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1 GOVERNANCE AND DEVELVOPMENT INSTITUTE (GDI) PLANO ESTRATÉGICO PARA NOVEMBRO DE 2011

2 INDICE Abreviaturas...iii Sumario Executivo..1 Introdução...2 Capitulo i: Análise do Contexto Nacional e Internacional Pobreza em Moçambique Antecedentes da Agenda de Governação Características da governação nacional e local Os desafios da descentralização para a Governação Local As possíveis soluções para os desafios da descentralização Capitulo ii: O Modelo Teórico de Intervenção Capitulo iii: Componentes Estratégicas Fortalecimento da Governação Local Reforço da Cidadania para o Combate a Corrupção Fortalecimento da Ėtica e Governação das Empresas Capacitação Institucional...20 Capitulo iv: Objectivos e Actividades por componente estratégica Programa de Fortalecimento da Governação Local Programa de Reforço da Cidadania para o Combate à Corrupção Programa de Fortalecimento de padrões de Ėtica e Governação das Empresas Programa de capacitação institucional Capitulo v: Gestão, Monitoria e Avaliação do PE Planificação, partilha e apresentação de relatórios Recrutamento de pessoal-chave Gestão financeira e fontes de financiamento Governação Monitoria e Avaliação Capitulo VI: Principais Assumpções e Riscos Assumpções Potenciais riscos e formas de mitigação...27 Anexos: I -Matriz do Quadro Lógico; II Orçamentos

3 ABREVIATURAS ACBF African Capacity Building Foundation AfDB African Development Bank AGIR Programa de Acções para uma Governação Inclusiva e Responsável AGO African Governance Outlook ASDI Agencia Sueca para o Desenvolvimento Internacional CA Conselho de Administração CIPE Centre for International Private Enterprise CIP Centro de Integridade Publica CRM Constituição da Republica de Moçambique DUAT Direito de Uso e Aproveitamento da Terra FMI Fundo Monetário Internacional GDI Governance and Development Institute IFC International Finance Corporation INE Instituto Nacional de Estatística IOF Índice do Orçamento Familiar LOLE Lei dos Órgãos Locais do Estado MARP Mecanismo Africano para Revisão de Pares MASC Mecanismo de Apoio à Sociedade Civil ODM Objectivos do Desenvolvimento do Milénio OSC Organização da Sociedade Civil PARPA Plano de Apoio a Redução da Pobreza Absoluta PE Plano Estratégico SC Sociedade Civil UTRESP Unidade Técnica de Reforma do Sector Publico 3

4 Sumário Executivo O presente Plano Estratégico serve de documento orientador para a planificação e a implementação das actividades do GDI no quinquénio Resultante de um exercício interno de reflexão sobre as prioridades do País e áreas cuja contribuição do GDI se afigura relevante, o presente documento analisa o contexto actual, na base do qual desenha e apresenta as principais linhas de orientação estratégica e enquadra o âmbito de intervenção da instituição. Na base da sua missão que é promover acções conducentes a uma maior prática de boa governação a todos níveis (empresarial e publica; local e nacional) por via da mobilização e reforço de capacidades dos cidadãos, das organizações da sociedade civil (de base), do sector privado (formal e informal), público e comunidades locais (urbanas e rurais), tendo como objectivo materialização de boas práticas de governação em Moçambique, um aspecto fundamental para o sucesso no combate contra a pobreza, o GDI identificou 4 áreas estratégicas de actuação para os próximos 5 anos. As quatro áreas são (1) Fortalecimento da Governação Local; (2) Reforço da Cidadania para o Combate à Corrupção (3) Fortalecimento da Ética e Governação das Empresas e (4) Capacitação Institucional. Estas áreas estratégicas foram seleccionadas tendo em conta a análise contexto que o País vive, os pressupostos subjacentes, os riscos latentes dessas intervenções actuais e a experiência e potencial do GDI. Através da área estratégica de Fortalecimento da Governação Publica Local, o GDI pretende contribuir para fortalecer os sistemas de governação local, mormente no aumento da transparência, da prestação de contas, participação e na advocacia por melhores serviços públicos, como estratégia de combate a pobreza. Neste pilar, especial enfoque será dado à Governação Financeira Publica Local, área de primazia para garantir a boa gestão da coisa pública, a nível local. Por outro lado, o GDI pretende promover a consciencialização, a educação, a transmissão e mudança de valores para elevação de boas práticas de ética na vida pública, e encorajar os cidadãos a exigir a transparência e o acesso à informação governamental, como modo de prevenção da corrupção, no objectivo estratégico de Reforço da Cidadania para Combate à Corrupção. Uma área nova mas relevante no país que o GDI abraça é o Fortalecimento da Ética e Governação das Empresas, face aos constantes conflitos laborais e legais que muitas empresas no mercado têm experimentado, o que vai ajudar para elevação dos padrões de governação e da responsabilidade social das empresas públicas e privadas. À semelhança do sector público, algumas organizações privadas enfrentam, também, os desafios da má governação, com consequências negativas para os seus colaboradores, accionistas, comunidades locais e para o Tesouro Publico. Finalmente, como substrato para o alcance dos objectivos de cada componente estratégica acima referida, o Plano Estratégico também cuida da necessidade de capacitação institucional visando dotar o GDI de recursos humanos, materiais, técnicos e tecnológicos, capazes de assegurar o pleno funcionamento da instituição e melhor capacidade de resposta aos desafios que se propõe levar a cabo para os próximos cinco anos. 4

