NOTAS SOBRE A SITUAÇÃO DA HABITAÇÃO SOCIAL EM PORTUGAL GEOGRAFIA, PROBLEMAS E OPORTUNIDADES?

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1 NOTAS SOBRE A SITUAÇÃO DA HABITAÇÃO SOCIAL EM PORTUGAL GEOGRAFIA, PROBLEMAS E OPORTUNIDADES? Marina CARREIRAS 1 ; Anselmo AMÍLCAR 1 ; Bárbara FERREIRA 1 ; Jorge MALHEIROS 1 1 Centro de Estudos Geográficos, Instituto de Geografia e Ordenamento do Território, Universidade de Lisboa marinacarreiras@campus.ul.pt PALAVRAS CHAVE Habitação social, concentração geográfica, compactação, sustentabilidade financeira RESUMO Esta comunicação pretende efectuar uma breve caracterização da situação actual da habitação social em Portugal, utilizando para tal informação estatística proveniente de um inquérito que o INE recentemente efectuou ao sector. Trata-se de uma abordagem quantitativa e extensiva, que inclui uma comparação das situações observadas ao nível de municípios e regiões, incidindo particularmente sobre três dimensões-chave: i) concentração da habitação social, ii) qualidade urbanística e iii) sustentabilidade financeira. KEYWORDS Social housing, spatial clustering, thickness, financial sustainability ABSTRACT This paper aims to make a brief characterization of the current situation of social housing in Portugal, using statistical information from a survey conducted recently that the INE. It is a quantitative and extensive approach that comprehends a comparison of the situations observed in municipalities and regions, focusing particularly on three key dimensions: i) concentration of social housing, ii) urban quality and iii) financial sustainability. 1) Introdução Em 2009, existiam em Portugal 1938 bairros e fogos de habitação social (INE-ICHS, 2009), correspondendo este conceito, no âmbito da presente comunicação, a habitação de custos controlados que é propriedade pública, quer de organismos da administração central (IHRU, Segurança Social), quer dos municípios. Não obstante as tendências, verificadas nos últimos decénios, para a alienação de fogos de propriedade pública e para o incentivo à aquisição de habitação própria (Serra, 2002), mesmo em contexto de realojamento (e.g. PER-famílias), o parque de habitação social pública, se bem que residual (cerca de 2% dos fogos totais aproximadamente 3% dos ocupados como residência habitual - e 0,8% dos edifícios) continua a manter um importante significado social, económico e político. Por um lado, os bairros sociais aparecem como espaços estigmatizados, áreas de concentração de situações sociais desfavoráveis (pobres,

2 desempregados, famílias desestruturadas) e de grupos étnicos minoritários (ciganos, populações de origem africana), potencialmente geradoras de elevado risco social (conflitos internos, criminalidade, tráfico ) (Wacqant, 1996). Por outro, no âmbito da problemática da habitação contemporânea, parecem corresponder a um modelo obsoleto, que na óptica de um regime de estado-providência que nunca incorporou completamente a habitação no quadro dos sectores sociais básicos, tinha pertinência enquanto resposta às carências absolutas de habitação experienciadas pelos grupos insolventes ou quase (normalmente no contexto do realojamento de barracas ou similares). No quadro das lógicas neoliberais que se foram impondo, de modo progressivo e suave, na sociedade portuguesa, a habitação pública aparece actualmente como um segmento indesejado, gerador de despesas e de problemas sociais irresolúveis, que interfere com uma esfera económica que devia ser deixada ao mercado, eventualmente sujeita a uma regulação mais eficiente. Não obstante este quadro, o IHRU, a Segurança Social e a maioria dos municípios portugueses continuam a ser proprietários de habitação social, justificando-se uma análise mais profunda das suas características e das problemáticas que continuam a estar-lhe associadas. Ora esta comunicação, inserida no Projecto REHURB Realojamento e Regeneração Urbana, o qual