O impasse em Cancún e os impactos sobre a agenda brasileira Sandra Polónia Rios

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1 O impasse em Cancún e os impactos sobre a agenda brasileira Sandra Polónia Rios O impasse em que se encerrou a V Reunião Ministerial da OMC, em Cancún, no dia 14 de setembro de 2003, reflete as dificuldades que vêm enfrentando os países membros em levar adiante uma rodada de negociações que teve seu início adiado por dois anos em Seattle, em 1999, e que foi lançada em Doha, no fim de 2001, após intensos esforços de superação das divergências nas agendas dos principais atores. É curioso notar que havia grande expectativa em torno das discussões sobre a liberalização do comércio agrícola, que eram tidas como a principal ameaça ao sucesso da reunião. Entretanto, foram os chamados temas de Cingapura que vêm sendo alvo de discussões com vistas à incorporação na agenda de negociações da OMC desde a Reunião Ministerial de Cingapura de 1997 os responsáveis por inviabilizar quaisquer avanços na agenda da Rodada em Cancún. Estes temas incluem investimentos, política da concorrência, transparência em compras governamentais e medidas de facilitação de comércio. Os seis parágrafos da Declaração Ministerial, divulgada na seção de encerramento da reunião, parecem ter sido cuidadosamente redigidos para evitar ferir suscetibilidades e instruem os negociadores em Genebra a continuar trabalhando nas questões mais importantes da agenda, levando em consideração todos os pontos de vista manifestados durante a reunião de Cancún. Uma reunião do Conselho Geral ao nível de altas autoridades das capitais deverá ser convocada até 15 de dezembro de Note-se que esta não será uma reunião ministerial e somente deverá ocorrer no início do próximo ano, caso tenham sido registrados avanços relevantes até lá. As primeiras avaliações feitas no Brasil sobre a reunião de Cancún enalteciam o papel desempenhado pelo País e classificavam os resultados como neutros em termos de impactos sobre os interesses brasileiros. De fato, é positivo o fortalecimento do Brasil como interlocutor relevante do processo negociador, liderando um grupo de 22 países em desenvolvimento - o então G-22. Entretanto, o impasse na OMC e um eventual enfraquecimento do multilateralismo não são do interesse de um país como o Brasil, um pequeno participante do comércio internacional, mas que tem relações comerciais e econômicas bastante diversificadas geograficamente. É possível que a ausência de um acordo seja, em determinadas circunstâncias, melhor que a consolidação de um mau acordo, o que não transforma as condições em que se encerraram os trabalhos em Cancún em resultado positivo para o Brasil. A agenda da atual rodada de negociações A análise da situação atual não pode deixar de levar em consideração que as circunstâncias em que a Rodada de Doha foi lançada. A Rodada do Milênio, como era chamada no período pré-seattle, não contava com a convergência de interesses entre os principais atores.