5 Capitulo I: Introdução O presente Plano Estratégico (PE) visa contribuir para melhorar a eficácia do GDI na organização, planificação e implementação de suas actividades de forma harmoniosa e sustentável no próximo quinquénio, O Governance and Development Institute (GDI) O GDI é uma associação sem fins lucrativos, reconhecida pelo Estado, através do despacho do Ministro da Justiça de 11 de Dezembro de 2002, acto de reconhecimento este publicado no Boletim da República n.º 12, III Série, de 19 de Março de O GDI é de âmbito nacional, com sede em Maputo, capital da República de Moçambique. Visão Estratégica O GDI entende que a prossecução do desenvolvimento económico inclusivo, social, político e espiritual/moral de Moçambique está dependente do aprofundamento da governação democrática, através de maior envolvimento e inclusão de todos cidadãos, organizações da sociedade civil e do sector privado na vida da Nação. Para o efeito, a abertura, transparência e prestação de contas dos organismos públicos perante a sociedade, conjugadas com a promoção dos valores imateriais da honestidade, confiança, eficiência e eficácia nas instituições públicas e privadas e participação dos cidadãos, constituem alicerces determinantes para caminhar para um crescimento e desenvolvimento sustentável e duradouro. Estes são os pressupostos em que assenta a visão estratégica do GDI. Missão Promover acções conducentes a uma maior prática de boa governação a todos níveis por via da mobilização e reforço de capacidades dos cidadãos, das organizações da sociedade civil (de base), dos sectores privado (formal e informal) e público e comunidades locais (urbanas e rurais), tendo como objectivo a materialização de boas práticas de governação em Moçambique, fundamental para o êxito dos esforços de combate contra a pobreza. Objectivos Estratégicos: Os objectivos estratégicos do GDI são: 5

6 Massificar o conhecimento de boas práticas Governação nas instituições públicas e privadas, como estratégia de combate a corrupção e de maximização dos recursos, em contributo aos esforços de combate à pobreza; Desenvolver a Monitoria e Advocacia da Governação Local, como estratégia para a melhoria da qualidade dos serviços públicos e privados, com vista a assegurar melhor qualidade de vida aos cidadãos; e Valores: Os valores do GDI são: Liberdade e Justiça; Honestidade e integridade; Transparência, prestação de contas e responsabilidade; e Excelência e Inovação. Grupos-alvo: Os grupos alvos do plano estratégico do GDI são: Instituições públicas e privadas Organizações da Sociedade Civil; e Cidadãos e público em geral. As realizações do GDI: Desde a sua existência, o GDI embarcou por uma serie de actividades, algumas das quais importa realçar para dar contexto ao plano estratégico para os próximos anos. Entre elas há, as dignas de menção, que incluem: Produção, em 2007, do projecto de capacitação dos gestores das finanças distritais desconcentradas, projecto este que apesar de ter recursos assegurados, não se materializou por falta de recursos financeiros; Provisão de liderança na criação, em 2007, do IoDmz -Instituto de Directores de Moçambique. Este projecto foi co-financiado pelo Centre for International Private Enterprise (CIPE) de Washington, International Finance Corporation (IFC) e African Bank for Development (AfBD); 6

7 Condução, em 2008, do estudo do Perfil das Organizações Beneficiárias do Fundo do OIIL em quatro distritos da Província de Nampula, nomeadamente Moma, Murrupula, Monapo e Ribáue projecto financiado pela Organização Facilidade de Nampula; Produção, em 2009, da pesquisa sobre a evolução da Constituição de Moçambique, cujo produto se encontra disponível nas livrarias da Editora Escolar com o titulo Evolução Constitucional da Pátria Amada; - projecto financiado pela Agencia Sueca para o Desenvolvimento Internacional (ASDI); Condução da pesquisa sobre o Grau de Satisfação de Munícipes de Maputo em relação aos serviços de recolha de resíduos sólidos, no quadro da monitoria e advocacia por melhores serviços públicos nesta área; -projecto em curso apoiado pelo MASC; Condução, em , da pesquisa e debate público de propostas para revisão da Constituição no quadro do projecto Um Contributo à Eventual Revisão Constitucional; - projecto financiado pela ASDI e apoiado pelas Universidades Politécnica e Católica de Moçambique, Liga dos Direitos Humanos e Fundação Konrad Adenauer; Condução, em 2011, do estudo sobre Governação Financeira Pública em Moçambique, no âmbito do projecto African Governance Outlok (AGO), projecto financiado pela African Capacity Building Foundation (ACBF) e suportado pela African Development Bank (AfDB). 7

