TERRITÓRIO E GOVERNO: POSSIBILIDADES DE NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS E ESCALAS ESPACIAIS NA GESTÃO DO SANEAMENTO

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1 XIII ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 25 a 29 de maio de 2009 Florianópolis - Santa Catarina - Brasil TERRITÓRIO E GOVERNO: POSSIBILIDADES DE NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS E ESCALAS ESPACIAIS NA GESTÃO DO SANEAMENTO Ana Lucia Britto (PROURB-UFRJ) - anabritto@rionet.com.br Professora Doutora Eliane da Silva Bessa (PROURB-UFRJ) - elianebessa@terra.com.br Professora Doutora

2 Território e Governo: possibilidades de novos arranjos institucionais e escalas espaciais na gestão do saneamento Resumo Os avanços políticos e os investimentos realizados no acesso ao saneamento no Brasil ainda não são suficientes para reverterem o nível elevado de carência dos serviços, por atingirem milhões de pessoas que não dispõem de água encanada e de esgotamento sanitário nas áreas urbanas. Depois de anos de discussão e de diferentes propostas apresentadas, em janeiro de 2007 foi aprovada a Lei que vem finalmente estabelecer um marco regulatório que orienta o funcionamento do setor. O objetivo deste trabalho é discutir as perspectivas que se apresentam hoje em termos de organização institucional e territorial de gestão dos serviços, a partir das novas escalas territoriais de gestão e de novos arranjos institucionais que passam a ser possíveis com essa nova estrutura regulatória. No bojo da discussão procuraremos refletir acerca dos possíveis caminhos para a universalização e equidade no acesso aos serviços. 1

3 Introdução Apesar dos avanços políticos e dos investimentos realizados no acesso ao saneamento ainda persiste no Brasil um nível elevado de carência dos serviços, atingindo milhões de pessoas que não dispõem de água encanada e de esgotamento sanitário nas áreas urbanas. Os dados apresentados pela PNAD 2007(Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) permitem caracterizar melhor esta situação. Em relação ao abastecimento de água a PNAD 2007 mostra que estão atendidos 83,3% dos domicílios brasileiros (91,28% dos domicílios urbanos). Por outro lado, revela, também, que ainda são elevadas as desigualdades regionais no acesso à água. O Sudeste e o Sul apresentam níveis de cobertura de água acima dos 95% da população urbana, superando em mais de 30 pontos percentuais a cobertura na região Norte (IBGE, 2007). Do mesmo modo são também elevados os níveis de desigualdade sócio-econômica no acesso aos serviços de abastecimento de água da população urbana: entre os 20% mais pobres residentes em áreas urbanas, o nível de cobertura de água canalizada por rede geral em 2007 é de pouco mais de 83%, enquanto os 20% mais ricos possuem índices de cobertura desses serviços superiores a 95,7%, uma diferença de quase 13 pontos percentuais (IPEA, 2008). O déficit em coleta e tratamento de esgoto é também expressivo. Dados da PNAD indicaram que, apesar de um crescimento de 2,8% da rede coletora com relação ao ano de 2006, ainda existe "inadequação clara ou inexistência do esgotamento sanitário em 26,4% dos domicílios brasileiros". Isso significa que cerca de um em cada quatro domicílios utiliza formas irregulares de esgotamento ou deixa os dejetos a céu aberto. Dentre as cinco regiões do Brasil, o Centro-Oeste tem o pior cenário em relação ao esgotamento: quase 53% das residências não têm qualquer tipo de saneamento regular. Do lado oposto, estão as regiões Sudeste e Sul que têm 89,4% e 79,5%, respectivamente, de domicílios com rede ou fossa. Quando se trata apenas da implantação de rede coletora, a região Norte é a pior, com apenas 9,8% das moradias atendidas. As desigualdades sócio-econômicas no acesso a esgotamento sanitário adequado são ainda mais importantes do que no acesso à água potável: para os 20% mais pobres, a cobertura de rede geral ou fossa séptica é de 64,6%. Já para os 20% mais ricos, a cobertura fica próxima dos 92,8%, uma diferença de mais de 28 pontos percentuais (IPEA, 2008). A maior parte do esgoto sanitário coletado nas cidades brasileiras é despejada in natura na água ou no solo. A PNSB de 2000 indicava que apenas 35% de todo o esgoto que é coletado no Brasil recebia algum tipo de tratamento. A poluição dos rios em torno das maiores cidades brasileiras compromete em alguns casos os mananciais de abastecimento. A poluição das praias em diversas cidades continua a ser também um grave problema, 2

4 dificultando o desenvolvimento do turismo, com impactos negativos na economia local. Os dados acima indicam que ainda resta muito a ser feito para que seja alcançada a necessária universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento. Nesse sentido é importante discutir quais seriam os caminhos possíveis para se buscar essa universalização. No âmbito dessa discussão um tema parece de extrema relevância: a questão das escalas, territórios de gestão e estruturas institucionais mais adequados para se universalizar o acesso aos serviços de saneamento. Hoje no Brasil podemos identificar três modelos de gestão diferenciados, que correspondem a três escalas ou territórios de gestão. O primeiro deles é a gestão pública regionalizada, que toma como território de gestão os estados da federação, organizada através de concessões municipais às Companhias Estaduais de Saneamento. O segundo modelo é o de gestão municipal, onde o território de gestão é o município, que pode se organizar de diferentes formas: gestão pública municipal, por meio da administração direta ou por meio de criação de empresa pública municipal, ou concessão da gestão dos serviços a empresas privadas, sendo este modelo ainda pouco expressivo em termos numéricos no país. Existe ainda um outro modelo de gestão regionalizada, designada aqui micro regional, agregando um conjunto de municípios contíguos, sendo que a prestação dos serviços pode ser de forma pública por meio de associação municipal, através de consórcio instituído para este fim, ou por meio de concessão à empresa privada. Os diferentes modelos apresentam vantagens e desvantagens no sentido da promoção de uma gestão de serviços pautada pela eficiência em termos técnicos e econômicos e pela efetividade do ponto de vista social. O objetivo do trabalho é, portanto, discutir as perspectivas que se apresentam hoje em termos de organização institucional e territorial de gestão dos serviços a partir das novas escalas territoriais de gestão e de novos arranjos institucionais, que passam a ser possíveis com a nova estrutura regulatória que orienta a gestão do saneamento. Ainda na discussão procuramos refletir acerca dos possíveis caminhos para a universalização e equidade no acesso aos serviços. Os atuais modelos de gestão de serviços O setor de prestação de serviços de saneamento é dominado pela gestão regionalizada, através das Companhias Estaduais. Em seguida aparecem os serviços públicos municipais. Na esfera do município ainda é fraca a participação do setor privado na prestação dos serviços, via concessões municipais. Do mesmo modo, os consórcios municipais para a gestão pública de serviços de saneamento são ainda pouco numerosos, assim como os serviços micro-regionais prestados por empresas privadas. Dados do SNIS de 2006, em uma amostra que abrange 81,4 % dos municípios brasileiros, mostram que existem atualmente no Brasil 26 empresas estaduais, sete serviços micro-regionais e 559 serviços 3

