A impugnação na via administrativa das decisões dos órgãos executivos municipais a derrota do Minotauro pelo Teseu português

Transcrição

1 A impugnação na via administrativa das decisões dos órgãos executivos municipais a derrota do Luís Marques Lisboa, janeiro de 2013 Luís Marques 1

2 Título A impugnação na via administrativa das decisões dos órgãos executivos municipais a derrota do Autor Luís Marques 1 Citação Marques, Luís, A impugnação na via administrativa das decisões dos órgãos executivos municipais a derrota do Minotauro pelo Teseu português, in Lisboa, janeiro de Publicação on line Lisboa, 01 de janeiro de Jurista da Central de Compras do Município de Lisboa. Luís Marques 2

3 A IMPUGNAÇÃO NA VIA ADMINISTRATIVA DAS DECISÕES DOS ÓRGÃOS EXECUTIVOS MUNICIPAIS A DERROTA DO MINOTAURO PELO TESEU PORTUGUÊS Luís Alves I. As competências dos órgãos municipais. II. Os reflexos do regime comum da impugnação administrativa. III. O regime especial da impugnação administrativa dos actos administrativos dos órgãos municipais. IV. As anomalias procedimentais repetidas pelos órgãos municipais. 1. Neste breve artigo entraremos no labirinto das impugnações administrativas dos actos administrativos praticados pelos órgãos executivos municipais, e, com alguma valência, encontraremos a saída. Por um lado como cristalinamente resulta do título do artigo, devemos referir que não abordaremos o regime impugnatório na via administrativa dos actos administrativos praticados pelos órgãos deliberativos dos municípios. O objecto do presente artigo consubstancia a impugnação administrativa dos actos administrativos praticados pela câmara municipal e o seu presidente, pelos vereadores e pelo «pessoal dirigente». Por outro, sempre se dirá que restringimos o âmbito de estudo ao regime da impugnação administrativa de heterocontrolo dos actos administrativos municipais. I. As competências dos órgãos municipais Luís Marques 3

4 2. O legislador no regime jurídico dos órgãos municipais, optou por atribuir competência própria 2 para a prática de actos administrativos somente à câmara municipal e ao presidente deste órgão colegial. 3 As competências da câmara municipal possuem um âmbito de exercício absoluto e relativo. Salvo quando permitidas por acto legislativo, as competências da câmara municipal deverão ser exercidas exclusivamente por esta. Na verdade, o legislador apenas permite que um número circunscrito de competências possa ser delegado, e delimita o seu âmbito subjectivo, ao permitir apenas a emissão de acto de delegação no presidente. 4 O presidente pode praticar actos administrativos ao abrigo de acto legislativo (competências próprias) 5 ou de acto administrativo Os restantes membros da câmara municipal vereadores, não possuem competência atribuída por lei, pelo que apenas podem praticar actos administrativos ao abrigo de acto de delegação prolatado pela câmara 7, ou de subdelegação prolatado pelo presidente. 8 O presidente não está sujeito a reserva competencial, pelo que poderá delegar nos vereadores o exercício da sua competência própria. 4. Quanto ao pessoal dirigente dirigentes das respectivas unidades orgânicas do município, 9 o legislador permite que pratiquem actos administrativos, quando o 2 A competência consubstancia o complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado. A competência é própria quando os poderes exercidos por um órgão da Administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, adiante STA, de 06/12/2011, Proc. n.º 0924/10 in consultado em 07/07/2012). 3 Cf. o disposto nos artigos 64.º e 68.º, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro adiante Lei n.º 169/99, que aprovou o quadro de competências e o regime de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01, Rectificação n.º 4/2002, de 06/02, Rectificação n.º 9/2002, de 05/03, Lei n.º 67/2007, de 31/12, e pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30/11. 4 Cf. o artigo 65.º, n.º 1 da Lei n.º 169/99. 5 Cf. o artigo 68.º da Lei n.º 169/99. 6 Cf. o artigo 35.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo actualizado (adiante CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro. 7 Cf. o artigo 65.º, n.º 2 da Lei n.º 169/99. 8 Cf. o artigo 69.º, n.º 2 da Lei n.º 169/99. 9 São cargos dirigentes os cargos de direcção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e órgãos públicos (Cf. o artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e órgãos da administração central, local e regional do Estado). O Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, fez a adaptação à administração local do estatuto do pessoal dirigente, aprovando o regime jurídico especial do pessoal dirigente da administração local (adiante RJEPDAL) dirigente citado. Nos termos do disposto no artigo 2.º do RJEPDAL são cargos dirigentes da Luís Marques 4