aspira a analisar, de uma forma mais holística, os problemas, desafios e potencialidades dos bairros sociais de promoção pública, pretende, precisamente, fornecer um conjunto de elementos empíricos que possibilitam uma primeira abordagem, necessariamente exploratória, de três dimensões-chave desta temática: i) concentração espacial da habitação social, ii) qualidade urbanística e iii) sustentabilidade financeira. Partindo da informação recolhida no âmbito do Inquérito à Caracterização da Habitação Social (ICHS) promovida pelo INE em colaboração com o IHRU em 2009, sempre que necessário complementado com dados dos Censos 2001 e das Estatísticas da Construção e Habitação, procuraremos dar resposta a três tipos de questões que decorrem das dimensões acima mencionadas: i) até que ponto a habitação social traduz um processo de concentração sócio-residencial multi-escalar, a nível do país, da cidade, do bairro e do próprio edifício; ii) quais os níveis de conservação deste património? e iii) quais as possibilidades de sustentabilidade financeira? Por último, deve referir-se que esta análise, se centra apenas em indicadores físicos e financeiros, não incorporando uma dimensão social explícita. Isto deve-se, quer à inexistência de indicadores sociais sistematizados para os bairros sociais, quer à nossa vontade em efectuar uma análise alternativa às análises mais frequentes que se têm baseado, mesmo que de forma mais casuística, nas problemáticas clássicas da criminalidade, violência, desestruturação familiar, desemprego, etc que costumam estar sobrerepresentadas nestes espaços. 2) Distribuição e concentração da Habitação social 2.1) Uma questão das áreas metropolitanas? A distribuição territorial de bairros, edifícios e fogos de habitação social é heterogénea, sendo superior na região do Norte (destaque bairros e fogos) e de Lisboa (destaque edifícios e fogos). Nesta avaliação absoluta do fenómeno, o destaque vai para as duas áreas

3 metropolitanas, onde a concentração e a pressão demográfica mais se têm feito sentir, embora também se detectem números relevantes de fogos de habitação social em diversas cidades médias, que, apesar das excepções (Évora, Covilhã, Vila Real), se localizam sobretudo junto ao litoral (Olhão, Portimão, Coimbra, Aveiro, Braga e Guimarães). Tabela I. Nº de bairros sociais, de edifícios e fogos de habitação social em Portugal, distribuição por NUT Nº bairros sociais Nº edifícios de Nº de fogos de % habitação social % habitação social % NUT II - Norte ,8 % ,7 % ,5 % NUT II - Centro ,0 % ,1 % ,8 % NUT II - Lisboa ,8 % ,8 % ,1 % NUT II - Alentejo ,2 % ,3 % ,0 % NUT II - Algarve 135 7,0 % ,4 % ,8 % NUT II - Açores 82 4,2 % ,7 % ,4 % NUT II - Madeira 97 5,0 % ,9 % ,5 % Portugal Fonte: INE, ICHS, Período de referência: 2009 Fig I. Nº de Fogos de habitação social por município Fig II. Nº de Fogos de habitação social por NUT II (2009). 4% 1% 4% 5% 43% 36% 7% NUT II - Norte NUT II - Centro NUT II - Lisboa NUT II - Alentejo NUT II - Algarve NUT II - Açores NUT II - Madeira Fonte: INE, ICHS, Fonte: INE, ICHS, Período de referência: 2009 Uma análise que relativiza estes valores, conjugando-os, quer com os volumes de população, quer com o stock global de alojamentos, confirma a relevância das áreas metropolitanas como os espaços de maior incidência do fenómeno (a percentagem de fogos de habitação social é superior à média nacional na Região Norte e, sobretudo, na Região de Lisboa, atingindo em muitos concelhos das AMs valores máximos por habitantes Tabela II e Figura III). No entanto, confirma-se a relevância do fenómeno nalgumas cidades médias mencionadas anteriormente (Aveiro, Covilhã, Évora, Olhão, Portimão ), a que se juntam agora Peniche, Portalegre e Funchal, por exemplo. Observa-se ainda que um pequeno número de municípios mais pequenos (e.g. Vimioso, Freixo de Espada à Cinta, Cuba ) possui proporções de habitação social elevadas face à população residente.

