RESPOSTA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE AOS COMENTÁRIOS APRESENTADOS NA CONSULTA PÚBLICA

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1 MINISTÉRIO DA SAÚDE SECRETARIA EXECUTIVA DEPARTAMENTO DE INFORMÁTICA DO SUS - DATASUS Esplanada dos Ministérios, Bloco G, Anexo A, sala 107 Brasília DF CEP Telefones (61) /2166 Fax: datasus@saude.gov.br RESPOSTA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE AOS COMENTÁRIOS APRESENTADOS NA CONSULTA PÚBLICA DO OBJETO (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 1: Objeto inadequado as necessidades dos hospitais. Justificativa: Enquanto os hospitais objeto da contratação necessitam de um amplo projeto de gestão e ordenamento da assistência, com ferramentas gerenciais capazes de otimizar o uso dos recursos disponíveis e evitar os desperdícios, o Termo de Referência traz um compêndio de informações voltadas para o desenvolvimento e testes de sistemas a serem desenvolvidos, além de não incluir em seu escopo, módulos e funcionalidades fundamentais para a gestão. Contrário a isto, o próprio Governo Federal, atento a necessidade de modernização destes hospitais lançou o Decreto Presidencial que cria os hospitais estratégicos, garantindo a isenção de tributos para seis diferenciados hospitais brasileiros com o compromisso destes em apoiar a modernização gerencial dos seis hospitais pertencentes ao Ministério da Saúde, no Rio de Janeiro. Resposta do MS ao comentário 1: O Ministério da Saúde entende que o objeto está adequado as necessidades dos Hospitais por: Não se tratar de desenvolvimento de software e sim de aquisição de sistema pronto conforme especificações contidas no Anexo A do Termo de Referência; Nestas especificações estão contemplados alguns módulos que apóiam a gestão, e outros serão acrescentados, acatando assim a sugestão de outros comentários descritos abaixo; Os Hospitais Estratégicos/Excelência, instituídos por decreto presidencial, já se encontram inseridos no Projeto de Reestruturação e Qualificação dos HFRJ realizando consultoria no diagnóstico dos principais processos para a sua otimização, que servirão de base para as adaptações necessárias; A utilização de ferramentas de TI, apesar da sua inquestionável importância, representa parte das ações do Ministério nos Hospitais Federais do Rio de Janeiro, e como tal está inserida num contexto mais amplo. Não se trata de contratação de serviços para desenvolvimento de software, o objeto do presente termo de referência é AQUISIÇÃO DE SOLUÇÃO DE INFORMAÇÃO HOSPITALAR INTEGRADA AO SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO DE SAÚDE PARA ATENÇÃO INTEGRAL (RES-AI) COM IMPLANTAÇÃO NOS SEIS (6) HOSPITAIS FEDERAIS DO RIO DE JANEIRO, portanto trata-se de aquisição de sistema (software) pronto para o uso, com transferência de tecnologia e propriedade intelectual, cujas especificações estão detalhadas no Apêndice A. Página 1 de 35

2 A aquisição do sistema contempla a transferência de tecnologia para o Ministério da Saúde que será realizada através da capacitação, integração com sistemas legados e implantação nos 6 (seis) hospitais federais do Rio de Janeiro. Os serviços necessários estão descritos neste termo de referência e deverão ser realizados num prazo máximo de 12 meses. A responsabilidade que o Ministério da Saúde detém como gestor das unidades hospitalares em questão e da constante necessidade de que elas atuem conforme as regras e organização do SUS, além de assumirem o papel estratégico de apoio ao sistema com o desenvolvimento de estratégias inovadoras do ponto de vista assistencial e gerencial, justificam a deliberação, incluída nas ações prioritárias do Mais Saúde (Planejamento Estratégico do MS para ), pela reestruturação e qualificação da gestão dos hospitais federais do Rio de Janeiro, agregando diversas iniciativas no sentido de modernizar e fortalecer o conjunto de unidades assistenciais federais e inseri-las na rede de assistência em saúde do Rio de Janeiro. Assim, ações de reestruturação física e de processos gerenciais serão implementadas para preparar tais unidades para assumir o papel estratégico para o SUS. Através da parceria com alguns hospitais de excelência já deu início a incorporação na gestão de métodos mais eficientes e modernos, conforme os princípios que o SUS e a administração pública prevêem, ampliando assim a qualidade gerencial e assistencial dos hospitais. Dentre as ações prioritárias previstas estão a implantação da rede lógica, elétrica e sem fio, a reestruturação com a ampliação de seus parques computacionais e a implantação de um Sistema de Informação Hospitalar baseado no Registro Eletrônico de Saúde. Um Sistema de Informação Hospitalar (SIH) deve, em princípio, otimizar a gestão da informação e, por conseqüência, a gestão organizacional dos processos de administração, atenção e assistência à saúde, além de possibilitar a integração com sistemas de informação externos ligados à rede assistencial de saúde onde estes hospitais estão inseridos. No entanto, os sistemas informatizados implantados nos hospitais brasileiros visaram, até o momento, atender essencialmente aspectos administrativos internos, com pouca ou nenhuma visão de rede assistencial. Relegaram ao segundo plano as informações clínicas dos indivíduos que compõem o Registro Eletrônico Individual de Saúde (RES), e na sua maioria, coletam informações clínicas visando essencialmente atender objetivos financeiros, gerando um registro clínico eletrônico fragmentado e desintegrado. O sistema pretendido deverá estar centrado no Registro Eletrônico de Saúde (RES) e não apenas em informações administrativas, uma vez que a ausência de informações individuais de saúde tem gerado grande desperdício de recursos financeiros e humanos, agravando a ineficiência dos sistemas de saúde. Atualmente a implantação de Registro Eletrônico de Saúde para a Atenção Integral (RES-AI) de forma ampla e interoperável é prioridade em todos os países desenvolvidos, uma vez que maioria das informações que geram os principais indicadores gerenciais é obtida no momento do atendimento dos indivíduos pelos diversos profissionais de saúde. Neste sentido, o presente termo de referência visa estruturar um sistema de informação que garanta uma base de dados para informações gerenciais tanto clínicas, epidemiológicas, como administrativas. Não se desconsidera, nesta aquisição, a importância da gestão como objetivo primordial, apenas posiciona o Registro Eletrônico de Saúde (RES) como o principal módulo para a gestão e integração no SUS. Pelos motivos expostos o comentário é considerado improcedente. Página 2 de 35

3 Comentário 2: Item Ao solicitar o desenvolvimento através de código-fonte aberto e transferência de propriedade intelectual o ministério da saúde limitará o desenvolvimento a empresas focadas exclusivamente em desenvolvimento de softwares excluindo todos os fornecedores de sistemas prontos, os pacotes, que possam atender aos requisitos sistêmicos. Justificativa: Justificativa para plataforma livre. Este é um tema altamente questionável, pois de um lado existe a transferência de conhecimento e a liberdade de desenvolvimento, porém a médio e longo prazo a equipe do ministério terá que investir em atualização tecnológica, treinamento e uma equipe exclusiva para a manutenção e evolução do produto. Entendemos que um sistema de classe mundial traz em seus conceitos a atualização constante das melhores práticas em atendimento na indústria de saúde ao redor do mundo, portanto ao restringir as desenvolvedoras dos chamados pacotes o ministério da saúde abrirá mão do avanço tecnológico e conceitual contido nestes sistemas. Resposta do MS ao comentário 2: As justificativas para adoção de padrões abertos são as seguintes (em conformidade com a EGTI/SLTI/MPOG 20/11/2008): 1. Reforço da autonomia da Administração Pública quanto aos sistemas informatizados; 2. Aderência ao projeto de migração para adoção de plataformas de código aberto nos sistemas digitais, em todos os setores da Administração Federal, em consonância com as diretrizes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; 3. Compartilhamento do sistema no Portal de Software Público e fomentar a criação de uma comunidade para aprimoramento contínuo do produto; 4. Aumento do ciclo de vida do software adquirido através da utilização do Código Aberto, trazendo maior eficiência na utilização dos recursos públicos. 5. Diminuir o custo para a administração pública nos processos de informatização de suas unidades de saúde. As recomendações de uso de sessão de códigos fontes e transferência tecnológica são compatíveis com a visão e a proposta do Governo Federal de inclusão digital e distribuição de tecnologias para o SUS. É estratégico para o país avançar na absorção de novas tecnologias, e esta aquisição é uma oportunidade concreta para que o Ministério da Saúde contribua na solidificação desta estratégia. O país passa por processo de estímulo à difusão do conhecimento e ao desenvolvimento tecnológico, no qual o uso de código fonte aberto propicia a criação de ambientes de desenvolvimento integrados, distribuídos e de livre acesso à população das diversas áreas do país. Um sistema de informação de saúde pública, além de estar alinhado às melhores práticas, fomenta o desenvolvimento do país. Custos de Software Livre/Código Aberto estão associados aos serviços prestados e não ao uso de licenças. Uma dada solução em SL/CA parametrizada/customizada para uma Administração Pública pode ser livremente transferida para outras organizações públicas interessadas, resultando em economia de recursos e redução do uso de softwares ilegais (por exemplo: softwares cuja licença de uso não tenha sido adquirida). Como o código-fonte da solução em SL/CA é prontamente disponível, qualquer fornecedor de software pode suportá-lo. Vide item 2-Justificativa e item 3.1-Gerais do Termo de Referência. Pelos motivos expostos o comentário é considerado improcedente. Comentário 3: Integração com sistemas legados Entendimento do Termo e Referência. Página 3 de 35