5 locais. Com relação ao abastecimento de água, 71% dos municípios têm os serviços concedidos às companhias estaduais (CESBs); 28% dos municípios dispõem de serviços prestados diretamente por entidades municipais; e 1% dos municípios tem os serviços concedidos total ou parcialmente a empresas privadas (PMSS, 2007). Existiam, em 2006, 63 concessões privadas de serviços de água e esgoto em operação no país, sendo que a maioria delas entrou em vigor entre 1995 e Com relação ao esgotamento sanitário 84,5% dos municípios têm serviços, predominantemente só coleta sem tratamento, prestados diretamente por entidades municipais ou não têm os serviços prestados regularmente; 14,5% dos municípios concedem os serviços a companhias estaduais; e 1% dos municípios a empresas privadas. As Companhias Estaduais de Saneamento Básico As CESBs atendem a 75% da população urbana com abastecimento de água e 51% da população com serviços de coleta de esgotos. Criadas na época do PLANASA, as companhias estaduais são empresas de economia mista, onde o estado é o acionista majoritário. A criação das CESBs objetivava centralizar a gestão dos serviços, que deveria ser pautada em critérios de eficiência técnico-administrativa e econômica, livre de ingerências políticas locais. As CESBs deveriam implantar tarifas adequadas que permitissem a remuneração do capital aplicado, a melhoria e a expansão dos serviços e a redução de custos operacionais. As companhias deveriam ainda atuar dentro de uma lógica empresarial, orientando seus investimentos para setores que proporcionassem uma maior rentabilidade, ou um retorno mais rápido do capital investido, e, ao mesmo tempo, criar sistemas de subsídios cruzados e de redistribuição de investimentos para viabilizarem o acesso aos serviços dos municípios mais pobres. A regionalização da gestão dos serviços no nível estadual visava, assim, a redistribuição de investimentos no interior dos estados, através do estabelecimento de uma tarifa única para todos os municípios que haviam concedido os serviços, favorecendo os municípios onde os custos de operação seriam mais elevados devido ao recebimento de subsídios gerados nos municípios com custos operacionais mais baixos. Ao longo da década de 90, apesar do forte movimento de descentralização das políticas públicas, as CESBs ainda dominaram a prestação dos serviços. Segundo Abicail, o número de municípios atendidos pelas CESBs cresceu 3,6% entre 1996 e 2000, período onde muitos dos contratos de concessão estabelecidos na década de 70 estavam vencendo. O crescimento pode ser explicado não só pela renovação de várias concessões, mas, também, pelo número importante de desmembramentos de municípios, com a criação de novos e, ainda, pelo fato das CESBs assumirem parte das concessões de municípios antes administrados pela FUNASA (ABICAIL,2002). 4

6 Uma série de criticas são feitas à gestão das CESBs, dentre as quais destacamos: uma estrutura de gestão fechada à participação dos municípios, em uma relação de poder assimétrica onde as concessionárias dificilmente se submetiam às diretrizes das políticas urbanas locais; a ausência de mecanismos de controle social; a falta de transparência com relação à estrutura de custos e tarifas e à estrutura de subsídios cruzados. Considerando essas críticas e, partindo do principio de que um bom desempenho técnicofinanceiro é pré-condição para que a companhia possa se organizar para promover ações com vistas à universalização, procuramos caracterizar a situação atual das CESBs numa perspectiva de discutir o modelo associado ao território de gestão. Verificamos que entre as CESBs existem enormes diferenças que podem ser atribuídas aos contextos sócioeconômicos e políticos locais. Na região Norte existem seis empresas estaduais de saneamento. A CAER de Roraima, por exemplo, atua em todos os 15 municípios do estado, prestando serviços de água e de esgoto somente na capital (os outros municípios não dispõem de rede de coleta). A CAERD de Rondônia atua em 40 municípios do estado, prestando essencialmente serviços de abastecimento de água, sendo que atendidos com esgoto apenas a capital e o município de Guajará Mirim. A CAESA do Amapá atende 16 municípios nos serviços de água e esgoto somente na capital e em mais cinco municípios. No Acre a prestadora de serviços, Deas, foi criada em 1997, a partir da dissolução da Sanacre que faliu. Ela opera serviços de água em 19 municípios do interior, sendo que os serviços da capital foram municipalizados. A COSAMA do Amazonas opera serviços de água em 13 municípios do interior. Em 2000 a COSAMA foi dividida, os serviços de Manaus foram concedidos a uma empresa privada (Ondeo Services subsidiária do grupo francês Suez), e a empresa pública permaneceu operando os serviços do interior do estado. Em um primeiro momento a COSAMA ainda se manteve responsável pelos serviços de água e esgoto do interior amazonense, mas após a privatização dos serviços de Manaus, o governo do Estado foi progressivamente devolvendo os serviços aos municípios. Hoje a empresa é responsável por apenas 13 dos 62 municípios do Estado do Amazonas. A municipalização no Amazonas foi realizada de forma verticalizada, isto é, por iniciativa do governo do Estado, sem que os municípios estivessem preparados para assumir os serviços, muitos dos quais eram deficitários financeira e operacionalmente. Não houve nenhum apoio técnico ou institucional do governo estadual aos municípios. No Pará a COSAMPA presta serviços de abastecimento de água a 59 municípios, sendo atendida com esgoto apenas a capital Belém. O desempenho financeiro e administrativo das CESBs da região Norte é muito fraco, assim como os índices de atendimento à população urbana: 64,4% recebem serviços de água, e apenas 4,5% é atendida por coleta de esgotos e tratamento de apenas 5,6% dos esgotos gerados. Todas as empresas da região Norte apresentaram em 2006 índices de perdas de 5

