Os desafios do crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ).

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAÇÃO PAULA VENCATO PIAZI Os desafios do crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ). RIO DE JANEIRO 2014

2 PAULA VENCATO PIAZI Os desafios de crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ). Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração, Instituto COPPEAD de Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Administração. Orientadora: Denise Lima Fleck, D.Sc RIO DE JANEIRO 2014

3 CIP - Catalogação na Publicação P584d Piazi, Paula Vencato Os desafios do crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ) / Paula Vencato Piazi. -- Rio de Janeiro, f. Orientadora: Denise Lima Fleck. Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto COPPEAD de Administração, Programa de Pós-Graduação em Administração, Telecomunicações. 2. Sistema de Telecomunicações Desenvolvimento econômico. 3. Administração - Teses. I. Fleck, Denise Lima, orient. II. Título. Elaborado pelo Sistema de Geração Automática da UFRJ com os dados fornecidos pelo(a) autor(a).

4 PAULA VENCATO PIAZI Os desafios de crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ). Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração, Instituto COPPEAD de Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Administração. Aprovada em 26 de agosto de 2014, por: Denise Lima Fleck, D.Sc. (COPPEAD/UFRJ) Celso Funcia Lemme, D.Sc. (COPPEAD/UFRJ) Adriano Proença, D.Sc. (COPPE/UFRJ) RIO DE JANEIRO 2014

5 Às minhas bases, meus pais.

6 AGRADECIMENTOS Obrigada aos meus pais, Jairo e Katia, acima de tudo pela sincera generosidade e apoio incondicional, que me trouxeram tranquilidade para realizar as minhas conquistas. Além disso, pela educação, exemplos e todo o carinho que acompanharam minha vida. Obrigada aos colegas e amigos de mestrado por contribuirem e facilitarem meu aprendizado no curso, em especial ao querido Grupo 5. Agradeço aos professores pela dedicação e por nos ter apresentado tantos desafios, que muito nos ensinaram. Agradeço ao Leonardo Bastos pelas discussões sobre meu tema e por me ajudar a enjoy the ride. À Flavia Freitas por me ajudar a compreender o processo de dissertação. À querida camarada, Claudia Meireles, por ter me transmitido calma e confiança ao longo do curso. Obrigada aos amigos que tanto me acompanharam neste caminho: Jan Kruger, pela indubitável companhia; Olavo Resende, pela positividade e carinho; Lara Chaves, pelo apoio a todo momento; Paula Calazans, pela parceria no intercâmbio e na vida e Patrícia Souza, por todo tipo de ajuda, pelos conselhos e pelo ombro amigo. Agradeço também ao Danilo Bona, que tornou minha dedicação à dissertação (e muitos outros momentos) mais prazerosa e feliz. Obrigada à família e amigos por compreenderem a distância e torcerem pelo meu êxito. Obrigada à minha irmã Renata, sem a qual diversas entrevistas deste trabalho não teriam acontecido. Aos meus entrevistados por toda sua boa vontade, disponibilidade e enorme contribuição para este trabalho. Minha orientadora por sua incrível dedicação, pela incomensurável contribuição, por acreditar que capacidade não pode ser prevista e extrair o melhor da minha. Obrigada aos dois outros membros da banca de avaliação do meu trabalho, Prof. Celso Funcia Lemme e Prof. Adriano Proença, por sua disponibilidade, sua boa vontade e suas contribuições. Por fim, agradeço ao acaso pelas excelentes oportunidades que tive e por ter tantos motivos e pessoas para agradecer.

7 RESUMO PIAZI, Paula Vencato. Os desafios de crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ). Rio de Janeiro, Dissertação (Mestrado em Administração) Instituto COPPEAD de Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, O setor de operadoras de telecomunicações brasileiro cresceu rapidamente após a reforma e parecia estar enfrentando desafios. Este estudo de caso dedicou-se, por isso, a compreender como o crescimento do setor ocorreu, no período entre 1996 e Para tanto, neste trabalho investigaram-se: os resultados obtidos para os objetivos do governo no planejamento da reforma; a existência de resultados não antecipados produzidos pela estratégia adotada pelo governo e os desafios do crescimento que surgiram para as operadoras de telecomunicações brasileiras. Para a análise foram utilizados dados secundários e foram realizadas entrevistas em profundidade, com 26 profissionais que trabalharam ou estavam trabalhando em três das maiores operadoras, em diversos departamentos. Encontrou-se que alguns objetivos do governo foram atingidos, alguns parcialmente e outros não o foram. Há objetivos que não puderam ser avaliados por não serem específicos o suficiente. Ainda, a estratégia adotada na reforma parece ter levado, inesperadamente, à alta concentração de mercado e à prestação de serviços de baixa qualidade. Sobre as operadoras: os movimentos empreendedores no setor parecem ter ocorrido principalmente por iniciativas do governo; a relação das operadoras com o governo parece ter aumentado custos e gerado perda de legitimidade; há sinais de que a resolução de problemas não era sistemática; as diversas fusões e aquisições ocorridas no setor aumentaram a complexidade das empresas e há evidências de ineficiências que geravam desperdício de recursos. Assim, por ser um setor importante para a economia e para a sociedade, deve-se buscar acompanhar seu desenvolvimento e tornar a interação entre os stakeholders e as operadoras positiva para todos os envolvidos. Palavras-chaves: telecomunicações, setor, operadora, governo, crescimento, desafio, Brasil.

8 ABSTRACT PIAZI, Paula Vencato. Os desafios de crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil ( ). Rio de Janeiro, Dissertação (Mestrado em Administração) Instituto COPPEAD de Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, The Brazilian telecommunication network operator industry has grown rapidly after the reform and seemed to be facing challenges. This case study focused, therefore, in understanding how the industry's growth occurred between 1996 and Therefore, in this study it was investigated: a) the results of the government s objectives when planning the reform; b) the existence of unanticipated results produced by the strategy adopted by the government and c) the growth challenges that emerged for the Brazilian telecommunications network operators. The analysis was based on secondary data and in-depth interviews, which listened to 26 professionals who had worked or were working in three of the largest carriers in various departments. It was found that some government objectives have been achieved, some partially and others were not. There are goals that could not be evaluated because they are not specific enough. Still, the strategy adopted in the reform seems to have led, unexpectedly, to high market concentration and to poor quality services. About operators it was found that: entrepreneur movements in the industry seem to have been led mainly by government initiatives; the relationship of the operators with the government seems to have increased costs and generated loss of legitimacy; there are signs that the problem solving was not systematic; the various mergers and acquisitions in the sector increased the complexity of the business and there is evidence that inefficiencies generated waste of resources. Thus, this is an important industry for the economy and for the society, therefore, it is important to monitor its development and turn the interaction between the stakeholders and carriers positive for all involved. Keywords: telecommunications, industry, network operator, government, growth, challenge, Brazil.

9 LISTA DE FIGURAS Figura 1.1 Camadas da Antiga Indústria de Telecomunicações e da Indústria da Infocomunicação Figura Resumo da cadeia de valor da internet Figura 1.3 Desconstrução da cadeia de valor de telecomunicações Figura Movimentação dos players da cadeia de valor Figura Receita e tendência dos custos Figura 2.1 Aspectos pesquisados na revisão de literatura Figura 2.2 Formas de competição Figura Elementos da estrutura da indústria Figura Resumo das forças e fontes dos elementos da estrutura da indústria Figura 2.5 Modelo de requisitos para o desenvolvimento da propensão da autoperpetuação da organização Figura Cinco desafios organizacionais do crescimento Figura 2.7 Resumo dos possíveis motivos para as consequências não antecipadas da ação social deliberada Figura Táticas adotadas para garantir a qualidade do estudo Figura 3.2 Número de entrevistados por empresa Figura Perfil dos entrevistados Figura 3.4 Linha do tempo Figura 3.5 Tabela de fatos e dados Figura Tabela de referências bibliográficas Figura Linha do tempo do setor de telecomunicações no Brasil Figura 4.2 Mudanças legislativas e regulatórias no setor ao longo do tempo Figura 4.3 Players do setor ao longo do tempo Figura Metas do Paste, em milhões de acessos e percentual do total de domicílios Figura Tarifas Brasileiras vis-à-vis níveis internacionais em Figura Mudanças na estrutura tarifária brasileira e comparação internacional Figura Taxa de Fiscalização da Instalação por Estação Figura Divisão do Brasil para o STFC Figura 4.9 As dez áreas de concessão do serviço celular Figura Resultado do leilão da concessão da Banda B Figura Grupos de holdings a serem leiloadas... 86

10 Figura Resultado do leilão da Telebrás Figura Valores da PAT, em R$ por minuto, líquidos de impostos e contribuições sociais Figura Resultado do Leilão das Empresas Espelho Figura 4.15 Multas sancionatórias aplicadas em razão do não cumprimento de metas de universalização, em R$ milhões e porcentagem Figura Metas do PGMQ da telefonia fixa Figura 4.17 Metas do PGMQ cumpridas Figura Licitações de frequências do serviço móvel Figura Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ- SMP Figura Resultado da Licitação de sobras da Banda E Figura Resultado das vendas da licitação das Bandas F, G, I e J Figura Resultado da licitação de sobras de Figura Prazos e Obrigações das autorizadas das Bandas F, G, H, I e J Figura Evolução dos acessos LTE no mundo, em milhões Figura Compromissos das empresas que comprassem bandas de 4G Figura 4.26 Tipos de tarifas Figura 4.27 Quantidade de números telefônicos portados no Brasil Figura Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura Figura Indicadores do RGQ-SCM Figura 4.30 Concentração de mercado dos serviços de telecomunicações no Brasil Figura Aquisições na telefonia fixa Figura Aquisições na teelfonia móvel Figura Serviços prestados pelas principais empresas de Telecomunicações do Brasil Figura Concentração do mercado de serviço móvel Figura Acessos dos Serviços de Telecomunicações, em milhares Figura 4.36 Quantidade de celulares pós-pagos e pré-pagos no Brasil, em milhões Figura Taxa de crescimento dos serviços de telefonia no Brasil Figura 4.38 Receita bruta das operadoras por serviço de telecomunicação no Brasil, em R$ milhões Figura 4.39 Receita bruta das operadoras por serviço de telecomunicação no Brasil, em relação ao PIB brasileiro

11 Figura 4.40 Valores dos índices de avaliação de preço Figura 4.41 Evolução dos preços dos serviços Figura 4.42 índices e ranking de avaliação da sociedade da informação Figura 4.43 Evolução dos índices de avaliação da sociedade da informação Figura 4.44 Atendimento de metas de qualidade de telefonia fixa e móvel Figura 4.45 Preço médio da telefonia móvel Figura 4.46 MOU médio por usuário no Brasil Figura ARPU da telefonia móvel no Brasil, em R$ Figura 4.48 Percentual de municípios atendidos pelo serviço móvel por quantidade de prestadoras Figura Market share das operadoras do SMP Figura Preço médio do minuto de serviço de telefonia fixa local Figura Market share das operadoras de telefonia fixa Figura Market share das operadoras de internet fixa Figura Market share das operadoras de TV por assinatura Figura 4.54 Preço médio da TV por assinatura no Brasil Figura Motivos das reclamações de Telefonia Celular nos Procons Figura Reclamações das empresas de telecomunicações no PROCON Figura Reclamações Fundamentadas nos Procons Figura 4.58 Obrigações a serem estabelecidas pelo Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC) Figura 5.1 Objetivos da reforma do setor de telecomunicações Figura 5.2 Planejamento para a análise Figura 5.3 Preço obtido no leilão por cada empresa do Sistema Telebrás, em US$ milhões Figura 5.4 Resultado da privatização do Sistema Telebrás Figura 5.5 Resultado dos leilões e licitações de novas licenças no Brasil, em R$ milhões.162 Figura Resultado das oportunidades criadas para investimento no setor de telecomunicações brasileiro Figura 5.7 Novos players do setor de operadoras de telecomunicações brasileiros ao longo do tempo Figura Rivalidade entre competidores do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil

12 Figura 5.9 Participação de mercado das operadoras de telefonia móvel Figura 5.10 Percentual de municípios atendidos no Brasil por quantidade de operadoras de telefonia móvel Figura 5.11 Participação de mercado das operadoras de telefonia fixa Figura 5.12 Participação de mercado das operadoras de internet fixa Figura 5.13 Participação de mercado das operadoras de TV por assinatura Figura 5.14 Índice Herfindahl Hirschman de concentração de mercado dos serviços de telecomunicações Figura 5.15 Taxa de crescimento do número de acessos de cada serviço de telecomunciação no Brasil Figura 5.16 Preço médio do serviço de telefonia móvel no Brasil Figura 5.17 Preço médio da mensalidade de TV por assinatura no Brasil Figura 5.18 Preço médio do minuto de telefonia fixa no Brasil Figura 5.19 Evolução dos índices de avaliação de preço Figura 5.20 Evolução dos preços dos serviços Figura Metas das Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado Figura 5.22 Metas do PGMU do Decreto de Figura 5.23 Novas metas do PGMU II, Decreto nº Figura 5.24 Metas do PGMU III Figura 5.25 Situação das multas aplicadas pela Anatel em PADOs de Certificação de Metas Figura 5.26 Percentual de municípios atendidos no Brasil, por serviço de telecomunicações Figura 5.27 Acesso à banda larga por faixa de renda Figura 5.28 Quantidade de celulares pós-pagos e pré-pagos no Brasil, em milhões Figura 5.29 Número de acessos de telefonia fixa em serviço, em milhares Figura 5.30 Número de acessos de Telefone de Uso Público, em milhares Figura 5.31 Número de acessos de telefonia móvel em serviço, em milhares Figura 5.32 Número de acessos à internet fixa, em milhares Figura 5.33 Número de acessos à TV por assinatura, em milhares Figura 5.34 Reclamações registradas na Anatel, por serviço Figura Motivos das reclamações de Telefonia Celular nos Procons Figura Reclamações das empresas de telecomunicações no PROCON Figura Reclamações Fundamentadas nos Procons

13 Figura Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ- SMP Figura Metas do PGMQ da telefonia fixa Figura Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura Figura Indicadores do RGQ-SCM Figura 5.42 Atendimento de metas de qualidade de telefonia fixa e móvel Figura 5.43 Nível de desenvolvimento tecnológico das empresas brasileiras de tecnologia da telecomunicação Figura 5.44 Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial Figura 5.45 Serviços prestados pelas operadoras de telecomunicações Figura 5.46 Surgimento dos serviços prestados no setor Figura Número de Acessos dos Serviços de Telecomunicações, em milhares Figura 5.48 Número de acessos de telefonia móvel e de aparelhos 3G ao longo dos anos no Brasil, em milhares Figura 5.49 Acessos à internet fixa no Brasil, por faixa de velocidade Figura 5.50 Resultados e outras consequências dos objetivos da reforma do setor de telecomunicações Figura 5.51 Resumo dos possíveis motivos para as consequências não antecipadas da estratégia adotada pelo governo Figura 5.52 Análise da alta concentração de mercado Figura 5.53 Condições da privatização do Sistema Telebrás Figura 5.54 Novos entrantes por leilão e licitação de novas licenças Figura 5.55 Resumo dos possíveis motivos para a alta concentração do mercado Figura 5.56 Ações e resultados relacionados à qualidade dos serviços prestados Figura 5.57 Obrigações a serem estabelecidas pelo Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC) Figura 5.58 Possíveis motivos para a não previsão da baixa qualidade dos serviços Figura 5.59 Movimentos de expansão do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil Figura 5.60 Análise do desempenho das operadoras ao lidar com o desafio da navegação no ambiente dinâmico Figura 5.61 Retorno médio por usuário de telefonia móvel

14 Figura 5.62 Análise dos tipos de competição no setor de operadoras de telecomunicações Figura Evolução dos acessos LTE no mundo, em milhões Figura 5.64 Fatores que contribuíram para as vantagens competitivas das operadoras Figura 5.65 Consequências do resultado dos desafios do empreendedorismo e da navegação Figura 5.66 Consequências dos desafios do empreendedorismo e da navegação sobre o gerenciamento da complexidade Figura 5.67 Consequências da forma das operadoras de lidar com o gerenciamento da complexidade Figura 6.1 Objetivos da reforma atingidos e seus resultados Figura 6.2 Objetivos da reforma não atingidos Figura 6.3 Objetivos da reforma parcialmente atingido Figura 6.4 Objetivos da reforma que não puderam ser avaliados Figura Do monopólio à competição: Desafios que as operadoras de telecomunicações tradicionais enfrentaram ao entrar no espaço móvel Figura 6.6 Mudanças na atitude de prestadores de serviços móveis

15 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AICE Anatel BNDES BrT CADE CBT CGPID CND Contel CPE CRT CTB CTBC CTMR DTH ETA Fistel FNT Funttel Fust Embratel GSMA IP IPTV ISDN ISP IST LAN Acesso Individual Classe Especial Agência Nacional de Telecomunicações Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Brasil Telecom Conselho Administrativo de Defesa Econômica Código Brasileiro de Telecomunicações Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital Conselho Nacional de Desestatização Conselho Nacional de Telecomunicações Customer Premises Equipment Companhia Riograndense de Telecomunicações Companhia Telefônica Brasileira Companhia Telefônica da Borda do Campo Companhia Telefônica Melhoramento e Resistência Direct to Home Estação Terminal de Acesso Fundo de Fiscalização das Telecomunicações Fundo Nacional de Telecomunicações Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações Fundo de Universalização das Telecomunicações Empresa Brasileira de Telecomunicações GSM Association Internet Protocol Internet Protocol Television Integrated Services Digital Network Internet Service Provider Índice de Serviços de Telecomunicações Local Area Network

16 LDI LDN LGT LTE MMDS MVNO M2M NTN-P OTT PADO PAM PASTE PGMQ PGMQ televisão por assinatura PGMU PMM PMT PMS PNBL PND PPs PPB PST RGQ-SCM RIQ SATVA SINDEC SCM Longa Distância Internacional Longa Distância Nacional Lei Geral das Telecomunicações Long Term Evolution Multichannel Multipoint Distribution Service Mobile Virtual Network Operator Machine to Machine Notas do Tesouro Nacional, Série Privatização Over-the-top Procedimentos de Apuração de Descumprimento de Obrigações Plano de Antecipação de Metas Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal Plano Geral de Metas de Qualidade Plano Geral de Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura Plano Geral de Metas de Universalização Período de Maior Movimento Período de Maior Tráfego Poder de Mercado Significativo Plano Nacional de Banda Larga Programa Nacional de Desestatização Pontos de Presença Processo Produtivo Básico Posto de Serviço de Telecomunicações Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado Sistema de Acompanhamento das Obrigações das Prestadoras de TV por Assinatura Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor Serviço de Comunicação Multimídia

17 SeAC SLE SMC SME SMP SMS STFC SUN TAP TDD TELAIMA TELAMAZON TELASA TELEACRE TELEAMAPÁ TELEBAHIA TELEBRASÍLIA Telebrás TELECEARÁ TELEGOIÁS TELEMAT TELEMIG TELEMS TELEPAR TELEPARÁ TELEPISA TELERGIPE TELERJ TELERN Serviço de Acesso Condicionado Serviço Limitado Especializado de Redes e Circuitos Serviço Móvel Celular Serviço Móvel Especializado Serviço Móvel Pessoal Short Message System Serviço Telefônico Fixo Comutado Superintendência de Universalização Terminal de Acesso Público Time Division Duplex Telecomunicações de Roraima S.A. Telecomunicações do Amazonas S.A. Telecomunicações de Alagoas S.A. Telecomunicações do Acre S.A. Telecomunicações do Amapá S.A. Telecomunicações da Bahia S.A. Telecomunicações de Brasília S.A. Telecomunicações Brasileiras S.A. Telecomunicações do Ceará Telecomunicações de Goiás S.A. Telecomunicações de Mato Grosso S.A. Telecomunicações de Minas Gerais S.A. Telecomunicações de Mato Grosso do Sul S.A. Telecomunicações do Paraná S.A. Telecomunicações do Pará S.A. Telecomunicações do Piauí S.A. Telecomunicações de Sergipe S.A. Telecomunicações do Rio de Janeiro S.A. Telecomunicações do Rio Grande do Norte S.A.

18 TELERON TELESC TELESP TELEST TELMA TELPA TELPE TFI TFF TIM TUP TU-COM TU-RIU TU-RL TVC UAC Telecomunicações de Rondônia S.A. Telecomunicações de Santa Catarina S.A. Telecomunicações de São Paulo S.A. Telecomunicações do Espírito Santo S.A. Telecomunicações do Maranhão S.A. Telecomunicações da Paraíba S.A. Telecomunicações de Pernambuco S.A. Taxas de Fiscalização de Instalação Taxas de Fiscalização de Funcionamento Telecom Itália Mobile Telefone de Uso Público Tarifa de Uso de Comutação Tarifa de Uso de Rede Interurbana Tarifa de Uso de Rede Local TV a Cabo Unidade de Atendimento Cooperativa VC 1 Valor de Comunicação 1 VC 2 Valor de Comunicação 2 VC 3 Valor de Comunicação 3 VoIP VU-M WAN WLL Voice over Internet Protocol Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP Wide Area Network Wireless Local Loop

19 Sumário 1. INTRODUÇÃO HISTÓRICO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO MUNDO Monopólio natural Desregulamentação e liberalização Internet Integração vertical Ameaças e oportunidades no setor de operadoras de telecomunicações REVISÃO BIBLIOGRÁFICA AS DIMENSÕES DO SETOR Dimensão de negócios Dimensão institucional INTERAÇÃO CONTÍNUA ENTRE OS PLAYERS E O AMBIENTE Os cinco desafios organizacionais do crescimento Sucesso de longo prazo Crescimento e Renovação Organizacional Integridade da Organização Gestão da folga Empreendedorismo Navegação no ambiente dinâmico Gerenciamento da Diversidade Provisionamento de RH Gerenciamento da Complexidade A INTERPRETAÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS INTENCIONAIS Falta de conhecimento Equívoco Imperativo do interesse imediato... 48

20 Valores Interferência de previsões MÉTODO COLETA DE DADOS TRATAMENTO DOS DADOS ANÁLISE DOS DADOS HISTÓRICO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL CRIAÇÃO DA TELEBRÁS PRIVATIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES Lei Geral das Telecomunicações Licitação das concessões da Banda B Privatização do Sistema Telebrás Leilão das empresas espelho e espelhinho Acesso Fixo sem Fio para a Prestação de telefonia fixa Metas de universalização da telefonia fixa Metas de qualidade da telefonia fixa SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO CELULAR Leilão das Bandas C, D e E Migração das Bandas A e B para o SMP Metas de Qualidade do serviço móvel Licitação de sobras da Banda E G Licitação de sobras de bandas de telefonia móvel de Leilão da Banda H Licitação de sobras de banda de Licitação do 4G Exploração do serviço móvel por meio de Rede Virtual