8 Capitulo II: Análise do Contexto Nacional e Internacional 1.1. Pobreza em Moçambique As recentes descobertas de recursos minerais de diversa variedade tem colocado o país na rota dos investidores nacionais e internacionais ávidos em garantir a sua exploração, nomeadamente, do carvão mineral, gás natural, petróleo, areias pesadas, madeira, pescado, pedras preciosas, ouro, entre outros recursos. É neste sentido que de quando em vez tem sido reportado o crescimento económico do País. Todavia, apesar desse contínuo crescimento económico que o país experimenta há quase duas décadas, o mesmo não tem sido alargado e inclusivo 1. No Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas, Moçambique está na 184ª posição, num total de 187 países, o que revela um fraco desempenho na escala de desenvolvimento, sobretudo do género, o qual mostra que as disparidades no acesso aos recursos entre homens e mulheres ainda persistem em Moçambique 2. O relatório do INE (2011:xii) considera que embora a pobreza tenha declinado significativamente entre 1996/97 e 2002/03, o IOF 2008/09 mostra que a pobreza de consumo (medida pelo índice de incidência da pobreza) a nível nacional é, em 2008/09, essencialmente a mesma que em 2002/03, ou seja cerca de 55% da população. Num outro desenvolvimento o INE (idem) considera que existem grandes disparidades regionais (dentro do país) tanto em níveis como em tendências de pobreza, em várias das suas dimensões. Após o término da guerra civil, o país conheceu uma recuperação assinalável, atingindo uma média de 8% de crescimento económico entre 1996 e Como resultado, no período que vai de 1997 a 2003, foi possível que 3 milhões de pessoas saíssem da pobreza dum total de 20 milhões de habitantes. Para manter o nível de crescimento alcançado na última década, o país precisa fazer mais investimentos em infra-estruturas básicas tais como estradas, pontes, portos e caminhos-de-ferro, agua e electricidade, e telecomunicações. Mas mais ainda do que infra-estruturas, de acordo com o Banco Mundial, o país necessita: Tornar o sector da Justiça mais efectivo; Reforçar a gestão das finanças públicas e toda arquitectura da governação financeira; 1 Relatório do MARP, 2010, p. 2 Key to HDI countries and ranks, 2011; página consultada a 3/12/11 3 WorldBank, 8

9 Acelerar a descentralização e estender os serviços básicos para áreas rurais e periferia urbana; Assegurar que a desigualdade seja reduzida e a pobreza urbana controlada. Todavia, apesar do que acima se referiu, actualmente, a distribuição desigual dos recursos está propiciando um ambiente de violência. O grande perigo para o país é a existência de diferenças sociais abismais entre os moçambicanos, o que é entendido como injustiça ou exclusão social que acaba gerando frustração em alguns 4. Na verdade, são apontadas como causas transversais da persistência da pobreza que afectam a qualidade da Governação Democrática no País, entre outras, as seguintes: a) Deficiente governação na gestão dos recursos Um estudo sobre Boa Governação e Combate a Corrupção em Moçambique levado a cabo pela UTRESP em 2005, mostra uma relação directa entre a fraqueza das instituições públicas e a baixa qualidade dos serviços públicos. Os elevados níveis de corrupção, a falta de transparência e prestação de contas, a ausência de mecanismos efectivos de responsabilização e, o pior de todos, a limitada participação dos cidadãos nos processos de governação, é indicado como sendo aspectos que contribuem para a fragilidade da governação na provisão adequada de serviços básicos para os cidadãos, especialmente os mais pobres. O efeito combinado dos problemas atrás apontados, afecta, também, a qualidade da governação financeira pública 5. O governo está tentando resolver estes problemas através do Programa da Reforma do Sector Público introduzido em Todavia, ainda persistem enormes desafios relacionados com a corrupção e com fraca capacidade e de prestação de contas das autoridades. b) Baixos níveis educação e a problemática do HIV/SIDA A média da frequência do ensino primário é relativamente alta, cerca de 80%, porém, com problemas de equilíbrio do género. Dos inscritos que completam 5ª classe, 2/3 são rapazes. Devido a falta de professores treinados e altos níveis de seroprevalência do HIV-SIDA entre os professores, a baixa qualidade da educação primária constitui preocupação nacional. Menos de 10% de todas as crianças conseguem terminar a 7ª classe. A nível da saúde, mesmo tendo melhorado alguns indicadores nos últimos tempos, o sector continua como sendo dos mais baixos no ranking mundial. A mortalidade de menores de cinco anos reduziu de 219 por 1,000 nados em 1993 para 152 em 2004, o que demonstra algum cometimento do País comparado com a média da África Subsaariana de 171 por 1,000 nados em 4 NGOENHA, Severino, Jornal O País, no.1103, de 06 Setembro 2011, p.5. 5 AGO, 2011, 9

10 2004. Contudo, a mortalidade materno-infantil é mais alta nas regiões rurais das provinciais do norte e centro, onde a falta de cuidados de saúde é mais acentuada 6. O HIV/SIDA constitui um enorme desafio ao desenvolvimento do país, por minar todos os esforços de combate a pobreza absoluta. Estimativas indicam que a pandemia poderá reduzir o crescimento económico per-capita entre 0.3 e 1.0 por ano. A taxa de prevalência do HIV-SIDA, entre os anos de idade, aumentou de 8.2% em 1998 para 16.2% em c) Fraca infra-estrutura básica O longo período da guerra civil destruiu as limitadas infra-estruturas herdadas do colonialismo. A falta de infra-estruturas básicas como estradas transitáveis, electricidade e telecomunicações fiáveis, rede comercial no interior, escolas e hospitais, inviabiliza o desenvolvimento económico e social do campo e afecta, negativamente, a qualidade de vida da maioria dos cidadãos. Problemas de transportes e constantes interrupções no fornecimento de electricidade, por onde há ligações, têm um efeito severo na produtividade e comercialização de produtos dos camponeses. Por outro lado, o país é ciclicamente assolado por calamidades naturais, tais como secas e cheias, as quais se têm traduzido na insegurança física e alimentar das pessoas, e na limitação do acesso a água potável e serviços de saneamento nas áreas afectadas. d) Desequilíbrios de Género A dimensão da pobreza no género em Moçambique é visível. A taxa de pobreza do agregado familiar chefiado por mulheres é de 63% em 2003/4 e de 53% para os agregados chefiados por homens. Esta situação reflecte a redução de 4% da taxa de pobreza dos agregados chefiados por mulheres desde 1996/7, comparada com a redução em 18%, nos chefiados por homens para o mesmo período. e) Corrupção no Sector Público Moçambique não tem melhorado a sua posição no Índice de Percepção da Corrupção (IPC), posicionandose em 2011 no 120º lugar na classificação em que o país mais corrupto se situa no 182º lugar 8. Em 2010 o país havia sido colocado na mesma posição 9. A corrupção e a má gestão dos recursos públicos têm impacto negativo no alívio à pobreza, como indicam vários estudos feitos nos últimos anos. Ao nível local a corrupção é dominada pelo suborno ou corrupção administrativa, onde os cidadãos frequentemente pagam suborno para aceder aos seus direitos fundamentais, como a educação, saúde e emprego. Os estudos revelaram que a polícia é a instituição mais corrupta e os pobres, os vulneráveis, particularmente as mulheres e os jovens, são as maiores 6 Plano Estratégico do MISAU, INE, Anuário Estatístico, Maputo, De acordo com o CIP, in pagina consultada a 03/12/11 9 Idem 10