7 faturamento acima de 50%, chegando a 83% no interior do Amazonas, na área da COSAMA, e a 72% no Acre. Apenas a COSAMPA apresenta índices um pouco menores, da ordem de 46%. As perdas de faturamento comprometem de maneira significativa a capacidade de investimento das empresas públicas estaduais da região Norte, sendo que o quadro é agravado pelo fato de ser esta a região que apresenta maiores déficits em saneamento. Duas empresas faliram, a CAERD de Rondônia e a do Acre. Ambas passaram por processos de reestruturação, mas ainda sem resultados satisfatórios. A região Nordeste apresenta companhias estaduais melhores estruturadas que o Norte do país, destacando-se na região a EMBASA da Bahia e a CAGECE do Ceará, como empresas que apresentam bom desempenho. Já a AGEPISA Piauí, por exemplo, apresenta déficit crônico e alto índice de perdas de faturamento, o que tem levado a que a prestação dos serviços venha sendo reestruturada através de consórcios municipais. No estado do Maranhão, outro exemplo, foi empreendida a reestruturação da sua companhia estadual, a CAEAMA, em 2005, através de uma política de redução de custos e de realização de investimentos importantes do governo do estado na Companhia, porém, ainda persistem índices elevados de perdas de faturamento e de distribuição. A CAGECE do Ceará é uma das empresas com bom desempenho no Nordeste, com índices de perdas considerados aceitáveis, alto índice de hidrometração, tendo fechado o ano de 2005 com lucro pelo terceiro ano consecutivo. Em 2008 ela recebeu o Prêmio Nacional da Qualidade em Saneamento (PNQS), concedido pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES). Segundo o Valor Econômico, a empresa anunciou no final de 2005 a sua intenção de colocar na bolsa de valores parte do seu capital, mantendo-se no controle acionário (Valor, 2006). Atualmente, ela mantém registro de companhia aberta e cumpre as obrigações periódicas, embora ainda não tenha feito nenhuma emissão de valor mobiliário. Outra empresa no nordeste com resultados satisfatórios na execução dos serviços é a EMBASA da Bahia, que tem investido em programas de controle de perdas melhorando seu desempenho operacional. O balanço de 2006 da empresa acusou lucro líquido de R$ 56 milhões. As outras empresas do Nordeste apresentam desempenhos fracos. A COMPESA de Pernambuco enfrenta problemas de endividamento, assim como a CASAL, de Alagoas. O desempenho fraco afeta diretamente a qualidade dos serviços prestados à população. Entre os municípios atendidos pela COMPESA, há cidades, em sua maioria no interior do estado, que ainda sofrem com um rodízio no fornecimento de água, que chega a ultrapassar o período de duas semanas sem e apenas três dias com água (MONTENEGRO, 2005). Mesmo a Região Metropolitana de Recife, onde estão concentradas mais de 40% da população pernambucana, sofre com um rodízio permanente: 20 horas com e 28 horas sem água. 6

8 No Centro-Oeste destaca-se o desempenho da CAESB, empresa do Distrito Federal. Atualmente, a CAESB atende 2,17 milhões de pessoas com serviços de abastecimento de água e 2,03 milhões com serviços de esgotamento sanitário, o que corresponde, respectivamente, a 99% e 93% da população regularmente instalada no Distrito Federal. Quanto ao esgotamento sanitário, a Companhia trata 100% dos esgotos coletados. Dados do SNIS 2006 mostram que a companhia, entre todas as CESBs, é a que apresenta maior índice de hidrometração e menor índice de perdas de faturamento do país. A SANEAGO de Goiás atende com serviços de água 88% da população total e com esgotos 37% e apresenta índices médios de perdas, com lucro líquido em A SANESUL, do Mato Grosso do Sul, ao contrário das outras duas companhias, vem sofrendo contínuos prejuízos operacionais e tem apresentado deficiências de capital de giro (Valor, 2006). A companhia atende 100% da população urbana com água, mas apresenta valores elevados de perdas na distribuição e no faturamento. O índice de população urbana atendida por esgoto é muito baixo (12,8%). No Sudeste, das quatro CESBs existentes, duas se destacam em termos de desempenho: a SABESP-SP e a COPASA-MG. Com 49,7% das suas ações nas bolsas de São Paulo e Nova York, a SABESP se estrutura para atuar com alto grau de eficiência técnico-financeira, desenvolvendo, para isso, diferentes ações. A companhia colocou em prática um amplo programa de redução de perdas que abrange duas frentes de atuação: perdas reais, isto é, aquelas referentes a vazamentos nas tubulações e perdas aparentes, as causadas por fraudes ou erros na medição do consumo, também, conhecidas, como perdas comerciais. Ela desenvolve também um programa pioneiro de venda de água de reuso de estação de tratamento de esgotos, que é comprada por municípios com serviços autônomos para usos não nobres como limpeza de ruas, desobstrução de galerias de esgoto e de águas pluviais, rega de áreas verdes, sistemas de incêndio. Além disso, diferentemente de outras Companhias Estaduais, a SABESP se organiza para manter e ampliar sua ação através da renovação de seus contratos de concessão com os municípios paulistas. Existiam, no começo de 2007, 145 municípios com os contratos de concessão com a SABESP vencidos e outros 50 contratos vencendo entre 2007 e 2008, totalizando 195 contratos vencidos ou vencendo até o final deste ano. Do total, até julho de 2008, 146 foram renovados e 30 estavam com as leis municipais autorizativas para a renovação aprovadas. Além disto, outros 18 municípios com contratos a vencer a partir de 2009 anteciparam suas renovações, totalizando 164 contratos renovados. Como a SABESP, a COPASA-MG também vem operando com lucro. A companhia lançou em % das suas ações na Bolsa de São Paulo. Com a abertura de capital os principais acionistas da empresa passaram a ser o estado de Minas Gerais (59,77%), seguidos da prefeitura de Belo Horizonte (9,67%) e dos investidores pulverizados nos 7