21 4.4. TARIFAS E TAXAS DE INTERCONEXÃO PORTABILIDADE NUMÉRICA SERVIÇO MÓVEL ESPECIALIZADO - SME SERVIÇOS DE TV POR ASSINATURA SERVIÇO DE COMUNICAÇÃO MULTIMÍDIA - SCM AQUISIÇÕES Aquisições na telefonia fixa Aquisições na telefonia móvel CRESCIMENTO DA DEMANDA ATUAÇÃO DAS OPERADORAS DE TELECOMUNICAÇÕES BRASILEIRAS Atuação das operadoras de telefonia móvel Atuação das operadoras de telefonia fixa Atuação das operadoras de internet fixa Atuação das operadoras de TV por assinatura RECLAMAÇÕES ANÁLISE RESULTADOS DOS OBJETIVOS PREVISTOS NA REFORMA Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. d) Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União Objetivo V) maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. e) Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. a) Atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor

22 Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. B) Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. B) Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. C) Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. B) Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. D) Alcançar metas específicas de serviço universal Objetivo IV) Criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. A) Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda Objetivo II) aumentar e melhorar a oferta de serviços. B) Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil Objetivo II) aumentar e melhorar a oferta de serviços. C) Alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. C) Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial Objetivo II: aumentar e melhorar a oferta de serviços. a) Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. C) Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País

23 Objetivo I: fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. a) Assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma Conclusão da análise dos objetivos da reforma AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE RESULTADOS NÃO ANTECIPADOS Alta concentração do mercado Serviços de baixa qualidade DESAFIOS DO CRESCIMENTO DAS OPERADORAS Empreendedorismo Navegação no ambiente dinâmico Gerenciamento da Complexidade Comprometimento da folga CONCLUSÃO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS ANEXO A - SETORES DAS REGIÕES DO PLANO GERAL DE OUTORGAS ANEXO B - SETORES DAS REGIÕES DO PLANO GERAL DE OUTORGAS REVISTOS EM ANEXO C - SUBSIDIÁRIAS DA TELEBRÁS QUE FORAM PRIVATIZADAS ANEXO D Metas do PGMU de ANEXO E METAS DO PGMU DE 1998, DE INSTALAÇÃO DE ACESSOS, POR UNIDADE DA FEDERAÇÃO ANEXO F METAS DO PGMU DE 1998 DE INSTALAÇÃO DE TUPS, POR UNIDADE DA FEDERAÇÃO ANEXO G - METAS DO PGMU DO DECRETO 4.769, DE ANEXO H METAS DE PSTS, DO DECRETO Nº DO PGMU II. 363

24 8.9. ANEXO I METAS DO PGMU III, DECRETO Nº DE ANEXO J - Resultado das Licitações das Bandas C, D e E ANEXO K - FREQUÊNCIAS A SEREM UTILIZADAS PARA PRESTAÇÃO DO 3G ANEXO L - RESULTADO DA LICITAÇÃO DAS BANDAS F, G, I E J ANEXO M - COMPRA DE SOBRAS POR CADA OPERADORA ANEXO N - RESULTADO DO LEILÃO DA BANDA H ANEXO O - RESULTADO DO LEILÃO DE SOBRAS DE ANEXO P - RESULTADO DO LEILÃO DO 4G ANEXO Q REAJUSTE DA VU-M DE 2012, ATO DA ANATEL. 374

25 1 1. INTRODUÇÃO O setor de operadoras de telecomunicações é essencial para a prosperidade econômica de um país e tem se tornado ainda mais relevante, com o desenvolvimento de novas tecnologias e aumento da importância da troca de informações. Igualmente, As Telecomunicações do Brasil desempenham um papel cada dia mais relevante na economia e na vida dos brasileiros. A sociedade da informação depende cada vez mais da conectividade e da mobilidade. (TELEBRASIL, 2012, p. 3). No entanto, em julho de 2012, três das maiores operadoras de telecomunicações no país foram proibidas de vender aparelhos celulares pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), por não cumprirem metas de qualidade. Além disso, outros acontecimentos recentes chamam a atenção para o setor, como o fato de ter sido, em 2011, o primeiro em número de reclamações no Procon, no Brasil (SINDEC, 2011) e a existência de 261,8 milhões de acessos celulares no país (ANATEL, 2014). O fato de haver 1,34 celulares por habitante, em um país no qual a qualidade dos serviços de telecomunicações parece não ser satisfatória para os clientes ou para o órgão regulador, evidencia um paradoxo: a indústria, aparentemente, falha em atender bem a esses dois importantes stakeholders, no entanto, parece continuar crescendo. Assim, para entender como se configurou tal situação, foi definida a pergunta de pesquisa: Como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ? Para compreender tal questão, deve-se investigar a influência do governo sobre os serviços de telecomunicações, já que, a partir da privatização e liberalização, ele abriu mão do papel de administrador monopolista, porém continuou a interferir no setor, mesmo que, indiretamente 1. Assim, pelo planejamento da reforma do setor e por sua participação no setor 1 À época da reforma, o governo criou a agência reguladora, Anatel, que é uma autarquia, conceito definido pelo inciso I do artigo 5º, do Decreto-lei nº 200 como: "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada" (BRASIL, 1967). Dessa forma, tecnicamente, o Estado deixou de ser responsável pela regulação da indústria, já que criou uma autarquia com o dever de fazê-lo. No entanto, a agência reguladora do setor de telecomunicações surgiu depois que parte da legislação já havia sido criada, ela segue diretrizes estipuladas no momento da reforma, parte das regras estabelecidas após sua criação o foram pelo governo federal e há autores que discutem sua real independência administrativa. Silva (2006) destaca que a agência reguladora não é um quarto poder, mas sim um ente integrante da própria Administração Pública indireta e, portanto, submetida aos comandos do administrador (...) Portanto, ainda que a agência reguladora seja dotada de autonomia e independência, nada disso a torna imune aos controles político, judicial, financeiro-orçamentário e social a que está submetida. e descreve os mecanismos pelos quais esta influência acontece.

26 2 ao longo dos anos, definiram-se duas subperguntas de pesquisa: a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos? e b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados?. Além disso, é importante analisar como as empresas que prestam serviços de telecomunicações no Brasil lidaram com o crescimento, o que aponta a terceira subpergunta de pesquisa: c) Que desafios se apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil?. Por fim, para os fins deste trabalho, o setor de operadoras de telecomunicações compreende as empresas concessionárias e autorizadas, que prestam serviços de telecomunicações, isto é, serviços de telefonia fixa, de telefonia móvel, de internet fixa e de TV por assinatura, para pessoas físicas e jurídicas, utilizando sua própria infraestrutura de rede. Desse modo, os fornecedores de equipamentos, de aparelhos e de softwares, agregadores, produtores de conteúdos, prestadores de serviços de consultoria, de serviços de hospedagem e de serviços financeiros não fazem parte do objeto de estudo HISTÓRICO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO MUNDO Ainda que este trabalho se disponha a estudar apenas o setor de operadoras de telecomunicações no Brasil, o país está inserido no contexto mundial. Assim, as telecomunicações se desenvolveram primeiro em outros países, como nos Estados Unidos, alguns países da Europa e Japão, e tiveram grande influência sobre a história do setor no Brasil. Além disso, diversos players 2 que atuam nas telecomunicações brasileiras são estrangeiros ou são multinacionais, de forma que o entendimento da história do setor em outros lugares do mundo é importante para os propósitos deste trabalho. Percebe-se, por exemplo, que certas mudanças tendem a afetar as telecomunicações no mundo todo, como a entrada de novos players, o desenvolvimento de novas tecnologias e o aumento da demanda, acrescentando complexidade ao setor. Portanto, para melhor entendimento do negócio de 2 A palavra player, da língua inglesa, refere-se às empresas que atuam em determinado setor. Por ser amplamente utilizado na literatura da área de administração, assim como na área regulatória, e pela falta de um termo de igual significado na língua portuguesa, será adotado nesta dissertação.

27 serviços de telecomunicações, esta seção discutirá todo o setor, incluindo todos os participantes da cadeia de valor Monopólio natural Assim, para explicar o início da história das telecomunicações, Fransman (2001) descreve o setor no mundo até o meio da década de 1980 como a Antiga Indústria de Telecomunicações. Para o autor, àquela época havia três camadas no setor: equipamentos, que consistia nos elementos de rede, como switches 3, sistemas de transmissão e aparelhos para o consumidor; rede, que continha circuitos de redes que conectavam emissores e receptores de informação e serviços que incluíam voz, fax e outros serviços avançados, como os As camadas de rede e de equipamento tinham uma relação de proximidade, de longo prazo e de cooperação obrigatória entre a operadora monopolista da rede e os fornecedores de tecnologia especializados, que forneciam os equipamentos (FRANSMAN, 2001). Até então o mercado de rede de telecomunicação era tido como um exemplo de monopólio natural, porque se acreditava que apenas um operador de rede monopolista poderia prestar serviços de telecomunicações eficientemente, pois apenas assim a empresa atingiria a economia de escala necessária para obter retorno sobre o alto investimento exigido (FRANSMAN, 2001). Já o mercado dos produtores de equipamentos para a prestação de serviços de telecomunicações não era necessariamente um monopólio (FRANSMAN, 2001). Nos EUA a operadora AT&T produzia seu próprio equipamento. Em países industrializados menores, como nos da Europa, havia um pequeno número de empresas especializadas em equipamentos que competiam no mundo, mas tinham uma relação próxima com a operadora monopolista de seu país de origem. Exemplos são as relações entre a British Telecom e a EC; a Plessey, e a STC na Grã-Bretanha; a France Telecom e a Alcatel na França; a Deutsche Telecom e a Siemens na Alemanha; a NTT com a NEC e a Fujitsu, a Hitachi e a Oki no Japão (FRANSMAN, 2001). 3 Switch é um aparelho, ou hardware, usado em redes de computador para compartilhar dados entre os computadores.

28 Desregulamentação e liberalização No início da década de 80, no entanto, ocorreu a desregulamentação do setor de operadoras de telecomunicações, que começou nos EUA e, em seguida, no Reino Unido e no Japão (FRANSMAN, 2001; LI & WHALLEY, 2002). Neste processo, que aconteceu em diversos países do mundo, os serviços postais foram separados dos serviços de telecomunicações, que foram primeiramente concentrados em corporações e depois privatizados. Os mercados de telecomunicações foram liberalizados e foram emitidas licenças para que novos entrantes competissem com os incumbents 4. Ainda assim, uma grande barreira de entrada continuou a existir no negócio das operadoras de rede de telecomunicações: a escassez de espectro. Por isso, na Europa, dois mecanismos de alocação de banda foram adotados: na Espanha e na Finlândia foram cobradas taxas administrativas moderadas e no Reino Unido, na Alemanha e na Itália as licenças foram vendidas para a firma que fizesse a maior proposta, em leilões. O valor de 30 bilhões de libras gerado nos leilões no Reino Unido parece ser considerado excessivo por diversos analistas do setor (OLLA & PATEL, 2002). Nesse período, o investimento estrangeiro teve um papel importante, por ter sido não apenas uma forma de trazer o capital, que era extremamente necessário para o desenvolvimento do setor, mas também uma forma de trazer a capacidade necessária, o nível de competição e inovação para garantir que se concretizassem benefícios a partir da desregulamentação e da liberalização. Esses benefícios incluem melhor provisão de serviço e qualidade, redução de preços, inovação de serviços, expansão de rede e modernização (LI & WHALLEY, 2002). De acordo com Olla e Patel (2002), no Reino Unido, a concorrência fez com que os operadores diminuíssem seus preços, ampliassem sua base de clientes e passassem a oferecer novos serviços Internet O desenvolvimento das tecnologias de internet também parece ter contribuído para as grandes mudanças que ocorreram no setor. Segundo Li e Whalley (2002), até o surgimento da 4 Incumbent em inglês significa alguém que detém certa posição, no entanto, no campo da administração é comumente usado para se referir a empresas que já estavam em determinado mercado e que não são novos entrantes.

