FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE ITUVERAVA FACULDADE DE FILOSOFIA CIÊNCIAS E LETRAS

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1 FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE ITUVERAVA FACULDADE DE FILOSOFIA CIÊNCIAS E LETRAS OS IMPACTOS DA TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A PERCEPÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA/SP ITUVERAVA 2014

2 ALESSANDRO NOGUEIRA MOREIRA OS IMPACTOS DA TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A PERCEPÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA/SP Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Fundação Educacional de Ituverava, Faculdade de Filosofia Ciências e Letras, para obtenção do título de Bacharel em Administração Orientador(a): Willy Gentil de Goes ITUVERAVA 2014

3 ALESSANDRO NOGUEIRA MOREIRA OS IMPACTOS DA TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A PERCEPÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA/SP Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Fundação Educacional de Ituverava, Faculdade de Filosofia Ciências e Letras, para obtenção do título de Bacharel em Administração Ituverava, de Novembro de 2014 Orientador(a) Orientador(a) Orientador(a)

4 TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MOREIRA, Alessandro Nogueira 1 GOES, Willy Gentil 2 RESUMO: Este trabalho tem como objetivo analisar o impacto da terceirização na Administração Pública, por meio da percepção de gestores da Prefeitura do Município de Ituverava/SP. Para isso, inicialmente, foi elaborado um referencial teórico que apresenta os principais conceitos relacionados ao tema, como a definição de terceirização, suas formas de gestão, as vantagens e desvantagens geradas por meio de sua adoção na esfera pública, alem do arcabouço legal que rege o assunto. Em seguida, são apresentados os resultados de uma pesquisa realizada em um órgão público municipal na cidade de Ituverava-SP, visando obter um diagnóstico da percepção de três gestores públicos em relação à adoção da terceirização de serviços pelo município. Foi utilizado como método a realização de uma pesquisa exploratória, pois buscou-se um melhor entendimento sobre a prática da terceirização no setor público e a compreensão do funcionamento, além das vantagens e desvantagens geradas ao utilizar esta ferramenta de gestão. Com base nesses resultados foi possível identificar que a terceirização pode representar uma boa forma de ferramenta de gestão, que permite a redução de custos, a redução do quadro de funcionários e melhoria na qualidade do serviço prestado. Contudo embora seja uma prática benéfica ao município, a terceirização também resulta em aspectos que demonstram alguns efeitos ou resultados indesejáveis como, terceirizar um setor que não se adapte à empresa contratada podendo assim gerar custos com retrabalho. Palavras-chave: Terceirização. Administração pública. Prestação de serviços. SUMMARY: This survey has how objective to analyze the impact of Outsourcing in Public Management, through the perception of Prefecture's managers of Ituverava/ SP. For this, first It was elaborated a theoretical reference that presents the main concepts related to the theme, such as the definition of outsourcing, their management, the advantages and disadvantages generated by their adoption in the public sphere, beyond of legal outline governing the matter. Then are presented the results of a survey conducted in a municipal public agency in the city of Ituverava/SP to obtain a diagnosis of the perception of three public managers regarding the adoption of outsourcing services by the municipality. And being used as a method realization an exploratory survey, it sought to a better understanding on the practice of outsourcing in the public sector and understanding of the functioning beyond advantages and disadvantages generated when using this management tool, to implement the general objective of the survey that is to analyze the impact of outsourcing in Public Administration at Ituverava /SP. Based on these results it was possible to identify that outsourcing can be a good way of management tool, allowing cost reduction, the reduction of staff and improvement in the quality of service. But although it is a beneficial practice to the municipality Outsourcing also results in ways that demonstrate some effects or undesirable results as outsource an industry that does not fit the contractor which may generate costs rework. Keywords: Outsourcing. Public Management. Rendering of Services. 1 Graduando do Curso de Administração FE/FFCL, Ituverava, SP 2 Orientando do Curso de Administração FE/FFCL, Ituverava, SP

5 INTRODUÇÃO Nas últimas décadas, a terceirização de serviços tem se apresentado como uma tendência econômica em organizações de diversos setores e tamanhos. Os motivos para a adoção destas práticas são os mais variados, indo desde aspectos financeiros, como a redução de custos e ganho de produtividade, a aspectos administrativos e estratégicos, como a redução do quadro de funcionários e a redução das atividades a serem realizadas pela organização (especialização). Dessa forma, a terceirização tem sido um importante instrumento na busca por ganhos de eficiência. Contudo, se, no passado, a terceirização era utilizada apenas por empresas privadas, atualmente, tem sido uma prática cada vez mais recorrente na esfera pública, em diversas esferas e setores. Para Furtado (2008), o crescimento no setor de terceirização de serviços na Administração Pública é uma constante nos últimos anos. Isso se deve a grande necessidade de se tentar reduzir o quadro do funcionalismo nos órgãos. Com isso, a terceirização usada pela instituição pública é peculiar e diferente da administração privada. Já para Martins (2003), a terceirização, no entanto, tem sido cada vez mais falada e discutida não só pela administração pública, mas também por estudiosos e interessados que buscam na terceirização as relações trabalhistas entre o órgão público que a contrata e a empresa contratada para oferecer determinada mão de obra ou serviço. Outro aspecto que o autor aborda, é que para alguns críticos, esta maneira de contratação é uma forma subsidiária de burlar a obrigação da realização de um concurso público para contratação de mão de obra efetiva. Diante de tais fatos, o objetivo desta pesquisa é analisar os impactos da terceirização de serviços na Administração Pública, mais especificamente, por meio da percepção de gestores públicos responsáveis pela adoção de tal prática, no município de Ituverava/SP. Contudo, para cumprir com seu objetivo, o trabalho apresenta os seguintes objetivos específicos: Apresentar conceitos básicos sobre terceirização, como definições e os principais aspectos relacionados ao tema (vantagens e desvantagens, causas e consequências); Apresentar os principais aspectos do arcabouço legal que trata o tema; Apresentar o modelo de terceirização adotado pela Administração Pública, descrevendo suas etapas e a forma como são realizados os contratos de prestação de serviços;

