agente Jovem. O governo federal criou o programa Bolsa Família, em 2003, para apoiar as famílias mais pobres e garantir o direito à alimentação. Para isso, há a transferência de uma renda mensal diretamente para as famílias e as mesmas fazem o resgate deste valor através de saque com cartão magnético distribuído pela Caixa Econômica Federal. Destina-se às famílias extremamente pobres, com renda per capita mensal de até R$ 50,00, independentemente de sua composição e às famílias consideradas pobres, com renda per capita mensal de entre R$ 50,01 e R$ 100,00, desde que possuam gestantes, ou nutrizes, ou crianças e adolescentes entre 0 a 15 anos. O primeiro grupo de famílias recebe um benefício fixo no valor de R$ 50,00, podendo receber mais R$15,00 por cada filho de até 15 anos de idade, num total de até três filhos, podendo alcançar um valor de benefício mensal de até R$ 95,00 por família iv. As famílias têm liberdade na aplicação do dinheiro recebido e podem permanecer no Programa enquanto houver a manutenção dos critérios de elegibilidade e cumpram as condicionalidades indicadas, desde que lhes sejam oferecidas condições para tal. A transferência monetária concedida pelo Bolsa Família é associada ao desenvolvimento de outras ações como alfabetização, capacitação profissional, apoio à agricultura familiar, geração de ocupação e renda e micro-crédito. Garante também acesso àquelas famílias que não possuem filhos, como o caso dos quilombolas, indígenas e moradores de rua. O Bolsa Família procura enfrentar o problema da pobreza em dois momentos. No curto prazo, o programa pretende oferece alívio aos problemas imediatos e urgentes da pobreza, como a fome e a desintegração do ambiente familiar. No longo prazo, o Bolsa Família tem como objetivo o combate à transferência da pobreza, induzindo a melhoria do status educacional e da saúde de seus beneficiários por meio das condicionalidades, promovendo assim melhores oportunidades de qualificação e conseqüente inserção futura no mercado de trabalho. O que são estas condicionalidades? São compromissos assumidos pelas famílias nas áreas de saúde e educação, para assim continuarem a receber o beneficio monetário. Na área da saúde, existem os compromissos a serem cumpridos como o acompanhamento da saúde de gestantes com exames de rotina, nutrizes e crianças menores de 7 anos de idade, com a manutenção do cartão de vacinas atualizado. Na área da educação, se condiciona a matrícula e freqüência escolar mínima de 85% no ano letivo por crianças e adolescente com idade de 6 a 15 anos; retorno de adultos analfabetos à escola, além da

8 8 participação de todas as famílias em ações de educação alimentar quando oferecidas pelo Governo. Neste sentido, o adequado cumprimento das condicionalidades é fazer com que as famílias beneficiárias tenham acesso às políticas sociais, as quais são de direito de cada cidadão, com a intenção de que em um longo prazo as famílias tenham mais chances de sair e de superar a sua situação de pobreza. Estes grupos mais pobres da população têm grande dificuldade para ter acesso aos serviços e benefícios sociais de que necessitam. Diante desta situação, a principal finalidade seria desenvolver uma estratégia que facilitasse o acesso das famílias mais pobres aos serviços e benefícios que é oferecido pelo Estado dentro da saúde, educação, habitação, etc. Desta forma, o Bolsa Família imputou condicionalidades para que fossem cumpridas, atribuindo ao poder público a responsabilidade de provedor do acesso à saúde e à educação (Manual de gestão de condicionalidade, 2006, p.13). Em estudo realizado sobre Conseqüências e causas imediatas da queda recente da desigualdade de renda brasileira, os pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) v afirmam que o Brasil faz parte do grupo dos dez países com pior nível de concentração de renda do mundo. Como relata o estudo, os 10% mais ricos do Brasil ficam com 40% da renda, e os 40% mais pobres repartem entre si menos de 10% da renda. Diante deste quadro, a principal explicação para esta desigualdade entre pobres e ricos é a deficiência na educação. A baixa escolaridade é o principal empecilho para que ocorra menor disparidade entre ricos e pobres, e o que chama a atenção é que esta pobreza é transmitida de pai para filho, ocorrendo um ciclo de geração em geração. Isso quer dizer que os filhos de pais pobres têm mais chances de serem pobres, e quando crescerem e tiverem seus filhos, eles terão grandes chances de serem pobres também. Deve ocorrer um rompimento neste ciclo, por isso a Educação e a Saúde vêm como condicionalidade na constituição do Programa Bolsa Família, partindo do princípio de que quem tem mais anos de estudos ganham as melhores rendas e tem acesso a melhor saúde. Estas condicionalidades têm como responsáveis o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), que supervisiona o cumprimento das mesmas propostas pelo Programa Bolsa Família, diante do Ministério da Educação (MEC) e da Saúde (MS). O acompanhamento ocorre de forma periódica com a análise das famílias beneficiadas. Efetua-se a observação do cumprimento das condicionalidades, notificando e aplicando punições para as famílias que não estão cumprindo ou se encontram em estado de inadimplência com o Programa. Avalia-se também se está ocorrendo ações que as estimulem a voltarem a cumprir os seus compromissos com o Programa. Estas ações têm que envolver os municípios, os Estados e a União.