4 Justificativa: E Serviços Técnicos Especializados não continuados de transferência de tecnologia (capacitação, Manuais e Mapeamentos dos Macro-Processos), de Implantação (Planejamento e Implantação, Parametrização, Customização, Migração e Integração de Sistemas Legados) e de Sustentação à operação ao Sistema de Registro Eletrônico de Saúde para atenção integral (RES-AI) nos 6 (seis) Hospitais Federais do Rio de Janeiro, cujas estruturas constam no Apendice B, parte integrante deste Termo de Referência. Conforme o texto acima, entendemos que a integração de sistemas legados envolve apenas o sistema que hora está sendo adquirido e o sistema existente. Qualquer integração que não envolva a integração entre o RES-AI e o (HOSPUB) está fora do escopo desse projeto. Está correto nosso entendimento? Resposta do MS ao comentário 3: A integração será essencialmente com as funcionalidades do HOSPUB, mas não exclusivamente com este. O objeto prevê que o sistema adquirido poderá e deverá ser integrados com outros sistemas públicos e atualmente utilizados pelos hospitais federais. Integrados e não necessariamente incorporados ou redesenvolvidos. Como o sistema pretendido, necessariamente estará em plataforma web, serão disponibilizados serviços de troca dinâmica de dados e funções de interoperabilidade, para que seja possível um baixo acoplamento entre os sistemas, permitindo assim a reutilização de sistemas já implantados nos diversos ambientes. O Quadro 1 da minuta do termo de referência estabelece os limites a serem utilizadas no processo de integração de sistemas, e demais serviços. O Ministério da Saúde estabelecerá as prioridades para as integrações com sistemas legados, considerando aqueles que sejam fundamentais para o perfeito funcionamento da solução a ser implantada. O entendimento não é correto. DA JUSTIFICATIVA (Item da Minuta do Termo de Referência) Data: 14/07/2009 Comentário 4: No final da página 6 e início da página 7, é citado que "os hospitais não dispõem de uma infra-estrutura básica de equipamentos ligados em rede". Não sei se na época deste levantamento a situação era essa, mas hoje isso já está bem diferente. Justificativa: Com a entrada do DATASUS criando núcleos de TI nos hospitais, essa situação está diferente, já existem estruturas básicas de redes e até algum parque de máquinas, ainda existem deficiências, como a velocidade do link de INTERNET, mas já temos , o HOSPUB já está implantado e interligado em rede, etc. Resposta do MS ao comentário 4: Esta afirmação foi realizada pelo DGH em 2006, conforme descrito na Justificativa do Termo de Referência, visando contextualizar a situação dos Hospitais Federais. Assim não poderá ser alterada. Porém cabe salientar que o cenário tecnológico de infra-estrutura dos hospitais federais vem obtendo melhorias com as ações realizadas pelo Ministério da Saúde. Outras ações estão em andamento a fim de preparar e suportar o avanço na utilização de sistemas de informação mais adequados. Vide Minuta do Termo de Referência - Item 2 - Justificativa página 7: Ações de infra-estrutura. Página 4 de 35

5 Comentário 5: Disponibilidade sem custos para o Ministério da Saúde de solução similar. Justificativa: Desconhecimento desse Departamento no que tange, à Disponibilidade sem custos para o Ministério da Saúde de solução similar em outro órgão ou entidade da Administração Pública Federal, conforme se encontra insculpido nas Alíneas a, b e c do Art. 10 da I.N. (MPOG) Nº 04/2008, vez que, observada, constatar-se-ia a existência de solução de TI em pleno atendimento a todas as necessidades de instituições de saúde do próprio Ministério da Saúde, dentre elas, o INC/MS/RJ e INTO/MS/RJ, este que é o Único Hospital Público do Brasil com Acreditação Internacional cujo certificado é fornecido pela Joint Commission International. Perguntamos então como é possível o Ministério pagar novamente por um produto que já está disponível, pago e em perfeito funcionamento em 2 Hospitais Federais aqui já nomeados (INC/MS/RJ e INTO/MS/RJ), ambos localizados no mesmo Estado para onde se almeja as novas implantações, bastando para isto apenas uma solicitação de cessão do direito de uso das licenças, gerando assim uma enorme economia financeira aos cofres públicos. Resposta do MS ao comentário 5: O Ministério da Saúde não desconhece o que determinada a IN-04 SLTI/MPOG, equivocadamente transcrita na Justificativa acima. O presente termo de referência não tem por objeto à aquisição de licenças de uso, e sim, a aquisição da propriedade intelectual, com a conseqüente independência na utilização do sistema adquirido (em conformidade com o art.111 da Lei 8.666/93 e com a Estratégia Geral de TI EGTI, publicado em 20/11/2008). Esta aquisição permitirá a possibilidade de distribuição gratuita para outras unidades de saúde do SUS. O projeto de informatização dos hospitais do Rio de Janeiro está dentro de um contexto maior proposto pelo Ministério da Saúde quanto à estruturação da atenção à saúde em redes e territórios assistenciais. Neste sentido, para que seja possível a replicação deste projeto no âmbito do SUS, é necessária a utilização de tecnologias em plataformas abertas, desenvolvimento nativo para a Internet, alta escalabilidade, facilidade de manutenção e menor custo de implantação em escala. Para a elaboração deste termo de referência foi consultado o Portal Público Brasileiro de Software, como determina a IN 04/2008 da SLTI/MPOG, onde não há solução pública que atenda os requisitos deste termo de referência. Este referido portal é uma oportunidade para que detentores de softwares possam nele depositar os seus produtos e assim disponibilizá-los para a comunidade brasileira sem custos de propriedade. Vale ressaltar que este é um dos alicerces que norteiam esta aquisição. Importa ressaltar que o objetivo desta aquisição é mais amplo que informatizar os processos internos dos Hospitais Federais, mas o de sim disponibilizar um sistema em plataforma livre que permita a integração das informações clínicas individuais com os diversos estabelecimentos de saúde a eles relacionados, desta forma contribuindo concretamente na sua integração em redes/territórios de saúde, os quais estão inseridos. Ao ensejo cabe fazer uma relevante distinção: um software doado mesmo sem qualquer custo, não traz consigo o direito de alterar e customizá-lo segundo as conveniências da Administração Pública. Se fosse assim, não haveria diferença entre a doação livre, com entrega de códigos fontes e direitos autorais. São questões juridicamente diferentes. O fato de estar em uso e até admitirmos que o fornecedor doe o software não significa que atenda os interesses mais amplos ora propostos. O texto da IN 04/MPOG, citado neste comentário, é corretamente transcrito abaixo. Página 5 de 35