6 Entrevistar os gestores da Prefeitura de Ituverava/SP A escolha deste tema decorre do fato da terceirização representar uma prática cada vez mais comum nas organizações, tanto públicas quanto privadas. Contudo, embora possa gerar os mesmos benefícios, a terceirização, quando adotada na esfera pública, envolve uma série de aspectos, relacionados tanto à atuação do Estado (ou ente público), quanto a aspectos de caráter legal, que restringem a adoção desta prática em órgãos públicos, tornando o tema ainda mais controverso. TERCEIRIZAÇÃO A Terceirização ocorre quando uma empresa contrata outra para executar parte ou um todo da sua atividade. De acordo com Jacoby (2002), é uma descentralização de serviços, mediante contrato, em que a empresa contratada oferece a mão-de-obra objeto do contrato pactuado entre as partes. A terceirização é uma possibilidade de contratar terceiro para a realização de atividades que não constituem o objeto principal da empresa. A contratação pode envolver tanto a produção de bens como serviços, visando não só a redução de custos bem como também maior agilidade, flexibilidade e competitividade à empresa. Tem-se como o início do contexto da idéia de terceirização o período da Segunda Guerra Mundial, quando as empresas produtoras de armas estavam sobrecarregadas com a demanda. Verificaram que poderiam delegar serviços a terceiros, que seriam contratados para dar suporte ao aumento da produção de armas. (MARTINS, 2003) Segundo Meireles (2007), antes da Segunda Guerra Mundial existiam atividades prestadas por terceiros, porém não poderíamos conceituá-las como terceirização, pois somente a partir deste marco histórico é que temos a terceirização interferindo na sociedade e na economia. Autorizando seu estudo pelo Direito Social, valendo lembrar que mesmo este também sofre grande aprimoramento a partir de então. De acordo com Martins (2003), o surgimento da terceirização no Brasil também gera muitas dúvidas. Tem-se como primeira idéia que tal método surgiu durante os anos 50, quando se iniciou a abertura de mercado interno das multinacionais, impulsionados pelas revoluções industriais que buscavam os objetivos e princípios para o sucesso e êxito nos negócios. Após sua evolução, Gil (1999), salienta que toda atividade ou mão de obra que uma empresa executa para outra é considerada terceirização. É uma forma de serviço, mediante

7 contrato que a empresa da qual é contratada oferece serviços ou mão de obra em questão do objeto proposto. Jacoby (2002) define, a terceirização como uma possibilidade de contratar terceiro para a realização de atividades que não constituem o objeto principal da empresa. A contratação pode envolver tanto a produção de bens como serviços, visando não só a redução de custos bem como também maior agilidade, flexibilidade e competitividade à empresa. Giosa (2007) considera a terceirização uma ferramenta de grande importância para o ciclo continuado de a economia mundial globalizada continuar em funcionamento. Entretanto a participação e o aumento da terceirização no sistema produtivo alavancam uma questão no aumento nos casos de transferência imprópria a terceiros devido à grande necessidade de mão de obra e prestadores de serviços. Segundo Bardin (2009), atualmente se vive um momento de grande globalização e, com essa crescente demanda de terceirização, a economia vem tendo transformações relevantes principalmente nos campos políticos e econômicos. Portanto, a terceirização está conceituada e presente no mundo atual e globalizado, ligada principalmente a abundante mão de obra e a industrialização. Preservando a idéia que a utilização da terceirização de serviços como ferramenta de gestão, está em constante crescimento, através do contágio do setor privado para a administração pública. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Segundo Pietro (2008), a Administração Pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos. Já Harmon e Mayer (1999), sustentam que a Administração Pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo - em nome da sociedade, que delega de forma legal - e cujas ações têm conseqüências para os indivíduos e os grupos sociais. No Brasil, de acordo com o que rege o Direito Administrativo, os agentes públicos responsáveis pela Administração devem seguir os seguintes princípios: Princípio da Legalidade: ao administrador público somente é permitido fazer o que a lei autoriza. O princípio da legalidade representa uma garantia para os administradores, pois qualquer ato da Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei;

