Estudo económico e jurídico sobre a reserva de terrenos para residentes de Macau Sumário Executivo

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1 Estudo económico e jurídico sobre a reserva de terrenos para residentes de Macau Sumário Executivo Equipa de projecto do Instituto Politécnico de Macau 7 de Novembro de

2 Membros da equipa de projecto Sheng Li (Chefe), Professor Coordenador da Economia do IPM; Ieong Wan Chong, Professor Coordenador do Direito do IPM; Li Yanping, Professor Adjunta do Direito do IPM; Gu Xinhua, Professor Associado da Economia da Universidade de Macau; Che Sei Tak, Professor Assistente da Economia do IPM; Hans-Hermann Francke (Consultor), Professor Agregado da Universidade de Friburgo da Alemanha e Presidente do Instituto Imobiliário da Alemanha. 2

3 I. Introdução 1. O que é reserva de terrenos para residentes de Macau? A definição de "residentes de Macau" deveráabranger todos os residentes de Macau, ou seja, todos os residentes de Macau "são iguais perante a lei", e têm o direito de usufruir as políticas preferenciais de "aquisição de casa própria". Por outro lado, tendo em vista a escassez dos recursos da terra e da oferta limitada da natureza, sóuma parte de residentes efectivamente carenciados poderão ser gradualmente beneficiados. Por sua vez, os "terrenos de Macau" podem ser entendidos como certos lotes ou terrenos ociosos do novo aterro, a ser razoavelmente planeados por parte do governo para construir projetos habitacionais da política da reserva de terrenos para residentes de Macau, com base na "Lei de Terras". 2. Contexto social da reserva de terrenos para residentes de Macau - As influências da crise financeira ao nível mundial desde 2008; - Maior e único mercado chinês que continua a aproveitar o período da oportunidade internacional; - Bom desenvolvimento de Hong Kong e Taiwan em seu conjunto geral, e o melhoramento contínuo das relações entre os dois lados do Estreito; - Procura de saída para melhorar a vida popular nas condições de preços e alugueis prediais elevados. II. Análise comparativa sobre os mercados prediais de Macau e de outros países 1. Hong Kong O desenvolvimento habitacional é liderado por Governo com diferentes responsabilidades em diferentes épocas, e, de acordo com o ambiente económico de Hong Kong e as mudanças de procura no mercado para reajustar gradualmente as estratégias e as políticas habitacionais. A política imobiliário de Hong Kong destina-se aos problemas habitacionais dos estratos de rendimento médio e inferior, enquanto as transações e informações imobiliárias são relativamente transparentes e justas com garantia mais perfeita. Para a política imobiliária de Hong Kong, évisível o efeito de curto prazo, éforte o objectivo de regulação do mercado imobiliário. Na altura de coibir a especulação imobiliária de compradores de puro investimento através de alavanca financeira, épreciso garantir efectivamente que a procura do verdadeiro usuário não seja afectada por tal política de restrição. Por sua vez, a desvantagem consiste em que não são visíveis os efeitos ao longo prazo das novas políticas nas circunstâncias de baixas e perpétuas taxas de juro em Hong Kong, de ampla liquidez no mercado, de fluxo de hot money, e de oferta reduzida de terrenos, no ambiente mais amplo. 2. Singapura O sistema especial de garantia habitacional de Singapura tem importante valor de 3