29 5 internet, os consumidores de serviços de telecomunicações eram servidos por redes autônomas e proprietárias: a rede de telefonia transmitia voz, a LAN/WAN transmitia dados e a rede de televisão transmitia vídeo. Cada rede era essencialmente um tubo vertical: um sistema fechado, no qual cada empresa fornecia todo o hardware, software e os serviços a usuários mais ou menos seus reféns. Esse mundo ordenado se tornou cada vez mais caótico (LI & WHALLEY, 2002). Dessa forma, a internet parece ter criado oportunidades para diversos novos entrantes participarem do setor, por dois motivos: é um meio mais eficiente de transmitir voz, dados e vídeos e tem padrões abertos para comunicação, aplicativos e serviços, o que permite que diferentes empresas criem produtos que funcionam juntos. Assim, os consumidores estão cada vez mais livres para escolher diferentes componentes de serviço de telecomunicação de várias empresas (LI & WHALLEY, 2002). Seaberg, Hawn, Dincerler, Eugster & Rao (1997 apud LI & WHALLEY, 2002) acrescentam e descrevem o espaço de comunicação de dados, um espaço composto por três elementos: hardware, software e serviços utilizados no transporte de dados e tráfego de voz sobre IP. Assim, hardware inclui roteadores, hubs, servidores de acesso remoto e outros equipamentos e dispositivos necessários para o funcionamento da rede, além da operação e manutenção da rede e o condutor ou fio de cobre, cabo coaxial, ou linhas de fibra óptica que ligam todos os elementos de hardware. Software inclui todos os sistemas operacionais, bancos de dados e aplicações que fazem com que o tráfego flua dentro das redes e entre elas. Os serviços incluem todos os produtos comerciais não físicos que não estão vinculados à manutenção e operações. Esse espaço de comunicação de dados é caracterizado por competição agressiva (FERTIG et al, 1999; BIRCH & BURNETT-KANT, 2001; LAINÉE et al, 2001 apud LI & WHALLEY, 2002), já que os incumbents produtores de equipamentos e os prestadores de serviços, em conjunto, gastaram mais de 300 bilhões de dólares construindo suas extensas próprias redes de telefonia, enquanto diversas empresas recém-chegadas os desafiam, apostando nas novas tecnologias que possuem e na superior eficiência econômica da internet (SEABERG et al, 1997 apud LI & WHALLEY, 2002; FRANSMAN, 2001). No entanto, os incumbents não estão separados dos novos entrantes e reagiram, por exemplo, investido em redes IP, para diversificar seus serviços, reduzir custos ou entrar em novos mercados, como a British Telecom, a Cable & Wireless e a KPN, ou como os produtores de equipamentos, que

30 6 adquiriram empresas de novas tecnologias para se manterem competitivos e oferecerem novas soluções. Em meio a essas mudanças, no início da primeira década do novo milênio, os preços das ações de diversas organizações do espaço de comunicação de dados diminuíram (CURWEN, 2001; GARCIA & WILKINS, 2001; ISERN & RIOS, 2002 apud LI & WHALLEY, 2002), pois, sobrecarregados com grande endividamento, os novos operadores não dispunham de capital e os fabricantes de equipamentos tiveram receitas menores que as previstas. Assim, a viabilidade dos modelos de negócios da época passou a ser questionada (ISERN & RIOS, 2002; FERTIG et al, 1999 apud LI & WHALLEY, 2002). Seaberg et al (1997 apud LI & WHALLEY, 2002), sugerem que passaram a existir três novos modelos de negócios possíveis na indústria: em um dos modelos de negócios possíveis as empresas podiam oferecer produtos e serviços em diferentes estágios da cadeia de valor, sem possuir bens em nenhum deles; outro modelo de negócios seria estar estabelecido em um estágio da cadeia de valor, possuindo bens ou propriedade intelectual, e o útlimo modelo possível seria integrar seus produtos ou serviços com o de outras empresas do setor, ou, finalmente, dominar um estágio da cadeia de valor. Olla e Patel (2002) destacam que a possibilidade de operar sem deter bens, como no caso de Mobile Virtual Network Operators - MVNOs 5, que não detêm infraestrutura de rede e compram capacidade de outras empresas, significa que deixou de existir a barreira de entrada e saída que o alto investimento em infraestrutura representava. Já Fransman (2001) acrescenta às mudanças causadas pelo surgimento da internet, pois sugere que, após a disseminação da internet, surgiu a Indústria da Infocomunicação, quando passaram a existir seis camadas no setor de telecomunicações: equipamento e software, rede, conectividade, navegação e middleware, aplicativos e conteúdo e cliente. A Figura 1.1 compara as camadas de indústria antes da privatização e depois da internet, descritas pelo autor. 5 Mobile Virtual Network Operators, ou MVNOs, são operadoras de rede que prestam serviços de telecomunicações alugando capacidade na rede de outras operadoras, pois elas mesmas não possuem qualquer infraestrutura de rede.

31 7 Telecomunicações na Indústria da Infocomunicação VI Clientes Exemplos de empresas V Camada de aplicativos, incluindo pacotes de conteúdo Ex.: webdesign, serviços de informação online, serviços de transmissão de vídeo, etc. Bloombergs, Reuters, AOL-Time Warner, MSN, Newscorp, etc. Camadas da Antiga Indústria de Telecomunicações IV Camada de Navegação & Middleware Ex.: navegadores, portais, mecanismos de busca, assistência de diretório, segurança, pagamento eletrônico, etc. Yahoo, Netscape, etc. III Serviços Ex: Voz, fax e serviços de 0800 III Camada de Conectividade Ex.: Acesso à internet, provedor. Interface IP IAPs e ISPs 6 IP INTERFACE II Rede Ex: Rede de circuitos II Camada de rede Ex.: Rede de fibra ótica, Rede de DSL local, Rede de acesso ao radio, Ethernet 7, frame relay 8, ISDN 9, ATM, etc. AT&T, BT, NTT, WorldCom, Qwest, Colt, Energis, etc. I Equipamentos Ex: Switches, sistemas de transmissão e aparelhos para o I Camada de equipamento & Software Ex.: switches, equipamento de transmissão, roteadores, servidores, CPE 10, software de cobrança, etc. Nortel, Lucent, Cisco, Nokia, etc. 6 O Internet Service Provider (ISP), muito similar ao Internet Access Provider (IAP), é um fornecedor de serviços internet, uma empresa que fornece acesso à Internet que, normalmente, é pago. As formas mais comuns de ligação a um ISP são através de uma linha de telefone ou de banda larga (cabo ou DSL). Muitos ISPs fornecem serviços adicionais, tais como , navegadores e espaço para criar um website (WINDOWS, 2014). 7 Ethernet é um padrão de conexão de redes locais de computadores, que define como os dados trafegam e como será a passagem de dados entre os componentes da rede. 8 Frame relay é uma tecnologia de comunicação de dados de alta velocidade que é usada em muitas redes ao redor do mundo para interligar aplicações do tipo LAN, SNA, Internet e Voz, que envia informações através de uma rede de dados, dividindo-as em pacotes. Cada frame carrega um endereço que é usado pelos equipamentos da rede para determinar o seu destino. A tecnologia frame relay utiliza uma forma simplificada de chaveamento de pacotes, que é adequada para computadores, estações de trabalho e servidores de alta performance que operam com protocolos inteligentes, tais como SNA e TCP/IP. Isto permite que uma grande variedade de aplicações utilize essa tecnologia, aproveitando-se de sua confiabilidade e eficiência no uso de banda (TELECO, 2014). 9 Integrated Services Digital Network (ISDN) é uma tecnologia de transmissão digital de dados e voz através de um ou dois canais simultâneos. Utiliza-se da linha telefônica e pode fornecer velocidade de 64kbps, no caso de um canal, ou 128 Kbps, quando se utilizam os dois canais para transmissão de dados. Pode-se também utilizar a voz através de um canal de 64kbps e dados através do outro canal de 64kbps simultâneamente (ALECRIM, 2003). 10 Customer Premises Equipment (CPE) refere-se aos equipamentos de rede que estão localizados na ponta do acesso do usuário de um serviço de telecomunicações. Dessa forma, quando uma operadora vende um serviço

32 8 consumidor Figura 1.1 Camadas da Antiga Indústria de Telecomunicações e da Indústria da Infocomunicação. Assim, ficam evidentes algumas consequências dessas mudanças. O maior número de players na indústria fez com que as relações entre os operadores de rede e fabricantes de equipamentos, passassem a ser mais fluidas. Os operadores passaram a comprar equipamentos de diversos fabricantes e um grande número de novos produtores de equipamentos surgiu, principalmente fornecedores de tecnologia de internet e muitos com tecnologias superiores às antigas (LI & WHALLEY, 2002). Ainda, o desenvolvimento das tecnologias de internet criou espaço para o surgimento de novos mercados, como o de provedores de internet, Internet Service Providers (ISPs) e navegadores, o que gerou oportunidades para que empresas inovadoras e, mais recentemente, também para que empresas já estabelecidas, prosperassem. Além de novos mercados, as tecnologias de internet permitiram que players de outras indústrias se destacassem e se tornassem mais lucrativos, como a News Corporation, AOL Time Warner e Microsoft no fornecimento de serviços e conteúdo, por poderem usar um meio mais barato que a transmissão de voz e fax (FERTIG, PRINCE, & WALROD, 1999; SEABERG et al, 1997 apud LI & WHALLEY, 2002). Além disso, um estudo da A.T. Kearney (PAGE & FIRTH, 2010) ainda mais detalhado, descreve e divide a cadeia de valor da internet em cinco mercados principais: direitos de conteúdo, serviços online, serviços e tecnologia capacitadores, conectividade e interface com o usuário. A Figura 1.2 mostra os principais segmentos estratégicos em cada mercado, as diferentes categorias de serviços dentro desses segmentos e o nome de alguns dos players de maior importância em cada um deles. que inclui acessos a redes privadas ou públicas, o equipamento colocado no cliente, para interface com sua rede local, é chamado de CPE.

33 9 Figura Resumo da cadeia de valor da internet. Fonte: Page & Firth (2010). Para os autores (PAGE & FIRTH, 2010), os direitos de conteúdo na internet podem ser divididos entre os que pertencem às empresas e aos usuários. Quando é gerado por usuários, como no Twitter, o conteúdo tipicamente não envolve remuneração aos seus criadores, embora estes possam manter os direitos autorais ou algum grau de proteção. Já os titulares de direitos de conteúdo são tipicamente as empresas de mídia, que cobram, normalmente, 50 a 70% das receitas geradas e/ou uma taxa sobre a licença do fornecedor de serviços online, que disponibiliza o conteúdo aos usuários da internet. Em alguns casos, os produtores do conteúdo também o disponibilizam online, mas há ainda grande disseminação de conteúdo não pago na internet. Já os serviços online compreendem os diversos serviços acessados por usuários da internet. A taxa de crescimento da receita dos players desta categoria é mais que duas vezes mais rápida que a taxa de crescimento do acesso à internet e além de cinco vezes mais rápida que a taxa de crescimento das vendas de hardware e software. Estas organizações se financiam com receita de publicidade, pagamento por acesso a conteúdos e serviços e taxas de transações de comércio eletrônico. O primeiro segmento descrito é o das comunicações, que tratam de todas as formas de comunicação entre os usuários, incluindo serviços de Voz sobre