8 Princípio da Impessoalidade: a administração deverá atuar de forma objetivo, impessoal. Atuar sem privilégio, distinção, preconceito, autopromoção pessoal no desempenho da atividade administrativa; Princípio da Moralidade: no princípio da moralidade, a administração deverá agir com ética, boa-fé na atuação e probidade. O ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à lei, mas também à moral. Princípio da Publicidade: o princípio da publicidade diz que a atividade administrativa deverá ser em regra pública e acessível ao público. É o caráter do que é feito em público e em nome do público: implica a visibilidade e transparência das decisões e ações e a responsabilidade pública pelos atos praticados. Princípio da Eficiência: o princípio da eficiência diz que a administração deverá atuar com presteza, com perfeição, com rendimento funcional. Significa que os atos da administração pública devem ser desempenhados visando à melhor relação custo/benefício na gestão dos recursos públicos. A observância destes princípios confere uma maior clareza e lisura nos atos praticados pelos gestores na Administração Pública. Além disso, servirá de base para qualquer iniciativa de transferir a terceiros as atribuições do setor público. Para Coimbra (2003), em seus estudos, revela que as novas formas de gestão política e econômica manifestaram-se durante as últimas décadas, destacando-se o neoliberalismo, que propunha a retomada dos princípios liberalistas adaptados às medidas econômicas modernas. Assim, até o início do século XX, houve um Estado centralizador, abrangente e partidário. Entretanto, após a crise do capital da década de 1970, surgiram questionamentos quanto ao papel do Estado nas relações econômicas, prevalecendo, ao final, a idéia de Estado Mínimo. Deste modo, surgiram duas vertentes principais: a limitação da participação do Estado nas atividades econômicas e a terceirização das atividades não produtivas, mesmo que públicas. Portanto, para Coimbra (2003), o Estado verificou que era viável transferir atividades consideradas secundárias para empresas prestadoras de serviços. Esta possibilidade além de ser lucrativa para os cofres públicos poderia reduzir o déficit estatal através do declínio dos custos. Para Zymler (1999), a terceirização no serviço público, é uma forma de contratar uma empresa fornecedora de bens, serviços e mão de obra para a execução de serviços que anteriormente eram desenvolvidos pelo próprio ente público. Este tipo de atividade gera para a administração pública uma redução da participação do Estado em atividades não essenciais,

9 buscando uma diminuição nos gastos públicos, um aumento da qualidade do serviço e uma maior eficácia no desenvolver da administração. Para Viana (1999), a terceirização pode ser definida como a descentralização de serviços da atividade-meio da administração pública para uma empresa privada que os executará como uma atividade-fim. Segundo Ramos (2001), para alguns críticos, a terceirização pública não é vista como um bom caminho a seguir, pois é um meio de burlar a iniciativa da obrigação de execução de concurso público para cargos de efetividade. É fato que a administração ou órgão que terceiriza e aloca o pessoal para a realização da atividade-fim, estará automaticamente inclusa em irregularidades. No entanto, é possível listar alguns estudiosos que são a favor da terceirização pública. É o caso de Giosa (2007, p. 156), que diz: não se poder afirmar, entretanto, que a terceirização deva restringir-se a atividade-meio. A questão passa pela definição do que é atividade-fim e atividade meio dentro do órgão terceirizante. Por vezes, a identificação parece difícil ou confusa levando o gestor, ainda que bem intencionado, a um iminente risco de erro. Segundo Martins (2003), foi necessário organizar normas regulamentadoras para evitar casos de corrupção, pois estes contratos poderiam ser facilmente expostos em casos de favorecimento à terceiro ou mesmo em casos de nepotismo. Ainda de acordo com Martins (2003), pela vigente ordem constitucional, em regra, o acesso aos empregos públicos opera-se mediante concurso público, que pode não ser de igual conteúdo, mas há de ser público. As autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista estão sujeitas à regra, que envolve a administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Para Giosa (2003), a fim de se propor uma maior eficiência, eficácia e economicidade, a descentralização foi proposta pela norma a fim de parar seu crescimento descontrolado da qual se incumbia nas atividades acessórias. Assim, tornou-se incontestável a troca nas atividades acessórias para empresas privadas. Para isso, de acordo com a Lei 8.666/93 que trata das licitações e contratos a administração pública seleciona e organiza uma banca de comissão, a fim de verificar toda documentação exigida das empresas para a contratação verificando a legitimidade dos documentos. Após estes procedimentos, caminha-se para o fechamento do contrato segundo uma concessão, permissão ou autorização. Sendo de responsabilidade do órgão público a efetiva fiscalização e acompanhamento das execuções, a fim de constatar irregularidades e providenciar as medidas corretivas cabíveis.

10 Para Martins (2003), estes conceitos valem também para instituições que passam a ver a terceirização como um meio de substituir o concurso público, salvo lembrar que tais procedimentos são de obrigatoriedade para a contratação de mão de obra para execução de serviços de atividades fim. Ainda segundo Martins (2003), todas as instituições que desrespeitaram ou descumpriram a finalidade da terceirização, com base nos serviços próprios do quadro, a União determinou como forma de punição, a troca dos colaboradores contratados, por outros aprovados em concurso público. Jacoby (2002), pressupõe que os motivos de tantas irregularidades, quanto aos terceirizados, se deve a intensa dependência de parceria e que o total cumprimento da lei, geraria um colapso no funcionamento do Estado. Tal episódio consistiu em uma única solução: a negociação, que teve como resultado uma meta anual de troca de funcionários casuais por funcionários efetivos. Tais atitudes fazem-se necessário expor: Segundo o Decreto nº 2.271/97, aplicável à administração direta, autárquica e fundacional, a terceirização é legítima desde que não implique a execução de atividades inerentes aos quadros próprios dessas entidades. Segundo Martins (2003), a terceirização abrange também conceitos explícitos, do qual a administração pública busca e tenta fazer as coisas corretamente, dentre estas, uma boa parcela faz a coisa certa, mas poucas fazem o que tem que ser feito. Segundo Jacoby (2002), os macros indicadores de maior relevância em qualquer organização são os que permitem medir a proficiência da organização nos quesitos: a) sua competência em fazer certo, b) sua competência em atender as expectativas e, c) sua competência em fazer algo de forma diferenciada. De acordo com Jacoby (2002), os conceitos tema desta preposição são amplamente conhecidos e difundidos, porém, nem sempre compreendidos. Suas conceituações e usos por vezes, emprestam sentidos difusos, quando não contraditórios, no que tange ao léxico técnico. O esforço aqui será com o senso técnico dos vocábulos em questão. Para Martins (2003), o uso de clichês, ultimamente utilizados, de fazer certo a coisa, fazer a coisa certa, e fazer a coisa que tem que ser feita, empresta um senso simplório aos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade, principalmente na terceirização pública, mas