4 consulta para a implementação do sistema de garantia habitacional de Macau: - Implementação do sistema de garantia de fornecimento habitacional tendo o governo como o principal; - Abertura de múltiplos canais para juntar investimentos habitacionais; - Elevação da eficácia do fundo de habitação; - Estabelecimento de um sistema multi-nível de oferta habitacional; - Garantia habitacional de residentes através da protecção jurídica. 3. Alemanha Primeiro, o governo alemão não considera o setor imobiliário como um "pilar industrial" do crescimento económico, mas sim um bem-estar social de imóveis. Segundo, é desenvolvido o mercado de arrendamento predial, graças à legislação saudável que protege eficazmente os locatários. Terceiro, a proteção é destinada especialmente às necessidades dos cidadãos de rendimento médio e baixo. Quarto, um sistema independente de avaliação imobiliária pode controlar preços dentro do limite razoável. Quinto, éalívio fiscal ou isenção de impostos a quem construi habitação com apoio nas próprias forças ou em cooperação. 4. Macau A definição de ciclos de desenvolvimento imobiliário édeterminada de acordo com o crescimento das áreas de habitação concluída e com o crescimento real de negócios imobiliários. Desde 1961 a 2012, Macau sofreu oito ciclos de desenvolvimento imobiliário, nos quais, o sector imobiliário de Macau foi afectado por ambas as partes, uma de influência de diferentes ciclos económicos, e outra de intervenção das políticas públicas habitacionais do governo, facto que formou um mercado imobiliário com a coexistência de habitação pública e de habitação privada. 5. Inspiração - Instituições responsáveis especializadas; - Leis e regulamentos completos; - Inovação de canais de financiamento; - Sistema rigoroso de auditoria e supervisão; - Políticas de impostos e subsídios. III. Análise jurídica da reserva de terrenos para residentes de Macau 1. Origem da ideia da reserva de terrenos para residentes de Macau - Devido a preço elevado, os moradores não conseguem atender às necessidades por casa própria; 4

5 - Cobertura inadequada da política de habitação pública; - Inspiração da política de "reserva de terrenos para residentes de Hong Kong". 2. Vários pontos-chave a compreender sobre a reserva de terrenos para residentes de Macau A política de "reserva de terrenos para residentes de Macau" deveráter meta visada a garantir os direitos de residência dos habitantes de Macau, mostrando o cumprimento das atribuições de administração pública por parte do governo, a fim de alcançar o objetivo final de interesse público e social. 3. A reserva de terrenos para residentes de Macau e a Lei Básica de Macau 3.1. A economia liberal e o interesse público Como o interesse público não poderáser alcançado através de administração privada, este interesse constituirá o alvo de atenção, proteção, e intervenção do Governo. Entretanto, este processo de tomada de decisão deveráser um processo democrático com a participação do público O Direito de propriedade privada e o direito àmoradia Sob a política "reserva de terrenos para residentes de Macau", e para os residentes de Macau poderem obter habitação suficiente, é provável limitar a transferência de propriedade privada. Entretanto, de acordo com o princípio da proporcionalidade, estas restrições sópoderão ser necessariamente definidas por legislação, com base na salvaguarda de outro direito fundamental O sistema de terras na Lei Básica de Macau qual éo entendimento sobre o artigo 7ºda Lei Básica O termo os solos e os recursos naturais na Região Administrativa Especial de Macau são propriedade do Estado não implica que os solos são propriedade do governo de Macau, mas sim a sua gestão por parte do governo em nome de todos os residentes e pelo interesse público Sub-conclusão Para a política de "reserva de terrenos para residentes de Macau" ser reconhecida e protegida como um interesse público, o julgamento dependeráde um consenso da sociedade em geral. O interesse público poderátornar-se o objecto de protecção legal sóatravés de processo legítimo e justo. 4. A reserva de terrenos para residentes de Macau e a Lei de Terras de Macau O Governo de Macau tem plena competência administrativa para desenvolver e 5

