Expediente n.º 8154/2013 (Módulo Fale Conosco)

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1 EMENTA: PARECER. PROCESSO CONSULTA. OBRIGATORIEDADE. ATO NORMATIVO EDITADO POR OUTROS CONSELHOS REGIONAIS. ATO NORMATIVO DO CFM. OBRIGATORIEDADE DE SUA OBSERVÂNCIA EM TODO O TERRITÓRIO NACIONAL. I. O parecer, seja ele médico, jurídico ou de outras áreas do conhecimento, como regra geral, tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo, todavia, se houver ato posterior esse sim ato administrativo com conteúdo decisório que o aprove ou adote suas razões para, somente assim, produzirem-se efeitos jurídicos; II. Cada Conselho Regional de Medicina possui atribuição para definir, dentro de sua unidade federativa, os termos e limites para o correto e perfeito desempenho ético da medicina, podendo normatizar uma determinada conclusão emitida em parecer técnico, desde que devidamente aprovada por seu órgão competente; III. O Conselho Regional de Medicina somente possui poderes para avaliar o aspecto ético e técnico relativo à conduta dos profissionais médicos que lhe estejam vinculados, não estando obrigados às conclusões oriundas de ato normativo resultante da aprovação de parecer os médicos registrados nos demais Conselhos Regionais de Medicina não formadores de tal convicção; IV. Como o Conselho Federal de Medicina é a instância máxima na definição da conduta médica em todo o território nacional, sendo suas decisões normativas de observância cogente por todos os médicos do Brasil, asseverando-se tal constatação em face das competências que lhe foram atribuídas pelo o art. 7º da Lei n.º /2013, a aprovação pelo CFM de pareceres sobre matéria médica, inclusive no que se refere àquilo que possa ser considerado experimental, passa a ser de observância obrigatória por todos os Conselhos Regionais de Medicina, bem como por todos os médicos que legalmente exerçam a medicina em território nacional. NOTA TÉCNICA SEJUR N.º 162/2013 (Aprovada em Reunião de Diretoria em 30/10/2013) Expediente n.º 8154/2013 (Módulo Fale Conosco) Assunto: Dúvida. Necessidade de observância de parecer emitido por conselho regional em outro estado da Federação.

2 I DA SITUAÇÃO FÁTICA Trata-se de dúvida encaminhada pelo Senhor V. C. C., no qual questiona se os pareceres emitidos pelos Conselhos Regionais de Medicina são válidos em todo o território nacional, e, caso assim o seja, se o médico de outra região estaria vinculado ao parecer exarado pelo CREMESP. A análise do presente questionamento ganha especial relevância, pois, como será exposto, as atribuições dos Conselhos de Medicina não se resumem à atividade fiscalizatóriopunitivo da profissão médica, mas, também, na atuação interpretativa da conduta ética, moral e técnica da medicina, o que, em grande parte, é feito mediante a expedição pareceres exarados em processos-consulta no âmbito dos Conselhos Regionais e Federal de Medicina. É o relatório. Passa-se a fundamentar. II DA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA Inicialmente tornar-se imperioso esclarecer o conceito e a natureza do parecer, seja ele médico, jurídico ou relativo às outras áreas do conhecimento. Por meio do parecer, exara-se uma manifestação técnica fundamentada acerca de um assunto eminentemente técnico, tendo como fim primordial apresentar um posicionamento esclarecedor por meio de uma avaliação especializada de uma questão-problema submetida ao crivo de autoridade superior e que venha a eliminar eventuais dúvidas que interfiram no deslinde de área de conhecimento. Corroborando tal noção, a doutrina, especificamente voltada à análise do parecer jurídico, mas que em sua finalidade também se aplica ao parecer médico, destaca algumas definições que merecem transcrição, a saber: Parecer é a manifestação opinativa de um órgão consultivo expendendo sua apreciação técnica sobre o que lhe foi submetido (Celso Antônio Bandeira de Mello) Os atos consultivos são aqueles em que o sujeito não decide, mas fornece subsídios a propósito da decisão. É o caso dos pareceres (Marçal Justen Filho) Pareceres pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração (Hely Lopes Meirelles) Portanto, deve a peça expressar uma opinião fundamentada emitida sobre um determinado campo do conhecimento científico. Ocorre, todavia, que o parecer, como regra geral, tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões. Assim, ele por si só, não produz efeitos vinculantes.