11 muito prático em função da utilização de um termo repetido nas conceituações a coisa como objeto da ação ou resultado dela. De acordo com os objetivos almejados pela Administração Pública, a terceirização de serviços busca na execução destes uma maior eficácia, eficiência e efetividade EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE Para Jacoby (2002), a eficácia na terceirização é fazer a coisa certa, pois em se fazendo o contrário estaria fazendo a coisa errada, a coisa que não deveria ter sido feita, a coisa fora de lugar e hora, ou ainda a coisa a ser empreendida de forma diferente. Em outras palavras, deveríamos fazer outra coisa que não esta. Segundo Pietro (2008), a eficácia pode ser vista como a capacidade de atender expectativas de alguém, um grupo ou organização. Também é notória a existência de parâmetros, padrões, indicadores, níveis, e graus de eficácia que balizam as ações nos mais variados processos onde se almeje a eficácia aceitável, resultante da relação entre metas alcançadas sobre metas pretendidas. Giosa (2007), admite que, na falta da eficácia, pode-se incorrer em quebra de expectativas no que era desejado de uma atitude correta e, assim, peca contra o nível de satisfação esperado na conformidade e metas do processo. Já para Martins (2003), pode-se citar como exemplos de eficácia demonstrados na administração pública e na terceirização os seguintes quesitos: atender os requisitos; atingir metas; cumprir cronogramas; satisfazer o cliente. Segundo Martins (2003), o conceito de eficiência está no ato de fazer certo a coisa, pois em se fazendo o contrário, provoca perdas de tempo e recursos (retrabalho, desperdício), contrariando os princípios da eficiência. Para Jacoby (2002), o conceito de eficiência é fazer mais com menos, que traz embutido o senso de economia racional. Também é a capacidade de atingir ou superar os padrões vigentes. Segundo Pietro (2008), sabe-se da existência de parâmetros padrões, indicadores, níveis, graus de eficiência que balizam as ações nos mais variados processos onde se

12 almeje uma eficiência aceitável, resultante da qualificação da força de trabalho, da racionalização do método e da otimização dos recursos, medida pela relação entre quantidades produzidas sobre recursos empregados. Segundo Pietro (2008), isto indica o rendimento dos recursos da terceirização, por exemplo, aplicados na prestação de serviços e disponibilização de produtos. Em contrapartida, está a quebra da expectativa no que é esperado da habilidade com foco na produtividade e conformidade do produto ou serviço. Segundo Jacoby (2002), uma frase bastante famosa resume o significado de efetividade: difícil não é fazer o que é certo, é descobrir o que é certo fazer. Esta frase sintetiza todo o conceito de efetividade: fazer a coisa que tem que ser feita. Dos três conceitos, este é o mais difícil de entender, pois é percebida, somente por pesquisas de opinião sobre ações que causam efeitos, impacto, mudança ou transformação de uma realidade. Para Giosa (2007), benefícios, efeitos ou impactos diretos ou indiretos do exercício do papel institucional de uma organização pública: (econômicos, sociais, ambientais e tecnológicos), também é a capacidade de atender expectativas de uma comunidade ou sociedade. Giosa (2007), cita como exemplos de efetividade, dentro do contexto de administração pública, melhorias a populações aonde não chega energia elétrica e outros exemplos: como lançar um produto que não provoque impacto ambiental, viabilizar a inserção de uma comunidade num contexto, erradicar uma epidemia ou endemia, medidas de responsabilidade social etc. Segundo Martins (2003), efetividade pode-se definir em três conceitos; [...] às vezes se sobrepõem ou se completam para compor o conjunto de macro indicador com informações resultantes da medição de um evento repetitivo com critérios pré-definidos, com o objetivo de mostrar o resultado / evolução, para orientar as decisões e ações pertinentes e suficientes para se medir toda a gama de ações humanas e monitorar o desempenho na busca da excelência, pois somos o que repetidamente fazemos. / A excelência, portanto, não é um feito, mas um hábito [...](MARTINS, 2003, p. 142). ARCABOUÇO LEGAL Para que ocorra a terceirização de serviços públicos, faz-se necessário o cumprimento (atendimento) de uma série de requisitos legais, que definirão a forma como tal prática pode ser adotada, e quando isto pode ocorrer.

13 Os principais aspectos legais relacionados à terceirização são: A Lei 8.666/93 O Direito do Trabalho A Lei 5.645/70 A Lei 8987/95 O Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 O Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997 A Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Como visto, o concurso público é obrigatoriedade em todas as instituições ou fundações ligadas ao governo. Entretanto surgiram várias dúvidas a respeito da legalidade e licitude da terceirização durante certo período de tempo. Tais dúvidas só foram resolvidas com o estabelecimento do Decreto Lei 200/67 art. 10, 7º, de 25/02/1967. Art.10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. 7º. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a administração procurará desobrigar-se da realização material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos da execução. (BRASIL. Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967) Para se regulamentar o processo, posteriormente, veio à lei nº 5645/70 que veio explicitar as funções que poderiam ser executadas por terceirizantes na administração pública. Com esta regulamentação surgiram as obrigações sujeitas aos órgãos públicos, que ia desde a contratação da empresa até a fiscalização do objeto proposto, além da total obrigação do cumprimento das leis trabalhistas. Para Pietro (2008), primeiramente para escolher uma empresa, de acordo com as diretrizes estabelecidas na Lei 8.666/93, abre-se uma licitação em busca da obtenção de um menor preço. Neste momento é que se verifica detalhadamente a possibilidade da prestação do serviço proposto, além do pessoal que irá executar o serviço, assegurando todos os direitos trabalhistas exigidos. Segundo o inciso II do art. 2º da lei nº 8.987/95 concessão de serviço público é: concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente segundo licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; ou seja, concessão é um acordo