6 aproveitar as terras. Se o objectivo da política da "reserva de terrenos para residentes de Macau" for reconhecido como interesse público, énecessário incluir em contratos de concessão determinados requisitos especiais, a fim de proteger as necessidades habitacionais dos residentes de Macau. 5. A reserva de terrenos para residentes de Macau e o regimento jurídico de habitação pública de Macau A política de habitação pública de Macau consiste em "habitação social como base, complementada pela habitação económica", e "ter teto para viver e trabalhar calmante", por isso, o objectivo núcleo é para ajudar o alívio e a solução dos problemas habitacionais de residentes essencialmente carenciados. 6. Propostas sobre a política e a legislação da reserva de terrenos para residentes de Macau O ponto de partida da política de "reserva de terrenos para residentes de Macau" e do sistema de habitação económica épara atender às necessidades de alojamento dos residentes de Macau em determinada situação, na espectativa de garantir o direito fundamental de moradia de residentes de Macau através de um sistema eficaz. Neste sentido, o sistema existente de habitação económica também pode ser considerado, em certa forma, como "reserva de terrenos para residentes de Macau." A partir do ponto de vista legal, a "reserva de terrenos para residentes de Macau" deveráter diferença com o sistema de habitação económica e manter um espaço relativamente independente. Em comparação com o sistema de habitação económica, a política de reserva de terrenos para residentes de Macau deverá abranger pelo menos: - Garantia perpétua do direito de residência dos habitantes de Macau, com respectivas restrições em articulações de aplicação e circulação, tais como as restrições de qualificação, de utilidade, e de activos; - Forma variada de construção, incluindo a forma existente de construção da habitação económica, ou por concessionária através de concessão por contrato, com o pleno aproveitamento da superioridade do mercado imobiliário; - Qualificação de compradores por parte do governo durante a transação das casas construídas segundo o modelo de habitação económica. Para habitações construídas através de concessão por contrato, a propriedade pertenceráàconcessionária durante o período de concessão, mas a concessionária estáobrigada a verificar a qualificação do comprador junto com o governo segundo os termos previstos no contrato; - Redução das restrições ao período de retenção predial e aumento de sua liquidez, a fim de responder ao sistema de habitação económica, devido àcriação das restrições da identidade e da utilidade para comprador nas articulações de circulação; - Permissão de sucessão para único sucessor legal mas não residente em Macau. Entretanto, quando utilizar habitação construída segundo a política de reserva de terrenos para residentes de Macau, deverá este sucessor respeitar as respectivas restrições. Por sua vez, o governo terá o direito preferencial para retomar a propriedade por meio de compra com base no respeito total da vontade do falecido e na garantia do interesse do sucessor; 6

7 - Gestão aberta, transparente, eficiente e profissional que constituem importantes condições para garantir a política da "reserva de terrenos para residentes de Macau"; - A "reserva de terrenos para residentes de Macau" e a habitação económica têm objetivos semelhantes. É preciso considerar a convergência da relação entre ambos os sistemas, para prevenir eventual situação difícil de desperdício de recursos legislativos, no caso de a concorrência de duas políticas conduzir um sistema pendurado e inútil. 7. Sub-Conclusão - A chave da política de "reserva de terrenos para residentes de Macau" consiste em compreender claramente o objectivo e o futuro desta; - Sem contradições com o sistema e iniciativas anteriores; - A dificuldade: Como é que tratar a relação com o sistema existente de habitação pública de Macau, em particular, com habitação económica; - Ampliar as condições e a eficácia de segurança. IV. A definição e a análise estáticas da reserva de terrenos para residentes de Macau para os prazos curto, médio e longo 1. A política de habitação pública e a reserva de terrenos para residentes de Macau A "reserva de terrenos para residentes de Macau" tem relevante característica comum com o sistema de habitação económica. O sistema de habitação económica tem resolvido eficazmente o problema da habitação da classe inferior, mas não poderá atender à crescente demanda dos cidadãos da classe média por ter casa própria, durante o período de descolagem económica. 2. Fundamentos e metodologia de estudo Usando as teorias de intervenção do governo, de oferta e procura, e de jogos, a política da "reserva de terrenos para residentes de Macau" seráanalisada de acordo com prazos curto, médio e longo, respectivamente. 3. Estratégia de desenvolvimento conservador da política reserva de terrenos para residentes de Macau A proporção das áreas habitacionais a ser obtidas segundo a política da "reserva de terrenos para residentes de Macau" num total do crescimento das áreas habitacionais serámenor do que a existente proporção das áreas de habitação pública num total das áreas habitacionais do território. Neste sentido, o efeito político épositivo, o efeito económico énegativo, e o efeito social énegativo. 4. Estratégia de desenvolvimento estável da política reserva de terrenos para residentes de Macau 7

