A n o v a L e i d e E n q u a d r a m e n t o O r ç a m e n t a l

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1 i N º 4 9 / 1 5 A n o v a L e i d e E n q u a d r a m e n t o O r ç a m e n t a l INTRODUÇÃO Foi publicada, no passado dia 11 de Setembro de 2015, a Lei n.º 151/2015, que aprova a reforma da Lei de Enquadramento Orçamental ( LEO ). TAX & BUSINESS A presente Informação destina-se a ser distribuída entre Clientes e Colegas e a informação nela contida é prestada de forma geral e abstracta. Não deve servir de base para qualquer tomada de decisão sem assistência profissional qualificada e dirigida ao caso concreto. O conteúdo desta Informação não pode ser reproduzido, no seu todo ou em parte, sem a expressa autorização do editor. Caso deseje obter esclarecimentos adicionais sobre este assunto contacte. *** Esta Informação é enviada nos termos dos artigos 22.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de Janeiro, relativa ao envio de correio electrónico não solicitado. Caso pretenda ser removido da nossa base de dados e evitar futuras comunicações semelhantes, por favor envie um com Remover para o endereço newsletter@rffadvogados.com. A lei entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, no dia 12 de setembro de 2015, mas a maioria das novas normas não é imediatamente aplicável, só produzindo efeitos três anos após a data da entrada em vigor da mesma. Durante este prazo transitório (de três anos), mantêm-se em vigor as normas da Lei anterior n.º 91/2001, de 20 de agosto, relativas ao processo orçamental, ao conteúdo e à estrutura do Orçamento do Estado, à execução orçamental, às alterações orçamentais, ao controlo orçamental e à responsabilidade financeira, ao desvio significativo e ao mecanismo de correção, às contas, à estabilidade orçamental, às garantias da estabilidade orçamental, bem como as disposições finais respectivas. 01 Best Lawyers - "Tax Lawyer of the Year" 2014 Legal 500 Band 1 Tax Portuguese Law Firm 2013 International Tax Review "Best European Newcomer" (shortlisted) 2013 Chambers & Partners Band 1 RFF Leading Individual 2013 Who s Who Legal RFF Corporate Tax Adviser of the Year 2013 IBFD Tax Correspondents Portugal, Angola and Mozambique

2 A nova LEO caracteriza-se por ter como objectivos primordiais reforçar a disciplina na gestão orçamental, aumentar a responsabilidade orçamental dos ministérios, implementar a orçamentação por programas, bem como alterar o calendário orçamental, aproximando-o do Semestre Europeu. O ÂMBITO A LEO estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo, aplicando-se, designadamente, ao orçamento do Estado e às correspondentes contas. A reforma da LEO impunha-se, tendo em conta as sucessivas revisões sofridas pela lei anterior e que, consecutivamente, a foram transformando num repositório de influências e de linguagens diferentes, havendo a necessidade de proceder a uma simplificação, e de reorganizar os capítulos e artigos aditados ao longo dos anos. O SEMESTRE EUROPEU A nova LEO tem como directriz fundamental simplificar o calendário orçamental, equiparando-o às datas chave do Semestre Europeu. Este foi criado pela Comissão e aprovado pelos Estados- Membros em 2010, implicando que a União Europeia ( UE ) e a área do euro farão a coordenação ex ante das políticas económicas e orçamentais, conjugadas, simultaneamente, com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, com a Estratégia Europa 2020 e com a preparação dos orçamentos nacionais. Assim, a UE estabeleceu um ciclo anual de coordenação das políticas económicas, em que todos os anos a Comissão procede a uma análise pormenorizada dos programas de reformas orçamentais, macroeconómicas e estruturais dos países da UE e formula recomendações para os doze a dezoito meses seguintes. Em regra o Semestre Europeu inicia-se no final do ano, com a apresentação pela Comissão Europeia da Análise Anual do Crescimento ( AAC ), que define as prioridades da UE para fomentar a criação de emprego e o crescimento e inclui uma abordagem integrada para o prosseguimento de uma trajectória de crescimento, composta por um conjunto de medidas prioritárias, aplicando-se de forma generalizada à EU, sendo, depois, transposta para cada Estado-Membro num conjunto de recomendações específicas. 02