14 administrativo onde o Estado passa a outrem a realização de obra pública de modo que este feito seja de total responsabilidade da empresa escolhida. Normalmente, o capital destinado ao pagamento deste serviço está diretamente relacionado com os possíveis lucros provenientes desta obra (BRASIL. Lei n 8.987, 13 de fevereiro de 1995) Permissão segundo o inciso IV do Art. 2º da Lei nº 8.987/95 é: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. E, a autorização, que segundo Viana (2009), começaria do mesmo pensamento da permissão, com a diferença que as funções delegadas do serviço seriam para o particular da exploração. De acordo com Abdala (2009), a falta de comprometimento ou desrespeito de qualquer uma dessas normas implica para o órgão público na anulação do contrato, multa e punição ao responsável. Já para a empresa contratada gera o fim do contrato além da retenção de 11% de seu faturamento. Ramos lembra que a Lei 8666/93, que trata das licitações e contratos, refere-se à obrigatoriedade do projeto básico para a contratação de qualquer obra ou serviço, que somente poderão ser licitados depois de atendida essa exigência. Como projeto básico, entende-se o detalhamento do objeto, de modo a permitir a perfeita identificação do que foi pretendido pelo órgão licitante e, com precisão, as circunstâncias e modo de realização. (ABDALA, 2009). Martins (2003), ressalta que, a administração pública está sujeita ao controle externo por parte dos Tribunais de Contas. Aquela Corte, em reiteradas decisões, vem julgando irregular a contratação de empresas para a prestação de serviços quando as tarefas a serem desenvolvidas já integram o elenco das atribuições dos cargos permanentes. Segundo Viana (2009), questionava-se, então, a possibilidade da administração valerse da Consolidação das Leis do Trabalho, que não é regime jurídico adequado para atender às relações de trabalho dos servidores públicos. Martins (2003), aponta que a terceirização consiste na possibilidade de contratar terceiros para a realização de atividades que não constituem o objeto principal da empresa. Esta contratação tanto pode envolver a produção de bens, como de serviços, a exemplo dos serviços de limpeza, vigilância ou até temporários. Giosa (2007), lembra que a terceirização, em alguns casos restritos, pode ocorrer sem licitação, ou seja, nas hipóteses versadas no art. 24 da mencionada Lei 8666/93; a do serviço

15 público não prescinde de uma visão integrada, tanto da legislação como da jurisprudência, a partir do Decreto-Lei 200/67. Martins afirma que trata-se de uma longa linha evolutiva, que encontrará equilíbrio entre a atividade estatal e a iniciativa privada, desde que voltadas para o mesmo fim, que é o interesse público. Segundo o Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho, é de grande prioridade lembrar que tal conduta se teve início, essencialmente para colaborar com a manutenção e progresso das conquistas sociais. Em virtude disso, a Justiça do Trabalho, em busca de legitimidade e garantia de todas as obrigações e direitos trabalhistas, revisou tal jurisprudência que institui os seguintes termos: TST Enunciado nº 331 Contrato de Prestação de Serviços Legalidade I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de ). II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). (Revisão do Enunciado nº TST) III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de ), de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta. IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de ). (Alterado pela Res. 96/2000, DJ ) Para Martins (2003), com a terceirização as frequentes relações comprometidas as regras trabalhistas passaram a admitir uma iniciativa da igualdade e a diminuição da diferença de trabalhos com uma mudança nos trabalhos mecânicos, manuais e intelectuais. Para o Direito do Trabalho, a terceirização é o fenômeno pela qual se dissocia a relação econômica de trabalho da relação jus trabalhista que lhe seria correspondente. Por tal fenômeno insere-se o trabalhador no processo produtivo do tomador de serviços sem que se estendam a este os laços jus trabalhistas, que se preservam fixados com uma atividade interveniente. (MARTINS, 2003 p. 213) Segundo Abdala (2009), é importante salientar ainda que a terceirização de hipótese alguma pode ferir os interesses da Declaração Universal dos Direitos do Homem na Constituição, que ampara com a dignidade da pessoa humana.