4 Fig III. Nº de Fogos de habitação social por 100 mil habitantes por município (2009). Tabela II Nº de fogos de habitação social por alojamentos clássicos de residência habitual Alojamentos familiares clássicos de residência habitual Nº de fogos de habitação social % de fogos de habitação social relativamente aos alojamentos clássicos NUT II - Norte ,6 NUT II - Centro ,0 NUT II - Lisboa ,2 NUT II - Alentejo ,6 NUT II - Algarve ,0 NUT II - Açores ,3 NUT II - Madeira ,3 Portugal ,3 Fonte: INE, Caracterização da Habitação social em Portugal, 2009 Informação à comunicação social. Fonte: INE, ICHS, 2009 e Recenseamento da População e Habitação (Censos 2001) 2.2 Uma concentração ao nível micro: bairros e edifícios? A dimensão média dos bairros sociais em Portugal, considerando-se o nº de fogos por bairro, é de 60 fogos por bairro. Trata-se de um valor médio que, naturalmente, oculta a real dimensão dos bairros, até porque os dados fornecidos não permitem retirar do cálculo os fogos de habitação social dispersos, que não se inserem em bairros sociais. No geral os municípios das áreas metropolitanas apresentam valores expressivos, com destaque para a AML (Tabela IV), sendo de realçar, em particular, as cidades de Lisboa e do Porto. Para além destas áreas, observam-se, uma vez mais, diversas cidades médias (Bragança, Vila Real, Viseu, Coimbra, Portalegre, Évora, Faro, Portimão) com dimensões médias dos bairros superiores ao valor nacional de referência (Fig.IV e Tabela IV), o que aponta para a existência de bairros de dimensão elevada ou, pelo menos, com bastante visibilidade social. Tabela IV. Nº de fogos de habitação social por bairros e por edifícios nas várias NUT s Nº fogos/ Nº bairros Nº fogos/ Nº edifícios NUT II - Norte 62,9 8,0 NUT II - Centro 22,8 2,2 NUT II - Lisboa 130,9 4,6 NUT II - Alentejo 21,5 1,5 NUT II - Algarve 32,4 3,0 NUT II - Açores 19,6 1,0 NUT II - Madeira 53,7 4,9 Portugal 60,1 4,3 Fonte: INE, ICHS e Recenseamento da População e Habitação (Censos 2001) A concentração dos fogos e das famílias em edifícios de grande dimensão ou, pelo menos, a observação de níveis de concentração superiores aos registados nos outros tipos de alojamento parece ser uma realidade, sobretudo nas AMs, no Norte e Centro Litoral, nalguns

5 municípios do Norte e Centro interiores (Bragança, Covilhã, Castelo Branco), no Sotavento Algarvio e na Madeira. Fig IV. Nº de fogos de habitação social por bairros por município Fig V. Nº de fogos de habitação social por edifícios por município Fonte: INE, ICHS, Fonte: INE, ICHS, Esta imagem da compactação dos fogos de habitação social em edifícios ou conjuntos de edifícios fica ainda mais clara quando comparamos o índice global de fogos por edifício com o mesmo índice apenas para a habitação social. No conjunto do país, o valor global é de 1,7 fogos por edifícios, subindo este índice 2,5 vezes quando se trata de habitação social (tabela IV) 1. A nível regional, este processo de compactação da habitação social é mais significativo no Norte (o índice de fogos por edifício de habitação social é mais de 5 vezes superior ao mesmo índice para a globalidade dos alojamentos), na Região Autónoma da Madeira (o índice da habitação social mais do que triplica o valor global) e nas duas AMs. 3. Elementos sobre conservação do edificado Uma percentagem superior a 50% do parque edificado de habitação social em Portugal possui mais de 25 anos. Esta situação repete-se em todas as grandes unidades territoriais, com excepção da Região Autónoma dos Açores, na qual se regista um predomínio de edifícios mais recentes, com datas de construção inferiores a 10 anos. 1 Mesmo que se considerem apenas os edifícios concluídos em 2009, o índice de fogos por edifícios é de 2,3, um valor que é quase metade do observado para todo o conjunto de habitação social.