11 vítimas 10. Recentemente, foi referido, as Alfandegas superaram a Policia, como instituição mais corrupta em Moçambique 11. E é fácil concluir que as mulheres mukeristas são as suas maiores vítimas. A grande corrupção tem um impacto massivo e nefasto na economia. Não apenas por causa das avultadas somas que envolve, mas por manipular as instituições do Estado, incluindo os processos de tomada de decisão tanto no domínio administrativo como no judicial 12. Para que a luta anti-corrupção logre êxitos, tem sido referido, precisa de haver, no País, vontade politica para a combater, para alem dum ambiente conducente, politicas e objectivos claros, de profundo diagnostico das causas e dos sintomas, dum ambiente politico competitivo, da reforma dos mecanismos de prestação de contas do governo, dum Legislativo e dum Judiciário credíveis, duma governação corporativa, do empoderamento do sector privado e da sociedade civil, da promoção dum sector privado competitivo, de efectivo funcionamento do sistema regulatório, da valorização da meritocracia suportada por um sistemas de remuneração e incentivos, de credíveis sistemas, estruturas e instituições anticorrupção, da elevação da integridade, transparência e prestação de contas, e da viabilidade financeira 13. Para Moçambique, o desafio que se coloca é aferir se tais condições básicas acima arroladas estão presentes e, faltando, desencadear processos de advocacia visando colmatar as lacunas que tornam pouco efectivos os esforços de combate a corrupção. f) Fragilidade da Sociedade Civil O movimento da sociedade civil estruturada, em Moçambique, é novo. Não obstante ele mobiliza cidadãos que de outro modo se encontrariam em estado de penúria. Dos constrangimentos que as OSC enfrentam, se podem destacar os seguintes: Falta de recursos financeiros, tecnológicos, e pessoal qualificado em termos do saber-fazer (nota: o MASC e o AGIR estão presentemente ajudando as OSC a ultrapassar algumas destas lacunas); A mesma crise que afecta o sector público de falta de transparência e fraca prestação de contas em relação as suas constituências (as acções do MASC de capacitação das OSC têm suprido estas deficiências); Um ambiente altamente politizado que obriga ao comportamento correcto para OSC que queira levar à cabo qualquer iniciativa social, o que inibe e frustra a espontaneidade, o livre arbítrio e o espírito de empreendedorismo dos cidadãos na busca de soluções alternativas e sustentáveis de desenvolvimento; Falsa representação de constituências exemplo, o relatório da Alliance 2015 refere que participantes de Observatórios da Pobreza são constituídos por pessoas, muitas delas, que provém da elite média e 10 UTRESP, Estudo de Base sobre a Governação e Corrupção em Moçambique, Maputo, Jornal SAVANA, no.927, de 14 de Outubro de UTRESP, 2005, op.cit. 13 ACBF, Institutional Frameworks for Addressing Public Sector Corruption in Africa- mandate, Performance, Challenges & Capacity Needs, Lynne Rienner Publishers, Harare, 2007, p