6 IV - identificação por parte da Área de Tecnologia da Informação, com participação do Requisitante do Serviço, das diferentes soluções que atendam às necessidades, considerando: a) disponibilidade de solução similar em outro órgão ou entidade da Administração Pública Federal; b) soluções existentes no Portal do Software Público Brasileiro ( c) capacidade e alternativas do mercado, inclusive a existência de software livre ou software público; d) observância às políticas, premissas e especificações técnicas definidas pelos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico - e-ping e Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico - e-mag, conforme as Portarias Normativas SLTI nº 5, de 14 de julho de 2005, e nº 3, de 07 de maio de 2007; e) aderência às regulamentações da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP- Brasil, conforme a Medida Provisória nº , de 24 de agosto de 2001, quando houver necessidade de utilização de certificação digital; e f) custo financeiro estimado; DOS RESULTADOS ESPERADOS (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 6: Um dos itens especificados no texto é: Oferecer ao gestor dos hospitais um sistema de informações integrado de apoio à gestão. Entretanto não está na lista de requisitos um módulo que forneça indicadores específicos e de verificação. Justificativa: Considerando-se o processo de acreditação é essencial que esteja previsto no sistema o acompanhamento através de indicadores, tais como os indicadores do Sistema Integrado de Indicadores Hospitalares ANAHP. Resposta do MS ao comentário 6: O SUS tem como premissa a implementação de indicadores amplos e relacionados com a Atenção Integral à Saúde. A aquisição pretendida prevê a formação de uma base de dados estruturada que dará suporte à criação de indicadores gerenciais estáticos e dinâmicos, sejam clínicos, administrativos, sociais e financeiros. Como o sistema pretendido, necessariamente estará em plataforma web, serão disponibilizados serviços de troca dinâmica de dados e funções de interoperabilidade, para que seja possível um baixo acoplamento entre os sistemas, permitido assim a reutilização de sistemas maduros e diferentes nos diversos ambientes, e integração com sistemas e funcionalidades específicas. Comentário pertinente e já previsto nos requisitos do Termo de Referência. DO MODELO DE LICITAÇÃO ADOTADO (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 7: Escolha inadequada da modalidade licitação (Pregão Eletrônico). Justificativa: A escolha da modalidade Pregão Eletrônico para, sic, Aquisição de SOLUÇÃO DE INFORMAÇÃO HOSPITALAR INTEGRADA AO SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO Página 6 de 35

7 DE SAÚDE PARA ATENÇÃO INTEGRAL (RES-AI) compreende: FORNECIMENTO, com Transferência de Tecnologia e de Propriedade Intelectual, de SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO DE SAÚDE (RES) INTEGRADO AO SISTEMA DE GESTÃO HOSPITALAR, exclusivamente em ambiente WEB, utilizando servidor de aplicação e servidor de banco de dados em CÓDIGO- FONTE ABERTO, visando a integração com o HOSPUB e seu aprimoramento,... e SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS NÃO CONTINUADOS de TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA (Capacitação, Manuais e Mapeamentos dos Macro- Processos), de IMPLANTAÇÃO (Planejamento e Implantação, Parametrização, Customização, Migração e Integração de Sistemas Legados) e de SUSTENTAÇÃO A OPERAÇÃO AO SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO DE SAÚDE PARA ATENÇÃO INTEGRAL (RES-AI) nos 6 (seis) Hospitais Federais do Rio de Janeiro... afronta, sob o ponto de vista legal, o Parágrafo Único do Art. 1º da Lei Nº /2002 c/c o ANEXO II (CLASSIFICAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS COMUNS) do Decreto Nº Robustecendo estes mesmos argumentos, resta salientar, que o objeto licitado, software de grande complexidade, a exigir (quatrocentos e dez mil horas) de trabalho a serem distribuídas apenas em customizações, implantação e operação assistida, >> não é objeto comum conforme definido na lei. É objeto complexo, que não admite licitação via Pregão Eletrônico. << Não é de nosso desconhecer, que existem softwares, os famosos softwares de prateleira, que por sua própria natureza, admitem o pretendido neste processo, o que não é o caso do objeto licitado. Não é por demais frisar, que este, é igualmente o entendimento de nossos tribunais, dentre eles, o próprio Tribunal de Contas da União. Resposta do MS ao comentário 7: O primeiro ponto diz respeito ao uso do pregão. O ponto cerne para elidir a questão não está na identificação de software ser de prateleira ou não como se pretende colocar. A possibilidade de licitação por pregão e a diretriz sempre reforçada pelo TCU para o uso dessa modalidade consiste em decidir se o objeto pretendido pode ou não ser objetivamente definido pelo edital, com base em especificações usuais no mercado. Especificações usuais do mercado é precisamente possibilitar ao mercado reconhecer o objeto, definir a possibilidade de realizá-lo ou não e apresentar uma estrutura de custos adequados, para apresentar a proposta. Quando se determina especificações usuais no mercado não significa que está completamente afastada a complexidade, mas que o mercado fornecedor está apto a reconhecer o produto, identificar a característica e oferecer a proposta. Na doutrina, diversos autores esclarecem que a norma definiu o que deve ser entendido por comum, acrescentado o entendimento do TCU em dois acórdãos: 817/2005 Plenário, da lavra do Ministro Valmir Campelo, e 165/2003, também do Plenário, da lavra do Ministro Benjamim Zymler. Nesse último, a lição que fica é que o conceito é genérico, dinâmico e relativo. Esclareceu o Ministro que se entende por dinâmico o fato de depender de o mercado ser capaz de identificar especificações usuais. Neste Termo de Referência, a solução pretendida, embora eventualmente necessite de adaptações pontuais e específicas, é passível de ser desenvolvida por qualquer empresa especializada na área de desenvolvimento de softwares, mercado amplamente competitivo. Nesse caso, não é permitido à Administração optar por outra modalidade de licitação que não a do pregão, sob a forma eletrônica. A respeito, o Tribunal de Contas da União já assentou entendimento em célebre Acórdão nº 2471/2008-Plenário: Página 7 de 35

8 A licitação de bens e serviços de tecnologia da informação considerados comuns, ou seja, aqueles que possuam padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em especificações usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade Pregão, preferencialmente na forma eletrônica. Quando, eventualmente, não for viável utilizar essa forma, deverá ser anexada a justificativa correspondente (Lei nº /2002, art. 1º; Lei nº 8.248/1991, art. 3º, 3º; Decreto nº 3.555/2000, anexo II; Decreto nº 5.450/2005, art. 4º, e Acórdão nº 1.547/ Primeira Câmara); Devido à padronização existente no mercado, os bens e serviços de tecnologia da informação geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado. Logo, via de regra, esses bens e serviços devem ser considerados comuns para fins de utilização da modalidade Pregão (Lei nº /2002, art. 1º); Bens e serviços de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual não podem ser licitados por meio de pregão. Tal natureza é típica daqueles serviços em que a arte e a racionalidade humanas são essenciais para sua execução satisfatória. Não se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos; Em geral, nem a complexidade dos bens ou serviços de tecnologia da informação nem o fato de eles serem críticos para a consecução das atividades dos entes da Administração descaracterizam a padronização com que tais objetos são usualmente comercializados no mercado. Logo, nem essa complexidade nem a relevância desses bens justificam o afastamento da obrigatoriedade de se licitar pela modalidade Pregão (Lei nº /2002, art. 1º, e Acórdão nº 1.114/ Plenário); Como se verifica, três importantes conclusões sobressaem desse recentíssimo acórdão que revela a dinamicidade do conceito: A tendência da padronização (protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade); A obrigatoriedade do uso do pregão e da forma eletrônica; A inexistência de relação entre a complexidade e a essencialidade do serviço como condição para afastar o uso do pregão. Mas o atual entendimento do TCU vai além e foi reafirmado no Acórdão nº 819/2009, do qual se extrai o seguinte extrato que consolida a jurisprudência sobre o uso do pregão nas aquisições de TI pela Administração: As contratações para aquisição de bens e serviços de informática não precisam ser realizadas, necessariamente, sob a forma de licitação do tipo "técnica e preço", podendo também ocorrer sob a forma de pregão, conforme já tratado pelo TCU em diversos precedentes (Acórdãos nº 237/2009, 144/2008, 2.658/2007, 1.782/2007, 1.114/2006, 2.138/2005, 2.094/2004, 1.182/2004, 740/2004 (com redação alterada pelo 1.299/2006) e 313/2004, todos do Plenário); No presente caso, a Administração entende que o objeto da licitação contém especificações usuais do mercado, e requer a utilização de técnicas amplamente disseminadas, o que a leva a decidir pela utilização do pregão eletrônico, prestigiando a maior competitividade e isonomia, em busca da proposta mais vantajosa. Tal medida, aliada à boa especificação do objeto da licitação, não trará qualquer risco para o sucesso do empreendimento, e mais do que isso: poderá representar o afastamento de cartéis de empresas; dar maior transparência a competição efetiva e oferecer, de fato a proposta mais vantajosa, com redução de custos. Não é de hoje, que este Ministério vem se empenhando pelo aprimoramento dos serviços e Página 8 de 35