16 Segundo Martins (2003), esta dignidade pode ser tratada em dois aspectos: Enquanto ser social, a pessoa humana tem assegurada por este princípio iluminador e normativo não apenas a intangibilidade de valores individuais básicos, como também um mínimo de possibilidade de firmação no plano comunitário circundante, isto é, o empregado deve ser considerado sob aspecto social e econômico, uma vez inserido em ambos os ramos. (MARTINS, 2003, p.63) Para Fortini (2009), a imposição direta da demissão é uma pratica bastante usada para a contratação de uma nova empresa, no entanto é uma pratica ilícita. Tal imposição acarreta a perda do aviso prévio além de outras perdas indiretas. Apesar de ser um comportamento rotineiro, se faz necessário para manter seu emprego. VANTAGENS E DESVANTAGENS DA TERCEIRIZAÇÃO Para Martins (2003), quando se trata de dinheiro ou verba pública, as decisões se tornam bem mais difíceis e complexas. Pensa-se que os efeitos advindos de tais decisões afetarão uma grande quantidade de contribuintes. Portanto, se tratando de terceirização ligada a Administração Pública, os resultados das vantagens e desvantagens devem ser discutidos intensamente. Escolhendo a melhor forma de terceirizar e observando as diretrizes para uma contratação plena e eficaz, ela se torna uma ferramenta de gestão que proporciona diversas vantagens. De acordo com Ramos (2001), a terceirização reduz custos na tomadora, devido ao barateamento na prestação dos serviços proporcionado pelo acirramento da competição entre os fornecedores e ou prestadores. Somando a isto está o fato de que a terceirização também proporciona agilidade devido à substituição de custos fixos por custos variáveis, além de proporcionar o direcionamento da empresa para a sua atividade principal, gerando, assim, um aumento da produtividade e, por fim, o barateamento dos custos da terceirizada, obtido através da economia de escala, inviável de ser alcançado pela empresa terceirizante. Segundo Fortini (2009), a terceirização permite que o empregado se especialize em uma atividade, tornando-se mais preparado tecnicamente para executar as tarefas com mais qualidade e eficiência, pois se dedicará a uma parte restrita do processo produtivo. Para Zymler (1999), a terceirização permite a otimização de espaço físico, com a retirada de pessoal e material, o que poderá refletir diretamente nas condições laborais e ambientais, além de melhorar as condições de saúde e segurança dos empregados.

17 De acordo com Ramos (2001), com a terceirização, ocorre uma melhoria da qualidade do produto ou do serviço, com o aparecimento de empresas altamente especializadas e com capacidade para dar respostas imediatas às necessidades de seus clientes. Já para Martins (2003), quando bem planejada e executada, a terceirização pode gerar muitos ganhos para as organizações. Porém, como todo negócio, o uso dessa ferramenta pode apresentar riscos ou desvios. Algumas empresas se utilizam da terceirização com o intuito de obter mais lucro para si, valendo-se para isso de fraude às leis e às obrigações trabalhistas. Nesses casos, a ferramenta pode se tornar prejudicial não só para os trabalhadores, mas também onerosa para as tomadoras, como será visto a seguir. De acordo com Ramos (2001), quando uma empresa decide terceirizar uma parte de sua estrutura, ela deve buscar no mercado uma parceira que a auxiliará no cumprimento de sua missão. Porém, há o risco de se contratar uma empresa inadequada, que não tenha competência ou idoneidade financeira e que poderá lhe causar problemas no futuro, geralmente de natureza trabalhista. Segundo Ramos (2001), algumas empresas tomadoras incluem cláusulas preventivas nesses contratos, eximindo-as de arcar com eventual passivo trabalhista. Porém, a Justiça do Trabalho, visando proteger o trabalhador, não tem considerado esses dispositivos. Assim, o que tem ocorrido é que, se a empresa contratada torna-se inadimplente com o trabalhador, não podendo arcar com os custos de sua contratação, o tomador é chamado a fazê-lo. Porém, a inclusão dessas cláusulas é importante, pois com base nelas a tomadora poderá peticionar na Justiça ação de regresso para reaver o dinheiro que pagou em razão do inadimplemento da contratada. Martins (2003), ainda aponta para o risco de, mesmo não ocorrendo esses problemas, não se alcançar os objetivos esperados com a terceirização, tais como redução de custos, agilidade e melhora na qualidade de seus produtos ou serviços. Isso pode acontecer devido à falta ou à inadequação na realização de estudo e planejamento prévio para a mudança na estrutura. Porém, pode se também acabar terceirizando um setor que não se encaixe nela, que acabe gerando custos com retrabalho, por exemplo. Por isso, a decisão de transferir para terceiros parte das atividades, deve ser tomada somente após estudos de viabilidade dessa transferência. Podendo sumarizar estas vantagens e desvantagens da terceirização facilitando sua visualização no quadro a seguir:

18 VANTAGENS Reduz custos devido ao barateamento na prestação dos serviços, proporcionado pelo acirramento da competição entre os fornecedores ou prestadores do serviço terceirizado, a partir da economia de escala. Proporciona agilidade pela substituição de custos fixos, decorrentes da manutenção por vezes ociosa de estruturas internas destinadas a atividades de apoio, por custos variáveis. Proporciona o direcionamento da empresa para a sua atividade principal, permitindo aumento de produtividade, aprimoramento do produto e diminuição de custos. Permite que o empregado se especialize em uma atividade, tornando-se mais preparado tecnicamente. Permite a otimização de espaço físico, com retirada de pessoal e material, o que melhora as condições ambientais, de saúde, segurança dos empregados. Gera melhoria da qualidade do produto/serviço devido à especialização e capacidade das empresas contratadas em dar respostas imediatas as necessidades dos clientes. DESVANTAGENS Riscos e desvios com a utilização da terceirização com o intuito de obter mais lucro para si, valendo-se para isso de fraude às leis e às obrigações trabalhistas. Pode se tornar prejudicial não só para os trabalhadores, mas também onerosa para as tomadoras. Risco de se contratar uma empresa inadequada, que não tenha competência ou idoneidade financeira podendo causar problemas futuros. Não alcance dos objetivos esperados com a terceirização, tais como redução de custos, agilidade e melhora na qualidade de seus produtos ou serviços. Terceirização de um setor que não se adeque a empresa contratada pode gerar custos com retrabalho. MATERIAIS E MÉTODOS O presente trabalho caracteriza-se como pesquisa exploratória que, segundo Gil (1999), tem por objetivo explicitar e proporcionar ao pesquisador um conhecimento maior sobre um determinado tema. Classifica-se como exploratória, pois buscou-se um melhor entendimento sobre a prática da terceirização no setor público e compreensão do funcionamento, além das vantagens e desvantagens geradas ao utilizar esta ferramenta de gestão, para assim atingir o objetivo geral do trabalho que é analisar o impacto da terceirização na Administração Pública no município de Ituverava. Para a execução deste trabalho, foram utilizadas as seguintes formas de pesquisa: levantamentos bibliográficos e consulta em material destinado através de