34 10 IP (VoIP), redes sociais, e mensagens instantâneas. Apenas os serviços de VoIP são pagos, porém todos os outros são financiados por receitas de publicidade (PAGE & FIRTH, 2010). Já o segmento de conteúdo vertical ou geral inclui portais gerais de conteúdo e serviços mais específicos, como sites de namoro, de notícias ou de interesse especial sobre diversos temas, desde o vinho à política. As empresas que oferecem conteúdo geral ou vertical obtêm receitas principalmente da publicidade, ainda que alguns sites cobrem pelo acesso aos seus serviços (PAGE & FIRTH, 2010). O segmento de pesquisas, por sua vez contém as ferramentas de busca da web, bem como diretórios locais e nacionais. As receitas destes players também são geradas principalmente por publicidade, com modelos sofisticados, como referências de palavraschave leiloadas ou pagamento por clique. As firmas que oferecem serviços de entretenimento na internet são os sites focados em entretenimento audiovisual, transmissão de música e vídeo, rádio online, IPTV, jogos, jogos de azar ou conteúdo adulto. As receitas são geradas quase igualmente com publicidade e pagamentos por parte de usuários (PAGE & FIRTH, 2010). Por fim, no segmento de e-commerce, muitos sites vendem produtos e serviços não digitais, como varejo online, sites de viagem e corretagem online. O operador do site de comércio eletrônico recolhe o pagamento do cliente, retém um percentual, em seguida repassa o restante ao fabricante ou prestador de serviço. Os custos da venda online são geralmente muito menores que os do varejo tradicional, de modo que os preços são muitas vezes, embora nem sempre, menores. Isto fez com que um grande volume de vendas deixasse de ser realizada no varejo tradicional para acontecer no e-commerce para itens como livros (PAGE & FIRTH, 2010). As organizações que compõem outro mercado, o de serviços e tecnologias capacitadores, são geralmente invisíveis para o usuário final, mas são essenciais para a entrega técnica de conteúdo da web e geração de receitas e foram divididos por Page e Firth (2010) em: tecnologia de suporte, cobrança e pagamento e serviços de publicidade. O primeiro segmento, tecnologia de suporte, refere-se a um conjunto de serviços técnicos oferecidos aos prestadores de serviços online e inclui o design e o desenvolvimento de site, hospedagem na web e plataformas de serviços técnicos, como plataformas de gerenciamento de conteúdo. O segundo segmento, de cobrança e pagamentos, inclui todas as plataformas de

35 11 pagamento usadas para processar transações monetárias feitas pelos consumidores na internet, seja por serviços específicos, como downloads de música, ou para realizar transações de comércio eletrônico online. Nele estão incluídos bancos, processadores de pagamento e os prestadores de serviços online de pagamento pure-play 11, como o PayPal e o Google Check Out (PAGE & FIRTH, 2010). Além disso, o outro segmento do mercado de serviços e tecnologias capacitadores, de prestadores de serviços de publicidade, tem um papel importante na geração de receitas para a maioria dos prestadores de serviços online. Os autores dividiram este segmento em quatro categorias: agências de publicidade online, redes e intermediários dedicados à publicidade online, ad servers 12 de terceiros e serviços de avaliações e análises. As agências de publicidade online oferecem variados serviços aos seus clientes, incluindo planejamento de campanha de mídia, aquisição de inventário de anúncios para campanhas de publicidade online e serviços criativos. Estes players cobram comissões com base no volume total de gastos com publicidade e há os que se dedicam a apenas este tipo de publicidade, mas parece haver uma tendência de que a publicidade online exija cada vez mais especialização (PAGE & FIRTH, 2010). Por sua vez, os intermediários de publicidade online compram espaços publicitários em sites na internet e os revendem para os anunciantes de mídia. Eles também fornecem plataformas técnicas que facilitam a colocação de anúncios de exibição em sites e, em alguns casos, cobram um markup por isso. Outro tipo de empresa neste segmento é de ad servers, servidores que atuam como intermediários, entre os anunciantes e o veículo, hospedando e distribuindo anúncios online. Essa função, no entanto, frequentemente é realizada pela agência de publicidade que fornece os serviços criativos. Finalmente, os sites de avaliações atraem usuários e fornecem métricas sobre os acessos. Os anunciantes têm a opção de comprar espaço publicitário através de redes de anúncios, através de sua agência de publicidade ou diretamente do editor de site ou de conteúdo (PAGE & FIRTH, 2010). O penúltimo mercado descrito pelos autores, chamado Conectividade, refere-se aos serviços de acesso à internet prestados pelos operadores de redes de telecomunicações, fixa e 11 Pure-play refere-se a empresas que operam apenas virtualmente, ou seja, não possuem ou operam em lojas físicas. 12 Adserver é o software utilizado para fornecer anúncios ao navegador do usuário. O Adserver serve para seleccionar que anúncio será o mais apropriado para cada caso, contagem de impressões e cliques e elaboração de relatórios da performance da campanha.

36 12 móvel. Page e Firth (2010) afirmam que os mercados de telecomunicações têm estruturas diferentes dependendo da regulação e da concorrência que nele atuam, o que se evidencia principalmente na camada de acesso, ou na chamada última milha. As empresas de TV a cabo, revendedores independentes, ISPs e operadoras de telefonia móvel apresentam ofertas altamente competitivas quanto à velocidade de rede e aos preços. Normalmente é cobrada uma assinatura mensal, que, em alguns casos, pode incluir a telefonia fixa, pacote de chamadas de voz e assinatura de TV (PAGE & FIRTH, 2010). Já os operadores de núcleo de rede fornecem a infraestrutura para transporte de tráfego da internet. Estes players tendem a ser remunerados com base na capacidade que fornecem aos provedores de acesso. O tráfego entre estes operadores depende de que cada um financie a operação e instalação de seus equipamentos para fazer a interligação com os outros. Muitos fornecedores também adquirem interconexão com base no trânsito de dados, uma vez que esta é uma forma mais eficiente no caso de pequenos volumes de tráfego. Ambos operadores de núcleo de rede e de rede de transporte 13 tendem a ser parte de grandes operadores de telecomunicações, integrados, tais como Verizon ou BT, mas também existem empresas especializadas (PAGE & FIRTH, 2010). O último mercado descrito por Page e Firth (2010), a interface com o usuário, é composto por organizações que geram receitas, principalmente, quando o usuário adquire o dispositivo, que, na maioria das vezes vem com o software pré-instalado. Modelos de assinatura são cada vez mais comuns para algumas aplicações, tais como o software de segurança e antivírus. Em alguns casos, o software é fornecido gratuitamente, como navegadores de internet e leitores de multimídia, pois seus desenvolvedores procuram maximizar sua base de usuários e gerar receitas de publicidade. Nos mercados móveis, tem sido comum que o player fornecedor da conectividade subsidie o dispositivo e tente recuperar o custo com a receita de assinatura. Page e Firth (2010) acrescentam que os ciclos de substituição dos PCs e aparelhos celulares têm sido muito curtos, pois as novas funções deles levaram à necessidade de maior capacidade, como a velocidade de processamento, o que incentivou os consumidores a se atualizarem. Na crise econômica, no entanto, muitos clientes corporativos procuraram 13As redes de telecomunicações podem ser divididas em três redes: núcleo de rede, rede de acesso e rede de transporte. O núcleo de rede é composto por centrais, que fazem a comunicação com as outras redes. Já a rede de acesso faz interface entre o cliente e a rede propriamente dita. Por fim, entre essas duas redes há a rede de transporte, que transporta a informação.

37 13 diminuir os ciclos de substituição de sua infraestrutura de computação e a sustentabilidade dos subsídios de aparelhos passou a ser questionada pelos operadores. Já Li e Whalley (2002) propõem outra forma de divisão da cadeia de valor das telecomunicações, mais simplificada. Os autores defendem que há três tipos de rotas pelas quais as empresas que detêm infraestrutura de rede se conectam com os consumidores finais, demonstradas na Figura 1.3. Figura 1.3 Desconstrução da cadeia de valor de telecomunicações. Fonte: Li & Whalley (2002). Os intermediários de software, de acordo com Li e Whalley (2002), normalmente são empresas que percebem este mercado como complementar ao seu original, que podem ser originárias do negócio de software ou não. Há casos de empresas de equipamentos que decidem entrar no negócio de software, por exemplo, a Psion, Ericsson, Nokia e Motorola com a criação do sistema operacional Symbian, em Outras empresas são produtoras de software e expandem passando a produzir outros tipos de software ou integrando-se verticalmente para trás 14, como a Microsoft, com seus investimentos em provedores de equipamentos de TV a cabo, como a TeleWest no Reino Unido e a UPC na Holanda, com o objetivo de influenciar a escolha do software de TV interativa (LI & WHALLEY, 2002). 14 A integração vertical é uma expressão comumente utilizada na administração para referir-se à decisão de uma empresa de passar a realizar, além da que já pratica, outra atividade produtiva na mesma cadeia de valor. Tomando-se como referência a representação gráfica da cadeia de valor, a integração vertical pode ser para frente, quando a nova atividade está mais próxima do consumidor que a anterior, ou para trás, quando se expande em direção à terra, da extração de matéria prima.

38 14 Já os intermediários financeiros não costumam decidir entrar no setor de telecomunicações por esse motivo, mas parecem buscar utilizar os serviços móveis para oferecer uma melhor solução para a prestação de seus serviços (LI & WHALLEY, 2002). Os autores consideram o surgimento destes players uma grande ameaça, pois afirmam que no futuro, não é inconcebível que instituições financeiras se tornem grandes concorrentes para os operadores de rede (LI & WHALLEY, 2002) e preveem que elas não necessariamente lucrarão a partir de ligações ou transferência de dados, mas sim com base em comissões sobre transações financeiras. A rota B, representada na Figura 1.3 (LI & WHALLEY, 2002), corresponde ao serviço prestado por um agregador, uma empresa que integra serviços oferecidos por outras. Agregadores podem ser ativos, quando a informação coletada é limitada e a eficiência da organização depende do conhecimento do usuário, ou passivos, quando o ônus de identificar e comparar os diferentes serviços é de responsabilidade do usuário, mas a empresa necessita dar acesso a diversas fontes. Além disso, há agregadores que não são integrados verticalmente para trás e, por não dependerem de infraestrutura, têm maior potencial de mercado, além de poderem oferecer qualquer tipo de serviços para seus usuários (LI & WHALLEY, 2002). Os autores citam o exemplo do Yahoo, que não detém investimento ou parceria com qualquer empresa de infraestrutura, que é um agregador ativo, pois integra diversos tipos de serviços, e um agregador passivo, quando se trata de sua ferramenta de busca. A última rota descrita pelos autores é a dos revendedores, empresas que compram capacidade das firmas que possuem infraestrutura de telecomunicação e normalmente têm foco em atrair e manter seus clientes. Assim, estes players oferecem baixos preços e recebem pequenas margens, por isso, normalmente os clientes têm de pagar pelos serviços antecipadamente, para que os revendedores possam garantir a disponibilidade de capacidade e ajustar o preço de acordo com a demanda (LI & WHALLEY, 2002). Assim, Li e Whalley (2002) sugerem que novos modelos de negócios e estratégias passaram a surgir, como os MVNOs. Para os autores, as organizações do setor devem escolher entre duas possíveis estratégias. A primeira é se especializar em um ou alguns nós da cadeia de valor, que estejam interligados, aproveitando-se de suas vantagens ou competências em novas tecnologias, gerenciamento de relacionamento com cliente ou gerenciamento de infraestrutura. A outra opção é focar em dominar uma rota da rede de valor, para oferecer uma solução integrada e entregar uma proposta de valor única. A primeira dessas estratégias foi

39 15 observada por Page e Firth (2010) em algumas das organizações que participam da indústria, que atuam em dois ou mais segmentos da cadeia de valor, o que, para eles pode contribuir para melhorar a experiência do cliente e para maximizar a utilidade de ativos, como tecnologia, marcas e relacionamento com os clientes. Além disso, é importante ressaltar que muitos dos novos serviços são oferecidos globalmente e podem ser entregues de fora do mercado em que são consumidos. Serviços de infraestrutura, no entanto, são necessariamente locais e apenas podem ser consumidos em determinado mercado. No mercado de dispositivos a concorrência também é global, mas a captura de valor ainda é principalmente local, pois os operadores subsidiam aparelhos, atuando como varejistas para conquistar clientes (A.T.KEARNEY, 2014). Portanto, na indústria de telecomunicações no Brasil, não há apenas players nacionais, mas também importantes competidores estrangeiros Integração vertical Outro estudo da A.T.Kearney (2014), baseado na realidade do setor na Europa, sobre a cadeia de valor do setor de telecomunicações demonstra como as empresas estão se movimentando entre os mercados do setor, conforme apresenta a Figura 1.4. Dessa forma, pode-se ver como os players estão buscando expandir-se para novas áreas e competir em funções adjacentes, a fim de aumentar ou reforçar a sua posição competitiva.