9 enfrentando com firmeza setores que buscam o retrocesso e a estagnação. A transparência que o pregão oferece, com a ampliação da competição, com licitantes sem relação entre si, na forma eletrônica, tem sido objeto de aplausos da sociedade civil. As licitações de hemoderivados lançaram a Administração Pública num cenário de maior eficiência e extraordinária redução de custos. Agora é o momento de usar essa expertise e essa transparência no delineamento de um novo modelo que terá por finalidade o ser humano, na dimensão da saúde; construindo a sua história de intercorrências médicas dentro do Sistema Único de Saúde, num primeiro momento, a partir dos Hospitais Federais no Rio de Janeiro. Um salto qualitativo, sem precedentes. O fato de exigir aparentemente muitas horas, não descaracteriza o uso do pregão. Primeiro aparentemente porque essa quantidade se refere ao total, considerando toda complexidade física e funcional dos seis (6) hospitais, durante todo o contrato. Segundo, porque essas horas não revelam tarefas de elevada complexidade, a ponto de tornar singular o objeto. Terceiro, porque não há outro meio de se licitar. Explicando melhor: Se o Ministério fosse primeiramente licitar o software, e depois exigir horas de trabalho a serem distribuídas apenas em customizações, implantação e operação assistida retardaria em muito em alcançar o real objetivo, que é o de obter uma solução funcional e implantada. Note-se, que o objeto está relacionado com seu pregresso histórico em que os hospitais envolvidos viram-se obrigados a se submeter a ordens judiciais para o cumprimento do dever de licitar com prazo definido. Se fosse licitado o software e depois essas horas haveria sim o risco, já antevisto pelo TCU de ser contratado objeto com propostas inexeqüíveis, não em relação ao preço quanto a efetivo conhecimento do software. Como é possível, no âmbito da lei 8.666, fazer uma licitação com itens separados exigindo-se que quem cotar um item ofereça seu serviço para customizar um software que ainda não se conhece. Por esse motivo, a licitação não pode ser tecnicamente dividida, preservando-se a unicidade técnica, no prazo de uma só licitação. Segue, de forma complementar, a argumentação obtida a partir do Dr. Jair Eduardo Santana, a respeito da modalidade de licitação para as aquisições de produtos e serviços para TI, in verbis: Diante de tudo o que já dissemos e acompanhando diuturnamente o comportamento dos pregões realizados no Brasil, consolidamos o que já pensávamos e escrevemos anteriormente. Assim, hoje mais do que nunca entendemos que não mais se licita por técnica e preço bem ou serviços afeto a tecnologia de informática (TI), a menos que a racionalidade humana seja imprescindível e essencial para a execução dos respectivos trabalhos. Ou seja, a natureza intelectual de que nos fala a lei(art. 46 da Lei nº 8.666/93) deve se de tamanha monta que sem ela os serviços não seriam realizados. É como se houvesse a necessidade de algo que extrema com algum tipo de arte, onde a pedra de toque do objeto, a justificar o tipo respectivo, fosse não apenas preponderante, mas conditio sine qua non da execução dos serviços( ou do objeto). De modo inverso, aqueles serviços que se realizam segundo protocolos, métodos, técnicas conhecidas, pré- estabelecidas, visíveis, facilmente mensuráveis e identificáveis, são hoje considerados serviços comuns independentemente da complexidade que apresentem. Temos sustentado em público (essa é outra dimensão que a incorreta indicação da modalidade licitatória apresenta) que configura ato de gestão antieconômica, possível de responsabilizar o gestor, a adoção de modalidade licitatória diversa de pregão que, sabidamente, permite uma maior disputa entre concorrentes e sem discussão traz vantagens outras além de economia aos cofres públicos. É dizer por outras palavras: se o objeto é comum embora pertencente ao setor de TI ele pertence ao domínio do pregão. Caso se eleja outra modalidade, sem justificativa plausível, certamente estará havendo ônus aos cofres públicos e, sem prejuízo disso, não se estará densificando o princípio da competição entre concorrentes. Página 9 de 35

10 Conhecemos casos emblemáticos de grade êxito, cujos certames lograram permitir disputa saudável e valiosa economia aos cofres da Administração Pública. Tudo devido a correta configuração da modalidade eleita. O tema em comento se interliga àquelas questões relativas ao planejamento das licitações, especialmente no que diga respeito a elaboração do Termo de Referência e/ou Projeto Básico. Se a Administração possui dificuldade para delimitar o objeto de TI não será a adoção do tipo técnica e preço que solucionará aquelas que denominamos de incorreções congênitas. Enfim, a técnica e o preço como tipo de licitação não trazem, por si só, qualquer garantia de eficiência e satisfação ao interesse público. Esse argumento, alias, é de todo impróprio para que a Administração Pública relegue o pregão a modalidade secundária em se tratando de objeto relativo a TI. Nossa conclusão, a propósito do tema, é que o pregão é a via obrigatória para a contratação de objeto pertencente ao domínio da tecnologia da informação, exceto se a racionalidade humana se mostrar imprescindível e essencial para a execução do ajuste. Sentimo-nos confortados pela evolução da jurisprudência do TCU, cujos excertos merecem transcrição: (...) RELATÓRIO 19. Relativamente à modalidade licitatória adotada, o TCU já se pronuncia pela legalidade da aquisição de bens e serviços comuns de informática por intermédio de pregão (Acórdão nº 313/2004- Plenário; Acórdão nº 2.138/2005- Plenário; Acórdão nº58/2007- Plenário), sob o entendimento de que a Lei nº /2002 revogou os dispositivos que determinavam a obrigatoriedade de licitação do tipo técnica e preço para todos os bens e serviços de informática (art. 45, 4º, da Lei nº 8.666/93 e art. 1º do Decreto nº 1.070/1994) Todavia, conforme mencionado no voto condutor do Acórdão nº 313/2004- Plenário, o agente público deve avaliar se os padrões de desempenho e de qualidade podem ser objetivamente definidos no edital e se as especificações estabelecidas são usuais no mercado. Aduzo que o objeto da licitação deve se prestar a uma competição unicamente baseada nos preços propostos pelos concorrentes, pois não haverá apreciação de propostas técnicas. Caso essas condições sejam atendidas, o pregão poderá ser utilizado. VOTO Quanto à natureza de bens e serviços comuns, o Sr. Analista- Instrutor, em privilégio ao principio da verdade material que norteia os processos neste Tribunal, diligenciou à Secretaria de Tecnologia da Informação do TCU (SETEC), a fim de obter informações sobre a natureza de bem comum do software a ser adquirido. Sobre o assunto, assim se manifestou a SETEC, nas palavras do Sr. Analista- Instrutor: a descrição do objeto do pregão em análise atende a especificações usuais no mercado, podendo ser enquadrado no conceito de bens e serviços comuns. Nesse sentido, acolho a manifestação da Unidade Técnica no sentido de considerar o objeto do certame em análise como bem comum, motivo por que não subsiste o questionamento acerca do emprego de pregão pela Câmara dos Deputados para aquisição desse software. (AC /08-P, Sessão: 13/02/08 Grupo: I Classe: VII Relator: Ministro Benjamim Zymler. Os destaques não constam do original). VOTO - A utilização do pregão com vistas à contratação de serviços de TI 14. Uma das questões levantadas pela unidade técnica demanda uma análise mais detida. Refiro-me à possibilidade e aos limites da utilização do pregão para contratar Página 10 de 35