9 mercados brasileiro e internacional, os quais detêm o restante das ações. No final de 2005 a Companhia renovou 100% das concessões que venciam no período, além de ter conseguido quatro novas concessões de serviços de água e nove de serviços de esgoto. Dos contratos de municípios atendidos pela COPASA, 78% têm vigência até 2025, incluindo a região metropolitana de Belo Horizonte. Em 2005 a empresa implantou o Programa de Redução de Perdas de Água (PRPA), que permitiu melhoras no índice de perda de faturamento, sendo que a companhia apresenta um dos melhores índices dentre as empresas do setor. A COPASA tem também um dos mais baixos índices de inadimplência (Valor, 2006). A companhia vem investindo massivamente para ampliar o sistema de coleta e tratamento de esgotos da Região Metropolitana de Belo Horizonte. A CEDAE do Rio de Janeiro até o final de 2006 vinha fechando o ano com resultados financeiros negativos. Entre os problemas que comprometiam o bom desempenho da empresa destacavam-se: o baixo índice de hidrometração, o alto índice de perdas, a política tarifária inadequada, a ausência de capacidade de investimento, o alto índice de evasão de receitas e inadimplência, o crescimento exponencial de causas judiciais e a falta de integração entre os sistemas. Em 2007 foi iniciado um programa de recuperação da companhia, pelo governo do Estado, a partir de projeto elaborado pela Fundação Getulio Vargas. A CESAN-ES apresentou entre 2003 e 2006 resultados positivos, fechando o ano com lucros, o que lhe habilita a contratar empréstimos. Os dados do SNIS 2006 revelam, porém, que a empresa ainda tem que melhorar seu desempenho operacional: as perdas na distribuição ainda são elevadas e o atendimento à população urbana com esgoto é baixo (27%). Entre as companhias do Sul tanto a CORSAN, como a SANEPAR, apresentaram lucro. Elas possuem índices elevados de atendimento de água, mas são fracas no atendimento a esgoto. Das três empresas do sul, a CASAN de Santa Catarina é a que apresenta o pior desempenho em termos de perdas de faturamento, apesar de operar com lucro. Os serviços municipais Em 2004 a ASSEMAE representava 1800 serviços autônomos municipais. Este número inclui os serviços autônomos municipais, os serviços anteriormente administrados pela FUNASA e também os novos municípios surgidos de desmembramento e da retomada de concessões antes pertencentes às CESBs. Informações da ABDIB indicam que existem no Brasil 1683 municípios que operam seus próprios serviços. Os serviços públicos municipais ainda são mais numerosos na região Sudeste. Dados da ASSEMAE mostravam que 64% dos serviços públicos municipais se concentravam nesta região, com predominância nos estados de São Paulo e Minas Gerais. Em 2006, dos 559 8

10 serviços municipais que atenderam ao convite do SNIS para participar da coleta de dados, 163 localizam-se na região Sudeste. O SNIS ressalta que, com a extinção da SANEMAT, Companhia de Saneamento do Estado do Mato Grosso, o número de serviços municipalizados, no Centro-Oeste, sofreu um aumento significativo. Observa-se uma grande diversidade de escala de serviços públicos municipais. Existem municípios capitais de maior porte como Porto Alegre, por exemplo, com 1,36 milhões de habitantes; municípios metropolitanos também de grande porte, como Guarulhos, Santo André e Campinas, em São Paulo; municípios polarizadores de atividades econômicas como Uberlândia (MG), Ribeirão Preto (SP), Sorocaba (SP), Juiz de Fora (MG), Volta Redonda (RJ), e municípios de menor porte, como Alagoinhas, na Bahia, com habitantes; Ibiporã no Paraná, com habitantes; Ituiutaba em Minas Gerais, com habitantes. Em 2005 a ASSEMAE organizou um estudo, elaborado por especialistas do setor, que apresenta 20 experiências de gestão pública municipal de êxito, considerando os seguintes princípios que definiriam o êxito: universalização e equidade no acesso aos serviços, integração entre os setores e com o desenvolvimento urbano, saúde pública e proteção ambiental, qualidade dos serviços e participação social (COSTA, 2006). Foram selecionados 84 municípios com experiências bem sucedidas, sendo: 61% da região Sudeste e 26% da região Sul. Das 20 experiências de êxito, 16 estavam no Sudeste, 3 na região Sul e 1 na região Nordeste. Mesmo levando em conta que a maior parte dos casos decorre de municípios com mais recursos financeiros e com maior capacidade administrativa, que conseguiram implementar experiências exitosas de municipalização, o estudo da ASSEMAE mostra que os esforços locais, associados à competência gerencial, podem resultar em serviços efetivos e eficientes. Todavia, vale lembrar que no universo de serviços municipais existem muitos que estão longe de serem classificados como eficientes e efetivos. Além dos serviços públicos municipais existem também as concessões municipais a empresas privadas. Dados do SNIS indicavam a presença de 63 concessões privadas de serviços de água e esgoto em operação no país, sendo que a maioria delas entrou em vigor entre 1995 e 2002 (PMSS, 2007). Dessas empresas temos uma regional, a SANEATINS, Companhia de Saneamento do Tocantins, empresa mista de controle acionário privado (76,52% das ações pertencem à Empresa de Montagem Sul Americana e 23,4 ao estado do Tocantins) e três de abrangência micro-regional: a Concessionária Águas de Juturnaíba e a Prolagos S.A., ambas no estado do Rio de Janeiro e a SETAE, Serviço de Tratamento de Água e Esgoto, que abrange dois municípios do Mato Grosso. Todas as outras são concessões que operam na escala municipal. Tocantins é o estado que mais possui cidades com serviço privado de água e esgoto (124 municípios). Depois dele vem Mato Grosso, com 28 cidades; São Paulo, com 23; e o Rio, com 15. Os contratos de concessão (total ou 9