12 urbana. Neste caso, adianta o relatório, não surpreende que os pobres e especialmente a mulher pobre, quase não participe nos Observatórios, apesar de muitas OSC reclamarem as representar Antecedentes da agenda de Boa Governação Em Moçambique e noutros países da região tende haver cada vez maior compreensão sobre a importância da boa governação para um desenvolvimento sustentável. É neste quadro que se notam alguns esforços, e alguma tolerância das autoridades públicas à participação dos cidadãos e da sociedade civil organizada na monitoria e advocacia da governação, como estratégia para melhores serviços públicos. A nível internacional, a problemática da governação ganha importância devido a pressões de ordem social e económica e da necessidade, também, de melhor gestão de recursos públicos e privados. A participação e pressão da sociedade civil têm sido pedra-angular, nessa nova arquitectura de governação onde pontificam o Estado, o Sector Privado e a Sociedade Civil (SC). O papel da SC tem sido cada vez mais relevante especialmente na pressão, advocacia e lobby. Ao sector privado, que em alguns jovens Países nascidos da descolonização se encontrava negligenciado, vai o desafio de aprofundar, nos próximos tempos, práticas de Governação Corporativa. Este exercício, resultaria na existência de corporações eficientes, efectivas, socialmente responsáveis, íntegras e sustentáveis que contribuem para o bem-estar social através do crescimento económico, emprego e soluções para os desafios económico e financeiros globais emergentes. Enquanto ao Estado espera-se que continue a estabelecer e aprimorar as condições legais e administrativas que contribuam para a expansão de liberdades e flexibilidade, importante para a liberação da iniciativa criadora geradora de empregos, para que os cidadãos e as corporações possam fazer a sua parte, no concerto do desenvolvimento. Todavia, uma revisão da literatura indica que na África Subsaariana, apesar dos líderes das nações independentes do colonialismo terem começado com altos padrões de probidade e responsabilidade, os seus povos agora encontram-se numa lama de corrupção e má governação 15. O Banco Mundial referia, nos finais da década 80, que em muitos países africanos, a administração, o poder judiciário e as instituições educacionais, são, nos dias que correm, meras sombras do que chegaram a ser. Igualmente inquietante é a impressão generalizada de declínio político. A corrupção, a opressão e o nepotismo são cada vez mais evidentes, situação exacerbada por estratégias de desenvolvimento que concentraram o poder e os recursos nas administrações, sem correspondentes medidas para assegurar a responsabilidade 14 Alliance 2015, The Impact of the Paris Declaration on Civil Society in Mozambique, by Sara Methven, March 2008, p DWIVEDI, O.P., On Common Good and Good Governance: An Alternative Approach; in Better Governance and Public Policy- Capacity Building and Democratic Renewal in Africa, Kumarian Press, Bloomfield/USA, 2002, p

13 pública ou o consenso político 16. Os problemas económicos na África não podem ser resolvidos rapidamente ou através de um enfoque centrado na acumulação de capital ou no ajustamento económico. As estruturas de produção devem ser transformadas; em muitos países, as políticas devem ser radicalmente reorientadas. Acima de tudo, cada país necessitará de estabelecer uma estratégia de desenvolvimento adequada às suas próprias circunstâncias particulares 17 ; - assim despontava e se tornava relevante o vocabulário governação na literatura de desenvolvimento internacional. A reforma do Sector Público, lançada em meados de 2001 pelo Governo de Moçambique, faz parte deste processo de transformação das estruturas do Estado, com vista a resolver os problemas de desenvolvimento nacional. Os elementos básicos da governação propostos 18, com os quais o GDI associa-se, são: Confiança sem confiança no sistema político, indivíduos e grupos de interesse não tem razão para se engajarem activamente na vida política. A confiança pública ajuda a criar um ambiente onde múltiplas partes interessadas são capazes de interagir, entre as instituições públicas e privadas, sectores da comunidade, para formar alianças e procurar mudanças no processo de governação; Reciprocidade - necessária dentro da sociedade civil porque permite associações, partidos políticos e outros grupos de interesse, promover seus interesses através da competição, negociações, e resolução de conflitos; Prestação de contas esta força que aqueles que governam sejam responsabilizados e actuem transparentemente através de processos institucionalizados tais como eleições justas, controlo público das actividades do governo, e referendo; e, finalmente; A natureza da autoridade / do poder - a capacidade dos líderes políticos para formular e implementar políticas, por outras palavras, a capacidade para governar depende sobretudo da legitimidade política que é obtida através da criação de condições, na sociedade, que sustentem os três critérios anteriormente enunciados. Adicionalmente aos quatro critérios, o âmbito da governação do GDI inclui cinco partes principais, a saber: Governação política que inclui a definição de politicas, organização de recursos e criação de processos políticos e instituições de tomada de decisão, participação popular na governação, direitos fundamentais e pluralismo politico, a supremacia da lei, e consensos socioeconómicos e equidade; 16 Banco Mundial, África Subsaariana - Da Crise Ate ao Crescimento Sustentável - Estudo de uma Perspectiva de Longo Prazo, Washington, 1990, p Banco Mundial, ibidem, p Dwivedi, op.cit., p

14 Governação económica que inclui os instrumentos de política económica e financeira, processos, e sistemas de tomada das decisões económicas, a politica laboral e o papel do sector privado; Governação social consistindo nas normas sociais, valores e estabelecimento de padrões de conduta, o papel da cultura, religião e da sociedade civil, o Estado Social e instituições para controlar a pobreza e a privação humana; Governação verde a importância da democracia do ambiente e desenvolvimento sustentável, os direitos do ambiente, a justiça verde e a eco-espritualidade; e, por fim, Governação espiritual / inspirada na moralidade, baseada na liderança moral que é essencial para boa governação a confiança pública e a confiança no processo de governação só podem ser mantidos na presença de um alto sentido de moralidade que advém da espiritualidade que sustenta o bem comum 19. O GDI reafirma o entendimento de que a governação envolve valores, regras, instituições e processos através dos quais pessoas e organizações tentam trabalhar para objectivos comuns, tomar decisões, gerar autoridade e legitimidade, e exercer o poder. A recente tendência para democratização, um elemento crítico para a boa governação, afectou quase cada nação, na terra 20. E Moçambique não poderia ficar imune desta vaga de transformação mundial Características da governação nacional e local Em 1990 o Governo fez aprovar a Constituição liberal, terminando assim com o regime monolítico que imperava desde a Independência em Consequentemente, em 1992 foi assinado, em Roma, o Acordo Geral de Paz entre a Frelimo e a Renamo que pôs fim aos dezasseis anos de guerra civil. Em 1994 realizaram-se as primeiras eleições multipartidárias e formou-se, pela primeira vez na história de Moçambique, o primeiro Parlamento multipartidário sufragado pelos cidadãos. Entra-se, desta forma, na via de governação democrática multipartidária reafirmada na Constituição de A Frelimo, partido no poder desde a independência, ganhou as eleições presidências e legislativas de 1994, 1999, 2004 e 2009, tendo actualmente maioria qualificada de 2/3, o que lhe permite fazer aprovar todas leis. Todavia, o facto do partido Frelimo permanecer por longos anos no poder (desde a Independência em 1975) e actualmente como partido dominante, se permitiu controlar todas instituições públicas, não 19 DWIVEDI, ibidem, p Governace in 21 Artigos 1 e 3 da Constituição da Republica de Moçambique (CRM) 14