3 Nesse sentido, é mister que haja um ato posterior esse sim ato administrativo com conteúdo decisório que o aprove ou adote sua razões para, somente assim, produzirem-se efeitos jurídicos. Assim, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas sim o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou punitiva. Portanto, a doutrina majoritária informa que o parecer seria espécie do gênero ato administrativo enunciativo, o qual, após aprovado pela autoridade competente, pode ser convertido numa norma cogente pelo Poder Público. A doutrina, por outro viés, também promove a diferenciação dos tipos de pareceres, quais sejam, a) facultativo, ou seja, quando a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; b) obrigatório, quando a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer contrário ou favorável, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; e c) vinculante, na hipótese em que a obrigação de decidir está vinculada aos termos do que restou definido no parecer, não podendo o administrador decidir de modo contrário. Assim, definidas tais premissas técnicas, impende destacar que os Conselhos Regionais de Medicina, ao lado do Conselho Federal, são os órgãos legalmente definidos para o exercício da regulação moral, ética e técnica da medicina brasileira, devendo, segundo o art. 15, h, da Lei n.º 3.268/57, promover, por todos os meios e o seu alcance, o perfeito desempenho técnico e moral da medicina e o prestígio e bom conceito da medicina, da profissão e dos que a exerçam. Assim, quando determinado assunto técnico inerente ao exercício da medicina é submetido a um CRM, deverá receber análise por profissionais médicos que possuam amplo conhecimento na seara em análise, emitindo, nesse desiderato, um parecer, que, como acima explicado, até este momento, possui caráter meramente opinativo, isto é, destituído de força vinculante. Todavia, caso a opinião formada no parecer seja submetida e aprovada por órgão competente, de acordo com o regimento do Conselho Regional, sua observância passa a ser obrigatória aos profissionais médicos que militam na área de sua jurisdição fiscalizatória, não podendo outra conclusão ser extraída do art. 17 da Lei n.º 3.268/57, o qual prescreve que: Art. 17. Os médicos só poderão exercer legalmente a medicina, em qualquer de seus ramos ou especialidades, após o prévio registro de seus títulos, diplomas, certificados ou cartas no Ministério da Educação e Cultura e de sua inscrição no Conselho Regional de Medicina, sob cuja jurisdição se achar o local de sua atividade. Portanto, cada Conselho Regional de Medicina possui atribuição para definir, dentro de sua unidade federativa, os termos e limites para o correto e perfeito desempenho ético da medicina, podendo normatizar uma determinada conclusão emitida em parecer técnico e devidamente aprovada por seu órgão competente.

4 Ocorre, porém, que os profissionais médicos vinculados aos demais Conselhos Regionais de Medicina não formadores daquele ato normativo, em tese, não estariam vinculados aos termos de tal conclusão, já que somente o CRM ao qual está registrado possui poderes para avaliar o aspecto ético e técnico relativo à sua conduta. Dessa forma, pode-se afirmar que, nos termos em que gerado este questionamento, os médicos inscritos em outros Conselhos Regionais de Medicina não estão vinculados aos pareceres normativos exarados pelo CREMESP, o qual somente pode impor condutas a seus próprios profissionais. Já no que se refere aos pareceres devidamente aprovados pelo Conselho Federal de Medicina a conclusão a ser alcançada é outra, pois, diferentemente dos Conselhos Regionais, o CFM é a instância máxima na definição da conduta médica em todo o território nacional, sendo suas decisões normativas de observância cogente por todos os médicos do Brasil. Tal conclusão pode ser obtida a partir da noção de sistema federativo em que estão legalmente dispostos os Conselhos Regionais de Medicina, pois sabe-se que tais Autarquias são pessoas jurídicas com personalidade jurídica distinta deste Conselho Federal, possuindo, assim, autonomia administrativa e financeira. Nesse sentido, dispõe o art. 1º da Lei n.º 3.268/57, a saber: Art. 1º O Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Medicina, instituídos pelo Decreto-lei nº 7.955, de 13 de setembro de 1945, passam a constituir em seu conjunto uma autarquia, sendo cada um dêles dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Todavia, esta mesma Lei prescreve em seu art. 3º que os Conselhos Regionais de Medicina ficam subordinados ao Conselho Federal, nos seguintes termos: Art. 3º Haverá na Capital da República um Conselho Federal, com jurisdição em todo o Território Nacional, ao qual ficam subordinados os Conselhos Regionais; e, em cada capital de Estado e Território e no Distrito Federal, um Conselho Regional, denominado segundo sua jurisdição, que alcançará, respectivamente, a do Estado, a do Território e a do Distrito Federal. (grifo nosso) Seguindo essa linha de pensamento, os atos normativos abstratos editados pelo CFM devem ser seguidos pelos Conselhos Regionais, inclusive como parâmetros para formulação e edição de seus próprios atos. Nesse sentido, verifica-se que existe verdadeiro sistema federativo sui generis na organização dos Conselhos de Medicina, pois ainda que os Conselhos Regionais tenham capacidade para se auto-organizar, esta autogestão sujeita-se aos limites impostos pelas normas estabelecidas pelo Conselho Federal, utilizando-se, por analogia, aquilo que no Direito Constitucional se denomina de princípios extensíveis, isto é, as regras definidoras básicas da organização do ente maior devem refletir a organização dos entes menores que lhe são vinculados.