11 serviços de Tecnologia da Informação. Essa questão tem despertado debates tanto na jurisprudência quanto na doutrina. De forma sintética, pode-se dizer em conformidade com o disposto no art. 1º da Lei nº /2002, que a utilização do pregão será cabível quando o objeto licitado for um serviço comum. Assim sendo, o fulcro da questão ora posta reside na possibilidade de se caracterizar um serviço de TI como comum. 15. No âmbito desta Corte de Contas, cabe destacar o entendimento exarado no Acórdão nº 2.658/2007 Plenário, segundo o qual, um objeto complexo pode, em determinadas circunstâncias, ser considerado um serviço comum. Por via de conseqüência, a caracterização de um serviço complexo de TI como comum não estaria, em princípio, vedada (AC /08-P, Sessão: 05/77/08 Grupo: I Classe: V Relator: Ministro Benjamim Zymler. Os destaques não constam do original). Uma terceira lição cabe ser transcrita: 11.(...) a lista constante do anexo II do Decreto nº 3.555/2000 não é mesmo exaustiva, mas sim exemplificativa, podendo ser contratados, por meio de pregão, outros bens e serviços, inclusive de informática, bastando que estes se enquadrem na definição de bens comuns constante do art. 1º, parágrafo único, da Lei nº /2002, ou seja, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. 12. A revisão que ora se propõe é tanto mais oportuna na medida em que o TCU, em decisões mais recentes, vem-se manifestando no sentido de que a Administração deve dar preferência a essa modalidade (pregão), não obstante o caráter facultativo que lhe confere a referida Lei nº /2002, e que a adoção de outra opção deve ser devidamente justificada. Isso, em função das vantagens que esse sistema vem trazendo para o Setor Público, com a redução dos preços praticados, a simplificação dos procedimentos e a maior celeridade dos certames. 13. Nessa linha, transcrevo trechos do voto do Ministro- Substituto Marcos Bemquerer Costa, condutor do Acórdão nº 2.094/2004 Plenário: forçoso concluir, portanto, que, apesar do uso do pregão ser uma faculdade da Administração, se no caso concreto os bens e serviços de informática forem considerados comuns, a nosso sentir, tudo indica que a licitação na modalidade pregão afigurar-se-à como a solução mais econômica, além de mais célere e ágil, possibilitando a obtenção de preços, mais baixos. (AC /06-P, Sessão: 02/08/06, Classe: I Relator: Ministro TOMADA E PRESTAÇÃO DE CONTAS. Os destaques não constam do original) Para que não caminhemos para local muito distante, fiquemos com o debate que segue travado também no âmbito do TCU. O caso bem mostra o quanto atualmente são comuns determinados objetos relativos à tecnologia da informação: Representação. Dataprev. Classificação do objeto como de natureza comum. Realização de pregão eletrônico para contratação de empresa de serviços especializados em migração de sistemas, funcionalidades do sistema operacional e base de dados, mantidos em plataforma Unisys de grande porte. SUMÁRIO 1. A utilização da modalidade pregão é possível, nos termos da Lei nº /2002, sempre que o objeto da contratação for padronizável e disponível no mercado, independentemente de sua complexidade. VOTO MINISTRO AUGUSTO NARDES 9. No que tange à utilização da modalidade pregão para a contratação, destaco que não há irregularidade na escolha efetuada pela entidade. A dificuldade em estabelecer se é cabível, ou não, a realização de pregão, questão que vem sendo diurturnamente enfrentada por este Tribunal, reside no fato de definir se o objeto licitado trata-se de serviço comum (Lei nº /2002, art. 1º). Página 11 de 35

12 10. Como afirmei, a Corte vem enfrentando a questão, cabendo destacar o precedente citado pela unidade técnica (Acórdão nº 2.658/2007 Plenário) quando ficou estabelecido que, nada obstante a complexidade do objeto, ele pode ser considerado como serviço comum. 11. No caso em foco, consoante a análise da Secex/RJ, os serviços de migração de sistemas, embora complexos, podem ser considerados comuns, porquanto podem ser padronizáveis e estão disponíveis no mercado, não havendo, dessa maneira, vedação à utilização do pregão. DECLARAÇÃO DE VOTO MINISTRO BENJAMIM ZYMLER Ressalto, a propósito, que os serviços de caráter predominantemente intelectual devem ser licitados com a adoção dos tipos de licitação melhor técnica ou técnica e preço. E quando se tratar de serviços de informática com essa característica, com a utilização do tipo técnica e preço. Tal conclusão decorre dos preceitos contidos nos arts. 45, 4º, e 46 da Lei nº 8.666/1993. Entretanto como serviços de natureza intelectual aqueles em que a arte e a racionalidade humana sejam essenciais para a sua satisfatória execução. Não se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas pré- estabelecidos e conhecidos. No caso em tela, verifico que o objeto a ser contratado não merece ser enquadrado como serviço de natureza predominantemente intelectual. Exatamente porque consiste em serviços de migração COBOL Unisys para JEE e DMSII para Oracle, que são padronizados e possuem contornos precisamente definidos. Relembro, inclusive, que há referenciais de mercado para o preço de cada linha de códigos de programa a ser traduzida (item 14 do Voto do Relator) Assim sendo, por considerar que o objeto sob exame pode ser classificado como de natureza comum, entendo ser possível a adoção da modalidade de licitação pregão, na forma eletrônica. ACÓRDÃO 9.1 conhecer da presente Representação, uma vez que atende aos requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 113, 1º, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, para no mérito, considerá-la improcedente (AC /08- P, Sessão: 01/10/08, Grupo: I Classe: VII Relator: Ministro Augusto Nardes FISCALIZAÇÃO REPRESENTAÇÃO). Também o TRF da 1ª Região é claro em seu entendimento quanto à possibilidade de se adquirir ou contratar bem ou serviço comum de informática através de pregão. Reforça esta afirmativa a emenda que transcrevemos: Processual civil e administrativo. Agravo regimental/interno. Agravo de instrumento. Negativa de seguimento. Licitação. Serviços comuns de informática. Pregão eletrônico. Legitimidade. 1. Pode-se negar seguimento a recurso por manifesta improcedência (art. 557, CPC), situação que prescinde da existência de jurisprudência dominante ou uníssona. 2. A aquisição de bens e serviços de informática e automação, considerados como bens e serviços comuns nos termos do parágrafo único do art. 1º da Lei nº , de 17 de julho de 2002, pode ser realizada na modalidade pregão (art. 3º, 3º da Lei 8.248/91). 3. São bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado (art. 1º parágrafo único, da Lei /2002). 4. Consideram-se serviços comuns na área de informática a digitação e a manutenção (Anexo II do Decreto 3.555/2000, com a redação dada pelo Decreto 3.784/2001). Página 12 de 35