5 presidente ou os vereadores deleguem ou subdeleguem a sua competência nestes. 10 O presidente e os vereadores apenas podem delegar e subdelegar a sua competência quando permitida pela lei habilitante, tendo o legislador atribuído a determinadas matérias, a exclusiva competência destes órgãos para a prolação de actos administrativos. 11 O estatuto do pessoal dirigente da administração autárquica ao contrário do estatuto do pessoal dirigente da administração central, 12 não confere competência própria aos dirigentes municipais para a prática de actos administrativos. Na verdade, observamos que as competências próprias dos dirigentes municipais consubstanciam a titularidades de poderes para a prática de actos instrumentais nos procedimentos administrativos declarativos e executivos. 13 Os titulares de cargos de direcção podem delegar e subdelegar nos titulares de cargos de direcção de nível e grau inferior as suas competências indirectas, 14 com a faculdade de subdelegação, se constar a devida autorização no acto de subdelegação. 15 II. Os reflexos do regime comum da impugnação administrativa 5. O legislador designa por recursos hierárquicos (próprios) os procedimentos em que são apreciados por um órgão superior, os actos praticados por um órgão inferior, no âmbito de uma relação hierárquica. 16 Os procedimentos impugnatórios de actos praticados pelos órgãos delegados ou subdelegados, para um órgão que exerça poder de supervisão sobre estes, fora do âmbito da hierarquia administrativa, são designados pelo legislador por recursos hierárquicos impróprios. 17 O regime comum da impugnação administrativa regulado no CPA determina que os actos administrativos praticados pelo órgão delegado podem administração local, o director municipal, o chefe de divisão municipal, e os cargos de direcção intermédia de 3.º grau ou inferior, previstos na estrutura orgânica do Município. Na Administração autárquica constituem unidades orgânicas as unidades lideradas por pessoal dirigente (cf. o artigo do Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de Outubro). 10 Cf. o artigo 70.º da Lei n.º 169/ Cf. o artigo 70.º, n.º 1 da Lei n.º 169/ Cf. os artigos 6.º a 8.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, concatenado com o artigo 1.º, n.º 1 do RJEPDAL. 13 Cf. o artigo 4.º do RJEPDAL. 14 Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1999, p Cf. o artigo 5.º do RJEPDAL. 16 Cf. o artigo 166.º do CPA. 17 Cf. o artigo 176.º, n.º 1 do CPA. Luís Marques 5

6 ser impugnados para o órgão delegante, utilizando o meio impugnatório recurso hierárquico impróprio, e mutatis mutandis, os actos praticados pelo órgão subdelegado. 18 Portanto, a regra no sistema impugnatório do CPA traduz a atribuição aos órgãos habilitantes dos vários graus de delegação, da competência para apreciar os recursos administrativos dos actos administrativos praticados ao abrigo desta. 19 Os recursos hierárquicos próprios ou impróprios, salvo norma expressa que disponha em contrário, têm uma natureza facultativa, 20 porquanto os actos primários, objecto daqueles, podem ser impugnados imediatamente na via contenciosa. 21 Os actos administrativos que decidem os recursos hierárquicos próprios e impróprios devem ser prolatados no prazo de trinta dias, 22 e contados de forma descontínua nos termos do CPA. 23 III. O regime especial da impugnação administrativa dos actos administrativos dos órgãos municipais 6. A estrutura competencial dos órgãos municipais ut retro provoca implicações quanto ao regime impugnatório dos actos administrativos por estes promanados. 7. In primis, os actos praticados pela câmara municipal não podem ser sujeitos à utilização do meio impugnatório «recurso administrativo», porquanto a mesma exerce a sua competência como a última palavra da pessoa colectiva pública. Por outras palavras a câmara municipal não está sujeita ao exercício de poderes hierárquicos ou de supervisão. Assim, salvo norma expressa em contrário, dos actos praticados pela câmara municipal apenas cabe a apresentação de reclamação administrativa, que traduz o exercício de um poder de auto-controlo. 24 O mesmo raciocínio é aplicável aos actos administrativos praticados pelo presidente da câmara, no exercício da sua competência própria. Consequentemente, a interposição de recurso administrativo para a câmara municipal dos actos praticados 18 Cf. o artigo 158.º, n.º 2, alínea c), in fine do CPA. 19 Cf. o artigo 142.º, n.º 2 do CPA. 20 Cf. o artigo 167.º, n.º 1 do CPA. 21 Cf. o artigo 51.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro. 22 Cf. o artigo 175.º, n.º 1 ex vi artigo 176.º, n.º 3, ambos do CPA. 23 Cf. o artigo 72.º do CPA. 24 Cf. o artigo 158.º, n.º 2, alínea a), concatenado com o artigo 161.º, n.º 1, ambos do CPA. Luís Marques 6