3 A PROPOSTA DE LEI Para além desta simplificação do calendário orçamental, a proposta de Lei respectiva, n.º 329/XII, distinguiu-se das revisões operadas à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, oferecendo um quadro jurídico distinto desta e proporcionando um enquadramento que permite priorizar as despesas públicas de acordo com as opções políticas do governo, protegendo, consequentemente, o país de repercussões adversas dos défices orçamentais e retirando proveito dos recursos dos contribuintes. Neste sentido, foram, na proposta de LEO, sugeridas duas fases, com base nas dataschave do Semestre Europeu: a actualização do Programa de Estabilidade, acompanhada das propostas de Grandes Opções do Plano e de Quadro Orçamental Plurianual, a 15 de Abril, para o triénio seguinte e, bem assim, a entrega à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano seguinte, a 1 de Outubro. A proposta de Lei versava, ainda, sobre a redução da fragmentação orçamental através do aumento da responsabilidade dos ministérios sectoriais e da alteração do papel do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais, assegurando que a orçamentação por programas esteja efectivamente focada na obtenção de resultados susceptíveis de ser avaliados com recurso a um conjunto de indicadores mais relevantes. O objectivo foi o de contribuir para a alteração de paradigma no funcionamento das Administrações públicas, dando um conteúdo concreto, quantificável e avaliável ao princípio da economia, eficiência e eficácia, assim aumentando, simultaneamente, a transparência orçamental, sendo que o sucesso desta orientação condiciona, em larga medida, a redefinição do papel do Ministério das Finanças e dos ministérios sectoriais ao longo de todo o ciclo orçamental. Em matéria de contabilidade e de acordo com o relatório relativo à 11.ª revisão do Programa de Assistência Económica e Financeira da Comissão Europeia, de 2014, relativamente às reformas orçamentais estruturais, torna-se necessário criar, no âmbito do Ministério das Finanças, através da Direcção-Geral do Orçamento, uma área de Contabilidade e Relato, visando melhorar o relato e a monitorização dos fluxos de caixa e económicos, reconhecendo e mensurando activos, passivos, rendimentos, gastos, despesas, receitas, pagamentos e recebimentos. 03

4 Teve-se, também, em vista a criação da Entidade Contabilística Estado, que visam reconhecer, de acordo com o método das partidas dobradas e obedecendo ao princípio do acréscimo, os rendimentos fiscais, a dívida directa do Estado, os juros dessa dívida, os instrumentos financeiros do Estado, os investimentos financeiros, os contratos de concessão, e outras transacções que se reconduzam ao Estado como entidade soberana, obedecendo aos princípios contabilísticos geralmente aceites. Pretendeu-se, também, a integração da política económica e orçamental, que pressupõe a reformulação da Lei das Grandes Opções, a apresentar conjuntamente com o Programa de Estabilidade, sendo submetida a aprovação parlamentar e passando a incluir o quadro plurianual das despesas públicas (QPDP), definindo o limite da despesa total compatível com os objectivos constantes do Programa de Estabilidade, bem como os limites de despesa a respeitar por cada missão de base orgânica. Por fim, e finalizando o leque das particularidades mais relevantes previstas na proposta de Lei, pretendeu-se implementar um modelo de orçamentação por programas, especificando as metas a alcançar e os respectivos custos totais, fontes de financiamento e da entidade gestora. Tendo em conta que a grande maioria dos programas são plurianuais, a capacidade para gerir, avaliar a sua eficácia e a qualidade da sua gestão, depende do conhecimento das restrições financeiras que enfrentam, mas, também, de alguma flexibilidade para a fazer a gestão dentro desse horizonte temporal. A conjugação destes dois aspectos exige prever uma articulação adequada entre o orçamento anual e os limites de despesas anuais e plurianuais. A NOVA LEO LEO A nova LEO veio, assim, reforçar as competências do Conselho de Finanças Públicas, a disciplina na gestão orçamental, aumentar a responsabilidade orçamental dos ministérios, implementa uma orçamentação por programas, alterar o calendário orçamental, aproximando-o do Semestre Europeu, como já referimos, nomeadamente através da apresentação da proposta de Lei para o Orçamento de Estado no dia 1 de Outubro, e tornar mais relevantes as previsões macroeconómicas subjacentes a todo o exercício orçamental. O texto final da nova LEO, publicada no referido dia 11 de Setembro, consagra, na sua maioria o que foi anteriormente 04

