D E M O C R A C I A V I V A 39 JUNHO

Transcrição

1 DEMOCRACIA VIVA 39 JUNHO 2008

2 D E B A T E Nesta edição, trouxemos para o debate artigos e entrevistas que têm a ver com acesso à renda, políticas públicas e cidadania da população brasileira, com destaque para a situação das pessoas mais vulneráveis que não conseguem sequer se alimentar e manter suas famílias com dignidade. Para mostrar esse cenário, estamos divulgando os principais resultados da pesquisa sobre os impactos do Programa Bolsa Família (PBF) no Brasil Bolsa Família em questão realizada este ano pelo Ibase, com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). Para ampliar a discussão, publicamos, a seguir, dois artigos com visões abrangentes e diferenciadas sobre o PBF: um do representante da sociedade civil, relator nacional para o Direito à Alimentação e à Terra Rural, Clóvis Zimmermann; o outro do responsável pela iniciativa, o ministro do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Patrus Ananias. Que os artigos sirvam de subsídio para que o público leitor possa avaliar o que está sendo feito, ou não, para alcançarmos um Brasil mais justo e solidário para todas as pessoas. 12 DEMOCRACIA VIVA Nº 39 MARCUS VINI

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4 D E B A T E Desafios à implantação do direito à alimentação no Brasil Clóvis Roberto Zimmermann Doutor em Sociologia pela Universidade de Heidelberg, Alemanha, professor do mestrado em Desenvolvimento Social da Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes), membro da Fian-Brasil e relator nacional para o Direito à Alimentação e Terra Rural <clovis.zimmermann@gmail.com> 1 O Reino Unido introduziu programas de transferência de renda em 1948; a Finlândia, em 1956; a Suécia, em 1957; a Alemanha, em 1961; a Áustria em 1974; a França, em Com relação a muitos países, o Brasil iniciou tardiamente o processo de implantação de políticas de proteção social não-contributivas. 2 As críticas aqui apresentadas visam contribuir para o aperfeiçoamento do programa, já que as experiências nacionais e internacionais mostram o quão importante são os programas de transferência de renda no combate à fome, pobreza e desigualdade social e na garantia do direito à alimentação adequada. 3 A própria denominação bolsa apresenta sérios problemas sob a ótica dos direitos humanos, pois uma bolsa indica algo temporário, passageiro, que possui prazo para terminar, sem levar em conta a situação de vulnerabilidade das pessoas. Um direito não pode ser concebido na forma de uma bolsa, temporariamente, mas como algo permanente, a ser auferido enquanto houver um quadro de vulnerabilidade ou exclusão social. Analistas nacionais e internacionais comungam entre si o pressuposto de que, nas sociedades modernas, não há razões para questionar a existência das políticas públicas sociais e dos programas de transferência de renda. 1 Pesquisas empíricas têm comprovado que quanto mais desenvolvidos, industrializados e maior a renda per capita dos países, maiores são os investimentos em políticas sociais e programas de transferência de renda e, por conseguinte, menores os índices de desigualdade e pobreza (Ullrich, 2005). No Brasil, o Programa Bolsa Família (PBF) tornou-se importante instrumento de combate à fome, cuja proposta vem sendo amplamente elogiada por cientistas sociais e por diversos meios de comunicação em âmbito nacional e internacional. Em recente comunicado de abril de 2008, o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas (ONU) elogiou o PBF por ser uma proposta que tem conseguido atacar um problema antigo no Brasil a fome. Outros estudos realizados destacam que o programa representa um apoio significativo, garantindo alimentação mínima a muitas famílias pobres (Weissheimer, 2006). Na análise de Maria Ozanira Silva e Silva, Maria Carmelita Yazbek e Geraldo di Giovanni, o PBF possui um significado real para os(as) beneficiados(as), uma vez que, para essas famílias, o programa é a única possibilidade de obtenção de uma renda (Silva e Silva; Yazbec; Giovanni, 2004, p. 212). No que tange à quantidade de pessoas beneficiadas e à qualidade do benefício, o PBF constitui-se, de fato, um avanço com relação aos programas que o antecederam. Todavia, ao analisá-lo sob a perspectiva dos direitos humanos, o programa ainda apresenta uma série de limites. Nesse ensaio, serão enfatizados quatro pontos que merecem reflexão crítica. 2 Além dos números A maior debilidade do PBF 3 dá-se pelo fato de o programa não ser baseado na concepção de direitos, haja vista que o acesso não é garantido de forma incondicional aos sujeitos de direito. Em outros termos, o PBF não garante o 14 DEMOCRACIA VIVA Nº 39

5 acesso irrestrito ao benefício, já que existe uma determinação da quantidade de famílias (estimativa de pobres) a serem beneficiadas em cada município. Essa limitação ocorre em virtude de o governo federal estabelecer, em cada município, um número máximo de famílias a serem contempladas. 4 A partir do momento em que esse número é preenchido, fica impossibilitada a inserção de novas famílias, mesmo que sejam extremamente vulneráveis e, portanto, portadoras desse direito. Em decorrência disso, as famílias e pessoas pobres acabam não sendo incluídas 5 no programa, mesmo que tenham a necessidade urgente de serem beneficiadas. Em virtude do limite, faz-se necessário que o PBF supere o estabelecimento de um número e atenda a todas as pessoas que se enquadrarem nos critérios de elegibilidade. Sob a ótica dos direitos, essas pessoas deveriam ter a possibilidade de reclamar e requerer o benefício e serem contempladas pelo programa em um curto período de tempo. Caso o benefício ainda não seja concedido, deve haver a possibilidade de o mesmo ser requerido judicialmente. Universalização e condicionalidades O Bolsa Família impõe contrapartidas e condicionalidades para o recebimento do benefício: acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias, freqüência escolar e acesso à educação alimentar. A exigência de condicionalidades tem o apoio implícito do Banco Mundial, que vê nesse tipo de proposta uma inovadora forma de assistência social na América Latina. Sob a ótica dos direitos humanos, a um direito não deve haver a imposição de contrapartidas, exigências ou condicionalidades, uma vez que a condição de pessoa deve ser o requisito único para tal titularidade. Para Chantal Euzéby (2004), essa estratégia obedece à lógica punitiva, incorporando a idéia de que o beneficiário público torna-se um devedor da sociedade, pois parte-se do princípio que não existiria direito sem obrigação (Euzéby, 2004, p. 37). Claus Offe (1995) compartilha o mesmo argumento, destacando que as políticas sociais com condicionalidades e contrapartidas, operando a partir de meios educacionais e punitivos, pretendem moldar cidadãos e cidadãs competentes e operantes. Esse tipo de proposta é classificada como autoritária, pois visa moldar as pessoas para o cumprimento de determinadas virtudes. Para Clauss Offe (1995), os defensores das condicionalidades não são capazes de propor a punição do Estado quando do não-cumprimento e provimento dos serviços públicos aos(às) portadores(as) desses direitos, mas enfatizam a punição às pessoas pobres. Assim, na perspectiva dos direitos, a obrigação do cumprimento das condicionalidades (garantir escolas, postos de saúde etc.) é de responsabilidade dos poderes públicos, e não da população. 6 Diante disso, o PBF não deveria impor condicionalidades e obrigações aos(às) beneficiados(as), pois a titularidade de um direito não deve ser condicionada. O Estado não deveria punir e, em hipótese alguma, excluir titulares do programa quando do não-cumprimento das condicionalidades estabelecidas e/ ou impostas. Seguindo as sugestões de Claus Offe (1995), dever-se-ia punir os municípios, estados e outros organismos governamentais pelo não-cumprimento de suas obrigações em garantir o acesso aos direitos, atualmente impostos com condicionalidades. Se levarmos o princípio da universalidade em consideração, isto é, que os programas sociais brasileiros sejam desenhados, formulados e concebidos de forma universal e irrestrita, nos quais a condição de pessoa seja o requisito único para o aferimento de um direito, há de se pensar na transição do PBF para a Renda Básica de Cidadania, ora aprovada em lei. A Renda Básica de Cidadania pode garantir mais facilmente mecanismos de acessibilidade e justiciabilidade. Estaríamos, dessa forma, seguindo as determinações da III Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional (Consan), realizada em julho de 2007, em Fortaleza, que aprovou diretriz que estabelece essa transição. Valor do benefício Estudiosos dos programas de transferência de renda no Brasil concordam que o valor repassado ao público beneficiado pelo PBF é muito baixo para atender às necessidades mínimas com alimentação. Diante desse quadro, propõese como critério para a avaliação das políticas públicas de transferência de renda o custo da Cesta Básica Nacional. No caso do Brasil, o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese) acompanha mensalmente a evolução de preços de 13 produtos de alimentação, assim como o gasto mensal que uma pessoa teria para comprá-los. As pesquisas do 4 Alguns municípios têm complementado esse número com programas de transferência de renda próprios. 5 Atualmente, 11 milhões 129 mil 327 famílias (dezembro de 2007) são beneficiadas pelo PBF. Por outro lado, segundo informações do sítio do Ministério do Desenvolvimento Social, em dezembro de 2007, havia 15 milhões 159 mil 855 famílias inscritas no Cadastro Único com renda per capita inferior a R$ 120, ou seja, famílias que cumpriam os requisitos de elegibilidade do programa. Isso significa que 4 milhões 30 mil 528 famílias não foram incluídas, embora se enquadrem nos critérios de elegibilidade do programa. 6 Há casos em que não existem escolas ou postos de saúde nas proximidades da moradia. Numa situação assim, fica impossibilitado o próprio cumprimento das condicionalidades, pois o Estado nem mesmo oferece os serviços aos quais exige que os(as) beneficiados(as) tenham acesso. JUNHO

6 Dieese avaliam de quanto um(a) trabalhador(a) em idade adulta precisa para satisfazer as necessidades alimentares mínimas. A Cesta Básica Nacional calcula o sustento e o bem-estar de uma pessoa em idade adulta, contendo quantidades balanceadas de proteína, caloria, ferro, cálcio e fósforo. De acordo com esse parâmetro, os valores dos programas de transferência de renda, a exemplo do PBF, deveriam ter como critério o custo dessa cesta. Contudo, o programa não segue o parâmetro do Dieese, sendo insuficiente o valor repassado para garantir uma alimentação adequada para as famílias brasileiras. A pesquisa da Cesta Básica Nacional, realizada em março de 2008, em 16 capitais do Brasil, considera que um(a) trabalhador(a) individual em idade adulta necessitaria do valor equivalente a R$ 223,94, na cidade de São Paulo, e de R$ 166,13, em Recife, para satisfazer as necessidades alimentares mínimas. O valor da cesta, segundo o Dieese, seria suficiente para o sustento de uma pessoa em idade adulta nessas cidades. O PBF deveria, no mínimo, conceder um benefício cujos valores fossem equivalentes aos da Cesta Básica Nacional. Exigibilidade administrativa O programa deveria ser provido por órgãos ou instituições nos municípios com determinações de responsabilidades transparentes e bemdefinidas, cuja finalidade é a de facilitar não somente o acesso das pessoas ao programa, mas também a possibilidade de as famílias solicitarem reparação, melhor dizendo, exigirem o mesmo perante órgãos governamentais. MARIANA SANTARELLI 16 DEMOCRACIA VIVA Nº 39

7 Até o presente momento, o PBF não garante mecanismos de acessibilidade universal, principalmente para os sujeitos de direito requererem seus direitos quando violados e/ ou não-garantidos. Além disso, devem existir informações e órgãos públicos a serem recorridos em caso de solicitação de violação ao acesso e/ou em caso de interrupção. Essas informações devem estar disponíveis de forma clara e acessível aos sujeitos de direito, principalmente às pessoas mais vulneráveis, o que não vem ocorrendo. Nesse sentido, deveriam ser estudadas formas de instituição imediata de instrumentos que garantam a exigibilidade administrativa dos direitos dos(as) titulares do PBF. Caso o benefício ainda não seja concedido, deve haver a possibilidade de requisição judicial. Do ponto de vista dos direitos, quanto mais fácil o acesso ao programa, maior será a realização dos direitos. Em virtude disso, dá-se grande importância aos mecanismos de exigibilidade e justiciabilidade. Entraves e sugestões Com relação aos programas sociais anteriores, o PBF representa um avanço significativo no combate à fome no Brasil, possibilitando uma melhoria na alimentação de muitas famílias pobres. Todavia, sob a ótica dos direitos, o referido programa ainda apresenta uma série de entraves. Sob essa perspectiva, deve-se considerar que a um direito humano não deve haver a imposição de contrapartidas, exigências ou condicionalidades. Mais grave do que a exigência de contrapartidas é a punição de um(a) portador(a) de direito, sobretudo a exclusão de titulares pelo não-cumprimento das condicionalidades. Isso se constitui numa grave violação aos direitos humanos, uma vez que um direito humano não pode estar atrelado ao cumprimento de exigências e outras formas de conduta. Além das condicionalidades, o valor do benefício auferido pelo PBF é insuficiente para garantir que todas as pessoas beneficiadas estejam livres da fome. Em outros termos, o montante financeiro transferido pelo programa é insuficiente para garantir o direito a uma alimentação adequada, principalmente no que tange à provisão da quantidade mínima de alimentos. Além de aumentar o valor monetário, o programa deveria procurar garantir mecanismos de acessibilidade com claras referências dos órgãos públicos responsáveis pelo seu provimento. A acessibilidade significa que todos os sujeitos de direito possam ser incluídos no programa quando seus direitos estão sendo violados ou não estão sendo garantidos. Na concepção dos direitos humanos, os direitos devem ser de fácil acesso, os cidadãos e as cidadãs devem ter a possibilidade de requerer o benefício e serem contempladas pelo mesmo num curto período de tempo. Caso o direito não seja concedido, deve haver a possibilidade de que o mesmo seja requerido judicialmente. Por último, se levarmos o princípio da universalidade em consideração, isto é, que os programas sociais brasileiros sejam desenhados, formulados e concebidos de forma universal, irrestrita, em que a condição de pessoa seja o requisito único para o aferimento de um direito, há de se pensar na transição do PBF à Renda Básica de Cidadania, ora aprovada em lei. A Renda Básica de Cidadania pode garantir mais facilmente mecanismos de acessibilidade e justiciabilidade. Estaríamos, dessa forma, seguindo as determinações da III Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional (III Consan), realizada em julho de 2007, em Fortaleza, que aprovou uma diretriz que estabelece essa transição. REFERÊNCIAS ESPING-ANDERSEN, G.. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity Press, EUZÉBY, C.. A inclusão social: maior desafio para os sistemas de proteção social. In: SPOSATI, Aldaiza (Org.). Proteção social de cidadania: inclusão de idosos e pessoas com deficiência no Brasil, França e Portugal. São Paulo: Editora Cortez, p OFFE, C.. Capitalismo desorganizado: transformações contemporâneas do trabalho e da política. 1. reimpressão. São Paulo: Brasiliense, SILVA e SILVA, M. O.; YAZBEK, M. C.; GIOVANNI, G. di. A política social brasileira no século XXI: a prevalência dos programas de transferência de renda. São Paulo: Cortez, ULLRICH, C.. Soziologie des wohlfahrtstaates. Eine einführung. Frankfurt: Campus, WEISSHEIMER, M. A.. Bolsa Família: avanços, limites e possibilidades do programa que está transformando a vida de milhões de famílias no Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, JUNHO

8 D E B A T E Um marco na consolidação do estado de bem-estar brasileiro Patrus Ananias de Sousa Ministro do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) Em seus quatro anos e meio de existência, o Programa Bolsa Família (PBF) superou importantes desafios de implementação e tem gerado resultados significativos na melhoria das condições de vida da população mais carente de nosso país. Como um dos principais eixos da rede de proteção e promoção social brasileira, o programa vem contribuindo para reduzir a pobreza e as desigualdades sociais que se acumularam ao longo de nossa história. Contudo, há ainda um longo caminho a trilhar para que os mesmos direitos e as mesmas oportunidades sejam efetivamente garantidos a toda a nossa população. Para tanto, é necessário consolidar o novo patamar de desenvolvimento que vem se delineando em nosso país, mais justo e solidário, que combina crescimento econômico e inclusão na esfera dos direitos de cidadania e no mercado daqueles segmentos anteriormente excluídos dos frutos desse crescimento. O processo de construção do sistema brasileiro de proteção social, a partir da década de 1930, foi estritamente associado à inserção nas categorias profissionais regulamentadas pelo Estado. Esse modelo reforçou as desigualdades oriundas do mercado de trabalho e aprofundou a estratificação e segmentação social numa sociedade já bastante desigual. Essa discriminação institucional feita pelo Estado perdurou até a promulgação da Carta Magna de O atual modelo de seguridade social, definido pela Constituição de 1988, apresenta três grandes componentes: Saúde, Previdência Social e Assistência Social. A organização desse sistema de seguridade social uma realidade ainda em construção em nosso país e desigual nos estágios de cada componente deve garantir a universalidade da cobertura e do atendimento, a diversidade da base de financiamento e o caráter democrático e descentralizado da gestão. 18 DEMOCRACIA VIVA Nº 39

9 A Constituição de 1988 promoveu muitos avanços no marco legal das políticas de seguridade social. Esses avanços eram fortemente destoantes das práticas até então vigentes das políticas sociais, estruturadas, num extremo, em torno do modelo que Wanderley Guilherme dos Santos (1987) chamou de cidadania regulada, no qual somente têm direitos aos benefícios sociais aqueles em empregos formais, ou baseadas no outro extremo, em torno de favores pessoais, num modelo de assistência marcado pela exigência do apoio político, da desestruturação dos serviços locais e da inexistência de normas e de procedimentos regulares, num modelo clientelístico tal como mostrado por Victor Nunes Leal (1973). Ao longo da década de 1990, as políticas públicas da seguridade social foram sendo gradualmente regulamentadas. Houve avanços em direção à consolidação do Sistema Único de Saúde (SUS) e à ampliação da abrangência do sistema previdenciário. Contudo, os índices de desigualdade persistiram elevados ao longo daquela década, e as políticas de proteção e promoção social seguiram como tema secundário com relação à agenda econômica. Com a eleição do presidente Lula em 2002, a agenda social conquistou um papel central nas políticas públicas governamentais, tendo como marco o lançamento da estratégia de governo Fome Zero já naquele ano, antes mesmo de sua posse, com o objetivo de assegurar o direito humano à alimentação adequada, integrando diversos programas e ações. Com o Fome Zero, a transversalidade das políticas públicas passou a ocupar um lugar de destaque na discussão do desenvolvimento social. 1 Em 2004, a transversalidade e a integração de políticas sociais, com o objetivo de estruturação de uma rede de proteção e promoção social, deram um passo adiante no que diz respeito ao desenho institucional, com a criação do MDS, que reuniu, além da coordenação das ações de segurança alimentar e nutricional, os eixos da assistência social e da transferência de renda com condicionalidades. Desde então, tanto nas áreas de assistência social como de segurança alimentar e nutricional (SAN), a atuação do MDS vem sendo estruturada em dois sistemas integrados de políticas públicas: o Sistema Único da Assistência Social (Suas), instituído a partir de 2005, e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), criado em Ambos os sistemas resultaram de um amplo e vigoroso processo participativo de debates e se encontram em fases distintas de implementação. O Suas integra os programas e as ações de proteção e promoção social das três esferas de governo, efetuando a coordenação de ações numa perspectiva hierarquizada e territorializada, de forma a garantir o direito à assistência social em todo o território nacional. Já o Sisan, descrito pela também recente Lei Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan), é marcado por uma estratégia intersetorial, ao reunir programas e ações centradas na promoção do direito humano à alimentação adequada, executadas por diferentes instituições, e fundado sobre a experiência e o aprendizado da estratégia Fome Zero. Inovações Entre o eixo predominantemente intergovernamental do Suas e o eixo predominantemente intersetorial do Sisan 2, a transferência de renda com o PBF funciona como ponto de articulação dos sistemas ao fornecer instrumentos para a garantia do direito humano à alimentação adequada tendo em vista que o benefício financeiro é, em grande parte, empregado na compra de alimentos. Ao mesmo tempo, põe em prática o direito à assistência a transferência de renda às famílias auxilia na constituição e manutenção de ambientes familiares mais estruturados e saudáveis. O desenho do PBF apresenta inovações e rupturas importantes com as políticas sociais praticadas ao longo do século XX no Brasil. Em primeiro lugar, trata-se de um programa de transferência de renda com escala inédita, sendo considerado pelo Banco Mundial o maior programa de transferência de renda com condicionalidades do mundo. Está presente em todos os municípios brasileiros e mais o Distrito Federal, atende a cerca de 11,1 milhões de famílias pobres 3 e conta com um orçamento aprovado para 2008 de R$ 10,4 bilhões. Em segundo lugar, o PBF foi instituído por uma lei federal e está normatizado por um sólido conjunto de regulamentos composto por decretos presidenciais e portarias 4 que definem os objetivos, critérios e procedimentos para os diversos aspectos da operacionalização do programa, incluindo a complexa gestão de benefícios e de condicionalidades. Segundo esses regulamentos, são elegíveis 1 Em seu formato atual, o Fome Zero articula 52 ações e programas de 12 ministérios. Além do MDS (coordenação), integram a estratégia os seguintes órgãos: Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda, Casa Civil da Presidência da República, Secretaria-Geral da Presidência da República e Secretaria de Comunicação da Presidência da República. 2 Deve-se ressaltar que essa distinção entre eixos predominantemente intergovernamental e intersetorial é apenas um modelo para ilustração das características principais dos sistemas. Portanto, tanto o Suas envolve ações intersetoriais como o Sisan envolve ações com diferentes esferas de governo. 3 No momento de sua criação, o PBF abrangeu a gestão e a execução de quatro programas de transferência de renda anteriormente existentes, chamados de Programas Remanescentes: Programa Bolsa Escola, Programa Cartão Alimentação, Programa Bolsa Alimentação e Programa Auxílio Gás. A partir da criação do PBF, não foram mais concedidos benefícios no âmbito desses programas, e seus titulares passaram a ser migrados para o PBF. Atualmente, para as 11,1 milhões de famílias do PBF, há menos de 290 mil benefícios de Programas Remanescentes (dados de maio de 2008). 4 O programa foi instituído pela Medida Provisória 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei , de 9 de janeiro de A regulamentação atual do programa inclui ainda cinco decretos presidenciais e mais de 20 portarias ministeriais ou interministeriais. JUNHO

10 ao programa todas as famílias pobres que vivem com renda mensal per capita inferior a R$ 120 por mês. O valor do benefício que pode ser recebido por cada família é formado pela soma de três componentes: (a) o benefício básico, no valor de R$58, é pago a famílias com renda mensal por pessoa de até R$ 60, independentemente do número de crianças, adolescentes ou jovens; (b) o benefício variável, no valor de R$ 18, é pago a famílias com renda mensal por pessoa de até R$120 nas quais há crianças ou adolescentes de até 15 anos; e (c) o benefício variável vinculado ao adolescente é pago a famílias com renda de até R$ 120 nas quais há jovens de 16 e 17 anos freqüentando a escola. Esses três componentes podem ser cumulativos conforme a renda e a composição da família, sendo que a família pode receber até três benefícios variáveis, totalizando R$ 54, e até dois benefícios variáveis vinculados ao adolescente, totalizando R$ 60. Portanto, dependendo da situação em que vivem e da composição familiar, o mínimo pago às famílias é de R$ 18, e o máximo, de R$ 172. Atualmente, o valor médio dos benefícios transferidos é de aproximadamente R$ 75 por família. A seleção dos titulares é feita exclusivamente com base nos critérios predefinidos para recebimento do benefício a partir dos dados constantes do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadúnico). Ao entrarem no PBF, as famílias assumem compromissos as condicionalidades nas áreas de saúde, educação e assistência social. Com relação às condicionalidades de saúde, as famílias devem: levar as crianças até 7 anos para vacinação e manter atualizado o calendário de vacinação; levar as crianças para pesar, medir e serem examinadas conforme o calendário do Ministério da Saúde; levar as gestantes a participarem do pré-natal; e garantir o acompanhamento de nutrizes. Sobre as condicionalidades de educação, as famílias devem: matricular crianças e adolescentes de 6 a 17 anos na escola; garantir a freqüência mínima de 85% das crianças de 6 a 15 anos e de 75% dos adolescentes de 16 e 17 anos a cada mês; informar à escola quando o aluno necessitar faltar e explicar o motivo; e informar ao gestor municipal do PBF sempre que algum aluno mudar de escola, para que os técnicos da prefeitura possam continuar acompanhando a freqüência escolar desses alunos. Nas condicionalidades da assistência social, as famílias devem garantir a freqüência das crianças identificadas em situação de trabalho infantil nas atividades socioeducativas do Programa de Erradicação de Trabalho Infantil (Peti). Gestão compartilhada Outro ponto que se destaca no programa é o respeito ao desenho federativo brasileiro a partir de um modelo de gestão compartilhada entre o governo federal, por meio do MDS, e as demais esferas de governo, em particular as prefeituras. Os gestores municipais têm papel fundamental na operacionalização do programa, pois são os responsáveis pela identificação e pelo cadastramento das famílias pobres e extremamente pobres do município, coletando e inserindo os dados no Cadúnico, assim como pela oferta de serviços e pelo acompanhamento das famílias. Cada prefeitura assinou um termo de adesão com o MDS, que detalha os requisitos técnicos para o funcionamento do programa, incluindo: indicação de pessoa responsável pela gestão local (o gestor municipal); criação de instância de controle social e informação de sua composição; obrigatoriedade de registro e atualização dos dados das famílias pobres do município no Cadúnico; disponibilização de ações e serviços nas áreas de educação, saúde e assistência social para que as famílias cumpram as condicionalidades exigidas pelo programa; acompanhamento das famílias beneficiadas pelo programa, promovendo a melhoria das condições de vida na perspectiva da inclusão social, dentre outras. O governo federal apóia financeiramente os municípios, para que desempenhem suas funções, por meio de repasses calculados a partir do número de famílias beneficiadas e de um índice do desempenho da gestão municipal (IGD), que considera a qualidade das informações do Cadúnico e o acompanhamento das condicionalidades da saúde e da educação. Em 2007, foram repassados aos municípios R$ 230 milhões para apoio à gestão local do PBF. O modo de implementação e de gestão do programa ao empregar procedimentos normatizados e definir as responsabilidades das diferentes esferas de governo evita a concessão clientelística dos benefícios e reafirma o recebimento como um direito de cidadania das famílias que atendam aos critérios estabelecidos em lei. 20 DEMOCRACIA VIVA Nº 39

11 Renda como direito Como um ponto de interseção dos eixos da assistência social e da segurança alimentar e nutricional, o PBF garante uma renda mínima como um direito de cidadania, ao mesmo tempo que atua como um mecanismo possibilitador de outros direitos sociais. Cabe ressaltar que, mesmo em contextos institucionais e políticos em que o sistema de proteção social encontra-se mais consolidado, o estabelecimento de instrumentos de garantia de renda mínima está na fronteira do aprimoramento dos desenhos de estados de bem-estar social. A construção dos sistemas europeus contemporâneos de proteção social envolveu a criação de mecanismos nacionais de renda mínima em pelo menos 11 dos 15 primeiros países membros da União Européia, 5 desde a Suécia, em 1957, até Portugal, em 1997 (Vanderborght; Van Parijs, 2006). Progressivamente, esses países incluíram a garantia da renda mínima em seu conjunto de políticas de proteção e promoção social. Mais recentemente, a legislação brasileira também ratificou o entendimento de que a renda mínima é um direito de toda a população brasileira, por meio da Lei , de 8 de janeiro de 2004 (Brasil, 2004). Nesse ponto, é importante rebater algumas críticas que consideram o PBF um programa assistencialista. Mesmo que o programa se limitasse à transferência de renda, teria um papel fundamental na promoção do desenvolvimento social em nosso país. Ao ter a garantia de uma renda que assegure as condições elementares de vida, as pessoas deixam de depender da inserção no mercado de trabalho para assegurar a satisfação dos aspectos mais básicos e se libertam da chantagem da fome e da necessidade de subsistência a qualquer custo. Dessa forma, a pessoa pode relacionarse com o trabalho como um instrumento de emancipação e de crescimento, em detrimento da função de instrumento de mera sobrevivência, ao ter a possibilidade de escolher não submeter-se a trabalhar em condições degradantes, aviltantes ou ofensivas à integridade e à dignidade humana. As famílias beneficiadas passam a ter possibilidades de buscar empregos de melhor qualidade, com formalização das condições empregatícias e respeito aos direitos trabalhistas, e que propiciem a plena realização como sujeitos e como cidadãos e cidadãs. Além disso, o pleno exercício da cidadania pressupõe o atendimento universal de mínimos sociais. Uma vez que a exclusão limita fortemente a possibilidade de participação das pessoas nos mecanismos institucionais existentes nas democracias contemporâneas, é inconcebível pensar em participação cidadã de pessoas que nem sequer possuem, por exemplo, acesso regular à alimentação adequada. Vida mais digna Para além do benefício financeiro propriamente dito, outro aspecto conceitual do PBF referese à transferência de renda como instrumento possibilitador de direitos sociais que, embora sejam requisitos básicos à cidadania, nem sempre encontram-se assegurados. Começa pelo já citado direito elementar à alimentação em quantidade, regularidade e qualidade adequadas, mas podemos citar ainda o direito à família, ou seja, o direito à convivência familiar saudável e harmoniosa, o direito à habitação, ao bem-estar, dentre outros. 6 Por meio das condicionalidades, o desenho do PBF supera ainda a dicotomia entre focalização e universalização de políticas sociais. A transferência de renda é focalizada nos mais pobres, mas, ao mesmo tempo, pressupõe a responsabilidade do poder público em ofertar serviços universais e gratuitos de saúde e de educação para que as famílias possam cumprir as condicionalidades. Outro ponto fundamental é que, ao exigir que as famílias mantenham suas crianças na escola e cumpram uma agenda de serviços de atenção básica à saúde para gestantes e crianças, o programa busca romper a transmissão intergeracional da pobreza, ampliando o escopo de capacidades das gerações futuras. Por meio de melhor formação e melhores condições de saúde oferecidas com o apoio do PBF, as gerações futuras terão um conjunto de capacidades mais desenvolvido, possibilitando-lhes escolhas melhores e mais adequadas aos projetos e às aspirações pessoais, apresentando uma alternativa sustentável de emancipação. Portanto, a transferência de renda não só se apresenta como um direito em si mesmo como também reforça e possibilita o exercício de direitos sociais mais amplos. Constitui-se, assim, como a porta de entrada para uma vida cidadã em sua plenitude. Outro aspecto a destacar é que, com as informações socioeconômicas disponibilizadas pelo Cadúnico, é possível localizar as 5 Grupo que inclui Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Reino Unido e Suécia. 6 Essas dimensões estão alinhadas ao artigo 35 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, ao afirmar que toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. JUNHO

12 famílias e identificar suas características, seus potenciais, suas carências e, assim, planejar e direcionar a oferta de serviços públicos de acordo com o perfil delas. O MDS tem desenvolvido diversas iniciativas nessa direção, como a parceria com o Ministério da Educação (MEC) para a inclusão no Programa Brasil Alfabetizado, e a parceria com a Câmara Brasileira das Indústrias da Construção para inserir os membros das famílias beneficiadas pelo PBF nas oportunidades de emprego geradas pelo Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). Impactos Parte importante do processo de implementação do PBF é um processo rigoroso de avaliação e monitoramento, que serve para orientar correções de rumos, quando necessário, auxiliar na obtenção de apoio para expansão das atividades e prestar contas à sociedade sobre o retorno dos investimentos sociais. O MDS vem mobilizando uma série de parceiros institucionais tanto para o financiamento como para realização de pesquisas de impacto e acompanhamento do programa. Instituições como o Ibase, a Universidade Federal da Bahia (UFBA), a Universidade Federal Fluminense (UFF), a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre outras, vêm coletando dados e produzindo importantes análises sobre a mudança que o PBF vem produzindo na vida das pessoas e na economia do Brasil. Organismos internacionais e instituições de fomento à pesquisa também vêm colaborando com o financiamento dessas atividades. O conjunto das pesquisas mostra que o programa tem produzido efeitos imediatos e significativos sobre as condições de vida da população pobre. Os resultados apontam seu importante papel na redução da desnutrição infantil, na promoção da segurança alimentar e nutricional, na redução das desigualdades, na dinamização das economias locais, além de possibilitar o acesso a bens básicos de consumo que melhoram a qualidade de vida e a auto-estima. Em 2005, uma extensa pesquisa (a Chamada Nutricional) foi realizada com mais de 16 mil crianças menores de 5 anos de idade no semi-árido brasileiro (Pacheco; Paes-Sousa; Soares; Henrique; Pereira; Batista Filho; Martins; Alcântara; Monteiro; Conde; Konno, 2007). Comparando crianças de famílias beneficiadas menores de 5 anos com aquelas que ainda não haviam sido incluídas no programa, a prevalência de desnutrição, medida em déficit de altura para idade, foi 29,4% menor nas crianças atendidas pelo PBF. Na faixa etária de 6 a 11 meses, o impacto foi ainda maior: a ocorrência de desnutrição em famílias beneficiadas foi 62,3% menor do que entre as famílias que não participam do PBF. No ano de 2006, a UFBA em conjunto com a UFF realizaram uma pesquisa nacional com os titulares do PBF (Silva; Assis; Santana; Pinheiro; Santos; Brito, 2007). Os resultados do estudo mostraram que 94,2% das crianças e 85% dos jovens e adultos de famílias beneficiadas pelo programa já conseguiam realizar, pelo menos, três refeições por dia. Esse estudo mostrou, ainda, que houve expressiva melhora na qualidade e na variedade dos alimentos disponíveis para as famílias. Outra pesquisa, realizada em 2006, tratou dos impactos do PBF na condição social das mulheres (Suarez; Libardoni, 2007). As pesquisadoras identificaram a importância que o programa vem tendo na afirmação da autoridade das mulheres beneficiadas no espaço doméstico. As entrevistadas pelo estudo afirmaram que passaram a ter mais influência nas decisões domésticas e a ser mais respeitadas pelos demais membros da família. Avanços importantes foram observados, também, na percepção das mulheres como cidadãs brasileiras. Ao serem instadas a lavrarem documentos como certidão de nascimento e carteira de identidade para receber o benefício passaram a perceber que fazem parte de um espaço social mais amplo, que vai além da vizinhança e do bairro onde vivem. Os dados das Pesquisas Nacionais por Amostragem de Domicílios (PNAD/IBGE, ) também mostram importantes conquistas. Análises do período entre 2001 e 2006 mostraram que a desigualdade de rendimentos, medida pelo índice de Gini, caiu em média 0,7% ao ano nesse período (Soares, 2008). Decompondo-se os fatores responsáveis pela queda na desigualdade de renda observada em 2006, observa-se que o PBF foi responsável por 21% desse resultado. Os dados da PNAD 2006 mostraram, ainda, outros importantes resultados. Contrário ao argumento muito freqüentemente citado pelos críticos, o PBF não funciona como um desestímulo ao trabalho: 77% das pessoas que recebem transferência de renda trabalham enquanto 74% das pessoas que não recebem transferência de renda trabalham. 22 DEMOCRACIA VIVA Nº 39

13 Além disso, os dados mostraram que os programas de transferência de renda não aumentam a informalidade no emprego: comparando-se os números de 2004 e 2006, o crescimento da proporção de empregados com carteira assinada foi maior entre os beneficiados por programas de transferência de renda do que entre os que não participam desses programas. Finalmente, a PNAD 2006 comprovou que as famílias mais pobres estão melhorando a qualidade de suas vidas, pois estão tendo maior acesso a bens de consumo básicos, no domicílio, como geladeiras e televisões. No último ano, o crescimento do acesso a geladeiras e televisões chegou a ser maior entre os beneficiados do que entre os não-beneficiados. O impacto do PBF é sentido para além da esfera da cidadania e da concretização dos direitos sociais básicos. Com a transferência de recursos financeiros diretamente às famílias, que têm liberdade na aplicação do benefício, utilizando-o para aquisição de bens e serviços de que têm mais necessidade, as economias locais vêm conhecendo outra dinâmica econômica. A afirmação é especialmente verdadeira para pequenas localidades do semi-árido freqüentemente fora da rota de ciclos econômicos geradores de riqueza. Todos esses importantes resultados estão sendo obtidos com investimentos relativamente modestos comparados aos ganhos alcançados: no ano de 2006, o volume total de recursos investidos no PBF foi de apenas 0,35% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Diversas pesquisas estão em andamento e deverão produzir mais insumos para avaliação e permanente melhoria do programa, já que sabemos que ainda precisamos avançar mais até conseguirmos a plena erradicação da fome e da miséria em nosso país. Como mostraram os dados preliminares da pesquisa desenvolvida pelo Ibase, se o PBF, tomado isoladamente, não é suficiente para garantir a plena segurança alimentar e nutricional a toda a população brasileira, o mesmo vem produzindo impactos positivos importantes nessa direção. Isso é relevante, até mesmo porque o PBF é um dos pilares da rede de proteção e promoção social que estamos trabalhando para consolidar, como já mencionado, diversas outras ações voltadas mais diretamente para a questão da segurança alimentar e nutricional tais como o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar ou o programa de construção de cisternas no semi-árido e diversas ações na área da assistência social e na geração de mais e melhores oportunidades de inclusão social. Consolidação da rede Os resultados obtidos até aqui mostram o quanto já fizemos, mas também o quanto ainda temos que fazer. Como não investimos no passado o suficiente para construir uma sociedade inclusiva, a fatura de nossa dívida social é alta. Não devemos esquecer que a distância que nos separa de padrões de desenvolvimento humano aceitáveis para todos os nossos cidadãos e todas as nossas cidadãs ainda é enorme. Nesse sentido, consolidar a rede de proteção e promoção social é garantir que todas as pessoas tenham as mesmas oportunidades, numa linha de ampliação e universalização dos direitos. Ainda precisamos incluir milhões de brasileiros nos direitos mais elementares da cidadania e da dignidade humana, como o direito à alimentação adequada, à educação de qualidade, a uma boa saúde. Portanto, precisamos seguir com o fortalecimento e aprimoramento do Suas, do Sisan, do PBF e das demais políticas públicas que visam aos objetivos maiores de emancipação das famílias, da redução das desigualdades e da erradicação da fome e da miséria de nosso país. REFERÊNCIAS BRASIL. Lei n , de 8 de janeiro de Institui a renda básica de cidadania e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 9 jan n. 6. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisas Nacionais por Amostragem de Domicílios (PNAD) Rio de Janeiro: IBGE, LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. São Paulo: Alfa-Ômega, PACHECO, L.; PAES-SOUSA, R.; SOARES, M.; HENRIQUE, F.; PEREIRA, L.; BATISTA FILHO, M.; MARTINS, M.; ALCÂNTARA, L.; MONTEIRO, C.; CONDE, W.; KONNO, S. Perfil nutricional de crianças menores de cinco anos no semi-árido brasileiro. In: VAITSMAN, J.; PAES-SOUSA, R. Avaliação de políticas e programas do MDS resultados. Brasília, DF: MDS/Sagi, v. I. (Segurança alimentar e nutricional). SANTOS, W. G. Cidadania e justiça: política social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, SILVA, M.; ASSIS, A.; SANTANA, M.; PINHEIRO, S.; SANTOS, N.; BRITO, E.. Programa Bolsa Família e segurança alimentar das famílias beneficiárias: resultados para o Brasil e regiões. In: VAITSMAN, J.; PAES-SOUSA, R. Avaliação de políticas e programas do MDS resultados. Brasília, DF: MDS/SAGI, v. II. (Bolsa Família e assistência social). SOARES, S. O ritmo de queda na desigualdade no Brasil é adequado? Evidências no contexto histórico e internacional. Brasília, DF: Ipea, (Texto para Discussão, n. ). SUAREZ, M.; LIBARDONI, M. O impacto do Programa Bolsa Família: mudanças e continuidades na condição social das mulheres. In: VAITSMAN, J.; PAES-SOUSA, R. Avaliação de políticas e programas do MDS resultados. Brasília, DF: MDS/Sagi, v. II. (Bolsa Família e assistência social). VANDERBORGHT, Y.; VAN PARIJS, P. Renda Básica de Cidadania: argumentos éticos e econômicos. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, JUNHO