40 16 Figura Movimentação dos players da cadeia de valor. Fonte: A.T.Kearney (2014). O estudo descreve algumas tendências, como a crescente separação entre infraestrutura e os serviços de comunicações para os consumidores, os quais se utilizam desta infraestrutura. Por exemplo, os usuários do Skype, que oferece serviço de VoIP, podem ter um número de telefone fixo e o Facebook está buscando adicionar a funcionalidade de voz à sua plataforma. Ao mesmo tempo, os operadores de rede têm expandido para a área de serviços, com os serviços de IPTV, que ainda não produzem receita significativa, porém fazem parte do portifólio de todas as operadoras de linha fixa. Além disso, operadoras de telefonia móvel estão lançando serviços de mensagens mais avançados para competir com aplicativos de mensagens instantâneas e de comunicação de vídeo, por exemplo, a Joyn Initiative, promovida pela GSM Association (GSMA) (A.T. KEARNEY, 2014). Assim, os operadores estão interessados no aumento da oferta de capacidade de transmissão de dados e buscando entrar no negócio de serviços de valor agregado, que parece ser mais lucrativo (LI & WHALLEY, 2002). Já no mercado de dispositivos, segundo o estudo de 2014 (A.T.KEARNET, 2014) parecia haver uma tendência de que as decisões de compra dos consumidores não se baseassem mais apenas em preço, recursos de hardware e marca, mas também no sistema operacional e nos serviços que se pode acessar e usar, como itunes, Google Play, BlackBerry

41 17 Messenger e outros aplicativos. Assim, os desenvolvedores de sistema operacional pareciam estar buscando entrar no mercado de dispositivos, como a Microsoft com o lançamento de seu tablet e o Google que havia comprado a Motorola e lançado um aparelho celular. Enquanto isso, a Samsung estava desenvolvendo seu sistema operacional e plataforma, mas ainda fabricava aparelhos com Android e Windows (A.T. KEARNEY, 2014). Li e Whalley (2002) acrescentam que produtores de aparelhos celulares, operadores de redes móveis, empresas de portais de internet, portais pure play, empresas de mídia de massa e instituições financeiras estão entrando no segmento de portais móveis para ficarem mais próximos do usuário. Os autores acreditam que a cadeia de valor de telecomunicações já não é linear, mas sim que existe uma rede de valor, composta por organizações de uma série de indústrias que fornecem coletivamente bens e serviços para os usuários finais. Assim, para a criação de valor na rede, as relações entre os atores da indústria são interdependentes (ANDERSSON et al, 1994 apud PEPPARD & RYLANDER, 2006) e as ações de cada integrante pode afetar os outros. Peppard e Rylander (2006) concordam e afirmam que há três principais funções que são executadas no setor, negócio de relacionamento com o cliente, negócio de inovação em serviços e conteúdos e comercialização e negócio de gerenciamento de infraestrutura, são realizadas simultaneamente e envolvem diversos players (PEPPARD & RYLANDER, 2006). A partir da análise da rede de valor, os pesquisadores concluíram que os usuários finais são chave para a criação de valor e afirmam que é amplamente aceito que os provedores de serviços vão ser os drivers do tráfego nas redes de transmissões dos operadores. Também é reconhecido que os operadores não serão capazes de desenvolver esses serviços sozinhos, mas sim que eles serão prestados por terceiros. (PEPPARD & RYLANDER, 2006, p. 136). Assim, os operadores de rede terão de cooperar e criar parcerias com diversos provedores de conteúdos e serviços, desde grandes empresas de mídia a pequenos geradores de conteúdo e devem buscar combinar modelos de compartilhamento de receitas (PEPPARD & RYLANDER, 2006, p.138).

42 Ameaças e oportunidades no setor de operadoras de telecomunicações Li e Whalley (2002) afirmam que, mudanças têm ocorrido em toda a indústria de telecomunicações, porém há mais chances de surgirem oportunidades mais próximas do consumidor final. Do ponto de vista do comportamento do consumidor, as novas tecnologias estão permitindo que as pessoas passem mais tempo se comunicando e que o façam de diversas formas (A.T. KEARNEY, 2014). Em 2012, o volume de mensagens enviadas no mundo, em um dia, por aplicativos Over-the-Top (OTT) 15, como WhatsApp, BlackBerry Messenger, Viber e imessage, superou o número de mensagens enviadas por Short Message System (SMS) 16, que passou a ser de 19 bilhões, comparada aos 17,6 bilhões por SMS (INFORMA, 2012 apud SILVERSTREET, 2013 p. 4). Esperava-se que o número de SMSs enviados continuasse crescendo e a quantidade de usuários deste tipo de mensagem era de 3,5 bilhões, enquanto que a de aplicativos era de 586 milhões naquele ano (INFORMA, 2012 apud SILVERSTREET, 2013 p. 5). Uma ligação telefônica pode ser a opção mais universal para a comunicação, devido à onipresença e a um sistema comum de numeração global, mas se as duas pessoas fazem parte da mesma plataforma, pode-se fazer uma chamada por VoIP, através da qual se pode compartilhar fotos, ver a pessoa e incluir outros na conversa simultaneamente (A.T.KEARNEY, 2014). Como o volume de uso das redes cresce exponencialmente, especialmente com o maior tráfego de mídias que exigem mais capacidade, há um debate sobre o futuro modelo de receita das operadoras (PAGE & FIRTH, 2010). De acordo com um estudo da A.T. Kearney (2008 apud TELECO, 2014) sobre as operadoras europeias, embora o tráfego de rede tenha crescido de forma constante nos últimos anos, o preço do minuto de uso do telefone móvel celular deveria alcançar o seu custo, diminuindo ou mesmo eliminando os lucros a partir de 2011, como mostra a Figura Over-the-top pode referir-se a serviços de transmissão de áudio e vídeo pela internet, de forma que a operadora de internet pode ter conhecimento do envio do conteúdo, mas não é responsável e não pode controlar sua distribuição. Similarmente, o envio de mensagens over-the-top se dá através de aplicativos e não por SMS, de forma que se evitam as operadoras. 16 Short Message System (SMS) é um serviço disponível em telefones celulares digitais, que permite o envio de mensagens curtas, de até 160 caracteres, para outros aparelhos celulares, dispositivos de mão (handhelds), e até para telefones fixos, conhecido popularmente como mensagem de texto.

43 19 Figura Receita e tendência dos custos. Fonte: A.T. Kearney (2008 apud TELECO, 2014). As operadoras de rede móvel já buscavam diminuir seus custos fazendo melhorias de processos, muitas vezes centradas na rede de acesso via rádio, que conecta os telefones celulares ao núcleo da rede de serviços da operadora, a qual representa cerca de um terço do total das despesas operacionais e 80% do investimento (TELECO, 2014). No entanto, a margem de lucro média de uma operadora de rede móvel, que na época era de cerca de 16%, parecia tender a diminuir para 0% em 2011 e -7% em 2012, o que sugeria que as reduções de custos incrementais não seriam mais suficientes para manter a rentabilidade (A.T.KEARNEY, 2008 apud TELECO, 2014). Por isso, as operadoras, que já estavam próximas do limite de melhoria de eficiência em processos, passaram a compartilhar suas redes de acesso via rádio, com os seus concorrentes. Segundo estudo publicado no Teleco (2014), melhorias no planejamento, implantação e operação da rede também poderiam baixar o custo das operadoras, mas isso exigiria uma nova abordagem. Além disso, com a alta penetração dos serviços de telecomunicações de banda larga fixa e móvel no mercado europeu, as empresas estão agora investindo em melhorar a velocidade e qualidade da rede de acesso, instalando fibra e redes LTE. Com isso, mais dispositivos poderão ser conectados, como as Smart TVs e consoles de jogos e espera-se que diferentes serviços serão prestados através deles (A.T.KEARNEY, 2014).

44 20 Esta grande necessidade de investimento por parte das operadoras agravam as dificuldades financeiras enfrentadas pelas operadoras europeias, mas, segundo Olla e Patel (2002), não há evidências de que elas vão falir, porém que algumas delas possam fazer um conluio. Peppard e Rylander (2006) também acreditam que as operadoras enfrentam dificuldades para capturar valor e defendem que o valor criado para o consumidor deve ter maior peso que o custo do envio de dados, quando se pensa na estratégia a ser adotada. Por isso, para os autores (PEPPARD & RYLANDER, 2006), os operadores de rede necessitam incrementar o uso de suas redes e aumentar receita e têm duas possibilidades para fazê-lo: adicionar clientes à sua base, que é o que todos os concorrentes também estão tentando fazer e, consequentemente, isso se torna cada vez mais difícil, ou aumentar o uso que cada cliente faz da rede. Segundo eles, o maior potencial para crescimento das operadoras de telecomunicações está no mercado de serviços de dados (PEPPARD & RYLANDER, 2006). Olla e Patel (2002) corroboram ao afirmar que os desafios enfrentados pelas operadoras de rede são tantos que elas não podem deixar de conseguir capturar valor com os serviços de internet. Mais uma dificuldade é a diferenciação, já que, atualmente, os quatro grandes operadores do Reino Unido têm quase o mesmo percentual do mercado e o custo de chamadas e a cobertura de rede são os únicos fatores que os diferenciam. Assim, algumas destas ameaças e oportunidades têm surgido, ou podem emergir no contexto brasileiro. Com maior compreensão sobre a evolução do setor de telecomunicações no mundo, é possível aproximar-se das particularidades do caso do Brasil e do objetivo desta dissertação. No próximo capítulo será apresentado o referencial teórico que embasa a análise deste estudo. Serão discutidos os conceitos das formas de competição, dos efeitos da dimensão institucional sobre os negócios, dos cinco desafios organizacionais do crescimento e das consequências não antecipadas de ações sociais deliberadas. No capitulo três, a partir da pergunta de pesquisa, descreve-se a unidade de análise, os motivos e características do método adotado e o processo de coleta, tratamento e análise dos dados. Já no capítulo quatro, é feito um relato histórico da formação e desenvolvimento da indústria de serviços de telecomunicações para contextualizar e prover dados para a análise. No capítulo cinco, apresenta-se a análise a partir dos dados primários e secundários coletados. No capítulo seis, são expostas as conclusões da análise do estudo. Por fim, no capítulo sete são listadas as referências bibliográficas e, no oitavo capítulo, os anexos.