6 Fig VI. Edifícios de habitação social por época de construção (%) País NUT II - Madeira NUT II - Açores NUT II - Algarve NUT II - Alentejo NUT II - Lisboa NUT II - Centro NUT II - Norte Fonte: INE, ICHS % 20% 40% 60% 80% 100% Apesar da elevada percentagem de edifícios com mais de 25 anos (Fig. VI) verifica-se, no ano de 2009, um nível de intervenção no parque edificado nacional, relativamente reduzido (10% dos edifícios e 6% dos fogos de habitação social foram objecto de obras de conservação e de reabilitação). Refira-se o número de intervenções no edificado inferior à média nacional, na região de Lisboa e do Algarve. 4. Um património sem sustentabilidade financeira? O balanço das receitas e encargos provenientes da habitação social apresenta-se como globalmente positivo, apesar das assimetrias observadas a nível regional, quer na gestão corrente da habitação, na qual não se englobam as receitas correspondentes à alienação do património de habitação social nem as despesas dedicadas a intervenções nos espaços públicos, equipamentos, serviços e comércio que servem os bairros; quer na gestão estratégica alargada (Tabela V). Note-se que, neste último caso, a inclusão dos proveitos da venda de fogos, torna a contabilidade corrente mais favorável, mesmo considerando um quadro de despesa mais abrangente que, para além da habitação propriamente dita, abrange também despesas com equipamentos e espaço público. Assinale-se que os balanços apenas são desfavoráveis na Região Centro e na Região Autónoma dos Açores. Note-se que este balanço financeiro positivo tem de ser considerado com cuidado, não só porque se trata de uma informação conjuntural (apenas 1 ano, muito embora os dados referentes a uma amostra alargada recolhida pelo IHRU para o ano anterior indicassem o mesmo), mas também porque não estão aqui consideradas as despesas de investimento e as amortizações dos empréstimos obtidos para a construção de habitação. Adicionalmente, eventuais gastos com programas sócio-territoriais também não estão aqui incluídos.

7 Tabela V. Relação receitas/ despesas da habitação social Gestão corrente da habitação Receitas das rendas/despesas (obras de conservação extraordinárias e ordinárias do parque edificado + encargos fixos) Relação Receitas - Despesas Gestão estratégica alargada Receitas (rendas + vendas)/despesas (obras de conservação extraordinárias e ordinárias do parque edificado + encargos fixos + obras conservação equipamentos e comércio + obras conservação nas áreas envolventes da habitação) NUT II - Norte 1,92 1,91 NUT II - Centro 0,67 0,93 NUT II - Lisboa 1,72 1,92 NUT II - Alentejo 1,23 1,46 NUT II - Algarve 1,41 2,28 NUT II - Açores 0,74 0,74 NUT II - Madeira 1,97 2,04 Portugal 1,56 1,73 Fonte: INE, ICHS - Período de referência anual: 2009 Tabela VI. Taxa de cumprimento de pagamentos de rendas (proxy) Receita prevista de rendas de habitação social Receita da cobrança de rendas de habitação social Taxa de cumprimento de pagamento de rendas (Receita da cobrança de renda / Receita prevista de renda) NUT II - Norte ,93 NUT II - Centro ,87 NUT II - Lisboa ,87 NUT II - Alentejo ,87 NUT II - Algarve ,94 NUT II - Açores ,93 NUT II - Madeira ,77 Portugal ,89 Fonte: INE, ICHS - Período de referência anual: 2009 Embora o pagamento das rendas da habitação social registe, de acordo com as entidades gestoras, índices relativamente elevados de incumprimento por parte dos moradores, o índice proxy que utilizámos aponta para um incumprimento médio global da ordem dos 11% (medido em termos monetários), que se agrava nas regiões de Lisboa, do Alentejo e do Centro e, particularmente, da Madeira (Tabela VI). Refira-se que este índice aparece dotado de alguma fragilidade e que dados recolhidos apenas para a habitação social propriedade do IHRU parecem apontar para níveis de incumprimento mais próximos dos 20%. 