15 havendo separação entre o partido e o Estado 22. É assim que se tornou normal a instalação e operacionalização de Células do Partido Frelimo nas instituições públicas 23, e comum funcionários públicos ou agentes do Estado prestarem duplas tarefas do Estado e político-partidárias em tempo de serviço e com recursos do Estado. É neste contexto que se levanta o debate em torno da necessidade de despartidarização do Estado que o relatório do MARP recomenda a Moçambique e incumbe responsabilidade à Presidência da Republica 24. A participação política dos cidadãos nas eleições tem revelado tendência decrescente. Dos 80% de eleitores em 1994 para menos de 40% em 2004, pode ser sintomático do desinteresse que se apossa nos cidadãos, e do facto dos processos eleitorais não gerarem alternância política ou melhorias na governação com impacto positivo nas suas vidas 25. Moçambique conta com 11 Províncias, 128 Distritos e 44 Autarquias, estas representado o Poder Local 26. As primeiras eleições locais foram realizadas em 1998, as segundas em 2003 e as terceiras em Presentemente, apenas uma Autarquia elegeu no ultimo escrutínio de 2008 para o Cargo de Presidente do Conselho Municipal, alguém fora da Frelimo, a Cidade da Beira. É um facto que em Moçambique, a capacidade do Governo em responder as necessidades da provisão de bens essenciais está a melhorar. Porém, há ainda um longo caminho a percorrer 27. As questões de governação são o calcanhar de Aquiles para o sucesso de Moçambique, na medida em que o desempenho nas áreas de transparência e prestação de contas no sector público, a supremacia da lei e o controlo da corrupção continuam bastante fracos Os Desafios da Descentralização e do Poder Local Em Moçambique não existe um verdadeiro Poder Local, apesar de formalmente consagrado pelo artigo 271 e seguintes da CRM de Apesar da consagração na CRM deste postulado, a realidade é diferente, na medida em que a sua operacionalização não tem sido a mais fácil. Não basta a ocorrência de eleições periódicas, é necessária a existência de autoridades municipais com autonomia administrativa efectiva, redução dos mecanismos apertados de controlo administrativo e politico aos Municípios Mecanismo Africano de Revisão de Pares, Avaliação do Desempenho dos Objectivos do MARP, 2010, pp.113, 114 e MARP, Ibidem, Caixa 3.4: Imiscuição do Partido no Estado, p MARP, Ibidem, p Afrimap/OSISA, Relatório sobre Avaliação da Democracia e Participação Politica em Moçambique, Artigo, CRM 27 Alliance 2015,The Impact of the Paris Declaration on Civil Society in Mozambique, by Sara Mathven, International NGO Training Research Centre, 2008, p Alliance 2015, ibidem, p CHIZIANE, E., O Retorno à Concentração e Centralização do Poder Administrativo em Moçambique, Maputo,CIEDIMA, 2011, p

16 1.5. As possíveis soluções para os desafios da Descentralização O GDI corrobora com a ideia de que para uma descentralização efectiva deve-se respeitar o princípio da compensação financeira resultante do exercício de novas competências pelo Poder Local, a compensação financeira aos Municípios pelo exercício de novas competências deve respeitar o objectivo da autonomia financeira que implica a criação da noção de recursos próprios e a necessidade de reorientar o Fundo Distrital de Desenvolvimento 30. Está-se a sugerir a partilha de recursos para animar a promoção simultânea da descentralização e da desconcentração de poderes; aliás o Governo aprovou recentemente um programa de Redução da pobreza urbana para incidir em alguns espaços municipais 31. As dificuldades emergentes do relacionamento entre órgãos centrais do Estado e órgãos locais do Estado e órgãos autárquicos e entre os dois últimos, têm a sua origem no desconhecimento da legislação vigente e em atitudes de dirigentes dos órgãos centrais e locais do Estado que não se compadecem com o respeito pela autonomia local 32. Tais dificuldades poderiam ser ultrapassadas através de cursos de formação, algumas vezes com temáticas comuns aos vários agentes dos respectivos órgãos e, outras vezes, com questões mais concretas e dirigidas a uma população mais específica 33. O quadro acima descrito resulta, também, da tendência crescente de consolidação do sistema de partido dominante que ameaça a democracia pluralista, enfraquece a competição política, as organizações da sociedade civil e os mecanismos de check-and-balances entre o Executivo e Legislativo, isto numa situação em que o Judicial manifesta total paralisia em garantir justiça aos cidadãos e à observância do Estado de Direito. Deste modo, a governação local democrática enfrenta vários desafios sendo de destacar o monopólio do espaço político pelo partido no poder, que vai transferindo as praticas centralizadoras para o nível local. A falta de informação, formação e capacidade técnica legal por parte dos próprios órgãos municipais, dos cidadãos e das organizações da sociedade civil, limita o engajamento destes em prol da advocacia, reivindicação e usufruto dos seus direitos de auto governo. Pelo que uma intervenção, na capacitação e formação dos diferentes intervenientes, se mostra necessária e importantíssima. Capítulo III Modelo Teórico de Intervenção A principal estratégia do GDI é o desenvolvimento de parcerias com os diferentes actores interessados, tais como os governos (central, locais e municipais), OSC de varia índole, especialmente os grupos comunitários locais, associações de estudantes e de profissionais, órgãos de informação, associações rurais e de jovens e do sector privado, e cidadãos influentes locais. As parcerias serão estabelecidas 30 CHIZIANE,E. op.cit., p Ibidem, p Ibidem 33 Ibidem 16

