Presidência darepública Casa Civil Governança Regulatória no Brasil: Aperfeiçoamentos e Desafios

Transcrição

1 Presidência darepública Governança Regulatória no Brasil: Aperfeiçoamentos e Desafios Luiz Alberto dos Santos Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Outubro de 2007

2 Governança Regulatória Evolução temática: regulação como tema da agenda de governança pública Multiplicidade de aspectos Acesso a informação x cultura do segredo Consolidação normativa x fragmentação Judicialização e qualidade da Justiça Transparência e participação da sociedade Instituições Regulatórias Marcos Regulatórios Qualidade da Regulação

3 Presidência darepública Configuração do Aparelho Estatal no Brasil República Federativa Art. 1º, par único: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição 3 Poderes harmônicos e independentes entre si Impossibilidade de delegação de competência legislativa, exceto na forma do art. 62 e 68 da CF Exercício do poder regulador versus poder regulamentar Estruturação do Poder Executivo Administração Direta Autarquias Fundações Empresas Públicas e Sociedades de Economia mista Setor quase-estatal Serviços sociais autônomos Organizações sociais Instituições de controle externo Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União Poder Judiciário Ministério Público Federal

4 Aumento da Transparência e Acesso a Informação Iniciativas de E-Government nos 3 Poderes Legislativo Toda a legislação e processo legislativo, em todas as suas fases, em ambas as Casas do Congresso, disponíveis on-line e instantaneamente. Todos os processos e decisões do Tribunal de Contas da União disponíveis on line. Judiciário Todos os processos judiciais e decisões judiciais em todas as instâncias disponíveis on-line, inclusive no Supremo Tribunal Federal, TSE, STJ etc. Executivo Consultas públicas on line implementadas pela, Ministérios e Agêncais Reguladoras Leis Federais e Regulamentos disponíveis on line Diário Oficial disponível on line, gratuitamente Amplo uso da internet para divulgação de informações públicas e ações de governo, em diversas áreas (saúde, educação, energia, transportes, justiça, previdência social, etc) Diversos serviços públicos disponíveis on-line (pagamento de tributos, certidões, declarações, benefícios previdenciários, etc).

5 Poder Legislativo na internet - imagem

6 Poder Juciario na internet - imagem

7 Portal da Transparencia - imagem jose.coimbra@mme.gov.br

8 Poder Executivo na Internet - imagem

9 Acesso a Informação Avanços na Legislação Brasileira Lei nº 8.159, de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos, e dá outras providências art. 4º: todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. art. 5º: estabelece que a Administração Pública franqueará a consulta aos documentos públicos São arquivos públicos os os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito Federal, Estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias. art. 23: assegura o direito de acesso pleno aos documentos públicos. Lei nº 9.051, de 1995 assegura que as certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações, requeridas aos órgãos da administração centralizada ou autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverão ser expedidas no prazo de quinze dias, contado do registro do pedido no órgão expedidor. Nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido. No entanto, também pode ser limitado o direito de petição em virtude do sigilo imposto pelo interesse público. Lei de Acesso à Informação Ambiental (Lei nº , de 16 de abril de 2003) dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama obriga órgãos e entidades da Administração Pública a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda.

10 Lei nº , de 5 de maio de 2005 Flexibiliza as regras da Lei nº 8.159, de 1991, e determina que o acesso aos documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral será ressalvado exclusivamente nas hipóteses em que o sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Visa, ainda, disciplinar situações excepcionais em que seja justificável prolongar o sigilo além do prazo máximo legalmente previsto, de trinta anos renováveis por mais trinta anos. Atribui em caráter exclusivo a Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas, a ser instituída no âmbito da da a fixação do grau máximo de sigilo (ultra-secreto)