19 pesquisas documentais nos arquivos da própria instituição pública, pesquisas em jornais e revistas fiscais, bibliotecas e sites especializados no assunto. Em busca de um melhor entendimento sobre a prática da terceirização, foi feita uma pesquisa de opinião em um órgão público na cidade de Ituverava-SP, em busca da compreensão do funcionamento da terceirização de serviços, além das vantagens e desvantagens geradas ao utilizar esta ferramenta de gestão. Para isso, foi realizada uma entrevista com três servidores que atuam como gestores em áreas ligadas ao departamento financeiro do município, mais especificamente na Secretaria da Fazenda, na Secretaria do Tesouro e na Contabilidade. Estes gestores são responsáveis pelos atos que objetivam e culminam na terceirização de serviços da Prefeitura Municipal de Ituverava. A entrevista foi composta por seis perguntas discursivas (abertas), (conforme anexo I), uma vez que seu objetivo era avaliar a percepção dos gestores acerca do impacto da terceirização de serviços na Administração Pública. As respostas serão consideradas para o conjunto da pesquisa, pois objetivará posteriormente em uma conclusão do respectivo assunto. Dentre as dificuldades e restrições encontradas para a realização deste trabalho, pode ser citada a inviabilidade de realização de testes e validação das perguntas apresentadas aos gestores. Isto deve-se ao fato de se tratar de um município de pequeno porte, o que torna muito restrita a quantidade de gestores ligados à área, sendo assim inviável a realização de um teste antes da realização da entrevista, (já que esta seria realizada com os mesmos gestores). ANÁLISE DE DADOS Com base nas entrevistas realizadas com os gestores do município de Ituverava, entrevistas estas contendo seis perguntas abertas conforme o anexo I, obteve-se os seguintes resultados. Quando indagados se o município adota a terceirização de serviços, e quais seriam estes serviços, os três servidores responderam que a administração do órgão público adota a terceirização de serviços, sendo os principais serviços terceirizados os serviços de limpeza, segurança, transportes de alunos, obras e construções. Assim, os gestores do município confirmam os argumentos de Coimbra (2003), de que é viável transferir atividades

20 secundárias para empresas prestadoras de serviços. Dessa forma, tal qual aponta Zymler (1999), busca-se uma redução da participação do estado em atividades não essenciais. Quando questionados sobre quais são os motivos que levam a Administração Pública a terceirizar serviços, há um consenso entre os servidores entrevistados que relatam que os principais motivos são a satisfação da qualidade dos serviços, a agilidade administrativa, tendo em vista maior facilidade no controle da prestação do serviço através de uma fiscalização efetiva, além de uma forma de suprir o déficit de servidores e maquinários. E dentre estes motivos, a contratação de empresas terceirizadas para atenuar o possível déficit do quadro do funcionalismo vai de encontro ao que afirma Martins (2003), de que para contratação de mão de obra para a execução de serviços de atividade fim tem-se a necessidade de realização de concurso público, devendo a terceirização não ser vista como um meio de substituição à realização de concurso público. Quanto à questão de quais são as vantagens, os entrevistados elencaram a facilidade para renovação de frota e pessoal, uma maior facilidade da empresa terceirizada em focar melhor seus esforços em busca de resultados na atividade aplicada, deixando a cargo da mesma todas as responsabilidades a respeito de pessoal como seleção, admissão, treinamentos e acompanhamentos essenciais para a contratação de serviços capacitados e competentes. Outra vantagem citada é que terceirizando a mão de obra, o órgão ficará livre de todas as responsabilidades inerentes a funcionários, além de a responsabilidade com a cobertura de faltas e férias, treinamentos, uniformização etc. ficar a cargo da contratada. Estas vantagens estão de acordo com o que afirma Ramos (2001), que são a redução de custos, o aumento da produtividade, a alta especialização das empresas terceirizadas. Quando indagados sobre quais são as desvantagens, os gestores do município citaram o risco da contratação de empresas inadequadas, além da possível perda do controle dos processos, se não houver uma efetiva fiscalização na execução dos serviços terceirizados. Ainda citada como desvantagem a não contratação de empresas do próprio município, o que pode ocasionar uma possível evasão de divisas. Com relação ao primeiro aspecto, confirma-se o que apontou Ramos (2001), que elenca que a principal desvantagem da terceirização na Administração Pública é o risco de se contratar uma empresa inadequada, que não tenha competência ou idoneidade financeira e que poderá lhe causar problemas no futuro, geralmente de natureza trabalhista. Quanto à questão sobre as facilidades e ou dificuldades podem ser ocasionadas pela Lei 8.666/93, que trata das licitações e contratos, dois gestores entrevistados citaram que a mesma não facilita e nem dificulta, apenas rege e normatiza toda a contratação da

21 Administração Pública. Entretanto, um dos gestores entrevistados afirma que a lei 8.666/93 veio para dificultar os processos de contratações, pela morosidade e burocracia presentes para a realização dos procedimentos licitatórios. Contudo, este mesmo gestor faz uma ponderação, observando que esta dificuldade é necessária, uma vez que visa sempre à legalidade do processo. Portanto, os gestores reforçam a percepção de Martins (2003), que afirma que houve a necessidade da criação de normas regulamentadoras para evitar casos de corrupção, pois estes contratos poderiam ser facilmente expostos em casos de favorecimento à terceiro ou mesmo em casos de nepotismo. Por fim quando indagados se há uma maior eficiência nos serviços prestados por empresas terceirizadas, os três gestores deram parecer favorável em relação aos serviços prestados por estas empresas. Os gestores ainda evidenciam que se trata de empresas privadas prestando serviços a empresas públicas e que a forma de remuneração e admissão respeita as regras do âmbito privado podendo estes empregados ser demitidos, caso não desenvolvam um trabalho dentro dos padrões estabelecidos. Tal constatação coincide com o que afirma Jacoby (2002), em relação à existência de parâmetros padrões, indicadores, níveis, graus de eficiência que balizam as ações nos mais variados processos onde se almeje uma eficiência aceitável, resultante da qualificação da força de trabalho, da racionalização do método e da otimização dos recursos, medida pela relação entre quantidades produzidas sobre recursos empregados. CONSIDERAÇÕES FINAIS Diante da pesquisa realizada, buscou-se avaliar o impacto da terceirização na administração pública, com base na percepção de gestores do município de Ituverava. Além disso, o trabalho buscou elencar e demonstrar as vantagens e desvantagens ao se terceirizar serviços na administração pública além de entender o fenômeno da terceirização, mais especificamente em relação à responsabilidade da Administração Pública. Foi possível perceber que, com a terceirização de serviços a Administração Pública, objetiva-se reduzir os custos, racionalizando os recursos humanos, bem como, uma melhor especialização na prestação de serviços, proporcionada por uma competitividade dentro de um procedimento licitatório.

22 Além disso, constatou-se que a terceirização representa uma forma de modernização das relações trabalhistas, proporcionando às empresas redução dos custos operacionais e maior competitividade, por meio da flexibilização dos direitos trabalhistas. Também é uma alternativa para minorar a falta de postos de trabalho. Verificou-se que a terceirização é utilizada visando à economicidade e a eficiência na prestação dos serviços públicos, pois a ferramenta possibilita redução de custos com pessoal e prestação de serviços especializados, as quais supostamente são mais vantajosas para o Estado, visto que não há necessidade de realizar gastos para capacitar seu próprio pessoal. Entretanto, foi possível observar que, para que a contratação de terceiros contribua para o bom desempenho da Administração, é necessário que ela seja acompanhada em todas as suas etapas. Esse acompanhamento, conforme determina a Lei de Licitações e Contratos, deve ser realizado por um representante da Administração devidamente capacitado para exercer a função, o que torna o processo moroso e burocrático. Por meio de tais levantamentos e sugestões para melhorias no processo de contratação, percebeu-se que muito está sendo feito e muito ainda precisa ser feito para que a terceirização se torne realmente um instrumento que auxilie a Administração na busca da excelência na prestação dos serviços públicos. Os problemas inerentes à terceirização são muito variados, como fraudes, inexperiência de ambas as partes, inadimplemento da contratada, sobrecarga sobre o gestor de contratos etc. Desse modo cabe à Administração entender cada um desses entraves e buscar a melhor solução, visando sempre o bem comum. Com a análise dos dados, foi possível observar que a terceirização na gestão pública é uma forma de gestão um pouco mais complexa. Pode-se concluir que a terceirização detém suas competências exigentes em sua legalidade e que a terceirização corresponde a um conjunto de pessoas que atua de modo organizado, permanente e contínuo, conforme regras específicas. Entretanto, diante dos dados pesquisados e coletados tem-se como conclusão que, no município em questão, a adoção da terceirização gera mais vantagens que desvantagens para a administração pública, resultando na geração de benefícios para a população, de uma forma geral. Por fim, o trabalho sugere, para pesquisas futuras, a realização de um levantamento mais aprofundado sobre o tema, com um detalhamento dos custos despendidos com empresas terceirizadas no município de Ituverava SP, realizando um comparativo entre custos x benefícios. Pode-se ainda ser realizada uma pesquisa para se abordar o nível de satisfação da

23 população com a qualidade dos serviços prestados, analisando assim a viabilidade da utilização deste modelo de gestão na Administração Pública. REFERÊNCIAS ABDALA, V.. Terceirização, anomia inadmissível. Revista do direito trabalhista, v.15, n.2, p.18, fev., BARDIN, L.. Análise de conteúdo. Trad. Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro. Edições 70, BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Disponível em Acesso em 28 de abril de BRASIL. Decreto n 2.271, de 07 de julho de Dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências. BRASIL. Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. BRASIL. Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de Estabelece diretrizes para a classificação de cargos do Serviço Civil da União e das autarquias federais, e dá outras providências BRASIL. Lei nº 8987, de 13 de fevereiro de Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. BRASIL. Enunciado 331/TST, de 30 de novembro de Dispõe sobre contrato de prestação de serviços. Revisão da Súmula nº Res. 4/1986, DJ Redação original - Res. 23/1993, DJ Lei nº 8.666, de 21 de junho de Regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em Acesso em 29 de março de COIMBRA, P.; M.T.J.A. Geografia: Uma Análise do Espaço Geográfico 2ª edição. São Paulo. Ed. Harbra Ltda DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 6ª ed. São Paulo: Atlas, FORTINI, C. et al. Terceirização na administração: estudos em homenagem ao Professor Pedro Paulo de Almeida Dutra. Belo Horizonte: Fórum, 2009.