9 9 Para que haja a obediência destas condicionalidades cabe ao território municipal gerar condições dentro das áreas de saúde, educação e assistência social, oferecendo uma adequada estrutura de atendimento. Cabe ao gestor municipal o planejamento e a coordenação das pessoas envolvidas com a execução, o acompanhamento e a fiscalização do Programa no município. Que são eles: Responsável pela área de saúde; Responsável pela área de Educação; Gestor municipal do PETI; Profissionais do centro de Referencia a Assistência Social (CRAS) vi ; e Membros da instancia de controle social do PBF. O adequado acompanhamento das condicionalidades pelos municípios foi adotado como critério para a transferência do recurso financeiro às prefeituras. Assim, para medir esse desempenho foi criado o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família (IGM), que avalia a forma do trabalho com as famílias e a distribuição dos recursos do programa. As condicionalidades na área da saúde são direcionadas às gestantes para que estas se inscrevam no pré-natal, comparecendo às consulta médicas mensais, com o cartão de saúde, e participem de atividades promovidas pela equipe de saúde sobre aleitamento materno, como ter uma boa alimentação durante aquele período de gravidez e para as mães em período de amamentação. Com as crianças menores de 7 anos de idade, levar sempre ao posto de saúde, com o acompanhamento das campanhas de vacinação, ter no caso o cartão de vacina em dias, proporcionando para estas crianças uma melhor alimentação e acompanhamento nutricional, conforme calendário previsto pelo Ministério da Saúde (Manual de gestão de condicionalidade, 2006, p. 21). O descumprimento destas condicionalidas por parte das famílias, seja no fato de não levar seu filho para ter o acompanhamento nos postos de saúde ou das crianças com idades de 6 a 15 anos deixarem de cumprir a freqüência escolar de acima de 85%, são efetuados o registro e aplicada à sanção correspondente. No quadro 2 correlaciona-se, para cada registro de descumprimento de condicionalidade, a sanção vii correspondente e seus efeitos sobre o pagamento do beneficio. Essas notificações devem ser comunicadas por escrito ao responsável legal pela família por parte do gestor municipal.