11 Decreto nº 5.482, de 30 de junho de dispõe sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores Internet. Oficializou a criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, que já vinha operando experimentalmente desde sítio eletrônico na Internet que para veicular dados e informações detalhados sobre a execução orçamentária e financeira da União. Disponibiliza, em linguagem acessível e simplificada, informações sobre: os gastos efetuados por órgãos e entidades da administração pública federal; os repasses de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios; as operações de descentralização de recursos orçamentários em favor de pessoas naturais ou de organizações não-governamentais de qualquer natureza; e as operações de crédito realizadas por instituições financeiras oficiais de fomento. ressalva da disponibilização os dados e às informações cujo sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação. Com isso, visa-se afastar a obrigatoriedade de que, por exemplo, dados relativos a despesas com atividades de inteligência ou de interesse da segurança nacional, entre outros, possam ser comprometidos com a divulgação por esse meio. Anteprojeto de Lei de Acesso à Informação Em fase final de elaboração para consulta pública Participação de diversos órgãos na sua elaboração: CGU,, Conselho de Transparência e Combate Corrupção, Gabinete de Segurança Institucional, MRE, Ministério da Justiça, Ministério Público, Min. do Planejamento. Consolidação do marco legal Ampliação do escopo para disciplinar o direito de acesso a documentos e informações públicas Diretriz: assegurar amplo acesso ao cidadão aos dados e informações mantidos pelos órgãos da Administração Pública Federal Paradigmas: EUA, México.

12 Governança Democrática 89 conselhos, comitês e outras instâncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento no Governo Federal com a participação da sociedade civil Audiências públicas e consultas públicas são usadas regularmente, e cada vez mais, como parte do processo de tomada de decisão sobre políticas públicas e exercício do poder normativo e regulamentar Elevado compromisso do Governo Federal em ampliar a participação social e accountability nas políticas públicas, em todas as suas etapas, inclusive processo orçamentário. Em todo o país, mais de 190 municípios praticam o orçamento participativo. Intensa participação social nos projetos de Lei do PPA (2003 e 2007)

13 Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional 45/2005) 2003: criação da Secretaria da Reforma do Judiciário no Ministério da Justiça Aprovada após mais de 15 anos de discussão de várias propostas no Congresso Implementada através de diversas medidas, inclusive projetos de lei reformando códigos e leis processuais, penais e comerciais Novo Código Civil sancionado em Objetivo é promover o controle externo da atividade judicial, ampliando a transparência e eficiência criação do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministérío Público Desenvolver uma justiça mais rápida, melhor, mais confiável e transparente Implantada a Súmula Vinculante no âmbito do STF para reduzir judicialização dos conflitos e assegurar coerência no âmbito das decisões judiciais

14 Reforma do Marco Legal das Agências Reguladoras no Brasil Instituições regulatórias no Brasil: construção histórica com alto nível de fragmentação e complexidade Dez Agências Reguladoras instituídas a partir de 1996 (ANEEL, ANATEL, ANP, ANA, ANVISA, ANS, ANTT, ANTAQ, ANCINE, ANAC) Heterogeneidade conceitual e de formatos institucionais Isomorfismo imperfeito com experiências internacionais e nacionais. Diversas autarquias e órgãos da Administração Direta com competências regulatórias Banco Central do Brasil (autarquia ministerial ) Secretaria da Receita Federal do Brasil (administração direta) Ministério do Trabalho e Emprego (administração direta) Conselho Administrativo de Defesa Econômica (autarquia). Comissão de Valores Mobiliários (autarquia). Superintendência de Seguros Privados (autarquia). Departamento Nacional da Produção Mineral (autarquia). Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (autarquia especial). Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (autarquia) Ministério do Turismo (adm. direta)/instituto Brasileiro de Turismo (autarquia). Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (autarquia). Serviço Florestal Brasileiro/MMA (administração direta)

15 Diagnóstico Principais problemas Precariedade de instrumentos, utilizados de forma incompleta e até improvisada do modelo Uso deficente dos intrumentos de transparência e consulta pública Baixa accountability Risco de captura baixo nível de autonomia e profissionalização Nível de qualidade da regulação insuficiente Absorção indevida de responsabilidades de formulação de políticas Omissão ministerial Reduzida disponibilidade e capacidade dos Recursos Humanos nos ministérios Uso do poder concedente pelas Agências conferido por lei. Estruturação funcional incompleta Inadequação dos quadros de pessoal nas Agências e Ministérios Falta de cooperação entre órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência SBDC e as agências. Insuficiência de instrumentos de controle social e de gestão.

16 Qualidade da Regulação no Brasil A qualidade da regulação, um dos indicadores básicos de governança, é ainda inferior ao encontrado nos países desenvolvidos e mesmo em alguns países da AL Segundo o Banco Mundial, embora seja superior ao encontrado à média da AL, é ainda inferior ao dos países membros da OCDE

17 Revisão do Modelo através da reestruturação e revisão do papel das Agências Projeto de Lei nº 3.337/2004, enviado ao Congresso em abril de 2004, baseado nos seguintes conceitos Competências para formular políticas públicas e definir diretrizes inclusive o poder concedente - devem restritas aos Ministérios; Conceito de autonomia deve ser melhor especificado, a fim de asseguara independênica técnica e capacidade para exercer as funções de regulação e fiscalização que são típicas das Agências Reguladoras Estabelecer vinculação entre receitas e orçamento e o desempenho das Agências no cumprimento de metas e melhoria da qualidade da regulaçaõ, a fim de superar restrições orçamentárias Melhorar instrumentos de participação social e prestação de contas Ampliar a todas as agências o uso de consultas públicas e audiências públicas Criar Ouvidores independentes da Diretoria em todas as Agências Uniformizar e ampliar regras de transparência e prestação de contas Implementar mecanismos de prestação de contas ao Poder Legislativo Revolving Doors e conflito de interesses Projeto de lei nº 7.528/2006, definindo as situações em que existe conflito de interesses e os meios para preveni-lo e evitá-lo, através de regras e padrões de conduta e ampliação do período de quarentena para 1 ano após deixar o cargo.

18 PL perspectivas Incluído no Programa de Aceleração do Crescimento como prioridade do Governo; Negociação em curso com o Relator, Deputado Leonardo Picciani, para apresentação de nova proposta de Substitutivo aos Líderes; Avanços conceituais em discussão, a partir de propostas apresentadas ao Governo e ao Relator por entidades (AMCHAM, FIESP) e Parlamentares; Adequações em estudo para: Melhor definição do escopo das agências reguladoras e sua natureza; Melhor conceituação de regulação e sua abrangência (setorial e transversal); Melhor conceituação da autonomia (orgânica e administrativa); Assegurar autonomia orçamentária e financeira, mediante a fixação de limites de execução próprios e associação da execução a metas; Inserir melhor disciplina para assegurar não-coincidência dos mandatos e assegurar continuidade decisória em caso de vacância de cargos do conselho diretor; Incorporar articulação com sistema de defesa do consumidor; Concluir negociações para viabilizar votação em Plenário do Parecer.

19 A PEC nº 81/2003 Senador Tasso Jereissati Apresentada em 2003, visava incluir art. 174-A na CF, dispondo sobre a atividade regulatória, a ser exclusivamente desempenhada por Agências Reguladoras; Já aprovada em Plenário em Primeiro Turno: Dê-se ao art. 175-A da Constituição, nos termos do art. 1º da PEC nº 81, de 2003, a seguinte redação: Art. 1º... Art. 175 A. As agências reguladoras, entidades sujeitas a regime autárquico especial, destinadas ao exercício de atividades de regulação e fiscalização, inclusive aplicação de sanções, com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da exploração e prestação dos serviços e bens públicos em regime de autorização, concessão ou permissão, harmonizando interesses dos consumidores, do poder público, empresas e demais entidades legalmente constituídas, observarão, em sua constituição e funcionamento, os seguintes princípios: I proteção do interesse público; II defesa da concorrência e do direito do consumidor; III promoção da livre iniciativa; IV prestação de contas; V universalização, continuidade e qualidade dos serviços; VI impessoalidade, transparência e publicidade; VII autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira; VIII decisão colegiada; IX investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os mandatos; X notória capacidade técnica e reputação ilibada para exercício das funções de direção; XI estabilidade e previsibilidade das regras; XII vinculação aos atos normativos e a contratos. Parágrafo único. Lei regulamentará o disposto neste artigo, inclusive quanto ao controle externo e supervisão das agências reguladoras pelo poder executivo. (NR)

20 Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação PRO-REG Decreto nº 6062/2007 Instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatório, da coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório exercido no âmbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestação de contas e de participação e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulação de mercados. Deverá contemplar a formulação e implementação de medidas integradas que objetivem: I - fortalecer o sistema regulatório de modo a facilitar o pleno exercício de funções por parte de todos os atores; II - fortalecer a capacidade de formulação e análise de políticas públicas em setores regulados; III - a melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e processo regulatório; IV - o fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; e V - o desenvolvimento e aperfeiçoamento de mecanismos para o exercício do controle social e transparência no âmbito do processo regulatório.