2 Os Estados Unidos concentravam sua agenda demandante na redução e/ou eliminação de barreiras ao acesso a mercados de bens e serviços, enquanto mostravam reduzido interesse em temas como investimentos e política da concorrência e relutavam em aceitar abrir negociações na área de regras comerciais, em particular no que se refere às disciplinas de antidumping. Por outro lado, a União Européia e o Japão, conscientes de que uma nova rodada significaria pressão para a abertura de seus mercados agrícolas, defendiam uma agenda mais abrangente, que incluísse novos temas como investimentos e concorrência, para ajudar a ampliar os elementos de negociação, dando maior margem de manobra a seus negociadores. Os membros do Grupo de Cairns, constituído por países exportadores líquidos de alimentos, entendiam que o tema principal dessa rodada deveria ser a agricultura, e esperavam cobrar a conta do que havia sido prometido, mas não entregue, na Rodada Uruguai. Esses países estavam dispostos a aceitar negociações nos temas de Cingapura, desde que tivessem sinais claros de avanços concretos na agenda agrícola. Um vasto grupo de países em desenvolvimento afirmava que a Rodada Uruguai havia produzido resultados desequilibrados em termos de obrigações e benefícios e pressionava para o tratamento de temas de seu interesse específico e que ficaram pendentes na agenda da OMC. Com esta percepção rejeitavam a ampliação da agenda da OMC e a introdução de novos temas. Havia ainda um grupo de países de menor desenvolvimento relativo e que são beneficiários de preferências tarifárias concedidas pelos países desenvolvidos, que temem a erosão dessas preferências por uma nova rodada de redução de tarifas envolvendo todos os membros da OMC. Dois anos depois do fracasso de Seattle e dois meses após os trágicos eventos de 11 de setembro, os ministros conseguiram lançar uma nova rodada de negociações na IV Reunião Ministerial da OMC, em Doha, Catar. Não se pode esquecer que os trabalhos em Doha se desenvolveram em um cenário em que os traumas dos ataques terroristas aos Estados Unidos estavam presentes e a economia mundial encontrava-se em fase de desaquecimento, com grandes incertezas sobre o seu desempenho futuro. Um novo fracasso em Doha emitiria sinais muito negativos, em um momento já muito delicado da conjuntura internacional. A Declaração Ministerial de Doha, que lançou a chamada Rodada do Desenvolvimento, é um documento repleto de ambigüidades construtivas e que reflete a necessidade evidente de fazer concessões às preocupações dos países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, define um programa de trabalho ambicioso, que recolhe interesses diversos, com um cronograma construído de forma a buscar avanços na primeira fase em temas da agenda demandante dos países em desenvolvimento. Sobre os temas de Cingapura, que acabaram sendo responsáveis pelo impasse final em Cancún, e que foram alvo de continuada resistência dos países em desenvolvimento em

3 Doha, a solução encontrada foi adiar o lançamento das negociações para após a V Reunião Ministerial da OMC, com base em decisão a ser tomada naquela ocasião sobre as modalidades de negociação. Para aumentar a ambigüidade nessa parte da declaração, um novo conceito foi introduzido: a definição de que a decisão seria tomada por consenso explícito, deixando margem para interpretações variadas sobre o significado desta instrução. Por fim, a agenda lançada em Doha previa que as negociações deveriam encerrar-se até 1º de janeiro de 2005, estabelecia cronogramas específicos para a maioria dos itens da agenda e determinava que na V Reunião Ministerial se faria uma avaliação dos progressos obtidos e se definiriam as diretrizes para o encaminhamento dos trabalhos. A preparação para Cancun A maioria dos prazos estabelecidos nos cronogramas de trabalho definidos em Doha e em Genebra foi descumprida. Não houve progresso nos temas de interesse dos países em desenvolvimento, com exceção da solução de última hora alcançada para a questão de Trips e saúde pública, que, ainda assim, foi vista com desconfiança por muitos países de menor desenvolvimento relativo e ONGs. Havia, portanto, um clima de descontentamento entre os países em desenvolvimento. Os prazos intermediários para a definição de métodos e modalidades para as negociações em agricultura e acesso a mercados para bens não agrícolas também foram perdidos. Em particular, a ausência de progressos nas discussões sobre agricultura levou os países demandantes nessa área a adotarem posturas de cautela com relação a avanços nas demais áreas. A flexibilidade mostrada em Doha pelos países desenvolvidos em relação aos temas de interesse dos países em desenvolvimento não esteve presente em Genebra, dificultando avanços concretos na agenda de implementação. Por outro lado, para os países exportadores de produtos agrícolas as expectativas de ganhos foram sendo dissipadas após a aprovação do Farm Act, pelo Congresso dos Estados Unidos, aumentando significativamente as medidas de apoio interno à produção agrícola, e pela tímida reforma da Política Agrícola Comum anunciada pela União Européia no fim do primeiro semestre deste ano. O aparecimento do G-20 O cenário complicou-se ainda mais a partir da apresentação, em meados de agosto, de uma proposta acordada entre os Estados Unidos e a Comunidade Européia para as modalidades de negociação em agricultura. A proposta revelou a disposição dos principais líderes em limitar seus graus de ambição na liberalização da agricultura pelas sensibilidades de cada um, fazendo lembrar os acontecimentos que precederam o final da Rodada Uruguai com o acordo de Blair House, em que os Estados Unidos e a Comunidade Européia se acertaram em torno de um pacote de compromissos muito limitados para a liberalização agrícola e que fizeram prevalecer sobre os interesses dos demais.