13 5. Sendo o objeto do certame a manutenção dos equipamentos e da rede de informática, mostra-se cabível a licitação na modalidade pregão. 6. Agravo regimental/interno não provido. (AGA /DF, Rel. Juiz Federal Marcelo Albernaz (conv), Quinta Turma- DJF1 p. 210 de 07/11/2008 No mesmo sentido: Administrativo. Mandado de segurança. Licitação. Prestação de serviços de informática. Pregão eletrônico n. 06/2008 da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Inadequação dessa modalidade para a contratação de serviços não enquadrados na categoria de comuns. Violação à legislação. Anulação do certame. 1. A contratação de serviços técnicos de informática, mais aprofundados que o comum ou ordinário, como no caso, conforme se depreende do item 1.1 do Edital, não pode ser objeto de licitação do tipo pregão eletrônico, mas do tipo técnica e preço (Lei nº 8.666/1993, art. 45, 4º). 2. Agravo provido. (AG /DF, Rel. Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, Sexta Turma, e-djf1, p. 708, 28 out. 2008) SANTANA, Jair Eduardo; Pregão presencial e eletrônico: sistema de registro de preços: manual de operacionalização e controle. 3. ed., rev. e atual., nos termos do Estatuto das Microempresas (Lei Contemplar n 123/06). Belo Horizonte: Fórum, pag Pelos motivos expostos o comentário é considerado improcedente. Comentário 8: Sugestão de Alteração da Modalidade de Licitação Justificativa: Entendemos que este projeto implicará em mudanças profundas no modelo de gestão e operação atualmente adotados pelos hospitais. Novos conceitos e metodologia de trabalho deverão ser inseridos na rotina atual visando racionalizar os recursos e garantir maior eficiência e qualidade na assistência à saúde da população por parte destas unidades, assim como sua gestão. É recomendável, portanto, a inclusão de serviços técnicos especializados de Consultoria, complementares aos serviços já previstos no material fornecido, de forma a mitigar os riscos inerentes a projetos de grande porte e complexidade. Nessa linha, a adoção da modalidade Pregão não se coaduna com a contratação de serviços de consultoria, haja vista sua natureza eminentemente intelectual. Para tal, recomenda-se a adoção da modalidade Concorrência, do tipo Técnica e Preço. Em projetos desta magnitude, entendemos ser essencial a verificação da capacitação técnica operacional e profissional das empresas Licitantes, a fim de preservar o investimento público, garantindo a eficiência e o sucesso da implantação. Existem diferentes níveis de prontidão para as soluções de mercado, o quê significa que cada solução atende de forma distinta os requerimentos do Ministério, sendo necessária uma diferenciação em termos de solução. O elemento mais importante de sucesso de um projeto desta envergadura é a experiência, capacidade, metodologia e corpo técnico do integrador da solução, e não a ferramenta em si. O termo de referência busca menor preço, e para permitir que haja uma segregação mínima entre as empresas participantes pelos pontos citados acima, sugerimos que seja alterado para avaliação técnica e preço, com 70% da avaliação em competências e características técnicas, e 30% no preço final total A adoção do fator de ponderação 7 (sete) para a proposta técnica se justifica pela natureza, importância e complexidade dos serviços a serem contratados e pela qualificação e especialização da empresa que o índice técnico pode revelar Entendemos que a melhor prática para o presente Termo de referência consiste em adotar um critério que considere, além de separação entre capacidade técnica e preço total, um peso maior para pontuação técnica e um peso menor para a pontuação Página 13 de 35

14 de preço. Tal prática justifica-se pelos seguintes motivos: 1) Não se trata de contratação de uma commodity 2) Existe muita diferença de qualidade entre os participantes, haja vista a possibilidade de licitantes (Fundações, Consultorias, Empresas pequenas, etc) 3) A responsabilidade técnica do Projeto é enorme, pois a empresa Contratada será responsável pela transferência de tecnologia e implantação. 4) A parte técnica da empresa Contratada deveria ter um diferencial maior em relação aos preços, uma vez que este é um projeto em que não se admite erros de prazo e escopo, devido ao prazo previsto para a implantação da solução como um todo, assim, o Ministério deveria certificar-se da expertise da empresa Contratada e atribuir maior pontuação efetivamente para as experiências da empresa e dos profissionais 5) Acreditamos que o Ministério irá estipular um valor médio advindo dos preços de referencia, assim, não haverá discrepância entre os participantes, além de ter agregado inúmeras atividades adicionais. Resposta do MS ao comentário 8: Não está previsto no escopo da presente licitação a contratação de serviços de consultoria. Os Hospitais Estratégicos/Excelência, instituídos por decreto presidencial, já se encontram inseridos no Projeto de Reestruturação e Qualificação dos HFRJ realizando consultoria no diagnóstico dos principais processos para a sua otimização. Conforme Resposta do MS ao comentário número 7, o objeto contém especificações de serviços e produtos do mercado, com a utilização de técnicas de tecnologia da informação amplamente disseminadas. Na linguagem do TCU: protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade. Desta feita, a licitação pode e deve ser feita pela modalidade pregão. A contratação de consultoria, caso se vislumbre a necessidade, deverá ser realizada em outra licitação, até mesmo porque não se justifica licitar o conjunto dessas atividades. O Ministério já vem desenvolvendo outros segmentos com uso de consultoria externa, o que revela não ser desconhecido deste órgão, quando a mesma se faz necessária ou não, incluindo a recente iniciativa de participação de 6 (seis) Hospitais brasileiros de excelência na modernização dos Hospitais do Rio de Janeiro. Se a sugestão fosse válida, licitar o conjunto restringiria muito a competição, de forma desnecessária e até mesmo contrária à Lei nº 8.666/1993, que em seu art. 23, 2º, determina o uso da modalidade pertinente a totalidade do objeto. Nesse caso, prevaleceria, a forma presencial e a modalidade concorrência, com o tipo técnica e preço, muito ao gosto dos que buscam restringir a competição. Pelos motivos expostos o comentário é considerado improcedente. Comentário 9: Alteração da modalidade de licitação para Concorrência do tipo Técnica-Preço, contendo critérios claros de pontuação técnica para diferenciação de qualidade entre as diversas Licitantes Justificativa: Entendemos que atividades de consultorias especializadas sejam essenciais para o sucesso e qualidade da implantação. Nessa linha, a adoção da modalidade Pregão não se coaduna com a contratação de serviços de consultoria, haja vista sua natureza eminentemente intelectual. Para tal, recomenda-se a adoção da modalidade Concorrência, do tipo Técnica e Preço. Dentro desta sugestão, recomendamos a definição de um critério de pontuação para avaliação da empresa proponente, equipe técnica e solução em quatro dimensões de análise: 1 - DESEMPENHO: Experiência das proponentes no fornecimento e implantação do Sistema. 2 - QUALIDADE: Experiência técnica da equipe das proponentes na implantação do Sistema. 3 - COMPATIBILIDADE: Atendimento aos Requisitos Técnicos do Sistema. 4 - SUPORTE DE Página 14 de 35

15 SERVIÇOS: Capacidade das proponentes na prestação de serviços de treinamento, suporte e manutenção de sistemas. Sugerimos que o Termo de referência solicite atestados de competência técnica sobre domínios específicos relacionados ao sucesso da implantação da solução, visando assegurar que apenas empresas com reconhecida capacidade e competência técnica para entregar os benefícios e objetivos previstos para o Ministério possam ser alvo da licitação. Domínios que sugerimos serem alvos de uma avaliação técnica são: Gestão de Escritório de Projetos (EGP); Gestão de Mudanças; Arquitetura de Sistemas de Informação; Desenho de Processos de Gestão e Operação Hospitalar; Implantação, Desenvolvimento de sistemas em ambiente internet (browser); Implantação de Sistemas de Gestão Hospitalar Políticas de Segurança de Informação; Infra-Estrutura de TIC (Tecnologia da Informação e Comunicação); Service Desk. A experiência deveria ser comprovada através da apresentação de atestado(s) de capacidade técnica, fornecido(s) por cliente(s) das empresas integradoras, com complexidade e envergadura similares às do Ministério da Saúde. Sugerimos serem aceitos apenas os atestados de capacidade técnica emitidos pelos clientes receptores direto dos serviços prestados e que estejam de acordo com os itens abaixo:1 - Projetos relacionados aos domínios de conhecimento deste objeto finalizados ou em andamento, com qualidade, com duração mínima de 6 (seis) meses completos. 2 - Projetos realizados no período de 1999 em diante. 3 -Projetos de Gestão de Mudança envolvendo, por exemplo, acima de usuários finais capacitados. 4 - Projetos de implantação de Sistemas de Gestão Hospitalar com relação mínima dos serviços implantados (exemplo: Medicina Diagnóstica, Pronto Socorro, etc). 5 - Projetos de implantação de Sistemas de Gestão Hospitalar que possuam no mínimo a quantidade de leitos especificadas na Minuta. 6 - Projetos de implantação de sistema central que suporte mais de 6 unidades de negócio. 7 - Projetos de Operação Assistida que possuam no mínimo a quantidade de usuários impactados pelo escopo deste projeto Resposta do MS ao comentário 9: Respondido nos comentários 7 e 8 Comentário 10: Alteração da modalidade de licitação para Concorrência do tipo Técnica- Preço, contendo critérios claros de pontuação técnica para diferenciação de qualidade da equipe técnica das Licitantes Justificativa: Conforme já mencionado em outra contribuição, entendemos que atividades de consultorias especializadas sejam essenciais para o sucesso e qualidade da implantação. Nessa linha, a adoção da modalidade Pregão não se coaduna com a contratação de serviços de consultoria, haja vista sua natureza eminentemente intelectual. Para tal, recomenda-se a adoção da modalidade Concorrência, do tipo Técnica e Preço. Nessa linha se faz necessário uma avaliação detalhada da capacidade técnica dos empregados das Licitantes que participarão do projeto. Para comprovar a qualidade dos métodos, técnicas e procedimentos que serão adotados pelos funcionários da Licitante na execução dos serviços, sugerimos solicitar a apresentação de certificado ISO 9001:2000. Para comprovar a experiência da Equipe Técnica responsável pelo projeto dividida em Equipe de Gestão e Equipe de Projeto sugerimos solicitar a apresentação de atestados de capacidade técnica, fornecidos por clientes nos domínios técnicos: Gestão de Escritório de Projetos (EGP); Gestão de Mudanças; Arquitetura de Sistemas de Informação; Desenho de Processos de Gestão e Operação Hospitalar; Implantação, Desenvolvimento de sistemas em ambiente internet (browser); Implantação de Sistemas de Página 15 de 35