5. Notas conclusivas Retomando as três dimensões-chave que pretendíamos abordar, de modo extensivo, preliminar e exploratório, nesta comunicação, gostaríamos de chamar atenção para alguns aspectos que consideramos essenciais. Em primeiro lugar, confirma-se que a habitação social está mais concentrada, em termos absolutos e relativos, nas áreas metropolitanas, embora também seja relevante em muitas cidades médias do país. É nas primeiras, com algum destaque para as cidades de Lisboa e do Porto, que a questão dos bairros sociais atinge maior significado, uma vez que não só estas unidades residenciais são aqui mais numerosas, como atingem maior dimensão média.

8 Refira-se que a concentração espacial da pobreza e da privação, frequentemente apontada com uma das causas fundamentais para os problemas dos bairros sociais (Malheiros e Mendes, 2007), surge associada a um processo de compactação urbanística, uma vez que a densidade de fogos (e de famílias) por edifício é maior neste tipo de unidades residenciais, sobretudo nos casos do Norte, R.A. Madeira e AMs. Esta compactação, porventura mais do que a concentração espacial, parece dar um contributo importante para um incremento das tensões sociais e, também, uma perda dos mecanismos de controlo social. Quanto às necessidades de conservação do parque habitacional, podemos extrapolar, com base nas datas de construção da maioria do edificado (que tem mais de 25 anos), que as intervenções em curso parecem ser algo tímidas, não satisfazendo, eventualmente, todas as necessidades. Por outro lado, actualmente, o paradigma de intervenção tem sido deslocado da intervenção no sentido estrito do edificado (reabilitação) para uma intervenção integrada também da sua envolvente - ambiental, social, económica, cultural - ou seja, da regeneração urbana. Isto comporta, necessariamente custos financeiros mais elevados, o que nos leva a considerar a dimensão da sustentabilidade financeira. Com as devidas ressalvas, o saldo de gestão corrente apresenta-se globalmente positivo, o que obriga a repensar a questão dos custos excessivos que, supostamente, obrigam a alienar todo o património. Mesmo que a análise da questão da sustentabilidade financeira, considerada em todas as suas dimensões, ainda careça de aprofundamento, parece ser desde já possível referir que uma perspectiva de longo prazo da habitação pública portuguesa não implica a sua inevitável transferência global para o sector privado nem a generalização dos processos de social mix, antes de uma apreciação casuística - sobretudo se se incorporarem devidamente as noções de sustentabilidade a longo prazo, de equidade social e de ligação entre habitação e ordenamento do território. Referências Bibliográfica INE (2009) Inquérito à caracterização da habitação social. Lisboa. INE (2001) Recenseamento Geral da População e da Habitação. Lisboa. Malheiros J, Mendes M. (coords.) (2007) Espaços e Expressões de Conflito e Tensão entre Autóctones, Minorias Migrantes e Não Migrantes na Área Metropolitana de Lisboa. ACIDI, Lisboa. Serra N (2002), Estado, Território e Estratégias de Habitação. Quarteto Editora, Coimbra. Wacquant L (1996) The Rise of advanced Marginality: Notes on its Nature and Implications, In Acta Sociologica, 39: