OS IMPOSTOS ESPECIAIS SOBRE O CONSUMO EM TEMPO DE CRISE E OS DESVIOS DE COMÉRCIO POR MOTIVOS FISCAIS

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1 OS IMPOSTOS ESPECIAIS SOBRE O CONSUMO EM TEMPO DE CRISE E OS DESVIOS DE COMÉRCIO POR MOTIVOS FISCAIS 1 Introdução Para aqueles que estão menos familiarizados com a tributação especial sobre o consumo lembraremos que o regime fiscal aplicável aos três principais Impostos Especiais sobre o Consumo (IEC) está harmonizado comunitariamente. Referimo-nos aos impostos especiais que incidem sobre: - O álcool e as bebidas alcoólicas; - Os produtos petrolíferos e energéticos; e - Os tabacos manufacturados. A harmonização comunitária foi feita através das designadas Directivas aplicáveis às estruturas e às taxas, sendo que, neste último caso, para cada tipo de produtos, a legislação comunitária se limitou a estabelecer valores de referência que os Estados membros devem respeitar quando estão a fixar, em concreto, as taxas do imposto. Quer isto dizer que os Estados membros têm o poder de fixar os valores em concreto das taxas do imposto devendo cuidar, apenas, a que tais valores sejam iguais ou superiores aos valores de referência fixados comunitariamente. A titulo de exemplo refere-se que desde o dia 1 de Janeiro de 2012 as taxas do imposto especial sobre o consumo dos carburantes a fixar por cada Estado membro têm de ser iguais ou superiores a Taxas mínimas comunitárias (por 1000 litros) Gasolina (euro super 95 IO) 359,00 Gasóleo de uso rodoviário 330,00 Em Portugal e em Espanha, desde aquela data, vigoram, respectivamente, as seguintes taxas do imposto

2 Taxas actualmente em vigor (por 1000 litros) Portugal Espanha Gasolina (euro super 95 IO) 584,42 449,74 Gasóleo de uso rodoviário 366,39 354,32 Os dois países vizinhos estão, assim, a dar cumprimento à directiva comunitária, embora na gasolina os valores da taxa do imposto em Portugal sejam significativamente superiores aos praticados em Espanha. Uma questão que se pode colocar é se, estando harmonizada comunitariamente a tributação especial aplicável ao consumo destes três produtos, poderão os Estados membros aplicar, ainda, impostos especiais sobre o consumo a outros produtos. A resposta é afirmativa devendo, apenas, ter o cuidado de na criação dos respectivos quadros legais não fazerem apelo à existência de fronteiras aduaneiras ou fiscais. E como prova do que se acaba de afirmar regista-se que, quer em Portugal, quer em Espanha, às viaturas automóveis ligeiras de passageiros por ocasião da sua matrícula é aplicável um imposto especial que em Portugal, desde Julho de 2007, é designado por Imposto Sobre Veículos (ISV). 2 As características dos IEC, o nível da tributação e a crise económica A Doutrina, normalmente, refere-se aos IEC, apresentando para os mesmos algumas características. São impostos monofásicos que incidem sobre produtos de grande consumo pelo que permitem aos Governos cobranças de receita fiscal de elevado montante, tendo lugar na fase da declaração dos produtos para consumo. As taxas do imposto aplicadas são, por norma, de elevado valor, em comparação com o custo não fiscal do produto, pelo que tais produtos são por vezes designados por produtos fiscais. Os produtos sobre os quais incidem têm uma elevada rigidez no que se refere à elasticidade da procura em função do preço. A rigidez da procura associada à ideia de que os consumos tributados se referem a produtos não essenciais - nos tabacos e nas bebidas alcoólicas, muito especialmente, estariam em causa vícios

3 privados - são características apontadas como um autêntico tesouro quando os cofres dos Estados estão carecidos de receitas fiscais, admitindo-se, ainda, uma fraca resistência aos aumentos das taxas devido à existência de um certo peso na consciência (pecado) por parte dos consumidores. A análise da evolução do valor das taxas e das receitas fiscais provenientes destes impostos em períodos de crescimento económico parece confirmar as apontadas características, sendo exemplo disso, no caso português, a década de noventa do século passado. Contudo, em períodos de crise económica os comportamentos dos consumidores modificam-se, com maior ou menor celeridade, e tais alterações têm consequências sérias para as receitas fiscais, como se pode ver para Portugal no quadro seguinte. Evolução da receita fiscal em Portugal dos IEC harmonizados comunitariamente (preços correntes) Unidade: milhos de euros ANOS IMPOSTOS Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP) * 3.075,8 3031, Imposto sobre as Bebidas Alcoólicas (IABA) 190,3 180,0 182,0 172,7 Imposto sobre os Tabacos (IST) 1.295, , , ,7 TOTAL 4.562, , , ,5 Fonte: Ministério das Finanças: Direcção-Geral do Orçamento e Administração Tributária (*) Inclui as importâncias cobradas a título de CSR, FF e FPC Neste período de quatro anos, mesmo a preços correntes, as receitas do Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP) reduziram-se todos os anos, sendo de registar que neste período os valores das taxas do imposto não sofreram qualquer agravamento. Os aumentos dos preços de venda ao público dos carburantes que ocorreram neste período ficaram a dever-se aos agravamentos dos custos da matéria-prima (crude) e das taxas do IVA que passaram de 19% para 23%). Embora em termos de receita fiscal a tributação especial do Álcool e das Bebidas Alcoólicas (IABA) seja pouco significativa (não chega a representar 7% da receita do ISP), regista-se que o seu andamento não destoou do registado pelos produtos sujeitos ao ISP. Regista-se, ainda, que no período as taxas do IABA só foram actualizadas de acordo com a inflação pelo que não houve efectivo agravamento da sua carga fiscal.

4 A evolução das receitas do Imposto Sobre o Tabaco (IST), com excepção do ano de 2009, evidencia que os fumadores conseguiram aumentar significativamente o seu contributo para as receitas fiscais. As conclusões que, aparentemente, se podem extrair da situação e andamento das receitas fiscais neste conjunto de produtos, com excepção do imposto sobre os tabacos, apontam para um esgotamento da capacidade de aumentar a tributação por esta via ou, dito de outra forma, ter-se-á atingido o ponto de saturação fiscal a partir do qual aos aumentos das taxas dos impostos correspondem, paradoxalmente, diminuições da receita fiscal. A observação do andamento da receita fiscal no 1.º trimestre de 2012 também parece confirmar que o ponto de saturação fiscal foi atingido, dadas as enormes quebras registadas na cobrança destes impostos, em comparação com o período homólogo do ano de 2011 que a seguir se apresentam: ISP: ( -) 7,0%; IABA: +1,6%; IST: ( -)18,7%. Mas, se no caso dos IEC harmonizados as quebras de receita verificadas neste 1.º trimestre de 2012 são preocupantes, no caso do Imposto Sobre Veículos (ISV), que não está harmonizado comunitariamente e cujas taxas do imposto foram fortemente agravadas através da Lei do Orçamento do Estado para 2012, as quebras da receita são absolutamente dramáticas, atingindo os 47,5%. Quer isto significar que, especialmente neste imposto, o ponto de saturação fiscal se manifesta com exuberância, embora uma parte da quebra da receita possa ser, ainda, atribuída às significativas dificuldades da obtenção de crédito para aquisição de bens duradouros. Assim, será que o forte agravamento das taxas do ISV foi recomendado pela Troika e esta pretende, acima de tudo, actuar sobre o défice externo dificultando a aquisição de viaturas automóveis? Regressando aos IEC harmonizados, pode argumentar-se que as quebras de receita se ficam a dever, principalmente, a aumentos da fraude e da evasão fiscal, traduzida, por exemplo, em desvios de comércio de que adiante se falará. Sem menosprezar a eventualidade do aumento da fraude em tempos de crise, os factos demonstram que a quebra da receita fiscal está em linha com a quebra das quantidades consumidas e, especialmente, está em consonância com a quebra dos indicadores de

5 tráfego (cerca de 12% nas auto-estradas e cerca de 23% na área da grande Lisboa) e estes indicadores são um elemento objectivo. Assim, não se vislumbra como, em Portugal, poderá aumentar 250 milhões de euros, em 2012, e mais 150 milhões, em 2013, a receita destes impostos, tal como previsto no Memorando da Troika. Relativamente a estes impostos a situação que se regista em Portugal desde 2003 (com especial evidência para o período ) parece constituir um caso de estudo utilizável para a demonstração de que a partir de certo nível de tributação (que neste caso é conhecido) as apregoadas características dos IEC deixam de ser válidas. 3 Os desvios de comércio por motivos fiscais Falar sobre desvios de comércio por motivos fiscais é relembrar as discussões que sobre o tema, ao nível comunitário, tiveram lugar no final da década de oitenta do século passado no consulado do comissário europeu Lord Cockfield. Com efeito, a primeira abordagem da criação de condições para o aparecimento do Mercado Interno Comunitário fazia apelo a uma uniformização das taxas do IVA e das taxas dos IEC e, se tivesse sido seguido este caminho, provavelmente não teríamos os desvios de comércio por motivos fiscais que hoje se registam. Mas, ao tempo, rapidamente se concluiu que não havia condições políticas para uma abordagem do Mercado Interno pela via da uniformização das taxas, pelo que acabou por ser seguida a via da fixação de taxas mínimas que, como é sabido, dá azo a desvios de comércio quando dois Estados membros vizinhos têm níveis de fiscalidade muito diferenciados. Exemplificando, ainda, com o Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos e mais especificamente com os carburantes (gasolina e gasóleo) o sentido dos movimentos comerciais na zona da fronteira entre Portugal e a Espanha, ao longo destes primeiros vinte anos de Mercado Interno, poderá ser dividido em três períodos que a seguir se descrevem: 1.º No primeiro período, correspondente, grosso modo, aos anos de 1993 a 1998, verificou-se um certo equilíbrio nas taxas praticadas nos dois lados da fronteira o que permitiu um comércio transfronteiriço vivo e equilibrado; 2.º No segundo período, correspondente, sensivelmente, aos anos de 1999 a 2002 (2.º Governo de António Guterres) registou-se uma maior atracção exercida pelo mercado português, tendo

6 Portugal praticado taxas do imposto inferiores às de Espanha o que motivou desvios de comércio e cobrança de receita fiscal favoráveis a Portugal; e 3.º No terceiro e último período, que vem de 2003 até aos nossos dias, os desvios de comércio são favoráveis a Espanha que, como é tradicional, pratica uma baixa fiscalidade sobre os carburantes, ao contrário de Portugal que na última década vem praticando níveis de fiscalidade muito elevados. Pode dizer-se que a diferença de taxas e os correspondentes desvios de comércio, após o advento do Mercado Interno, são os principais factores que dão vida ao comércio na raia (fronteira), tendo Portugal e Espanha experimentado já, como vimos, situações de sinal contrário. Assim, a preocupação que, de há tempos a esta parte, se manifesta neste sector em Portugal tem a ver com a persistência por um período já longo (cerca de 10 anos) de um forte desequilíbrio deste tipo de comércio transfronteiriço, desfavorável a Portugal, que tem conduzido à desertificação da raia portuguesa. E tal desertificação não é de admirar se tivermos presente o actual desnível de tributação que a seguir se exemplifica: Carga fiscal total (IVA+IEC) dos carburantes em 26/03/2012 unidade: 1000 litros Portugal Espanha Diferença Gasolina (euro - super 95) 903,05 675,27 227,78 Gasóleo de uso rodoviário 644,26 566,13 78,13 Fonte: Comissão Europeia Energy Policy A título de curiosidade regista-se que, num estudo realizado em 2007, pela Consultora Internacional Deloitte para a Associação Portuguesa de Empresas Petrolíferas (APETRO) se estimava um valor anual entre 136 a 155 milhões de litros de carburante (gasolina+gasóleo), cuja aquisição seria feita em Espanha por motivos fiscais quando normalmente o seria em Portugal, valor este que atingirá na actualidade entre 280 e 300 milhões de litros anuais, segundo uma fonte do sector.

7 A razão destes desvios de comércio reside na necessidade de receita fiscal que levou os decisores políticos portugueses a elevarem as taxas do imposto sobre os carburantes para valores típicos dos países nórdicos, isto é, insustentáveis para os rendimentos dos portugueses. Entretanto, as últimas actualizações das taxas do imposto especial sobre o gasóleo levadas a cabo pela Espanha, fazendo-as aproximar das taxas portuguesas, apesar da taxa do IVA ser muito diferente nos dois países vizinhos (23% em Portugal e 18% em Espanha), parece pronunciar o aparecimento, a médio prazo, de um novo período de equilíbrio no comércio transfronteiriço deste produto. Pena é que o equilíbrio para que se parece caminhar seja filho da grave crise económica que Portugal atravessa e de que a Espanha, infelizmente, parece não estar livre. Mas, como bons vizinhos, vamos ter esperança que num futuro próximo tenhamos trocas equilibradas e filhas do crescimento económico. 4 Conclusões A necessidade de receita fiscal desencadeou em Portugal, entre 2003 e 2007, um movimento de agravamento das taxas dos IEC harmonizados comunitariamente que, em alguns produtos, atingiram valores que conduziram ao aparente esgotamento deste instrumento fiscal. No ISV registou-se o mesmo fenómeno tendo a receita fiscal do 1.º trimestre do corrente sido inferior em 47,5% à receita do período homólogo do ano passado. Por sua vez, nos carburantes, o desnível fiscal entre Portugal e a Espanha conduziu a desvios de comércio, que o sector petrolífero português considera altamente significativos, e que na última década têm sido desfavoráveis a Portugal. O facto de em Portugal, desde 2007, as taxas dos carburantes não terem sido alteradas conjugado com as actualizações que, nos últimos tempos, a Espanha tem concretizado poderá vir a permitir, a médio prazo, um maior equilíbrio no comércio transfronteiriço do gasóleo. Finalmente, de um lado e de outro da fronteira, a autonomia da política fiscal parece ter de conviver com os difíceis equilíbrios ditados pela crise económica que assola os dois países vizinhos. 25 de Abril de 2012 MANUEL TEIXEIRA FERNANDES