11 parcial) dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário foram estabelecidos com diferentes tipos de empresas privadas. Embora o número de cidades envolvidas seja pequeno, a lista é bastante diversificada em termos do contexto políticoinstitucional da concessão, incluindo: (i) cidades cujos serviços já se encontravam sob gestão municipal; (ii) cidades onde os serviços foram municipalizados antes de serem privatizados; (iii) municípios com serviços concedidos a uma concessionária estadual, cuja privatização foi promovida de cima, pelo governo estadual. Considerando os modelos numericamente mais expressivos, isto é, as diferentes formas de gestão pública de saneamento, observamos que existem entre os atores do setor tanto os defensores da gestão pública municipal, como os defensores da gestão pública regionalizada pelas Companhias Estaduais. A partir dos dados disponíveis no IBGE e no SNIS não é possível definir uma superioridade de um modelo de gestão de água e esgotamento. Existem bons serviços municipais e boas empresas estaduais, tanto no Nordeste, como a EMBASA da Bahia e a CAGECE do Ceará, como no Sudeste, como a SABESP em São Paulo e a COPASA Minas Gerais; e no Sul como a SANEPAR, no Paraná. Apenas na região Norte todos os prestadores regionais apresentam um desempenho muito fraco. Nesta região também não identificamos gestões municipais que se destaquem pela sua performance. De todo modo, a dicotomia hoje existente entre as duas escalas de gestão, municipal e regionalizada no nível dos estados da federação, tende a ser superada com base no novo cenário de ordenamento institucional para o setor de saneamento, a partir das novas leis aprovadas recentemente. A nova estrutura regulatória e as novas perspectivas de reordenamento territorial do setor de saneamento O setor levou quase 20 anos para a definição de uma estrutura de regulamentação e regulação das regras de funcionamento para prestação de serviços de saneamento. Depois de anos de discussão e de diferentes propostas apresentadas, em janeiro de 2007 foi aprovada a Lei que vem finalmente estabelecer um marco regulatório que orienta o funcionamento do setor. A nova lei abre, assim, a possibilidade de grandes mudanças em um setor que se encontrava estagnado pela ausência de uma lei nacional de diretrizes. Ela traz aspectos centrais para o reordenamento institucional da prestação dos serviços de saneamento. Por outro lado, a existência de um marco regulatório, resultante de um pacto entre os diferentes atores do setor, tende a criar um ambiente mais favorável aos investimentos em infra-estrutura. Dentre os princípios definidos na Lei destaca-se a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico; a adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; a utilização de tecnologias apropriadas, considerando a 10

12 capacidade de pagamento dos usuários; a transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados; o controle social; entre outros. A nova lei adota uma definição ampla de saneamento, entendendo como saneamento básico os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, o manejo das águas pluviais urbanas e o manejo de resíduos sólidos, o que contribui para uma integração intersetorial no âmbito do planejamento das redes de infra-estrutura. Em seu artigo 10 a Lei afirma que a prestação dos serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende de celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. Isso é importante porque obriga as empresas estaduais de saneamento do país a operarem somente mediante contrato. Vale lembrar que várias cidades brasileiras, como o Rio de Janeiro, por exemplo, não têm nenhum instrumento contratual que discipline a relação entre as partes, o que fragiliza a gestão. A delegação de serviço ou atividade a terceiros poderá ocorrer segundo um de dois regimes, que implicam em dois tipos de contrato: - o do contrato de programa, alternativa que, prescindindo de licitação, se restringe aos casos de prestador de caráter público contratado no âmbito de cooperação federativa prevista na Lei , de 6 de abril de 2005; - o do contrato de concessão, precedida necessariamente de licitação nos termos das Leis 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e , de 30 de dezembro de 2004, esta última no caso de parceria público-privada. A Lei , que regula a cooperação inter-federativa para a gestão de serviços públicos por meio dos consórcios públicos e convênios de cooperação, define os instrumentos jurídicos que passam a regular as relações entre estados e municípios. Estes passam a ser designados pelo termo instrumentos de cooperação federativa, que prescinde de licitação: Lei Municipal, autorizando a celebração do convênio de cooperação do Município com o Estado; Convênio de Cooperação entre Município e o Estado, prevendo a forma de gestão associada dos serviços e o apoio ao planejamento regional e aos municípios; Contrato de Programa entre Município e Companhia Estadual. Em qualquer caso o contrato de programa deverá: I atender a legislação de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem prestados; e II prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares. O contrato de programa e o convênio de cooperação são, portanto, os dois novos 11

13 instrumentos que vão regular a relação entre os municípios, estados e as Companhias Estaduais prestadoras dos serviços. O convênio de cooperação deve ser a alternativa adotada, seja para viabilizar novos contratos; seja na renovação dos contratos das CESBs com os Municípios. A obrigatoriedade da existência de Plano de Saneamento Básico elaborado pelo titular e de que os planos de investimentos e projetos sejam compatíveis com o respectivo plano de saneamento, sendo estas condições para a validade dos contratos de concessão ou de programa, criam também um quadro de continuidade, permitindo o estabelecimento de políticas públicas de longo prazo voltadas para resultados concretos. É muito provável que, assim sendo, os municípios médios e pequenos tenham dificuldade para sozinhos elaborarem seus planos, o que os induzirá a solicitar apoio do próprio prestador, no caso, a respectiva CESB. Com relação à titularidade dos serviços a Lei não define quem é o titular, mas respeita as competências constitucionais. Esta questão, que é apontada pelas entidades que representam as empresas privadas de saneamento como um impedimento ao avanço das concessões, está na dependência do julgamento, no Supremo Tribunal Federal, de duas ADIS, Ações Diretas de Inconstitucionalidade, a saber: as ADIS 1842 do Rio de Janeiro e a 2077 da Bahia, que dispõem sobre a titularidade dos serviços em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. Nos dois estados ocorrem duas leis estaduais que atribuem aos Estados a competência para decidir sobre a prestação dos serviços de saneamento básico em regiões metropolitanas; e em outras áreas, onde um mesmo sistema atenda a dois ou mais municípios. Está sendo julgada a constitucionalidade dessas leis. Os votos proferidos no julgamento parcial de duas ações diretas de inconstitucionalidade em março de 2006 indicam que a tendência do Supremo Tribunal Federal é de derrubar as leis estaduais. Porém, de diferentes formas, os ministros votantes demonstraram entender que não existe soberania municipal plena no caso de redes interdependentes. Na interpretação deles as decisões e ações referentes à organização e à forma de prestar os serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto devem ser tomadas por um colegiado, do qual participem todos os municípios envolvidos. Na realidade se reforça nesta visão a questão da cooperação intermunicipal. A Lei define a função de regulação como uma atribuição do titular dos serviços juntamente com as funções de planejamento, fiscalização e controle social. A regulação, segundo a lei, deve ser realizada tanto em caso de delegação da gestão dos serviços à empresa pública, quanto no caso da delegação à empresa privada. A lei fixa os princípios e objetivos da regulação e estabelece que a entidade reguladora edite normas relativas às dimensões técnica, econômica e social da prestação dos serviços. Cabe ao titular dos serviços, segundo a Lei , definir o ente responsável pela sua regulação; sendo a 12