7 pelo presidente ao abrigo da sua competência própria, determinará a necessária rejeição do requerimento impugnatório, por omissão de um meio impugnatório legalmente previsto In secundis, dos actos administrativos primários praticados ao abrigo de um acto de delegação ou subdelegação de competências próprias da câmara municipal, cabe a interposição de recurso hierárquico impróprio para esta. 26 É jurisprudência unânime do STA que a interposição do recurso hierárquico impróprio dos actos do delegado (presidente) ou do subdelegado (vereador), assume a natureza de exercício do direito a impugnação administrativa, 27 e não constituirá um pressuposto processual da abertura da via contenciosa. i.e., a utilização do recurso hierárquico impróprio assume uma mera natureza facultativa. O recurso hierárquico impróprio segue o regime legal da impugnação administrativa regulada no CPA, com as excepções constantes na Lei n.º 169/99. Assim, o órgão ad quem câmara municipal, deverá decidir o procedimento impugnatório no prazo de trinta dias contínuos, a contar da sua recepção. 28 Pelo que o legislador excepcionando o regime geral do CPA, não permite a contagem do prazo decisório de forma descontínua, por um lado, e desvaloriza, para efeitos do dies a quo, o prazo de 15 dias para pronúncia dos intervenientes procedimentais, por outro Cf. o artigo 173.º, alínea b) do CPA. 26 Cf. o artigo 65.º, n.º 65.º, n.º 6 da Lei n.º 169/ Neste sentido o Acórdão do STA de 11/11/2003, Proc. n.º 01265/03 (in consultado em 07/07/2012), e a jurisprudência neste citada. 28 Cf. o artigo 65.º, n.º 7, concatenado com o artigo 99.º-A, ambos da Lei n.º 169/99. Perante o regime especial de regulação do prazo decisório dos procedimentos impugnatórios, será inaplicável o disposto no artigo 175.º, n.º 2 do CPA, que permite o alargamento do prazo até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.neste sentido, impliciter, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (adiante TCAN) de 15/11/2007, Proc. n.º 02406/04.7BEPRT (in consultado em 07/07/2012). 29 Cf. o regime explanado nos artigos 171.º, 172.º, e 175.º, n.º 1, 2.º parte, todos do CPA. Na verdade, no regime regra do CPA, o prazo de 15 dias para pronúncia do órgão a quo e remessa do processo ao órgão ad quem (artigo 172.º, n.º 1 do CPA), precede o prazo decisório de 30 dias neste sentido o Acórdão do STA de 22/01/2004, Proc. n.º 01854/03 (in consultado em 07/07/2012). Luís Marques 7

8 Vejamos o explanado em esquema (A): Órgão delegante Órgão delegado Órgão subdelegado Câmara Órgão ad quem Presidente Acto administrativo Recurso hierárquico impróprio facultativo Vereador Acto administrativo Recurso hierárquico impróprio facultativo Regime especial: L 169/99 Regime especial: L 169/99 9. In tertiis, o interessado poderá interpor recurso hierárquico impróprio e facultativo considerando estarmos perante relações inter-orgânicas de supervisão, 30 dos actos administrativos praticados pelo vereador no exercício da sua competência derivada para o órgão titular da competência própria, o presidente órgão delegante. O exercício do direito de impugnação na via administrativa, dos actos administrativos praticados pelo vereador, por não encontrar regulação especial, está submetido ao regime legal do CPA. Pelo que, as normas do CPA que regulam a competência dos órgãos a quo e ad quem, e o desenrolar dos trâmites procedimentais do procedimento de 2.º grau são aplicáveis tout court. 31 Vejamos em esquema (B): Órgão delegante Presidente Órgão ad quem Órgão delegado Vereador Acto administrativo Recurso hierárquico impróprio facultativo Regime comum: CPA 30 Embora, tal resulte directamente do facto dos vereadores e o presidente, terem a qualidade de membros do órgão colegial «câmara», não existindo qualquer relação hierárquica entre a câmara e os seus membros. Neste sentido o Acórdão do STA de 05/05/2010, Proc. n.º 0223/10 (in consultado em 07/07/2012), e o Acórdão do TCAN de 18/10/2007, Proc. n.º 00032/05.2BECBR (in consultado em 07/07/2012). 31 Neste sentido o Acórdão do TCAN de 15/11/2007, Proc. n.º 02406/04.7BEPRT (in consultado em 07/07/2012). Luís Marques 8