10 10 QUADRO 2 Registro de descumprimento de Condicionalidades, REGISTRO SANÇÃO EFEITO / REPERCUSSÃO 1 - Família passa a ser considerada em situação de inadimplência; Família continua recebendo o beneficio normalmente. - Não há sanção, apenas advertência - - Uma parcela de pagamento do beneficio fica retida por 30dias; 2 BLOQUEIO SUSPENSÃO Após 30 dias, a família pode receber o beneficio Duas parcelas de pagamento do beneficio não são pagas à família; Após 60 dias a família volta receber, mas as duas parcelas bloqueadas não são recebidas pela família. REGISTRO SANÇÃO EFEITO / REPERCUSSÃO - - Duas parcelas de pagamento do beneficio não são pagas à família; 4 SUSPENSÃO CANCELAMENTO FONTE: Manual de Gestão de Condicionalidades, Após 60 dias a família volta receber, mas as duas parcelas bloqueadas não são recebidas pela família. Parcelas do beneficio que ainda não foram sacadas pela família são canceladas; Ficando assim canceladas também as parcelas que ainda seria paga e a família é desligada do PBF A situação de inadimplência tem a validade de 18 meses. Caso neste tempo não ocorrer nenhum outro registro de descumprimento de condicionalidades, os registros anteriores são desconsiderados e a família fica em situação regular no programa. O Bolsa Família atendia até junho de 2006, 11,1 milhões de famílias, com orçamento para o ano de 2007 de R$ 8,3 bilhões. A estimativa de famílias pobres no Brasil, segundo dados oficiais, é milhões, o que significa que mais de 99% já se encontram atendidas, representando a universalização do programa em relação às famílias pobres do Brasil. O valor médio da transferência monetária recebida por essas famílias é de R$ 60,26. 4 Aspectos positivos e negativos do programa bolsa família. O primeiro dos oitos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) que foi

11 11 estabelecido pela Organização das Nações Unidas (ONU) viii, prevê que os países cheguem em 2015 com metade da proporção de pobres de No caso do Brasil, essa meta foi atingida dez anos antes, em De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD), realizada pelo Instituto de Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a proporção de brasileiros com renda inferior a um dólar por dia era de 8,8% em 1990 e foi reduzida a 4,2%. O programa Bolsa Família contribuiu em 21% para a redução da pobreza no Brasil. O Programa Bolsa Família vem se fortalecendo e se apresentando como resposta ao apelo silencioso da população mais pobre: "os governos democráticos da América Latina começaram a produzir grandes e inovadores esforços para tratar da pobreza" (THE ECONOMIST, apud WEISSHEIMER, 2006, p. 47). Acrescenta que esse esforço "se baseia em programas que oferecem às famílias pobres pagamentos em dinheiro mediante a condição, por exemplo, da manutenção das crianças na escola ou da realização de exames de saúde com regularidade. " Diferentemente da imprensa internacional, Weissheimer (2006, p. 47) denuncia que: [...] desde seu lançamento o programa não teve, por parte da mídia brasileira, uma cobertura preocupada em constatar se essas janelas estavam de fato, se abrindo. A maior parte das matérias tratou de destacar irregularidades na execução do programa [...] O impacto do programa sobre o seu público-alvo recebeu bem menos destaque. [...] Oportunidades para a população pobre. Essa é uma boa síntese do espírito do Programa Bolsa Família. É inegável a força que os meios de comunicação têm em formar opinião. Para se realizar a árdua tarefa de quantificar e qualificar o impacto da distribuição de renda pelo Bolsa Família faz-se necessário, primeiramente, desvencilhar-se de tendências já internalizadas que absorvemos da mídia brasileira, em enxergar nas ações políticas apenas seus erros e limitações. Muitos críticos e jornalistas econômicos admitem os efeitos positivos do Bolsa Família, apesar de suas limitações: Ao conceder uma renda mensal inferior a um terço do salário mínimo (R$350,00), o presidente Luiz Inácio Lula da Silva conseguiu, em seu primeiro mandato, melhorar as condições da vida de dezenas de milhões de brasileiros [...] No entanto, o sucesso do programa, atingir famílias em condições de extrema pobreza, também é a sua maior limitação. Com o orçamento atual, não teria os mesmos efeitos se buscasse resultados mais abrangentes ou estruturastes. (BRASILINO 2006, p 8) Já a opinião de Weissheiler (2006, p. 39), "pode parecer um paradoxo, mas não é. O objetivo do programa Bolsa Família é justamente fazer com que seus beneficiados deixem de sê-lo. Essa é uma tarefa para muitos anos e não apenas para um programa isolado. Este paradoxo é complexo e necessita de uma profunda análise conjunta do governo, da sociedade, dos poderes públicos e privados, considerando todas as mudanças