14 titularidade municipal, o município pode criar uma agência para regulação, ou esta função pode ser delegada a uma Agência Reguladora Estadual, ou a um Consórcio que tenha a mesma atribuição. No Brasil a regulação da gestão dos serviços de saneamento é anterior à Lei e acompanha as primeiras concessões ao setor privado, com o surgimento das primeiras agências reguladoras na década de 90. A maior parte delas são agências estaduais e multisetoriais, envolvendo a regulação de diferentes serviços urbanos privatizados que foram passando por reorganizações até a fase atual. Podemos citar no Estado do Rio de Janeiro a AGENERSA (Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico), no Ceará a ARCE (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará), no Rio Grande do Sul a ACERGS (Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul) e, mais recentemente, em São Paulo, a ARSESP, Agência Reguladora de Saneamento e Energia, criada em Existem hoje no Brasil cinco agências municipais para a regulação da prestação de serviços de saneamento localizadas em Natal, Fortaleza, Cachoeiro de Itapemirim, Joinville e em Mauá-SP. A lei determina a independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora ; e a transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões do órgão regulador, constantes do caput do Art. 21. A Lei , regulamentada quase dois anos depois, pelo decreto nº6.017, de 17 de janeiro de 2007, relativa à cooperação inter-federativa, deve estimular novos formatos de cooperação intermunicipal na gestão de serviços, através da instituição de consórcios. Ela proporciona a segurança político-institucional necessária para o estabelecimento de estruturas de cooperação intermunicipal. Os consórcios, nos termos da nova lei, são parcerias entre dois ou mais entes da federação para a realização de objetivos comuns, em qualquer área. Entre as finalidades possíveis dos consórcios está a gestão conjunta de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de destino final de resíduos sólidos, com evidentes oportunidades de ganho de escala. No campo do saneamento a formação de consórcios surge assim como uma alternativa ao modelo centralizador, e quase sempre autoritário, de concessão dos serviços às Companhias Estaduais, e à municipalização, como uma saída viável para os pequenos municípios, ou municípios pobres. Nestes, onde predomina população de baixa renda, com poucas empresas e atividades produtivas, os serviços são na maior parte dos casos deficitários; a sustentabilidade da gestão depende, portanto, de subsídios cruzados estabelecidos fora do território municipal. A cooperação através de consórcios pode criar novas escalas e territórios para o estabelecimento desses subsídios. Por outro lado, nas regiões metropolitanas o caráter sistêmico e integrado dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário implica em uma organização territorial que, 13

15 na maioria dos casos, vai além dos limites administrativos municipais e que demanda uma gestão associada. Também, nesses casos, os consórcios entre municípios metropolitanos podem tornar-se uma alternativa na construção de uma nova institucionalidade para a gestão dos serviços. De fato, a questão da escala ótima de gestão de serviços de saneamento que se encontra em debate no Brasil, confrontando defensores da opção municipalista e defensores da gestão regionalizada no nível dos estados da federação, tem hoje uma terceira opção que é a articulação intermunicipal através de consórcios e a construção de um novo modelo de gestão de serviços de saneamento, com uma nova escala territorial e uma nova forma de relação entre atores. Uma das novas potencialidades desse modelo é a gestão coletiva dos serviços definidos na Lei como saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário, o manejo das águas pluviais urbanas e o manejo de resíduos sólidos) e a construção de um formato de planejamento orientado pela intersetorialidade. Esta é condição para equacionar questões fundamentais das metrópoles brasileiras que possuem sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem compartilhados e integrados, assim como as estruturas para destinação final de resíduos sólidos, que estão tendo que enfrentar: a poluição dos recursos hídricos, por esgotos não tratados e por resíduos sólidos, diminuição nas fontes para abastecimento, e ocorrência freqüente de inundações. A regionalização da gestão, definindo territórios ótimos de gestão, é prática adotada em diferentes países, como Estados Unidos, Canadá, França e Itália. Ela permite a realização de economias de escala e a articulação de competências. Além disso, em alguns casos, ela permite que a organização da gestão se faça por bacia hidrográfica, o que é mais aconselhado para uma perspectiva de gestão integrada e sustentável da água, considerando as diferentes dimensões dessa gestão. Porém, a regionalização mais adequada é a que definirá arranjos territoriais que propiciem a otimização da gestão dos serviços públicos de saneamento nas suas múltiplas dimensões de planejamento, regulação e fiscalização, prestação e controle social. No desenho das configurações das regiões, deverá ser adotado o pressuposto da sustentabilidade econômico-financeira de cada território de gestão. Definidos estes territórios, o instrumento do consórcio público vai proporcionar a institucionalidade adequada para a gestão de serviços. Sendo, porém, formas de articulação voluntária, a formação de consórcios depende da ruptura de uma visão fragmentada que hoje caracteriza a gestão das cidades, marcada por disputas político-partidárias e por uma situação de competição entre municípios e a adoção de uma nova visão, baseada na cooperação. Neste contexto, a participação dos governos estadual e do governo federal no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperação 14

16 entre municípios parece fundamental. A Lei e a Lei de trazem assim não só novas escalas territoriais como novas possibilidades de rearticulação institucionalizada dos atores do setor. O quadro a seguir mostras as novas formas possíveis de organização da prestação dos serviços. Gestão associada Modelo AA Gestão associada Modelo B Gestão associada Modelo BB Gestão associada Modelo C Gestão associada Modelo D Fonte: Montenegro, Permite a contratação de órgão de município por outro município, através do estabelecimento de Convênio de Cooperação entre os dois Municípios, e de Contrato de Programa entre o Município e a Companhia Municipal ou Autarquia Municipal que viria a prestar os serviços. Permite a contratação coletiva da CESB por Consórcio Público formado por diferentes municípios, a partir do estabelecimento de Contrato de Programa entre Consórcio Público e a Companhia Estadual. Permite a contratação coletiva de órgão municipal por Consórcio Público a partir do estabelecimento de Contrato de Programa entre Consórcio Público e a Companhia Municipal, Companhia Intermunicipal ou Autarquia. Permite a contratação de Consórcio Público (prestador). Cada município vai estabelecer um Contrato de Programa com o Consórcio Público. Permite a contratação de prestador privado por meio de licitação por Consórcio Intermunicipal, sendo estabelecido entre o Prestador contratado e o Consórcio Público um Contrato de Concessão Ainda dentro dos novos formatos possíveis, no modelo D, uma CESB, ou um serviço municipal pode prestar serviços fora do seu território de abrangência, através de licitação, concorrendo com outros prestadores privados. Isto implica em um rearranjo do quadro institucional entre os atores do setor, com a perspectiva de criação de novos territórios de gestão dos serviços. Novas relações entre atores e novos territórios para a gestão do saneamento: tendências identificadas a partir do novo marco regulatório do setor As novas formas de gestão associada de serviços de saneamento apontam para a organização de novas relações entre atores e novos territórios para a gestão do saneamento. No que diz respeito à relação entre Companhias Estaduais e Município os novos instrumentos de regulação dão ao Município maior controle sobre os investimentos realizados em seu território e sobre os elementos fundamentais para que a prestação de 15

17 serviços se faça de acordo com a lógica de equidade, com tarifas e subsídios. O governo estadual, que sempre teve um papel importante na gestão dos serviços, elaborando a política estadual e definindo macro programas de investimento, passa a ter seu papel de parceiro na relação entre Companhia Estadual e Município melhor definido, com a obrigatoriedade do convênio de cooperação. Por outro lado, o novo marco regulatório configura um novo cenário para a atuação das Companhias Estaduais, que podem passar a atuar fora do seu estado de origem, como concessionárias de serviços, através de contratos de concessão. Empresas como a CAESB de Brasília e a SABESP de São Paulo, já estão se organizando para isso. Com a liberdade para atuar onde desejar por conta da nova Lei do Saneamento, em vigor desde o ano passado, a SABESP está implantando uma diretoria dedicada exclusivamente a buscar oportunidades de negócios fora do Estado de São Paulo e mesmo em outros países. Entre as novas oportunidades a empresa busca ampliar suas atividades como concessionária de serviços de água e esgoto a todo o país e também tornar-se uma das principais fornecedoras de tecnologia, equipamentos e processos para seus pares no Brasil. O processo se iniciaria com a formalização de parcerias de cooperação técnica com outras estatais. Em um primeiro momento a companhia pretende transferir tecnologia para essas empresas, a fim de estreitar os laços entre elas. Em seguida, a estratégia é comercializar produtos, softwares, equipamentos e disputar concessões em conjunto ou mesmo sozinha. Segundo informações da SABESP, já existem negociações com as companhias estaduais de saneamento de Alagoas (CASAL), do Rio Grande do Sul (CORSAN) e do Espírito Santo (CERSAN). Em todas elas, as negociações envolvem processos e tecnologias para reduzirem as perdas no fornecimento de água e geração de receita com venda de água proveniente de tratamento de esgoto. A CAESB em 2003 se articulou com a SANEAGO de Goiás em um consórcio para prestar serviços de água e esgotamento ao município de Águas Lindas, localizado na RIDE do Distrito Federal (a RIDE, Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, tem a finalidade de estruturar a ação pública para o conjunto de estados e municípios abrangidos e superar as consequências produzidas pelo processo de ocupação da que corresponderia a região metropolitana do Distrito Federal). O fato do município estar localizado no território de Goiás, fora da área de atuação da CAESB, motivou a associação das duas Companhias. Águas Lindas era o único município da RIDE sem prestação dos serviços, localizado nas margens da Barragem do Rio Descoberto, que assegura o abastecimento de 65% de água do DF. A ocupação urbana da região sem os serviços de saneamento adequados ameaçava a qualidade da água da barragem. O Consórcio firmado entre a SANEAGO e a CAESB é anterior à aprovação da Lei nº11.107/2005. Trata-se de um pacto de colaboração, sem personalidade jurídica, firmado entre as duas concessionárias de 16

18 serviços e não entre o Governo do Distrito Federal e o Governo de Goiás. Não se insere, portanto, nos modelos de gestão associada apresentado anteriormente, embora na prática, signifique uma proposta de prestação de serviços por duas empresas públicas de serviços a um município específico. O consórcio existente entre a CAESB e a SANEAGO evoluiu para a criação da Companhia Ambiental Águas Brasileiras CAAB, tendo sido executadas, ao longo do ano de 2008, ações para concretizar esta nova empresa. Como mostra Altafin, na atuação da prestação dos serviços de saneamento para as localidades do entorno do Distrito Federal o processo de sua instalação tem sido moroso, o que pode ser explicado pela dificuldade de integração entre os interesses e possibilidades da SANEAGO e da própria CAESB (ALTAFIN, 2008 pp. 243). O quadro descrito anteriormente neste texto mostrou que muitas Companhias Estaduais apresentam custos e perdas elevadas e baixa capacidade de investimento. Caso não haja nenhuma estratégia do governo federal, através do Ministério das Cidades, articulada aos governos estaduais para a recuperação destas companhias, e caso se instaure no setor uma lógica de competição entre empresas públicas de capital aberto, uma nova configuração territorial da gestão dos serviços tende a se estabelecer. Nessa nova configuração, além das Companhias Estaduais que se organizam para atuar fora dos limites dos seus estados, também empresas públicas municipais, ou serviços municipais, podem se reorganizar para atuar fora dos seus limites territoriais. Esta pode ser uma opção para serviços bem estruturados que queiram ampliar sua atuação. Podem vir a atuar adotando a nova estratégia empresarial que emerge no setor de saneamento, estimulada pela Caixa Econômica Federal e pelo BNDES. Uma outra alternativa que aparece para o setor é a formação de novos territórios de gestão através dos consórcios intermunicipais, organizados com base na Lei No Piauí foi formado o CORESA. A iniciativa de reorganizar a prestação dos serviços no estado partiu do governo estadual e do Ministério das Cidades. Foi firmado um acordo de cooperação técnica em Após a elaboração de diagnósticos da situação dos serviços foi constatada a precária qualidade da prestação dos serviços e a difícil situação financeira da AGESPISA Água e Esgotos do Piauí S.A. Foi, então, solicitado pelo Governo do Estado ao Ministério das Cidades um planejamento institucional e a implantação de um novo modelo de gestão dos serviços de água e esgotos. A área de atuação da AGEPISA foi redefinida e o restante do território estadual foi dividido em 4 macro-regiões, sendo definidos quatro consórcios regionais de saneamento para a prestação de serviços nessas quatro macro-regiões. Foi efetivamente criado o CORESA SUL, uma autarquia com autonomia financeira e diretiva, que reúne 36 municípios do sul do Piauí e o próprio Governo do Estado. O Consórcio prevê que os municípios associados, por meio do serviço local de saneamento serão responsáveis pela operação local dos serviços (manutenção leve, leitura de hidrômetros e entrega de 17

19 contas); o Consórcio ficará com os serviços mais complexos, que exigem mão de obra especializada. No Paraná foi criado o CISMAE, Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paraná, formado por 24 municípios da região norte/noroeste do estado que possuem sistemas de saneamento operados por autarquias municipais de água e esgoto. O Consórcio foi criado com o apoio da FUNASA. Dentre as atividades do CISMAE destacamse estudos tarifários; controle de qualidade da água para consumo humano; prestação dos serviços de informática (contabilidade, gestão de pessoal e folha de pagamento, gestão comercial, cadastro, emissão de contas e baixa); compras conjuntas e controle de qualidade do material. O Consórcio possibilita ainda o compartilhamento de equipamentos (retroescavadeira, perfuratriz, caminhões e outros); programas de controle de perdas de água e de eficiência de energia; de educação sanitária e ambiental; além de treinamento e capacitação de pessoal local; assistência jurídica; e regulação e fiscalização da prestação dos serviços. Nos consórcios existentes atualmente o objetivo maior é prestar suporte e assistência técnica a essas autarquias municipais e, eventualmente, regular e fiscalizar os serviços por elas prestados. Todavia, o consorciamento, regulado pela Lei , possibilita a agregação de territórios e setores, estabelecendo uma nova perspectiva também para a gestão de serviços públicos de saneamento básico em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas onde sistemas e infra-estruturas são compartilhados por vários municípios. Pode-se aventar a possibilidade do consórcio metropolitano organizado como um serviço intermunicipal, com um território de ação delimitado, sendo responsável pelo abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo dos resíduos sólidos e manejo das águas pluviais, com capacidade para planejar, regular e fiscalizar, prestar ou delegar a prestação a terceiros e articular regionalmente os mecanismos de controle social. Este consórcio pode também se organizar para contratar coletivamente os serviços de abastecimento de água e esgotamento de uma CESB, fortalecendo os municípios dentro de um novo projeto de gestão integrada. Considerações finais: o novo cenário e as perspectivas de universalização do acesso aos serviços Os limites existentes nos modelos atuais de prestação dos serviços de saneamento e o novo marco regulatório do setor, orientado pela Lei e pela Lei nos permitem vislumbrar novas configurações espaciais e institucionais para a prestação dos serviços. Cabe-nos uma reflexão sobre as potencialidades dessas configurações, no sentido da promoção da universalização do acesso aos serviços com equidade. Uma das tendências que se destaca é a ampliação do território de ação das Companhias 18

20 Estaduais, de capital aberto, como a SABESP e a COPASA, operando dentro de uma estratégia empresarial voltada para a maximização dos lucros. A competência e a capacidade técnico-financeira dessas empresas são inquestionáveis. Todavia, o fato de se organizar através de uma lógica empresarial deve levar as empresas a buscarem territórios de operação mais lucrativos, relegando justamente as áreas que mais precisam de investimentos, aquelas habitadas pela população mais pobre, com menor capacidade de pagar pelos serviços. Dificilmente essas empresas vão buscar áreas pobres como territórios de ação, pois, nelas, com os recursos arrecadados pela tarifas é praticamente impossível realizar investimentos, universalizar os serviços e ainda distribuir dividendos aos seus acionistas. É importante refletir sobre qual seria o modelo possível para levar os serviços a esses territórios. Considerando que a prestação dos serviços é obrigação do titular, e reconhecendo a titularidade municipal, vislumbramos na cooperação intermunicipal, apoiada pelo governo estadual, uma estrutura possível para viabilizar o acesso aos serviços nas áreas que não apresentam maior interesse para as Companhias que atuam dentro de uma lógica empresarial. A cooperação entre serviços públicos municipais, através de consórcios, apoiados pelos governos estaduais pode potencializar a ação destes atores locais, realizando ações que os serviços municipais não conseguiriam viabilizar sozinhos, ampliando a qualidade dos serviços prestados, e criando, assim, as condições técnicoadministrativas para que a prestação dos serviços se faça no sentido da universalização e da equidade. Existem, porém, os municípios que não têm estruturas de gestão de serviços e não têm, por sua vez, interesse em criar serviços municipais e, por diferentes razões, não vêem com bons olhos a cooperação intermunicipal. Estes municípios podem preferir manter as concessões individualizadas com as Companhias de Saneamento dos seus respectivos estados, mesmo quando elas não apresentam desempenho satisfatório, como várias companhias do Norte e Nordeste e como a CEDAE do Rio de Janeiro. Nesses casos, a universalização e equidade no acesso aos serviços dificilmente será alcançada sem um projeto coletivo de recuperação dessas companhias. O Ministério das Cidades havia elaborado um programa nesse sentido, mas a Casa Civil vetou o programa ao privilegiar a distribuição de recursos às empresas através do PAC. Enfim, mesmo levando-se em conta o desequilíbrio em termos financeiros e operacionais enfrentado por determinadas Companhias Estaduais, depurado da análise das mesmas seja pelas fortes desigualdades existentes entre as diferentes companhias; pelas dificuldades político-partidárias a serem superadas ou contornadas pelas políticas locais; e pelas próprias dificuldades econômicas e sociais em que se encontram um número expressivo dos municípios brasileiros, desenha-se no cenário nacional, pela primeira vez, uma possibilidade 19