17 seguindo vários critérios: (i) o de essas organizações potenciais parceiras reunirem o potencial de facilitar e ou mobilizar comunidades e pessoas influentes a participar nas actividades designadas visando o fortalecimento dos sistemas de governação, de prevenção da corrupção ou na elevação de padrões de ética e governação de empresas e ou organizações; (ii) as organizações potenciais parceiras deverão ter legitimidade e credibilidade nas suas áreas de actuação; e, (iii) deverão ter boas relações com as relevantes instituições governamentais, sociais ou empresariais que facilitem as OSC e cidadãos a colaborar e influenciar as decisões ou a implementação dos planos e programas. Portanto, o modelo de intervenção preconizado pelo GDI enfatiza a relevância de um envolvimento salutar, construtivo e contínuo com o Governo a todos os níveis e outras partes interessadas em advogar por uma mudança do status quo em questões relevantes da vida do País, com destaque para as relacionadas com a boa governação e combate a corrupção. Tão importante quanto o alinhamento com as acções levadas a cabo pelo Governo, o GDI estará atento e interessado na identificação e apoio a iniciativas locais que tenham potencial para um melhor impacto. O contínuo envolvimento e advocacia junto e em conjunto com os parceiros internacionais para um cada vez melhor concerto e sintonia para que as questões relativas a boa governação e combate a corrupção figurem no topo das prioridades do País e sejam relevantes no modelo de intervenção proposto pelo GDI. Todavia, em todos esforços os principais grupos-alvo são as plataformas de Sociedade Civil, os Conselhos Consultivos Locais, as organizações comunitárias, os jovens e as mulheres. A perspectiva de inclusão e desenvolvimento do género assumirá sempre primazia em todas as actividades dos programas. Capitulo IV: Componentes Estratégicas Com base no contexto atrás analisado identificaram-se áreas críticas das quais a intervenção do GDI pode ter vantagem comparativa e trazer resultados positivos, tendo em conta a sua experiencia, criatividade e capacidade de inovação. Assim a estratégia do GDI vai se concentrar em quatro pilares fundamentais, a saber: fortalecimento da governação local, reforço da cidadania para o combate à corrupção, e promoção da ética e responsabilidade social das empresas através da disseminação e elevação de boas práticas de governação das organizações. As secções que se seguem apresentam o conteúdo de cada um dos pilares e as razões da sua escolha: 4.1. Fortalecimento da Governação Local O principal foco na questão da governação local é fortalecer a capacidade dos cidadãos e das organizações da sociedade civil para uma efectiva participação, influenciando e monitorando os Governos Locais e Municipais. Esta intenção resulta do reconhecimento de que a sociedade civil ira contribuir 17

18 significativamente para uma governação local participativa e efectiva, através da promoção da participação do cidadão e o seu engajamento em prol da maior responsabilização dos governos locais. Um estudo levado a cabo pela SNV e Sociedade Aberta sobre o envolvimento da sociedade civil nos processos da governação local na Província de Maputo (2007) considera que no geral os cidadãos moçambicanos sabem muito pouco acerca dos instrumentos programáticos do país (ODM, AGENDA 2025, LOLE, PARPA). Como resultado os cidadãos não conhecem com clareza o seu papel no actual contexto de governação. Um outro estudo 34, sobre a Avaliação da Democracia e Governação em Moçambique, realça que tal como se assinalou na avaliação de 2002, o baixo nível de confiança e de envolvimento social em Moçambique tem impedido o desenvolvimento de uma voz forte dos cidadãos para exigência de prestação de contas e responsabilização dos governantes pelas suas acções. Pese embora possam sentir-se insatisfeitos com as suas condições de vida e com os seus dirigentes políticos, os cidadãos - em especial os das zonas rurais - funcionam dentro de uma cultura de obediência e não estão habituados a desafiar a autoridade. A questão aqui não é somente a de desafiar a autoridade, mas sim, os cidadãos exercerem uma cidadania efectiva, desfrutando, deste modo, os seus direitos cívicos e liberdades políticas. Tal como o Afrobarómetro 35 assinala, uma parte significativa do destino da incipiente democracia de Moçambique residirá na rapidez e na forma como o governo e os doadores conseguirem alargar as oportunidades educacionais e o acesso aos órgãos de informação, em particular aos órgãos independentes, com vista a criarem habilidades críticas nos cidadãos. Os argumentos para a escolha do fortalecimento da Governação Local são, entre outras: Ser o foco relevante, a nível local, para a redução da pobreza e alcance do desenvolvimento sustentável, pois a maioria da população vive nesses locais e é encarada como prioridade do Governo; A LOLE legaliza a participação das organizações da sociedade civil e representantes da Sociedade Civil nos programas de redução da pobreza, através dos Conselhos Consultivos Locais. Além disso, a lei realça a presença de 30% de mulheres nos Conselhos Consultivos, demonstrando ser uma oportunidade única-impar para o empoderamento da mulher. Esta percentagem pode e deve ser elevada para 50%; Existência de parceria potencial em forma de redes locais, bem como parcerias estratégicas com grupos de pressão para boa governação e descentralização, comunicação, género e jovens; 34 GROEMA, R.J. e SHENGA, C., Relatório Preliminar de Avaliação da Democracia e Governação em Moçambique, elaborado para USAID, Maputo, Afrobarometro, 2008, Avaliação da Qualidade da Democracia e Governação em Moçambique, Round 3,