4 Essa proposta gerou uma reação de indignação em um grupo relevante de países com interesses nessas negociações, e acabou estimulando o surgimento de um novo agrupamento de países dentro da OMC para elaborar uma proposta alternativa. Este grupo, que ficou conhecido como G-20, reuniu países com interesses econômicos diversos, mas que, com sua importância econômica e política e a disposição para encontrar elementos comuns para alcançar a liberalização do comércio de bens agrícolas, foram capazes de produzir uma proposta abrangente. Para formar o G-20 e compatibilizar os interesses claramente diferentes dos países que o compõem em relação à agricultura, os países exportadores como Brasil e Argentina reduziram seus graus de ambição em relação ao acesso a mercados de bens agrícolas nos países em desenvolvimento. Esse grupo concentrou seus esforços na eliminação de práticas que distorcem o comércio agrícola, basicamente na eliminação dos subsídios às exportações e na redução substancial das medidas de apoio interno. Em Cancún o grupo ganhou novas adesões, chegando a representar 22 países. As questões relevantes em agricultura As negociações para a liberalização do comércio de produtos agrícolas envolvem três grandes pilares: acesso a mercados, subsídios às exportações e medidas de apoio interno. O mandato de Doha afirma o compromisso dos países membros da OMC com negociações abrangentes com vistas a: melhorias substantivas em acesso a mercados, redução com vistas à eliminação de todas as formas de subsídios às exportações e redução substancial em medidas de apoio interno que distorcem o comércio. Dois acontecimentos nos países desenvolvidos tornaram difícil esperar que esse mandato fosse atendido. De um lado, a reforma da PAC deixou claro que a Europa não poderia comprometer-se com a eliminação de subsídios às exportações e que não teria larga margem de manobra para a redução substancial de tarifas. Algum movimento poderia ser feito em relação às medidas de apoio interno, uma vez que a reforma definiu a redução dos apoios baseados em prelos de sustentação. Por outro lado, os Estados Unidos aumentaram em muito os seus subsídios à produção doméstica com o Farm Act, tornando até mesmo difícil cumprir os compromissos consolidados pelo país na Rodada Uruguai nessa área. Os resultados do entendimento entre os dois grandes foram pequenos movimentos nos três pilares da negociação. O rascunho de declaração divulgado na véspera do encerramento da reunião já incorporava alguns elementos do documento do G-20 e, embora caso fosse possível introduzir noavas alterações poderia compor uma base aceitável para a negociação. Em linhas muito gerais, o documento continha as seguintes propostas: 1. a adoção de uma fórmula mista, que combina elementos de uma fórmula suíça para um percentual de linhas tarifárias em aberto, com a definição de cortes médios e mínimos também em aberto, gerando o receio de que houvesse concentração dos produtos de maior interesse exportador brasileiro no grupo de produtos que sofrerão corte mínimo;

5 2. a pequena redução nas medidas de apoio interno, deixando em aberto a possibilidade de migração de subsídios proibidos para outras formas de apoio interno permitidas; e 3. o compromisso com eliminação de subsídios às exportações apenas para um grupo de produtos de particular interesse dos países em desenvolvimento, cuja lista seria definida posteriormente. Para os demais produtos haveria uma redução, com vistas à eliminação das dotações orçamentárias e definições quantitativas para subsídios às exportações. Outro ponto considerado da maior importância para os países em desenvolvimento era a não prorrogação da Cláusula da Paz. Esta cláusula, estabelecida pelo Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai, impede a abertura de processos contra subsídios e medidas de apoio interno que beneficiem produtos agrícolas. Com a sua vigência prevista para o fim de 2003, nos últimos meses, os países que mais subsidiam o setor agrícola iniciaram pressões em Genebra para a prorrogação desta cláusula. O rascunho de declaração ainda trazia uma simples frase que prorrogava a vigência por [x] meses. Apesar da maioria dos grupos mostrar disposição para continuar a trabalhar sobre esse rascunho e o G22 ter elaborado uma série de propostas de alteração não houve oportunidade para discuti-las, tendo em vista o bloqueio das conversas com os temas de Cingapura. A polêmica nos temas de Cingapura Os temas de Cingapura são assim denominados por terem a sua inclusão