12 12 socioeconômicas advindas com o fortalecimento do programa, para gerar ações conjuntas com o intuito de equalizar cada vez mais a distribuição do PIB (Produto Interno Bruto) nacional. Essas mudanças através de ações conjuntas são defendidas por Weissheimer (2006, p. 39): [...] promover o desenvolvimento sócio-econômico de famílias em estado de insegurança alimentar, gerar trabalho e renda, desenvolver ou mesmo criar uma dignidade capaz de levar que possa ser chamado de cidadania. Esse é o caminho para a saída do Bolsa Família. Outro aspecto do impacto do programa, que ainda não há estudo ou pesquisas relevantes, mas que não se pode deixar de considerar, são as mudanças provocadas no comércio varejista local. Os municípios mais pobres acabam recebendo mais recursos do Bolsa Família do que o próprio repasse tributário. Temos visto pesquisas de associações de varejistas que mostram aumento do consumo e em função disso, crescimento da economia local. (BRASILINO 2006, p 8). Analisando uma pesquisa do MDS, realizado pelo Núcleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF) em março de 2006, Weissheimer (2006, p.98), expressa que: Outro aspecto positivo está relacionado ao acesso ao crédito. Cerca de um terço dos entrevistados (33,1%) respondeu que o crédito da família com os comerciantes do bairro melhorou após o ingresso no Bolsa Família (...) Esta facilidade de crédito, segundo a pesquisa, tende a viabilizar possibilidades concretas de melhoria da qualidade de vida das famílias, apesar das inúmeras limitações impostas pela condição de pobreza. (Weissheimer 2006, p.98) As mudanças sociais que o programa vem provocando, principalmente no âmbito familiar é outra questão de suma importância. A característica do Bolsa Família em transferir a renda para beneficiários principalmente do público feminino vem provocando alterações significativas nas relações sociais vigentes. A ouvidoria da Petrobrás, em uma reportagem, veiculou que: O Bolsa Família dá mais autonomia às mulheres, maior inserção social e poder de compra, mais afirmação no espaço doméstico e ampliação do acesso a serviços públicos de educação e saúde. O aumento da presença nas decisões do lar e da comunidade e a melhoria na qualidade de vida foram alguns dos impactos do Bolsa Família no dia-a-dia das mulheres. É o que constata pesquisa qualitativa divulgada nesta quinta-feira, 08/03, pelo MDS e pelo Núcleo de Estudos sobra à mulher da Universidade de Brasília. (OUVIDORIA PETROBRÁS, 2007, p 2). O desafio ainda é grande: o critério de inclusão precisa permitir a ultrapassagem para o atendimento de famílias pobres e não apenas indigentes, como de fato vem ocorrendo; o benefício precisa ser elevado para um patamar de pelo menos um salário

13 13 mínimo; a transferência monetária precisa ser mais articulada ao acesso a serviços sociais básicos e a políticas e programas sociais estruturantes; os Programas de Transferência de Renda, como outros programas sociais, precisam, sobretudo, ser articulado a uma Política Econômica que seja capaz de distribuir a renda e a riqueza socialmente produzida, gerar emprego e renda para a população que tenha condições de se autonomizar. Por último, estudos recentes como o realizado pelo BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Ascensão e Queda da Desigualdade Brasileira); Radar Social, realizado pelo IPEA, Miséria em Queda e Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD - PNAD 2004 e 2005, realizados pelo IBGE evidenciam um declínio da pobreza e da desigualdade social no Brasil principalmente em 2004 e No geral, os estudos creditam essas alterações à estabilidade da moeda, à recente diminuição do desemprego e aos Programas de Transferência de Renda, pela sua expansão e maior focalização na população pobre. Todavia, estudo também recente, desenvolvido sobre os impactos dos Programas de Transferência de Renda sobre a redução da desigualdade e da pobreza no Brasil, demonstrou que o Programa Bolsa Família é bem focalizado nas famílias pobres brasileiras (SOARES, 2006). Contudo, tem sido capaz apenas de melhorar a situação de vida dessas famílias, sem, entretanto, retirá-las do nível de pobreza em que se encontram, o que confirma reflexões desenvolvidas nesse trabalho. Esses programas, quando não articulados a uma política macroeconômica de crescimento sustentável e de redistribuição de renda, podem significar melhorias imediatas de famílias que vivem em extrema pobreza, mas não a superam, melhorando a situação vivenciada pelas famílias pobres, sem ultrapassar a denominada linha de pobreza. O aumento do volume de recursos destinado a programas sociais, como o Bolsa Família, divide os especialistas do setor, onde para alguns, trata-se de um investimento estratégico capaz de gerar uma dinâmica de desenvolvimento na economia e para outros, são gastos que aumentam endividamento do Estado e que não podem ser significativamente elevados. Segundo estudo realizado por técnicos do IPEA, os recursos absorvidos pelos programas sociais de transferência de renda e com a previdência social são os principais responsáveis pelo crescimento dos gastos públicos nos últimos anos, apesar do esforço fiscal do governo federal desde 1999 e da melhoria do perfil e do custo da divida pública. O impacto do Bolsa Família sobre a redução consistente da desigualdade social no Brasil não é livre de polêmicas, onde há quem acredite que, embora tenha efeitos positivos para a melhoria da vida de famílias mais pobres, o programa é insuficiente para alterar o quadro da desigualdade social no país.