19 Existe a possibilidade de sucesso a curto termo, se for providenciado um apoio focado em acções orientadas para construção de capacidades locais, para organização da monitoria e advocacia da governação ao nível local; e Alguns resultados documentados são também importantes para o fundraising e o foco particular nesta área oferece boas oportunidades de organismos que apoiam a descentralização Reforço da Cidadania para Combate à Corrupção A escolha de combate a corrupção é justificada pelo facto de a corrupção em Moçambique ser endémica com concomitantes impactos negativos no alivio a pobreza. Por outro lado, a corrupção ameaça a democracia e a construção do Estado de Direito e exacerba os desequilíbrios económicos e sociais, pondo em risco a segurança social e politica no País. Com mais descentralização e enfoque no distrito como pólo de desenvolvimento, o bolo orçamental para o distrito tende a aumentar e os fundos municipais, poderão cair nas malhas da corrupção ao nível local, caso não seja garantida uma apropriada monitoria por parte da Sociedade Civil e mecanismos funcionais de controlo. Alguns desses mecanismos podem se traduzir na formação e educação de funcionários públicos locais, distritais ou municipais, sobre os malefícios da corrupção. A corrupção no sector público é associada à má governação que lhe está associada. A corrupção nos serviços públicos conduz à ineficiência económica e promove desigualdades económicas, incluindo desigualdades entre homens e mulheres. A corrupção é tida como uma das principais razões da pobreza continuada. De entre várias as causas que contribuem para a prevalência de elevado índice de corrupção em Moçambique, destacam-se: A falta de transparência nos regulamentos e procedimentos administrativos; A falta de cultura de prestação de contas; A má utilização de recursos públicos e o rent-seeking para a obtenção de riqueza rápida, por parte de alguns funcionários e dirigentes públicos; e Instituições democráticas inadequadas em que os mecanismos independentes de controlo, como são o caso de uma Justiça independente e uma imprensa livre, não funcionam de forma efectiva. Esforços para combater a corrupção política e administrativa granjearam a atenção no domínio público e receberam o apoio dos doadores e de partes interessadas do governo. Apesar disso, o compromisso do governo no combate à corrupção parece ser apenas suficiente ou insuficiente para manter o ritmo das exigências do comércio, investimento e fluxos de capital na sub-região. A corrupção, além de ser um 19

20 problema moral ou político, é também um problema económico, pois vários são projectos de saúde, água, estradas e pontes, etc., que deixam de ser executados ou são mal implementados em consequência do fenómeno corrupção. A corrupção é actualmente uma patologia social e questão essencial de cidadania, sobre a qual devem incidir respostas de vária natureza, tanto do ponto de vista preventivo como repressivo 36. Todavia, as respostas penais não têm sido suficientemente dissuasoras da expansão do fenómeno 37. Códigos de ética, deve-se ressaltar, não servem para quem não tem ética. As normas, por si só, não alteram hábitos e condutas se não estiverem apoiadas na exigência social e em estruturas de administração adequada. Neste sentido, fica evidenciado que a aprovação da legislação para evitar a corrupção é apenas uma parcela dessa tarefa. É preciso ir mais além, começar o trabalho na base, nos grassroots, para extirpar o mal a médio ou longo prazo. A corrupção quando sistémica, medidas convencionais para combate-la tornam-se insuficientes. Neste sentido, é necessário buscar uma maior consciencialização da sociedade civil com respeito aos custos da corrupção e cuidar para que as instituições e o mercado não sejam vulneráveis. Fala-se em prevenção, mas apenas via legislação. Porém, o GDI entende que medidas imperativas, sem aumentar a transparência na gestão da coisa pública e o acesso à informação aos cidadãos, não podem reduzir a corrupção. Por outro lado a prevenção pode ser alcançada com a consciencialização dos cidadãos para os malefícios da corrupção. Neste contexto, foco será dado a advocacia relacionada com a transparência e o acesso a informação, educação cívica e campanhas de disseminação de estratégias governamentais e legislação relevante e, monitoria do orçamento em áreas como edução, saúde, transportes, destacando a situação da mulher e dos jovens. O GDI ira apoiar e desenvolver capacidades e parcerias relevantes ao nível local, advogando a transparência e estabelecimento de mecanismos de controlo institucionalizados tais como plataformas distritais e municipais da sociedade civil. Os principais são argumentos para o envolvimento do GDI no combate a corrupção no país A corrupção afecta os pobres e vulneráveis e tem impacto negativo no esforços de alivio a pobreza; A existência de um quadro legal anti-corrupção, mas pouco ou ineficaz na sua implementação; A formação de fórum conjunto entre o governo e as organizações da sociedade civil é potencialmente capaz de criar uma parceria entre plataformas da Sociedade Civil e organizações 36 LOPES, José Mouraz, O Espectro da Corrupção, Almedina, 2011, p Ibidem, p

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