na agenda de negociações da OMC pendente desde a II Reunião Ministerial da OMC, em Cingapura, em Este grupo de temas abrange questões muito diferentes entre si: investimentos, concorrência, transparência em compras governamentais e facilitação de comércio. A insistência em tratar temas tão diversos entre si como um pacote único talvez tenha sido um dos principais equívocos do processo preparatório para Cancún. Na realidade, o lançamento das negociações desses temas atrai o interesse concreto de um conjunto reduzido de países, de modo geral os que têm maiores problemas com a abertura dos mercados agrícolas. Estes temas certamente não estão entre as prioridades dos negociadores americanos, são aceitáveis pelos países do grupo de Cairns e enfrentam fortes resistências na maior parte do mundo em desenvolvimento. Para os norte-americanos, a negociação de um acordo de investimentos que não contenha disciplinas fortes e abrangentes não atrai grande interesse, tendo em vista a habilidade deste país em negociar acordos mais profundos no âmbito bilateral ou regional.em relação à inclusão de questões relativas à concorrência na agenda de negociações, os Estados Unidos também demonstram pouco interesse, em função do rigor de sua legislação doméstica e do reduzido espaço para assumir obrigações em fóruns internacionais que tenham implicações sobre a sua legislação atual. Os dois temas acima, entretanto, causam forte preocupação nos países em desenvolvimento, em particular após as dificuldades por eles vividas com a implementação das obrigações

6 assumidas com o acordo de Trips. O receio de ampliar a agenda para temas complexos, sem ter clareza sobre os seus contornos e sem que se tenha conseguido avançar na agenda prioritária desses países relativa às questões de implementação, acirra as suas resistências em aceitar quaisquer compromissos nessa direção. As discussões em compras governamentais envolvem apenas compromissos com transparência e deixam de fora quaisquer iniciativas em relação a acesso a mercados nessa área. Portanto, o seu alcance é limitado. Se de um lado isso reduz as resistências de muitos países em assumir compromissos nesse tema, por outro, atrai pouco interesse dos maiores atores. Ainda assim, não houve consenso em relação ao lançamento de negociações nesta área. Há ainda as questões relacionadas à facilitação de comércio, que envolvem, basicamente, procedimentos aduaneiros. Embora, a princípio, seja interessante trabalhar pela harmonização e simplificação da burocracia alfandegária, compromissos neste campo para países de menor desenvolvimento relativo podem ser muito custosos. Por outro lado, as novas medidas relacionadas à segurança no comércio adotadas por alguns países desenvolvidos, como precaução a ataques terroristas, tornam a agenda nesta área mais complicada. Além das diversas dificuldades intrínsecas ao tratamento desses temas pela OMC, problemas de procedimentos foram responsáveis por elevar o grau de contrariedade dos países em desenvolvimento e acabaram por impedir o lançamento de negociações nessa área e bloquear qualquer avanço em Cancún. Impactos sobre a agenda brasileira O insucesso da reunião de Cancún deverá inviabilizar um objetivo, que já era considerado pela maioria dos analistas como inalcançável, que é a conclusão da rodada até janeiro de A partir de meados do próximo ano será muito difícil conseguir que os Estados Unidos se comprometam com movimentos relevantes de abertura em meio ao período eleitoral. Ao mesmo tempo, a Comissão Européia também tende a perder poder de negociação ao se aproximar o fim de seu mandato. Se o futuro da rodada é incerto, tanto em termos de prazos quanto em termos de abrangência temática, é necessário refletir sobre os impactos dos resultados de Cancún para a agenda brasileira de negociações comerciais. Em primeiro lugar, há que se reconhecer que definitivamente não interessa ao Brasil que as dificuldades atuais reduzam o prestígio da Organização Mundial do Comércio e enfraqueçam o seu papel como lócus primordial para negociações comerciais internacionais. Portanto, o País deve concentrar todos os seus esforços para a retomada séria e eficiente das negociações em Genebra. Em segundo lugar, será necessário rever as estratégias brasileiras em relação à estrutura de negociações da Alca e entre Mercosul e União Européia. Estas duas frentes de negociação estão fortemente dependentes dos progressos que possam ser alcançados em questões sistêmicas na OMC, mas podem ser afetadas de forma diferenciada.