8 A proporção das áreas habitacionais a ser obtidas segundo a política da "reserva de terrenos para residentes de Macau" num total do crescimento das áreas habitacionais seráigual àexistente proporção das áreas de habitação pública num total das áreas habitacionais do território. Neste sentido, o efeito político é positivo, o efeito económico énegativo, e o efeito social épositivo. 5. Estratégia de desenvolvimento ambicioso da política reserva de terrenos para residentes de Macau A proporção das áreas habitacionais a ser obtidas segundo a política da "reserva de terrenos para residentes de Macau" num total do crescimento das áreas habitacionais serámaior do que a existente proporção das áreas de habitação pública num total das áreas habitacionais do território. Neste sentido, o efeito político épositivo, o efeito económico énegativo, e o efeito social épositivo. 6. Sub-conslusão A final de contas, para a "reserva de terrenos para residentes de Macau", o efeito político é positivo, o efeito económico é negativo, e o efeito social é positivo. Considerando integralmente o desempenho do governo em busca de maximização de bem-estar social, e a reação política e social contra a economia, a reserva de terrenos para residentes de Macau tem mais vantagens do que desvantagens. Entretanto, é necessário avaliar plenamente eventuais dificuldades objectivas ao promover a política de reserva de terrenos para residentes de Macau : - Confronto de capitais; - Falta de terrenos; - Falhas do governo. V. A análise da teoria económica da reserva de terrenos para residentes de Macau 1. Procura de consumo e procura de investimento Num mercado imobiliário orientado por demanda de consumo, a procura érígida; por sua vez, num mercado imobiliário orientado por investimento, a procura é elás tica. Para o último caso, devido à"perda de peso morto", o efeito de bem-estar épior do que o anterior. Em Macau, o auge de "oferta excessiva" no setor imobiliário mostra a forte demanda por investimentos, pois o crescimento da receita, a "troca da casa velha por nova", e a entrada de novos imigrantes, têm incentivado a forte procura de consumo imobiliário. 2. Mercado grande e mercado pequeno A introdução do pequeno mercado da "reserva de terrenos para residentes de Macau" poderáacarretar influência nociva para grande mercado de habitação. Partindo do ponto de vista do bem-estar social, o impacto líquido dependeráde proporção relativa entre a procura de investimento e a procura de consumo. A análise estática mostra que, 8

9 se um grande mercado for dominado pela procura de investimento, a introdução de pequenos mercados poderámelhorar o bem-estar social em totalidade; E se um grande mercado for dominado pela procura dos consumidores, o bem-estar social total poderá subir ou descer. Considerando o rápido crescimento económico de Macau, o afluxo de análise dinâmica de investimento estrangeiro mostra que, independentemente de consumo ou de investimento de grande mercado, a introdução de pequenos mercados poderá aumentar o bem-estar social na totalidade. Análise da teoria de filtragem habitacional mostra que a expansão de pequenos mercados irácausar declínio de procura e de preço do grande mercado. Entretanto, o crescimento económico em ritmo rápido, a entrada contínua do capital estrangeiro, e a dilatação cada vez maior de distribuição de renda poderão prosperar continuamente os grandes mercados. Por seu turno, com a influência dos pequenos mercados, o mercado low-end especial representado por habitação económica vai sofrer a queda de demanda e de preço. 3. O melhor mercado do pequeno tamanho O bem-estar social está condicionado por rendimento nacional, investimento estrangeiro, preço imobiliário, distribuição de renda, e custo externo do sector predial. Utilizando a pequena dimensão do mercado como variável para decidir estratégia, o bem-estar social poderáser totalmente maximizado, que conduziráo melhor tamanho de um único pequeno mercado, ou seja, para a "reserva de terrenos para residentes de Macau", o grande mercado nem sempre é melhor. Segundo a análise estática comparativa, o tamanho ideal de pequenos mercados, a renda nacional, e a distribuição desigual da riqueza são correlacionados positivamente. 4. Sub-conclusão A introdução de pequeno mercado da "reserva de terrenos para residentes de Macau" poderámelhorar o bem-estar social, e atender à procura de parte de consumidores da classe média, que conduziráa subida do excedente do consumidor. Para o grande mercado, apesar do impacto devido ao declínio do excedente do produtor, a sua perda de bem-estar poderáser compensada através do efeito de crescimento da receita e de investimento de fora. O mercado imobiliário de habitação económica poderá ser negativamente afetada com a queda de procura e de preço em situação de abrandamento económico. Para o longo prazo, o melhor modelo da "reserva de terrenos para residentes de Macau" vai enfraquecer por causa de atenuação das justificações, com moderação do ritmo do crescimento económico em Macau, saída de capitais estrangeiros, e distribuição equitativa das riquezas. Partindo da perspectiva de desenvolvimento sustentável, a iniciativa da "reserva de terrenos para residentes de Macau" não passa de ser uma política improvisada. Por isso, éconveniente adoptar estratégias de desenvolvimento conservadoras e prudentes, e observar atentamente o ritmo do crescimento económico, a distribuição das riquezas, e o nível de entrada de capitais estrangeiros, a fim de reajustar atempadamente a quantidade de oferta. VI. Análise dinâmica integrando as mudanças do Interior da China, das regiões de vizinhança e da arena internacional 1. O Interior da China e a reserva de terrenos para residentes de Macau 9