9 10. In quartis, os actos administrativos primários praticados pelos dirigentes municipais quando titulares de uma competência delegada ou subdelegada pelo presidente ou por vereador poderão ser objecto de interposição de recurso hierárquico impróprio para o órgão ad quem 32 o presidente. 33 Como abordamos supra, não obstante os dirigentes municipais estarem integrados numa estrutura hierárquica, considerando que exercem os poderes atribuídos por acto de delegação ou subdelegação, não estaremos perante a susceptibilidade da utilização de recurso hierárquico, porquanto neste âmbito estamos perante relações inter-orgânicas de supervisão. Pelo que o meio impugnatório na via administrativa permitido pelo legislador é o recurso hierárquico impróprio e facultativo, na medida em que os actos praticados pelos dirigentes municipais são susceptíveis de impugnação imediata na via contenciosa. Neste caso, considerando o disposto no artigo 70.º, da Lei n.º 169/99, o intérprete deverá fazer a aplicação do regime legal do CPA, em tudo o que não contrarie o disposto no regime especial. Consequentemente, como se constatou ut retro, dos actos do órgão subdelegado não cabe a interposição do recurso hierárquico impróprio para o órgão subdelegante. 34 Por outro lado, o prazo decisório e o modo de contagem aplicável é o estabelecido na Lei n.º 169/99, pelo que, é aplicável mutatis mutandis as considerações efectuadas para a impugnação no parágrafo 8. deste artigo. 35 Vejamos o explanado em esquema (C): Órgão delegante Órgão delegado Órgão subdelegado Órgão delegado Presidente Vereador Dirigente municipal Órgão ad quem Acto administrativo Recurso hierárquico impróprio facultativo Regime especial: L 169/99 32 Que neste caso se identifica com o órgão titular da competência própria. 33 Cf. o artigo 70.º, n.º 6 da Lei n.º 169/ Ao contrário do regime estabelecido no artigo 158.º, n.º 2, alínea c) do CPA. 35 Neste sentido o Acórdão do TCAN de 15/11/2007, Proc. n.º 02406/04.7BEPRT (in consultado em 07/07/2012). Luís Marques 9

10 IV. As anomalias procedimentais repetidas pelos órgãos municipais 11. De seguida iremos, perfunctoriamente, observar alguns casos de incumprimento pelos órgãos municipais, com relevância nos procedimentos impugnatórios na via administrativa. 12. A notificação do acto administrativo primário deverá conter, desde logo, a indicação do seu autor. 36 A omissão no acto de notificação da menção da delegação ou subdelegação de poderes, ainda que o acto administrativo tenha sido prolatado no exercício de uma competência derivada, determina a presunção que o mesmo foi praticado por órgão municipal dotado de competência própria. 37 Evidentemente que tal presunção ocorre apenas no caso do órgão decisor ser presidente da câmara. Como se constatou supra, a câmara municipal prolata actos administrativos no exercício das suas competências próprias, e por outro lado, os vereadores e o pessoal dirigente apenas podem praticar actos administrativos enquanto titulares de competência delegada. 13. Dos actos praticados pelos vereadores caberá a utilização do recurso hierárquico impróprio, a apreciar pelo órgão delegante, órgão ad quem para efeitos de decisão do mesmo. Ora, quando o interessado/recorrente impugnar o acto administrativo primário para o órgão incompetente como será o caso do interessado dirigir o requerimento impugnatório ao presidente, quando o vereador decidir o procedimento ao abrigo da subdelegação de competências do primeiro para o segundo, o órgão incompetente poderá rejeitar o meio impugnatório por o mesmo ser inadmissível 38, ou remeter o requerimento impugnatório para o órgão competente para decidir o procedimento impugnatório in casu, a câmara municipal. Na verdade, a segunda hipótese apenas ocorrerá quando o órgão a quo vereador, no acto de 36 Cf. o artigo 68.º, n.º 1, alínea b), in fine do CPA. 37 Neste sentido o Acórdão do STA de 09/04/2003, Proc. n.º 0415/03 (in consultado em 07/07/2012). 38 Neste sentido o Acórdão do STA de 30/05/2006, Proc. n.º 0321/04 (in consultado em 07/07/2012). Luís Marques 10