16 Gestão Hospitalar Políticas de Segurança de Informação; Infra-Estrutura de TIC (Tecnologia da Informação e Comunicação); Service Desk. A adoção deste conjunto de critérios visa avaliar a qualidade do serviço prestado pela equipe e a experiência dos profissionais a serem alocados como Equipe Técnica responsável pelo projeto a ser executado nos Hospitais Federais localizados na cidade do Rio de Janeiro. Sugerimos avaliar também o CV de todas as pessoas da equipe de projeto, onde deveriam ser comprovados vínculos empregatícios permanentes através de CLT, para garantia de identidade funcional, metodológica e alinhamento aos fatores de qualidade das empresas. Recomendamos que seja feita uma diferenciação técnica através de pontuações nos domínios acima mencionados, e que sejam pontuados um mínimo de horas trabalhadas por profissional. Para os líderes do projeto pelas empresas proponentes (estimamos cerca de três líderes: coordenador do contrato, líder adjunto e líder do projeto), sugerimos exigir comprovação de certificação em gestão de projetos por entidades como PMI. Resposta do MS ao comentário 10: Quanto à modalidade a ser utilizada já foi extensamente tratado nas respostas 7 e 8. Quanto à qualificação da equipe a ser contratada está prevista a qualificação para a contratação baseada em perfis profissionais, com exigências de qualificação mediante comprovação, conforme detalha o termo de referencia. (Vide item Das Atividades e da Qualificação Profissional para Execução dos Serviços) DA PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIOS (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 11: É necessário esclarecer as regras para participação de empresas em consórcio. Justificativa: Todas as empresas do consórcio devem atender aos requisitos técnicos estabelecidos no termo de referência. Resposta do MS ao comentário 11: Procedente. As regras de participação de consórcios serão melhores detalhadas no Edital, por serem pertinentes a competição e não ao objeto. Comentário 12: Restrições à Subcontratação Justificativa: Apesar de não estar descrito na Minuta, entendemos que é necessário o posicionamento do Ministério da Saúde em relação a sub-contratação. Em nosso ponto de vista deveria ser vetado, total ou parcialmente, a sub-contratação neste Projeto. As empresas que não possuírem capacidade de atender à totalidade dos serviços objeto do Projeto poderão formar consórcio com outras; portanto e diante da inerente responsabilidade solidária gerada pela situação e da importância e complexidade do projeto, é a forma que melhor atenderá aos interesses deste Termo de referência. Ademais, a instituição do consórcio já existe e está prevista no Termo de referência justamente para prevenir a necessidade de subcontratação e dar ao Ministério a segurança de que um serviço dessa monta seja desempenhado pelos profissionais das pessoas jurídicas de fato Contratadas para tanto, que tiveram sua documentação e capacidade técnica devidamente averiguadas. Resposta do MS ao comentário 12: Página 16 de 35

17 O Ministério da Saúde compartilha do mesmo entendimento, por isso não há previsão de subcontratação na minuta do edital. Caso fosse permitida a subcontratação, aí sim estaria previsto na minuta do edital a regulação da participação dessas empresas. A possibilidade de vedação à subcontratação é ato discricionário da Administração, admitido em lei art. 72 e 78, inc. VI, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de Neste caso o Ministério entende que é mais favorável ao Poder Público não permitir serviços por subcontratadas, notadamente, considerando que está prevista a participação de consórcios. Nesse caso, a responsabilidade jurídica ficará mais bem definida do que na subcontratação. Comentário 13: Critérios de habilitação Justificativa: Sugerimos que seja incluída uma exigência de qualificação eliminatória para todos os consorciados, ou seja, cada consorciado deverá possuir, pelo menos, um atestado de capacidade técnica, compatível com alguma parte do escopo. Na parte de Habilitação econômico-financeira sugerimos estar previsto que, em caso de consórcios, o patrimônio líquido mínimo exigido seja de 13% do valor estimado da contratação, podendo ser resultado da soma dos patrimônios líquidos das empresas consorciadas, conforme prevê a legislação pertinente. Outro item importante é que todas as empresas consorciadas sejam obrigadas a apresentar seus respectivos documentos de habilitação, ou seja, todas deverão comprovar sua regularidade legal, fiscal, econômico-financeira e ainda, no que couber, entretanto, se entende cada consórcio individualmente como um proponente, na medida em que cada proponente poderá apresentar somente uma proposta de acordo com as exigências do Termo de referência. Não menos importante é a exigência de apresentação de Termo de Compromisso de Constituição de Consórcio firmado entre as partes que assim desejarem concorrer, como requisito adicional à habilitação, visando dar garantia à Administração Pública. Resposta do MS ao comentário 13: O art. 33, inciso III, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 permite que a Administração eleve o nível de qualificação técnica e econômica para o consórcio. A norma é clara ao estabelecer podendo. Embora lícita essa faculdade restringe a competição. Para ampliar a competição e a probabilidade de propostas mais favorável, não haverá acréscimos neste requisito. A comprovação individual de atendimento da habilitação fiscal e jurídica é de lei e deverá ser comprovada por todos os integrantes do consórcio. DA PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS (Item da Minuta do Termo de Referência) Não houve comentários DA PROPRIEDADE INTELECTUAL (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 14: Item 7 Nós entendemos que ao transferir propriedade intelectual para a contratante, a empresa contratada perde o direito de vender seu software a outros, conforme descrito no certame e portanto não faz sentido desenvolver um software desta magnitude para vender apenas uma vez, exceto se for empresa especializada em serviços de desenvolvimento, os bureaus de informática, o que poderá onerar o ministério em termos de custos, pois certamente ao longo do tempo o Custo Total de Aquisição será maior, portanto sugerimos que este item seja retirado da licitação para permitir que um maior número de empresas qualificadas e que Página 17 de 35

18 atendam aos requisitos do ministério possam participar do certame. A justificativa da proibição de comercialização para coibir versões paralelas contradiz o conceito básico de software livre que é o de permitir o crescimento, ajustes, melhorias e alterações a partir da colaboração de diversos profissionais. Um sistema Informatizado baseado em RES já existe. Justificativa: Não faz sentido desenvolver um software desta magnitude para vender apenas uma vez e o Custo Total de Aquisição será maior. Resposta do MS ao comentário 14: A aquisição do direito de propriedade fundamenta-se nos seguintes aspectos: 1. Cabe ao Ministério da Saúde optar por estratégias que visem diminuir a dependência de tecnologias proprietárias para o SUS, atendendo assim as orientações gerais na adoção de TI no Governo Federal. 2. O objetivo é de disponibilizar solução em Portal de Software Público para que uma comunidade de desenvolvimento possa apoiar a sua melhoria contínua, o que reduzirá o Custo Total de Aquisição, no curto, médio e longo prazo. 3. O Ministério da Saúde visa concentrar seus esforços em TI na aquisição de serviços de TI e não na aquisição de produtos, no que se refere ao Registro Eletrônico de Saúde (RES). Associado a isto utilizará padrões abertos de troca de informações em saúde, para que todo o investimento já realizado, ou que vier a ser realizado por outros estabelecimentos de saúde, possam ser preservados. 4. O objetivo desta aquisição não é a adoção de uma solução única de Registro Eletrônico de Saúde (RES) no Brasil, mas sim o de apresentar uma solução robusta, em Software Livre/Código Aberto, para ser ofertada sem ônus de propriedade ou licenciamento para aqueles entes e instituições que fazem parte do SUS. 5. Como o sistema pretendido, necessariamente estará em plataforma web, serão desenvolvidos serviços de troca dinâmica de dados e funções de interoperabilidade, para que seja possível um baixo acoplamento entre os sistemas, permitido assim a integração com outros sistemas de RES. Comentário 15: Venda da solução para o mercado privado Entendimento do Termo e Referência Justificativa: Assim a CONTRATADA ficará proibida de veicular e comercializar os produtos gerados relativos ao objeto dos serviços contratados, salvo se houver a prévia autorização por ato do Ministério da Saúde O valor máximo para aquisição do Sistema com propriedade intelectual para o Ministério da Saúde, visando a implantação nos 6 (seis) Hospitais Federais da cidade do Rio de Janeiro, foi de R$ ,00 (vinte milhões e quinhentos e sessenta e quatro mil reais); Segundo o texto acima e considerando o valor estimado do produto é nosso entendimento que a contratada ficará impedida de vender a solução apenas para área pública, podendo continuar a fazer a venda para iniciativa privada. Está correto nosso entendimento? Resposta do MS ao comentário 15: A transferência de propriedade intelectual inclui a proibição de venda dos softwares tanto para o mercado público como privado em território nacional. Não está correto o entendimento. Comentário 16: Impedir a comercialização do software irá restringir a participação de licitantes qualificadas, uma vez que a maioria das empresas do país, fornecedoras de soluções de gestão hospitalar com qualidade assegurada e atestada através de implantações já Página 18 de 35

19 realizadas, possui a comercialização com principal fonte de negócio. Justificativa: Entendemos que a restrição de comercialização do produto, conforme descritivo: A necessidade de aquisição da propriedade intelectual associada a cessão dos códigos-fontes visa garantir que o sistema não seja mais comercializado em território nacional, evitando assim o surgimento de versões paralelas que continuem sendo comercializadas, frustrando assim um dos principais objetivos desta contratação que é a disponibilização de um Sistema Informatizado baseado no Registro Eletrônico de Saúde totalmente público. irá restringir a participação de licitantes qualificadas, uma vez que a maioria das empresas do país, fornecedoras de soluções de gestão hospitalar com qualidade assegurada e atestada através de implantações já realizadas, possui a comercialização com principal fonte de negócio. Lembramos que o sistema em licitação impactará diretamente a qualidade do serviço prestado aos pacientes e a implantação de uma solução que não seja robusta o suficiente pode trazer sérios impactos à qualidade de vida dos pacientes atendidos. Um questionamento importante que devemos fazer seria sobre a continuidade do processo de inovação, de garantia da continuidade do software com as futuras manutenções necessárias inclusive por novas legislações, de garantia da compatibilidade, de garantia das futuras integrações entre outros. É necessário que se tenha claramente em mente o custo que será gerado para o Governo para garantir o controle e usabilidade do sistema a partir do momento que este passar a ser de sua responsabilidade, uma vez que por se tratar de um software para um escopo específico, é necessário profissionais com conhecimentos técnicos específicos. Sem investimento não há inovação. Vale ressaltar ainda que um estudo do Gartner mostrou que em sistemas de governo 3% apenas dos gastos são devidos ao sistema operacional utilizado. Já 75% dos gastos são destinados a treinamento, portanto, a médio e longo prazo, uma solução de Plataforma Livre pode não ser a solução mais econômica em termos de TCO (Custo Total de Propriedade). Entendemos portanto, que visando garantir a participação de empresas de qualidade assegurada e principalmente garantir que o software esteja sempre atualizado com o que existe de melhores práticas no mercado e novas legislações, o Governo não deveria exigir o software em Plataforma Livre bem como impedir a comercialização posterior do mesmo pela detentora de seus direitos. Resposta do MS ao comentário 16: A aquisição do direito de propriedade fundamenta-se nos seguintes aspectos: 1. Cabe ao Ministério da Saúde optar por estratégias que visem diminuir a dependência de tecnologias proprietárias para o SUS, atendendo assim as orientações gerais na adoção de TI no Governo Federal. 2. O objetivo é disponibilizar solução no Portal de Software Público para que uma comunidade de desenvolvimento possa apoiar a sua melhoria contínua, o que reduzirá o Custo Total de Aquisição, no curto, médio e longo prazo. 3. Após esta aquisição o Ministério da Saúde concentrará seus esforços em TI na aquisição de serviços e não na aquisição novos produtos semelhantes, no que se refere ao Registro Eletrônico de Saúde (RES). Associado a isto utilizará padrões abertos de troca de informações em saúde, para que todo o investimento já realizado, ou que vier a ser realizado por outros estabelecimentos de saúde, possam ser preservados. 4. O objetivo desta aquisição não é a adoção de uma solução única de Registro Eletrônico de Saúde (RES) no Brasil, mas sim o de apresentar uma solução robusta, em Software Livre/Código Aberto, sem ônus de propriedade ou licenciamento, para aqueles entes e instituições que fazem parte do SUS. 5. Como o sistema pretendido, necessariamente estará em plataforma web, serão desenvolvidos Página 19 de 35

20 serviços de troca dinâmica de dados e funções de interoperabilidade, para que seja possível um baixo acoplamento entre os sistemas, permitido assim a integração com outros sistemas de RES. DA HABILITAÇÃO TÉCNICA (Item da Minuta do Termo de Referência) Comentário 17: Se o sistema não poderá ser vendido, como podemos apresentar um atestado que o sistema já esteja em funcionamento em um hospital público? Ou seja, para entrar no certame a empresa, que já investiu anos de desenvolvimento ficará proibida de vendê-lo, isso contraria o princípio do investimento empresarial que é de gerar lucro a partir de produtos e/ou serviços desenvolvidos. Se o sistema já está desenvolvido e implantado é um contra senso ser proibido vendê-lo a outros hospitais que poderão se beneficiar do sucesso alcançado pelos hospitais do Rio de Janeiro que são alvo do objeto deste certame. Justificativa: Limita a extensão dos benefícios de longo prazo. Resposta do MS ao comentário 17: O sistema a ser adquirido não poderá mais ser vendido pela contratada após a sua aquisição pelo Ministério da Saúde. Como este termo de referência prevê a aquisição de sistema acabado e pronto para uso, será exigido atestado de capacidade técnica que demonstre a sua implantação em outros hospitais, visando qualificar as soluções pretendidas. A exigência de atestado de capacidade técnica visa qualificar as soluções pretendidas A transferência de propriedade intelectual se dará apenas na ocasião da assinatura do contrato com o Ministério da Saúde, referindo-se apenas às futuras aquisições Portanto serão preservadas todas as implantações já realizadas pela CONTRATADA, bem como os contratos anteriores à aquisição por parte do Ministério da Saúde A aquisição do direito de propriedade fundamenta-se nos seguintes aspectos: 1. Cabe ao Ministério da Saúde optar por estratégias que visem diminuir a dependência de tecnologias proprietárias para o SUS, atendendo assim as orientações gerais na adoção de TI no Governo Federal. 2. O objetivo de disponibilizar solução em Portal de Software Público para que uma comunidade de desenvolvimento possa apoiar a sua melhoria contínua, o que reduzirá o Custo Total de Aquisição, no curto, médio e longo prazo. 3. O Ministério da Saúde visa concentrar seus esforços em TI na aquisição de serviços de TI e não na aquisição de produtos, no que se refere ao Registro Eletrônico de Saúde (RES). Associado a isto utilizará padrões abertos de troca de informações em saúde, para que todo o investimento já realizado, ou que vier a ser realizado por outros estabelecimentos de saúde, possam ser preservados. 4. O objetivo desta aquisição não é a adoção de uma solução única de Registro Eletrônico de Saúde (RES) no Brasil, mas sim o de apresentar uma solução robusta, em Software Livre/Código Aberto, para ser ofertada sem ônus de propriedade ou licenciamento para aqueles entes e instituições que fazem parte do SUS. 5. Como o sistema pretendido, necessariamente estará em plataforma web, serão desenvolvidos serviços de troca dinâmica de dados e funções de interoperabilidade, para que seja possível um baixo acoplamento entre os sistemas, permitido assim a integração com outros sistemas de RES. Página 20 de 35