5 referido, aquando da análise da proposta de Lei apresentada pelo Governo, ainda que contenha pequenas alterações à mesma, indo, assim, ao encontro de mais algumas recomendações feitas durante o debate na especialidade na comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública. Uma das alterações efectuada à proposta de Lei diz respeito à definição de um prazo limite para que o Tribunal de Contas remeta à Assembleia da República o parecer e a certificação da Conta Geral do Estado, tendo o tribunal, até ao dia 30 de Setembro, do ano seguinte ao ano económico, para apresentar o referido parecer e a certificação da Conta Geral do Estado. Esta alteração veio ao encontro de uma das reivindicações do próprio tribunal, que sugeria que o calendário da Conta Geral do Estado fosse antecipado. Até então, o Governo apresentava o documento até 31 de Junho do ano seguinte ao ano económico e, bem assim, o tribunal apresentava o seu parecer, apenas em Dezembro. Outra diferença, relativamente à Proposta de Lei, diz respeito aos estabelecimentos de ensino superior, tendo sido acrescentado um ponto que refere que aos mesmos não se aplica a utilização das receitas próprias não consignadas na lei, para a cobertura das respectivas despesas, nem a obrigatoriedade da sua entrega a favor do tesouro. A possibilidade de suspensão das transferências do Orçamento do Estado em caso de incumprimento do dever de informação até que esta situação tenha sido devidamente sanada, tendo também em vista o estrito cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento em matéria de estabilidade orçamental, traduz-se, também, numa alteração relevante à Proposta de Lei. Não obstante ter sido uma das principais críticas durante a discussão na especialidade, não se verificaram alterações relativamente ao facto de o período de transição ser de três anos (o objectivo seria alargar este prazo para quatro anos), bem como não se registou nenhuma alteração relativamente à criação de uma unidade de implementação, com regulação nos artigos 2.º a 15.º da Lei 151/2015, a funcionar durante esse período. Em face do exposto, verifica-se, assim, que os pontos fundamentais, constantes da proposta de Lei, se encontram 05

6 consagrados na versão definitiva, que foi aprovada, da LEO, designadamente: as duas fases coincidentes com as do Semestre Europeu: a actualização do Programa de Estabilidade, acompanhada das propostas de Grandes Opções do Plano e de Quadro Orçamental Plurianual, a 15 de Abril, para o triénio seguinte, e a entrega à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano seguinte, a 1 de Outubro; a implementação de um sistema de Orçamentação por Programas, compreendendo a criação de um ciclo plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e avaliação do desempenho da actuação do Estado, com vista a garantir aos contribuintes uma melhor aplicação dos seus impostos; e o aumento da responsabilidade dos ministérios sectoriais e da alteração do papel do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais, redefinindo o papel do Ministério das Finanças e dos ministérios sectoriais ao longo de todo o ciclo orçamental. OUTRAS DIFERENÇAS DO REGIME ANTERIOR São de salientar, ainda, sem pretensão de fazer uma enumeração exaustiva das diferenças significativas existentes entre a nova LEO e a lei anterior que, para além das particularidades do novo regime mencionadas, verificaram-se as seguintes alterações: ao nível da alteração da data limite da entrega ao Parlamento da Conta Geral do Estado, que anteriormente era realizada a 30 de Junho, e com a nova Lei, passará, a partir de 2019, a ser realizada até 31 de maio, sendo submetida a parecer do Tribunal de Contas, no âmbito do controlo jurisdicional realizado pelo Tribunal; do reforço da regra da transparência, através dos deveres de divulgação, de informação e do dever especial de informação ao controlo político. No título VI ( Contabilidade, relato, controlo e transparência ) foi inserido o capítulo IV ( Transparência ) que constitui uma inovação que pretende sublinhar a relevância da transparência, sendo que a transparência surge como um princípio orçamental juntamente com os princípios da unidade e universalidade, estabilidade orçamental, sustentabilidade das finanças públicas, 06

7 especificação e economia, eficiência e eficácia. da criação da Entidade Contabilística Estado (gerida pelo Ministério das Finanças), constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade do Estado e integrando, designadamente, as receitas gerais, as responsabilidades e os activos do Estado, e do abandono do conceito de orçamento de base zero, previsto na Lei anterior. A APLICAÇÃO NO TEMPO CONCLUSÕES Após análise cuidada da LEO, bem como da proposta de Lei prévia à mesma, podemos concluir que a LEO poderá contribuir para melhorar o funcionamento das Administrações públicas através do aumento da responsabilidade orçamental dos ministérios sectoriais, redefinindo o papel do Ministério das Finanças, relativamente ao controlo e à gestão orçamentais, bem como para aumentar a eficiência e a transparência orçamentais, designadamente pela implementação da orçamentação por programas e pela alteração do calendário orçamental. Como já referimos, a LEO entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, mas a maioria das novas normas não são imediatamente aplicáveis, existindo uma vacatio legis até 2018 e mantendo-se, até lá, em vigor as regras constantes da antiga Lei 91/2001, que precede a Lei 151/2015, aqui em causa relativamente ao processo orçamental, ao conteúdo e estrutura do Orçamento do Estado, à execução orçamental, às alterações orçamentais, ao controlo orçamental e responsabilidade financeira, ao desvio significativo e mecanismo de correção, às contas, à estabilidade orçamental, às garantias da estabilidade orçamental, bem como às disposições finais. Lisboa, 26 de Novembro de Rogério M. Fernandes Ferreira Olívio Mota Amador Rita Robalo de Almeida 07