11 notificação induzir em erro o interessado/recorrente, maxime, por não identificar ou identificar erradamente o acto de subdelegação de poderes Os autores do acto primário impugnado englobando o órgão decisor e o órgão instrutor, não podem intervir no procedimento impugnatório, 40 salvo para emitir a correspondente pronúncia enquanto órgão recorrido. 41 Não sendo a doutrina pretoriana unânime, nesta matéria, propendemos para considerar violador do princípio da imparcialidade a repetida opção pelos órgãos municipais, no decurso do procedimento impugnatório, de limitar a prolação da decisão de 2.º grau a um despacho de concordância em regra aposto em parecer ou informação, cuja fundamentação consta em acto instrutório elaborado por um técnico que interveio anteriormente, no procedimento primário. Na verdade, se é concebível que o órgão recorrido solicite ao mesmo técnico que emitiu a informação/parecer no procedimento primário e que consubstanciou a emissão da decisão de 1.º grau, que emita nova informação/parecer para cumprimento do dever de pronúncia, 42 não se pode apoiar a doutrina que defende que o órgão recorrente poder-se-á limitar a manifestar concordância com a pronúncia do órgão recorrido. 43 Não se invoque que, perante a pronúncia dos intervenientes no procedimento impugnatório o órgão recorrido, o recorrente e, eventualmente, os contra-interessados, o órgão ad quem quando absorve a fundamentação do autor do acto impugnado, está apenas a emitir um juízo de concordância com a opinião deste. O que distingue o meio impugnatório recurso administrativo de meios impugnatórios de auto-controlo (v.g. reclamação ) é a natureza diversa do órgão que aprecia e decide o procedimento de 2.º grau de tipo impugnatório. Ora, com a devida vénia do entendimento contrário, quando o órgão ad quem prolata a decisão em que reproduz o teor da pronúncia do órgão autor do acto impugnado informação/parecer emitido pelo mesmo agente que elaborou a fundamentação acto primário, podemos inferir que o titular da instrução do procedimento impugnatório foi o órgão recorrido, por interposta pessoa o titular do 39 Cf. o artigo 34.º, n.º 1, alínea a) do CPA. Neste sentido o Acórdão do TCAN de 15/11/2007, Proc. n.º 02406/04.7BEPRT (in consultado em 07/07/2012). 40 Cf. o artigo 44.º, n.º 1, alínea g) do CPA. 41 Cf. o artigo 172.º, n.º 1 do CPA. 42 Cf. o artigo 172.º, n.º 1 do CPA. 43 Neste sentido, Acórdão do STA de 17/11/2004, Proc. n.º 02038/03 (in consultado em 07/07/2012) Luís Marques 11

12 órgão decisor, o que, para além de violar a imparcialidade procedimental, esvazia de conteúdo o direito do interessado/impugnante de solicitar a reapreciação do acto administrativo impugnado, a órgão diverso da mesma pessoa colectiva pública. O mesmo vício de violação de lei ocorre quando, impugnado o despacho que aprovou a proposta, elaborada pelo júri, de decisão do procedimento concursal, o órgão ad quem se limitar a apor despacho de «concordo», na pronúncia do órgão a quo, que por sua vez consubstancia uma informação/parecer do júri, sustentando a sua própria proposta formulada no procedimento primário Neste sentido, Acórdão do STA de 26/11/1998, Proc. n.º (publicado no apêndice ao DR II S. de 06/06/2002, 4.º trimestre de 1998, Vol. II). Luís Marques 12