7 Na Alca, os Estados Unidos vinham resistindo em negociar temas como medidas de apoio interno à agricultura e regras comerciais, em particular antidumping, no âmbito regional, remetendo para a OMC qualquer entendimento sobre esses temas. O Brasil, ao propor um novo formato para as negociações em três trilhos, reforçou a lista de temas que seriam negociados no âmbito multilateral, como propriedade intelectual, regras de investimentos, regras para serviços e compras governamentais, por exemplo. É fato que o trilho multilateral, além de prejudicado pelo impasse na OMC, não parece atrair o interesse da maioria dos parceiros da ALCA, que não compartilham das mesmas sensibilidades que o Brasil tem demonstrado nesses temas. Já a União Européia também vinha remetendo para a OMC avanços em disciplinas relativas a subsídios agrícolas. Caberá aos europeus, agora, indicar se estão dispostos a fazer algum movimento mais relevante nessa área para beneficiar os países do Mercosul e desbloquear a agenda de negociações entre as duas regiões. Finalmente, o País não pode desprezar os riscos de que a falta de progresso no front multilateral resulte em um recrudescimento do protecionismo e do unilateralismo, fantasmas que andam rondando o comércio internacional desde fins da década passada. A combinação de períodos pré-eleitorais em países centrais com a ascensão das preocupações com segurança é campo fértil para este tipo de medidas. Os próximos meses serão muito exigentes em termos de análise de cenários e redefinição das estratégias brasileiras para a sua agenda de inserção internacional. Isso requer engajamento do governo e dos representantes da sociedade civil com interesse nesse processo. O Brasil vem apostando no bom desempenho das exportações como mola propulsora para a retomada do crescimento sustentável. Nesse sentido, o insucesso de Cancún não pode ser visto como neutro para os objetivos brasileiros. Os riscos inerentes a esse resultado não são desprezíveis e demandam ação rápida do País na definição dos melhores caminhos para neutralizá-los. Também necessário ter clareza sobre o papel que pode desempenhar o G-20, agora já reduzido com a saída de alguns países. A criação do grupo foi uma iniciativa muito feliz para promover a defesa dos interesses agrícolas diante do quadro que se apresentava no período pré-cancún. Por outro lado, não há dúvidas das diferenças de agendas de interesses entre as maioria dos integrantes do grupo em relação aos outros temas da negociação. A liderança conquistada pelo Brasil no processo preparatório e durante a Reunião Ministerial de Cancún pode ser efêmera se o País não for capaz de usá-la em prol da recuperação da credibilidade da rodada e da rejeição ao enfraquecimento do sistema multilateral de comércio. O pior cenário para o Brasil é a paralisia que tende a estimular uma competição por acordos bilaterais. Dessa competição, dificilmente um país com as características do Brasil tende a se beneficiar.