10 A mudança económica e de política de habitação pública da China poderátrazer influências de curto prazo para "reserva de terrenos para residentes de Macau". Por sua vez, o impacto de longo alcance dependeráde esforços de implementação de um mecanismo de procuração, concedido pelo Governo Central às regiões administrativas especiais, à luz da política de Um país e dois sistemas. 2. Hong Kong e a reserva de terrenos para residentes de Macau A mudança económica e de política de habitação pública de Hong Kong poderá exercer influências de medio prazo para a "reserva de terrenos para residentes de Macau". Por sua vez, o impacto de longo alcance dependeráde integração de sistemas de ambas regiões e de mudança dominante de meio de comunicação em Macau. 3. A Província do Guangdong e a reserva de terrenos aos residentes de Macau É muito limitado o impacto de mudança económica e de política de habitação pública da Província do Guangdong sobre a "reserva de terrenos para residentes de Macau". Por sua vez, o impacto de longo alcance dependerá da eventual política do governo central, segundo a qual, Guangdong forneceráterrenos a Macau para desenvolver a política de "reserva de terrenos para residentes de Macau". 4. A mudança internacional e a reserva de terrenos aos residentes de Macau As mudanças e as reformas económicas globais poderão trazer influência de curto prazo para a "reserva de terrenos para residentes de Macau". Por sua vez, o impacto de longo prazo dependeráde uma série de novas iniciativas internacionais, tais como a regulação financeira, anti-lavagem de dinheiro, a estabilidade e a efectividade de taxas de juros dos EUA. 5. Sub-conclusão Apesar de factores externos existentes, o rumo da política interna exerceráimpacto decisivo e efectivo para a oferta e a demanda da política de "reserva de terrenos para residentes de Macau". 1. Conclusão principal VII. Conclusão Tendo como objectivo-valor o interesse público, a política de "reserva de terrenos para residentes de Macau" tem sua legitimidade legal e seu espaço de existência na "Lei de Terras", e ainda sua justificação de introdução. Por isso, éconveniente adoptar uma estratégia de desenvolvimento conservadora e prudente. Como uma garantia social básica e válvula segura da estabilidade social, as habitações sociais e económicas não poderão ser ignoradas por causa da política de "reserva de terrenos para residentes de Macau". 10

11 2. Varias questões que devem ser atenciosamente consideradas - Unanimidade do interesse da Região Administrativa Especial com o interesse do Estado; - Unanimidade do interesse actual com o interesse de longo alcance; - Unanimidade do interesse parcial com o interesse integral; - Unanimidade de cumprimento das leis e das regras com o respeito às normas sociais e aos bons usos e costumes; - Unanimidade do pensamento inovador de "experiência-piloto" e "tratamento especial no caso especial" com o objetivo de longo alcance da política de "Um país e dois sistemas"; - Unanimidade da "reserva de terrenos para residentes de Macau" com outras iniciativas de políticas governamentais. 11