5 Para consolidar tal análise, pode ser citado, ainda, o art. 7º da Lei n.º /2013, denominada de Lei do Ato Médico, o qual prescreve que: Art. 7 o Compreende-se entre as competências do Conselho Federal de Medicina editar normas para definir o caráter experimental de procedimentos em Medicina, autorizando ou vedando a sua prática pelos médicos. Parágrafo único. A competência fiscalizadora dos Conselhos Regionais de Medicina abrange a fiscalização e o controle dos procedimentos especificados no caput, bem como a aplicação das sanções pertinentes em caso de inobservância das normas determinadas pelo Conselho Federal. Como se vê, ao Conselho Federal de Medicina foi atribuída a competência legal para dispor sobre procedimentos médicos, inclusive autorizando ou vendando àqueles de caráter experimental. Assim, a aprovação pelo CFM de pareceres sobre matéria médica, inclusive no que se refere àquilo que possa ser considerado experimental na seara da medicina, passa a ser de observância obrigatória por todos os Conselhos Regionais de Medicina, bem como por todos os médicos que legalmente exerçam a medicina em território nacional. III DA CONCLUSÃO Face o exposto, este Sejur CONCLUI que: I. O parecer, seja ele médico, jurídico ou de outras áreas do conhecimento, como regra geral, tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo, todavia, se houver ato posterior esse sim ato administrativo com conteúdo decisório que o aprove ou adote suas razões para, somente assim, produzirem-se efeitos jurídicos; II. Cada Conselho Regional de Medicina possui atribuição para definir, dentro de sua unidade federativa, os termos e limites para o correto e perfeito desempenho ético da medicina, podendo normatizar uma determinada conclusão emitida em parecer técnico, desde que devidamente aprovada por seu órgão competente; III. O Conselho Regional de Medicina somente possui poderes para avaliar o aspecto ético e técnico relativo à conduta dos profissionais médicos que lhe estejam vinculados, não estando obrigados às conclusões oriundas de ato normativo resultante da aprovação de parecer os médicos registrados nos demais Conselhos Regionais de Medicina não formadores de tal convicção; IV. Como o Conselho Federal de Medicina é a instância máxima na definição da conduta médica em todo o território nacional, sendo suas decisões normativas de observância cogente por todos os médicos do Brasil, asseverando-se tal constatação em face das competências que lhe foram atribuídas pelo o art. 7º da Lei n.º /2013, a aprovação pelo CFM de pareceres sobre matéria médica, inclusive no que se refere àquilo que possa ser considerado experimental, passa a ser de observância obrigatória por todos os

6 Conselhos Regionais de Medicina, bem como por todos os médicos que legalmente exerçam a medicina em território nacional. Por fim, como se trata de tema possuidor de especial relevância, pois, como foi exposto, as atribuições dos Conselhos de Medicina não se resumem à atividade fiscalizatório-punitivo da profissão médica, mas, também, a atuação interpretativa da conduta ética, moral e técnica da medicina, o que, em grande parte, é feito mediante a expedição pareceres exarados em processos-consulta no âmbito dos Conselhos Regionais e Federal de Medicina, OPINA-SE, após aprovação deste CFM, que a presente análise jurídica seja encaminhado ao Conhecimento dos Conselho Regionais de Medicina, evitando-se, assim, qualquer incerteza ou insegurança jurídica da classe médica na observância atos normativos editados pelos Conselhos de Medicina. É o que nos parece, s.m.j. Brasília/DF, 29 de outubro de Rafael Leandro Arantes Ribeiro Advogado do Conselho Federal de Medicina OAB/DF n.º DE ACORDO: José Alejandro Bullón Chefe do Setor Jurídico