14 14 De acordo com entrevista feita ao site do Instituto Humanista, o economista Guilherme Delgado ix, do IPEA, reconhece que a distribuição de renda pessoal, captada na pesquisa nacional por amostra de domicílios melhorou em função dos pagamentos dos beneficiados da seguridade social. Segundo, ainda, Delgado: O fato de ter melhorado distribuição de renda pessoal não significa que melhorou a distribuição da renda social como um todo. Essa renda representa apenas 31% da renda interna bruta. Os outros praticamente 7% são gerados nas empresas financeiras e não-financeiras, ou de administração pública, e o perfil dessa outra estrutura tem caráter de piora na distribuição. Isso acontece porque há uma concentração de rendimentos oriundos dos juros e dos lucros contra os rendimentos dos salários e ordenados. Então, melhora distribuição de renda, como nós chamamos, em linguagem econômica, ou seja, lucros e salários. Aquilo que melhora, fundamentalmente não por conta do salário, mas pó conta das transferências constitucionais associadas aos direitos de cidadania. Para esse economista, o Brasil não esta caminhando, na direção da melhoria da distribuição de renda social como um todo. Mesmo considerando o crescimento da renda e do consumo das classes baixas e também que a sua distribuição melhorou um pouco, mas não teria sido por causa do Bolsa Família, como se costuma falar. O bolsa família é um pingo d agua nessa história. São os programas dos direitos sociais que representam a grande fatia dessa transferência de renda. Isso causou uma melhoria que tem correspondência no consumo popular das classes mais baixas, o que não significa que melhorou a distribuição de renda, porque os excedentes brutos das empresas tem aumentado nesse período. É como se estivessem fazendo uma política de migalhas para os pobres de caviar para os ricos. O tamanho do caviar dos ricos aumentou, assim como aumentaram também as migalhas dos pobres. No processo de consolidação do Programa Bolsa Família, a avaliação revela-se como uma importante ferramenta para demonstrar os impactos do programa, fornecendo dados relevantes à sociedade. 5 Impactos sobre a redução da pobreza e distribuição de renda Uma série de pesquisas realizadas, entre , tem apresentado melhoras das condições de vida da população mais pobre ocorrendo redução da desigualdade social e tendo um aumento na renda destas famílias. Este crescimento apresenta como principal responsável o Programa Bolsa Família que tem causado grande impacto na economia, sendo também fator responsável pelo aumento nos níveis de consumo, principalmente de alimentos x. Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o Bolsa Família foi responsável por um terço da queda na desigualdade no Brasil entre os anos de 2001 e O mercado de trabalho teria sido responsável pelo o outro terço da

15 15 queda na desigualdade. De acordo com a pesquisa realizada houve uma queda na desigualdade em média por ano de 0,7 pontos percentuais do Índice de Gini xi, que mostra o grau de desigualdade a partir da renda per capita. Nesta avaliação, segundo o pesquisador Sergei Soares, do IPEA xii, isso pode até parecer pouco, mas não é. Representa uma queda muito significante, por que para se ter uma idéia real desta informação é importante apresentar que os 30% mais ricos perderam renda com o aumento salarial e os 20% mais pobres está ganhando a uma taxa de quase 7% ao ano. Esta pesquisa do IPEA foi divulgada no mesmo momento em que o Banco Mundial divulgava como medida que o Brasil e os outros países da América Latina adotassem políticas mais agressivas de combate à pobreza e a fome, caso quisessem crescer e competir com países com grande crescimento econômico. Segundo relatório do Banco Mundial xiii, embora o crescimento seja um fator importante para a redução da pobreza, isso é o maior gargalo para que este crescimento aconteça na América Latina, onde segundo este documento, quase um quarto da população vive com menos de 2 dólares por dia. A Fundação Getúlio Vargas (FGV) xiv, mostra que a desigualdade social atingiu o menor nível desde o Censo realizado em 1960, e que o país vem crescendo e avançando desde o início da década na redução das desigualdades entre pobres e ricos, causada pelo o programa bolsa família e os seus antecessores. A causa desta redução e da queda da desigualdade no Brasil se dá a uma expressiva melhoria no sistema de proteção social, onde um número muito grande de famílias pobres passou a ser beneficiada por uma transferência governamental. Segundo o escritor Frei Betto xv, para a família comprovada miserável, ocorre um impacto muito grande, principalmente se a inflação estiver controlada, porque ocorre uma redução nos preços dos alimentos. Vendo desta forma, cita o escritor que: graças ao Bolsa Família, um número maior de pessoas está fazendo três refeições ao dia, com aumento na quantidade consumida e uma maior diversificação dos itens da cesta básica. (FREI BETTO, ANO 2006, p139). 6 Conclusão Observou-se que as políticas sociais surgem para compensar as distorções decorrentes do processo de desenvolvimento capitalista, que discrimina e faz com que exista uma distância entre pobres e ricos cada vez maior. O papel do Estado é constituir fundos com o objetivo de assegurar o bemestar social e cumprir o direito estabelecido constitucionalmente que é a garantia de

16 16 saúde, educação, trabalho e alimentação para todo individuo. O Estado vem como provedor destas necessidades criando políticas sociais que garantam a sobrevivência para os que vivem em situação de extrema pobreza. Criaram-se então os programas de transferência de renda que são considerados como eixo do atual sistema brasileiro de proteção social. A finalidade desses programas, no curto prazo, é aliviar os problemas decorrentes da situação de pobreza e, no longo prazo, investir no capital humano, quebrando o ciclo intergeracional da pobreza. Algumas questões devem ser postas, principalmente, se o programa Bolsa Família tem de fato reduzido o nível de pobreza das famílias brasileiras beneficiadas e quais os impactos futuros do programa. 7 Referências bibliográficas BARROS Ricardo Paes de, FOGUE, Miguel Nathan l, ULYSSEA.Gabriel. Desigualdade de renda no Brasil: uma análise da queda recente. Brasília. IPEA, Acesso 12/12/07. BETTO, Frei. A Mosca Azul Rio de Janeiro: Rocco BRASIL. Medida provisória n. 132 de 20 de outubro de 2003, Cria o Bolsa Família, ; Presidência da República. Lei de 9 de janeiro de Institui o Programa Bolsa Família, ; Presidência da República. Decreto de 17 de setembro de Regulamenta o Programa Bolsa Família, ; Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Perguntas e respostas sobre o Bolsa Família. Brasília, 2005, disponível na página acesso em 20/03/2006. ; Relatório de Governo de Transição sobre os Programas Sociais. Brasília, 2002 (mimeo.). BRASILINO, Luís. As perspectivas do Bolsa Família Disponível em Acesso em 31/03/2007. CASTRO, Fábio. Bolsa família deve ser expandido para atrapalhar política do superávit primário Disponível em Acesso em 31/03/07.