21 O PRO-REG, por meio do Comitê Gestor e do Comitê Consultivo, deverá: I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública envolvidos no processo regulatório; II - coordenar e promover a execução de estudos e pesquisas e formular propostas a serem implementadas no âmbito dos órgãos e entidades envolvidos no processo regulatório; III - identificar e propor a adoção de modelo de excelência em gestão regulatória, bem assim elaborar os instrumentos necessários a sua implementação; e IV - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na implementação das medidas a serem adotadas. Composição do Comitê Gestor:, Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda Composição do Comitê Consultivo: representante, titular e suplente, de cada uma das agências reguladoras referidas em anexo à Lei nº , de 20 de maio de 2004, e dos Ministérios aos quais estão vinculadas (MME, M Com, MT, MMA, MinC, MS, MD), do Ministério da Justiça e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).

22 PRO-REG : COMPONENTES Fortalecimento da capacidade de formulação e análise de políticas: (i) diagnóstico da formulação e análise de políticas públicas em mercados regulados; (ii) desenho de uma metodologia e de indicadores para o acompanhamento e a avaliação de políticas públicas em mercados sujeitos a regulação; e (iii) capacitação dirigida aos profissionais dos ministérios em questões de formulação, monitoramento e avaliação de políticas setoriais em mercados regulados. Melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o processo regulatório i) estudo para o desenho de uma unidade de coordenação, acompanhamento e avaliação de assuntos regulatórios, que apóie o governo central em temas de melhoria da qualidade regulatória; (ii) estudo para a criação de uma instância colegiada independente de consulta e assessoramento ao governo central em temas de qualidade e boas práticas em regulação; iii) desenho e implantação de uma rede governamental de melhoria regulatória; (iv) desenho de uma estratégia de implantação e institucionalização da análise do impacto regulatório (AIR); (v) desenvolvimento de instrumentos de gestão que apóiem o estabelecimento de consensos e acordos sobre os objetivos estratégicos das políticas setoriais, o desempenho das agências e a garantia da autonomia financeira e dos recursos necessários para a boa operação das agências reguladoras.

23 Fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras (i) desenho, desenvolvimento e implementação de um Programa de capacitação em AIR; (ii) desenvolvimento e implementação de um sistema de seleção de diretores e equipe gerencial superior das agências; (iii) formulação e implementação de um Programa de capacitação em processos administrativos e gestão por resultados, dirigido aos funcionários das agências. Apoio aos mecanismos para o exercício do controle social (i) formulação e implementação de um Programa de capacitação em questões de funcionamento dos mercados, princípios de reforma regulatória, papel da regulação e sua relação com a sociedade civil, orientado para entidades e organizações de defesa do consumidor, tanto públicas como não-governamentais. (ii) formulação e implementação de uma campanha de comunicação institucional de educação em regulação; (iii) capacitação para o fortalecimento das ouvidorias das agências reguladoras; (vi) capacitação do pessoal de agências em temas de transparência, prestação de contas e participação social; e (v) assistência técnica às agências reguladoras para a implementação de medidas de facilitação do controle social.

24 Principais Desafios Aumentar a legitimidade, capacidade e transparência das instituições regulatórias e dar à sociedade melhores instrumentos para que seus interesses sejam efetivamente atendidos; Tornar claros os papéis, limites e responsabilidades das instituições reguladoras, nos marcos da Constituição Federal; Definir claramente a extensão e os limites da autonomia das agências reguladoras, e permitir que o exercício dessa autonomia se dê em conformidade com a autoridade e legitimidade política do Poder Executivo no exercício de suas funções de supervisão ministerial e formulação de políticas; Aperfeiçoar os mecanismos de coordenação e supervisão e implementar análise de impacto regulatório, como resultado de um processo de envolvimento e parceria entre as instituições de governo e da sociedade; Aperfeiçoar a consolidação normativa e reduzir a fragmentação e obsolescência dos marcos regulatórios; Ampliar esforços para promover a simplificação administrativa e reduzir os excessos burocráticos.

25 Obrigado! LUIZ ALBERTO DOS SANTOS