17 17 COHN, A. Políticas sociais e pobreza no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas nº 12, jun./dez Brasília. Acesso 02/02/08 CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Edição administrativa do texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emedas Constitucionais n 1/1992 a 52/2006 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão n 1 a 6/1994. CRUZ, Marcio José Vargas da; PESSALI, Huáscar Fialho. As implicações da racionalidade limitada na elaboração de políticas compensatórias de combate à pobreza: uma análise do Programa Bolsa Família ; Acesso 01/03/08 FLEURY, Sonia A seguridade social (FGV) 2003.site: Acesso em 31/3/07 ; S. Estados sem Cidadãos: seguridade social na América Latina. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, ; S. Juntos somos mais fortes. Entrevista concedida à Revista Radis/ Fiocruz, 48: 13, ago., Acesso em 12/09/2007 ; S. A seguridade social inconclusa. Disponível em: Acesso 12/09/ GROSSI, Mauro Del, BELIK, Walter. O PROGRAMA FOME ZERO NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL. realizado no dia 30 de julho de 2003 no XLI Congresso da SOBER em Juiz de Fora. INSTITUTO BRASILEIRO DE ECONOMIA FGV. Disponível na página acesso em 02/10/07. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. Manual de Gestão de Condicionalidades. 1ª Edição. Brasília DF OUVIDORIA PETROBRÁS. Bolsa Família dá mais autonomia às mulheres Disponível em Petrobrás.com.br. Acesso em 31/03/07. POCHMANN, Marcio. A Proteção social na periferia do capitalismo considerações sobre o Brasil São Paulo SP. Site: Acesso em 20/05/2007 ; M. e AMORIM, R. Atlas da Exclusão Social no Brasil. 2.ed. São Paulo: Editora Cortez, 2003 ; AMORIM, CAMPOS e SILVA. Atlas da Exclusão Social no Brasil- Volume 2: Dinâmica e Manifestação Territorial. 1.ed. São Paulo: Editora Cortez, 2003 ; Marcio.; CAMPOS, A.; BARBOSA, A. et al. Atlas de exclusão social, volume 3:Os Ricos no Brasil. São Paulo: Cortez, 2003 e 2004.

18 18 SANTOS, Eurico A. Gonzalez Cursino dos. Estudo Referente aos programas Sociais governamentais em Funcionamento Atualmente. Senado Federal Secretaria de Comissões/ Subsecretaria de Apoio às Comissões Permanentes/ Comissão de Assuntos Sociais. Outubro de Acesso 04/11/07. SOARES, Marcelo Distribuição de Renda no Brasil de 1976 a 2004 (IPEA) site: Acesso em 02/03/07 SOARES, Sergei. Trabalho bate Bolsa-Família na redução da desigualdade. Jornal Folha de S.Paulo online, São Paulo, 05 de março de site: acesso em: 02/03/07 WEISSHEIMER, Marco Aurélio. Bolsa Família: Avanços, limites e possibilidades do Programa que está transformando a vida de milhões de famílias no Brasil. São Paulo. Editora Perseu Abramo: i No Brasil existe uma Proposta de Emenda Constitucional de 2001 que altera o artigo 6 da Constituição incluindo o direito à alimentação entre os direitos fundamentais do homem. Atualmente, a constituição brasileira se refere ao direito à vida deixando apenas implícito o direito à alimentação. ii A Exclusão social é uma síntese dos indicadores sociais relativos à pobreza, desigualdade, violência, analfabetismo e participação. iii Essa definição de objetivos do Bolsa Família encontra-se no texto perguntas e respostas sobre o Bolsa Família. iv Regras vigentes em v Estimativas da desigualdade de renda no Brasil mostram um declínio acentuado desde vi O CRAS presta atendimento socioassistencial, articula os serviços disponíveis em cada localidade, potencializando a rede de proteção social básica. vii Medidas tomadas para o descumprimento das condicionalidades viii A informação está na terceira edição do relatório de acompanhamento das Metas do Milênio, divulgado em 31 de agosto pelo o governo federal. ix Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS), de São Leopoldo (RS) x Pesquisa realizada pelo IPEA sobre a desigualdade de Renda no Brasil: Uma analise da queda recente. xi Indicador que mede a distribuição de renda entre as classes sociais. xii Entrevista realizada com o pesquisador Sergei Soares do IPEIA sobre o Bolsa-Família na redução da desigualdade, ao jornal folha de São Paulo em 05/03/2006 xiii Redução da Pobreza e crescimento: Circulo virtuosos e viciosos xiv Pesquisa realizada pelo Prof. Marcelo Neri, chefe do Centro de Políticas sociais da Fundação Getúlio Vargas, em 08/06/2006. xv Ex-assessor da Presidência e ex-coordenador do Fome Zero.

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