45 21 2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA Para compreender como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações, primeiramente reviu-se a teoria em busca de entender o que ocorre em um setor, em sua dimensão de negócios. Em seguida, pesquisaram-se as discussões sobre como a dimensão institucional pode afetar um setor. Assim, ao perceber que a dimensão institucional pode afetar os diversos entes e suas relações, pode-se aproximar o olhar na interação contínua entre os players e o ambiente e suas consequências. Além disso, para compreender os resultados não antecipados que podem ter sido produzidos pela estratégia governamental adotada, há de se atentar para o tipo de inferências de que são passíveis as intervenções sociais. Como há grande diversidade de fatores envolvidos, com diferentes intensidades e inter-relações, buscaram-se os cuidados a serem tomados ao realizar tal interpretação. Assim, os principais aspectos teóricos e respectivos conceitos abordados nesta revisão de bibliografia são apresentados na Figura 2.1. Aspectos teóricos Dimensão de negócios Dimensão institucional Conceitos Mecanismosde mercado Mecanismos nonmarket A interação dos players com o ambiente Os cinco desafios organizacionais do crescimento A interpretação de ações e resultados de ações sociais deliberadas As consequências imprevistas de ações sociais intencionais Figura 2.1 Aspectos pesquisados na revisão de literatura AS DIMENSÕES DO SETOR De acordo com Baron (1995), o ambiente de negócios de um setor é composto por mecanismos de mercado e mecanismos nonmarket. Para o autor, os componentes de mercado

46 22 incluem as interações entre as empresas e outros atores, que são intermediadas por acordos de mercado ou privados. Essas interações são tipicamente voluntárias e envolvem transações econômicas e troca de propriedade. Já o componente nonmarket compreende interações que são intermediadas por outros stakeholders, como a sociedade, o governo, a mídia e as instituições públicas. Esses mecanismos podem ser voluntários, como quando a empresa busca estreitar relações com o governo, ou involuntária, por exemplo, quando o governo regula uma atividade, ou quando grupos de consumidores organizam um boicote a produtos de uma empresa. Assim, os mecanismos nonmarket seriam forças de fora do sistema de mercado que agem sobre os atores econômicos (BARON, 1995). Assim, pode-se dizer que os mecanismos de mercado atuam na dimensão de negócios e que os mecanismos nonmarket atuam na dimensão institucional, que serão aprofundadas a seguir Dimensão de negócios Na dimensão de negócios de um setor, a competição é um tipo de mecanismo de mercado que parece ter grande influência sobre a forma como as organizações crescem. De acordo com Barney (1986), existem três formas de competição, que podem e devem ser integradas. Na visão do autor, as empresas existem sob a ameaça constante de uma revolução Schumpeteriana, enfrentam forças competitivas como as definidas por Chamberlin (1933 apud BARNEY,1986) e pela corrente Organização Industrial. Dessa forma, Barney (1986), defende que devem ser criadas estratégias que lidam com todos esses problemas simultaneamente a fim de aumentar a probabilidade de que as empresas sobrevivam e prosperem ao longo do tempo. Essas formas de competição são resumidas na Figura2.2.

47 23 Autores Schumpeter Chamberlin Organização Industrial Formas de competição A qualquer momento podem surgir inovações revolucionárias de produto, mercado ou tecnologia, que não podem ser previstas perfeitamente; Os ativos e capacidades únicas de cada empresa são extremamente importantes e devem influenciar as estratégias que cada firma persegue e seus resultados. Assim, as organizações podem criar estratégias que alteram a estrutura de uma indústria de forma a se beneficiar exclusivamente, de maneira que a heterogeneidade da indústria pode representar uma importante fonte de vantagem competitiva para as empresas A rentabilidade do setor é determinada por sua estrutura, que pode ser analisada utilizando-se o framework das cinco forças de Porter. Figura 2.2 Formas de competição. Schumpeter (1950 apud BARNEY, 1986), se concentrou em estudar grandes mudanças tecnológicas de mercado e de produto e considerou de pouca importância, no longo prazo, a definição de preço e outras ações competitivas dentro de indústrias relativamente estáveis. Para o autor (SCHUMPETER, 1950 apud BARNEY, 1986), as inovações revolucionárias no produto, mercado ou tecnologia, tais como novos bens de consumo, novos métodos de produção ou transporte, novos mercados e novas formas de organização industrial, não podem ser antecipadas pelas firmas perfeitamente. Esta visão defende que a competição não é tão estável e tampouco previsível, de forma que o conceito de competição schumpeteriano não foi tão utilizado no desenvolvimento de teorias estratégicas normativas, portanto, as técnicas de gestão estratégica clássicas tendem a ser menos diretamente aplicáveis e os seus resultados menos previsíveis (BARNEY, 1986). Buckley (1983 apud FLECK, 2000) corrobora, ao sugerir que o crescimento das empresas deve ser mapeado em um contexto dinâmico de mudança de tecnologias, produtos, empresas e indústrias sobre o espaço econômico e tempo. Por outro lado, a visão econômica chamberliniana destaca a relevância dos ativos e capacidades únicas de cada empresa, além de sugerir que essas características organizacionais devem influenciar as estratégias que cada firma persegue e seus resultados (BARNEY, 1986). Assim, as organizações podem criar estratégias que alteram a estrutura de uma indústria de forma a se beneficiar exclusivamente, de maneira que a heterogeneidade da indústria pode representar uma importante fonte de vantagem competitiva para as empresas (BARNEY, 1986). Já, na visão econômica da Organização Industrial, os retornos para as empresas são determinados pela estrutura da indústria dentro da qual ela se insere e é nesta perspectiva que se baseiam as cinco forças sugeridas por Porter (BARNEY, 1986).

48 24 De acordo com Porter (1980), importante autor da corrente da Organização industrial, a estrutura de uma indústria determina a potencial rentabilidade de uma indústria e depende de cinco forças competitivas, sendo que diferentes forças assumem destaque, em cada setor. Para o autor, a concorrência não depende apenas dos players estabelecidos em uma indústria particular, mas clientes, fornecedores, potenciais entrantes e produtos substitutos são também competidores, que podem ser mais ou menos proeminentes ou ativos, dependendo do setor (PORTER, 1980). Assim, estes elementos influenciam a indústria gerando cinco tipos de forças, como demonstrado na Figura 2.3. Figura Elementos da estrutura da indústria. Fonte: Porter (1980). Dessa forma, do ponto de vista da Organização Industrial, o entendimento destas pressões competitivas importante deve basear as estratégias das organizações, pois destacam os pontos fortes e fracos da empresa, evidenciam o posicionamento da empresa em seu setor, esclarecem as áreas onde as mudanças estratégicas podem produzir o maior retorno e destacam de que maneira as tendências do setor parecem ter maior efeito, como oportunidades

49 ou ameaças (PORTER, 1980). Assim, algumas características são importantes para o nível de cada força competitiva Ameaça de novos entrantes O que estabelece o nível de ameaça de novos entrantes são as barreiras de entradas e a possível reação dos players já existentes. Assim, se as barreiras de entrada forem altas e um recém-chegado esperar que haja retaliação das empresas que já atuam no mercado, não vai existir uma séria ameaça de ele entrar. Além disso, novatos estarão menos propensos a entrar no mercado dependendo de algumas possíveis reações dos incumbents: se os incumbents possuírem recursos substanciais para se defender de um novo entrante, como excesso de caixa, capacidade de adquirir financiamento, capacidade produtiva; se os players existentes parecerem capazes de reduzir os preços para manter seu market share ou por terem margem de sobra e se o crescimento do mercado for baixo, o que criaria uma dificuldade para o mercado absorver o desafiante e uma consequente dificuldade financeira para os antigos concorrentes (PORTER, 1980). O autor aponta seis principais fontes de barreiras à entrada: Economias de escala e escopo De acordo com Chandler (1990), economia de escala acontece em indústrias de capital intensivo e tecnologicamente avançadas quando o volume produzido aumenta e o custo por unidade cai, o que cria uma vantagem de custo. Dessa forma, Porter (1980) afirma que as economias de escala podem atuar como barreiras na distribuição, utilização da força de vendas, financiamento e quase qualquer outra parte de um negócio. Assim, a economia de escala é uma barreira à entrada, pois força o aspirante a ter grande escala desde o início de suas operações, ou a aceitar uma desvantagem de custo (PORTER, 1980). Chandler (1990) afirma também que a economia de escopo pode trazer vantagens de custo, pois fábricas grandes utilizam diversas mesmas matérias-primas para fazer produtos diferentes. Porter (1987) acrescenta que a estratégia corporativa de compartilhar atividades entre diferentes unidades de negócios de uma mesma empresa também pode trazer vantagens de custo, pois pode diminuir os custos ou aumentar a diferenciação.

50 Diferenciação de produto O reconhecimento de marca é outro fator que cria uma barreira de entrada, pois força os concorrentes a investir muito para superar a lealdade do cliente. Assim, para aumentar este obstáculo, as empresas investem em publicidade, atendimento ao cliente e em ser o primeiro na indústria. (PORTER, 1980) Requisitos de capital Os requisitos de capital para se entrar em um negócio podem ser muito altos em certas indústrias, o que limita o conjunto de candidatos prováveis. Assim, a necessidade de investir grandes quantidades de recursos financeiros, cria uma barreira à entrada, principalmente se o capital for destinado a gastos irrecuperáveis como publicidade ou P&D, mas também pode ser destinado a instalações fixas, crédito de clientes, estoques ou absorção de perdas para estabelecimento do negócio (PORTER, 1980) Vantagens de custo independentes de tamanho As empresas presentes em uma indústria podem ter outras vantagens de custo, além do tamanho de sua produção, como efeitos da curva de aprendizagem, curva de experiência, tecnologia patenteada, acesso às melhores fontes de matérias-primas, bens previamente adquiridos a preços mais baixos, subsídios governamentais, ou locais favoráveis (PORTER, 1980) Acesso aos canais de distribuição Para que o novo entrante se posicione nos canais de distribuição, ele necessita, muitas vezes, diminuir o espaço ocupado pelos outros players e, para isso, pode ser necessário, por exemplo, baixar preços, fazer promoções ou manter intensos esforços de venda (PORTER, 1980).

51 Política do governo O governo pode limitar ou mesmo impedir indústrias com diversos tipos de controles, como normas de poluição do ar e da água, regulamentos de segurança, limites sobre o acesso a matérias-primas, exigências de licença e regulação (PORTER, 1980) Poder de barganha dos fornecedores Os fornecedores podem exercer poder de barganha sobre os participantes de um setor, elevando seus preços ou reduzindo a qualidade dos bens e serviços fornecidos, de forma a diminuir a rentabilidade de uma indústria que não consiga transferir o aumento para seus consumidores (PORTER, 1980). Assim, um grupo de fornecedores se torna poderoso se: A concentração de fornecedores que atende à indústria é maior que do setor atendido; O fornecedor não concorre com outros produtos à venda para a indústria; Não há grande ameaça de os fornecedores fazerem uma integração vertical para frente; A indústria em questão não é um cliente importante do grupo fornecedor e se o produto fornecido é único, diferenciado, ou se há custos de mudança (PORTER, 1980). Custos de mudança são custos fixos em que os compradores incorrem ao mudar de fornecedor. Estes podem surgir, por exemplo, quando: as especificações dos produtos torna a indústria dependente de determinados fornecedores; os players do setor investiram fortemente em equipamentos auxiliares especializados ou em aprender a operar o equipamento de um fornecedor; ou as linhas de produção das firmas da indústria estão ligadas a instalações de fabricação do fornecedor (PORTER, 1980) Poder de barganha dos compradores Já os clientes exercem poder de barganha quando forçam os preços da indústria para baixo, exigem qualidade superior, ou mais serviço, e jogam os concorrentes uns contra os outros, prejudicando os lucros da indústria (PORTER, 1980). Assim, um grupo de compradores é poderoso se:

52 28 O grupo é concentrado ou compra em grandes volumes; Os produtos que compram da indústria são padronizados ou indiferenciados, de forma que possam encontrar fornecedores alternativos; O bem que os compradores adquirem é um componente importante de seu produto e representa uma fração significativa de seu custo, de forma que buscam um preço favorável e compram seletivamente; Os compradores têm lucros baixos e, por isso, buscam reduzir os custos de compra; O produto da indústria é muito importante para a qualidade dos produtos ou serviços dos compradores, de forma que os compradores geralmente são muito sensíveis ao preço; O produto da indústria não gera uma economia de recursos financeiros ao comprador, de maneira que ele pode ser pago muitas vezes e os compradores não são sensíveis ao preço, mas estão interessados em qualidade; Os compradores impõem uma ameaça crível de integração para trás, apesar de às vezes uma indústria ameaçar os compradores pela possibilidade de fazerem uma integração pra frente (PORTER, 1980). As fontes de poder do comprador podem ser atribuídas ao consumidor como um grupo, aos compradores industrial e comercial. Os consumidores tendem a ser mais sensíveis ao preço, se os produtos são indiferenciados, caros em relação aos seus rendimentos e se a qualidade não é realmente importante. Já os varejistas podem ter outra fonte de poder, pois podem influenciar a escolha do consumidor (PORTER. 1998) Ameaça de produtos substitutos Os produtos substitutos limitam o potencial de uma indústria, pois definem o preço máximo que se pode cobrar, a menos que se tenha melhor qualidade ou algum diferencial. O autor afirma que quanto mais atraente o custo-benefício do substituto, mais firme o impedimento colocado sobre o potencial de lucro da indústria (PORTER, 1980). Os substitutos não apenas limitam os lucros normalmente, como também reduzem a rentabilidade que uma indústria pode obter em momentos de crescimento do mercado (PORTER, 1980). Os produtos substitutos que merecem mais atenção são aqueles que tendem a ter um melhor custo-benefício em relação ao produto da indústria e que são produzidos por indústrias

53 29 de lucros elevados. Substitutos muitas vezes vêm rapidamente à tona, quando alguma mudança aumenta a concorrência em seu setor e ocasiona redução de preço ou melhoria de desempenho (PORTER, 1980) Intensidade da rivalidade Por fim, a rivalidade entre os concorrentes do setor assume a forma de jockeying for positions, definida por Porter (1980) como o uso de táticas como concorrência de preços, introdução de produtos e guerras publicitárias. Assim, a rivalidade tende a ser mais intensa na presença de uma série de fatores: Quando há um grande número de concorrentes ou aproximadamente iguais em tamanho e poder; Quando o crescimento da indústria é lento, o que leva a disputas por participação de mercado; O produto ou serviço não tem diferenciação ou não há custos de mudança, o que deixa a empresa vulnerável a tentativas da concorrência de conquistar seus clientes; Os custos fixos são altos ou o produto é perecível, o que cria a forte tentação a reduzir os preços. A capacidade é normalmente aumentada em grandes incrementos, o que pode desequilibrar a oferta e demanda do setor e levar a períodos de excesso de capacidade e de redução de preços. Quando as barreiras de saída são elevadas as empresas concorrentes podem continuar no negócio, mesmo que ganhem retornos baixos ou negativos sobre seu investimento. As barreiras de saída podem ser: ativos muito especializados ou a lealdade da administração a um negócio particular. Dessa forma, o excesso de capacidade da indústria permanece e a rentabilidade dos concorrentes saudáveis também é prejudicada. Em alguns casos a indústria pode buscar ajuda do governo, especialmente se houver concorrência estrangeira. Os rivais têm ideias distantes sobre como competir, adotam diferentes estratégias e têm diversas origens e "personalidades, de forma que continuamente entram em disputas (PORTER, 1980).

54 30 Assim, as cinco forças que atuam em uma indústria e suas fontes podem ser resumidas como na Figura 2.4. Força Barreiras de entrada Determinantes do poder do fornecedor Determinantes do poder do comprador Determinantes da ameaça de substituição Exemplos de fontes das forças Economias de escala, Diferenças de produtos patenteados, Identidade de marca, Custos de mudança, Requisitos de capital, Acesso à distribuição, Vantagens de custo absoluto (curva de aprendizagem, acesso aos insumos necessários e patentes de design de produto de baixo custo), Política do governo, Retaliação esperada; Diferenciação de insumos, Custos de mudança de fornecedores e empresas da indústria, Presença de insumos substitutos, Concentração de fornecedores, Importância do volume para o fornecedor, Custo relativo a compras totais na indústria, Impacto dos insumos sobre custo ou diferenciação, Ameaça de integração para frente em relação à ameaça de integração para trás pelas empresas da indústria Poder de barganha Concentração de compradores versus concentração de empresas, Volume do comprador, Custos de mudança do comprador em relação aos custos de mudança da firma, Informação do comprador, Capacidade de integração para trás, Produtos substitutos, Sensibilidade a preço Preço / total de compras, Diferenças do produto, Identidade de marca, Impacto na qualidade / desempenho, Lucros do comprador, Incentivos dos tomadores de decisão; Desempenho do preço relativo dos substitutos versus concentração das firmas,

55 31 Custos de mudança, Propensão do comprador a substituir; Determinantes da rivalidade Crescimento da indústria, Valor adicionado/ custos fixos (estocagem), Sobrecapacidade intermitente, Diferenças do produto, Identidade de marca, Custos de mudança, Concentração e equilíbrio, Complexidade Informativa, Diversidade de concorrentes, Participações societárias, Barreiras de saída. Figura Resumo das forças e fontes dos elementos da estrutura da indústria. Fonte: Porter (1998). A corrente da Organização Industrial defende que a empresa deve conviver com muitos desses fatores, mas pode tentar melhorar outras questões através de mudanças estratégicas. Por exemplo, um player pode tentar aumentar os custos de mudança dos compradores, aumentar a diferenciação do produto, focar esforços de venda nos segmentos de maior crescimento ou em áreas com os menores custos fixos e tentar evitar o confronto com os concorrentes com alta barreira de saída (PORTER, 1980). Assim, Porter (1980) sugere que as firmas devem: se posicionar para que as suas capacidades provejam a melhor defesa contra as forças competitivas; e/ou influenciar o equilíbrio de forças através de movimentos estratégicos, melhorando assim a posição da empresa e/ou antecipar e responder às mudanças nos fatores subjacentes às forças, para aproveitar a mudança antes que os adversários a reconheçam. Há, no entanto, a possibilidade de as condições da indústria mudarem, como o fim da validade de patentes, mudanças na percepção de diferenciação do produto, aumento de economias de escala, por exemplo, pela integração vertical e automação, ou decisões estratégicas dos incumbents (PORTER, 1980).

56 Dimensão institucional Além dos mecanismos de mercado (BARON, 1995), como as formas de competição descritas por Barney (1986), que estão contidas na dimensão de negócios, há outras condições que podem causar grandes mudanças na estrutura do setor. Para entender as mudanças ocorridas em um setor, deve-se também considerar os componentes nonmarket (BARON, 1995), que se dão na dimensão institucional. Grove (1996) sugere um modelo para apontar como pontos de inflexão estratégicos, que causam grande mudança nas indústrias, se originam e descreve exemplos causados pela competição, mudança na tecnologia, mudança no poder de clientes, mudança no poder de fornecedores, complementadores e mudanças devido à imposição ou remoção de regulações. Assim, seu modelo de análise competitiva basea-se no proposto por Porter (1980), no entanto, acrescenta a mudança de regulações, que caracteriza mecanismos nonmarket (BARON, 1995). Garvin e Levesque (2006), também apontam a importância dos mecanismos nonmarket (BARON, 1995) ao afirmar que, para compreender as questões que podem afetar, influenciar e formar mudanças em uma indústria, deve-se levar em consideração quatro principais categorias: dinâmica social, por exemplo, mudanças populacionais, demográficas, de estilo de vida, de demanda e de valores; econômicas, como na balança comercial, no câmbio e na estrutura da indústria; tecnológicas, por exemplo, mudanças de hardware, software, aparelhos de comunicação e aplicativos e políticas, como mudanças no cenário eleitoral, em impostos, de regulação e no ambiente legal. Considerando que as mudanças políticas manifestam-se no setor através da dimensão institucional, deve-se compreender de que forma isto ocorre. Além de um rápido exemplo sobre a mudança causada ao setor farmacêutico norte americano, Grove (1996) descreve as dramáticas consequências da proibição do monopólio da prestadora de serviços de telecomunicações, AT&T, sobre aparelhos de telefone, a separação dos serviços locais e de longa distância e a divisão dos serviços telefônicos locais em sete operadoras regionais. O autor também comenta sobre os efeitos da privatização, mudança institucional ocorrida em diversos países e indústrias, que quebram o monopólio e fazem com que empresas que nunca tiveram de conquistar clientes ou enfrentar competição tenham de aprender a fazê-lo (GROVE, 1996). Assim, no caso da AT&T, a organização havia crescido

57 33 em um ambiente regulatório em que suas competências essenciais giravam em torno de sua capacidade de trabalhar com os reguladores e sua força de trabalho estava acostumada a um ambiente de trabalho paternalista. No entanto, quando o monopólio foi quebrado, a firma perdeu 40 por cento do mercado de longa distância e a AT&T passou a anunciar na televisão para atrair novos clientes, fazendo questão de lhes agradecer por usar seus serviços e desenvolveu um som característico para sinalizar a sua presença, tonando-se um exemplo de marketing de consumo (GROVE, 1996). Assim, a legislação e a regulação são exemplos de mecanismos nonmarket (BARON, 1995) e Fleck (2010) afirma que este tipo de mecanismo pode contribuir para a formação de ambientes piedosos. A autora define ambiente piedoso como um ambiente de negócios em que os mecanismos nonmarket (BARON, 1995) e as forças de mercado facilitam a criação e captura de valor nas atividades do setor, independentemente da eficiência, enquanto que, em um abiente desafiador, as forças do mercado bonificam a eficiência organizacional e distinção de capacidades, além de punir a ineficiência organizacional e fraqueza competitiva (FLECK, 2010). Como resultado, a organização que atua em um ambiente piedoso quase não sofre pressão externa, de forma que suas ineficiências e pontos fracos tendem a ser perdoados, em vez de serem punidos, o que estimula os players da indústria a continuarem fazendo business as usual, ao invés de reverem seus processos em busca de desperdícios (FLECK, 2010) INTERAÇÃO CONTÍNUA ENTRE OS PLAYERS E O AMBIENTE Para analisar o crescimento de um setor, além de entender os mecanismos de mercado e os mecanismos nonmarket, deve-se buscar compreender a interação entre os players e o ambiente. Fleck (2000) corrobora com as visões de Porter (1980), sobre a possibilidade de ocorrerem mudanças na estrutura da indústria, e de Barney (1986), de que as organizações e a estrutura da indústria interagem. A autora afirma que as empresas crescem por causa e, às vezes, apesar das mudanças que acontecem dentro e em volta delas. Enquanto crescem, deliberadamente ou não, as empresas acabam mudando seu ambiente e transformando-se (FLECK, 2000, p. 1).

58 Os cinco desafios organizacionais do crescimento Além disso, Fleck (2009) sugere que o estado de sucesso organizacional deve ser visto como um alvo em movimento e que, em uma perspectiva de longo prazo, a mudança organizacional pode ser vista como mudança de estado em um espaço de estados bidimensional. Uma das dimensões se refere ao estado do ambiente, que pode ser definida em termos de quão fácil ou difícil é para as empresas criarem e capturarem valor (FLECK, 2009). Assim, enquanto em um ambiente piedoso a criação e captura de valor são fáceis, um ambiente inóspito impediria a criação e/ou captura de valor e um ambiente desafiador não impediria nem facilmente permitiria a criação e captura de valor (FLECK, 2009). A outra dimensão seria de estados de existência da organização, cujos valores extremos são a autoperpetuação e a autodestruição, de forma que organizações reais se encontram entre os pólos (FLECK, 2009). Assim, a autora acrescenta que embora a natureza dos requisitos para se aproximar do polo de autoperpetuação permaneça constante, os níveis em que as respostas devem ser dadas necessariamente mudam ao longo do tempo. (FLECK, 2009). Dessa forma, uma organização se aproximaria do polo de autoperpetuação desenvolvendo e fazendo uso de capacidades e, ao contrário, quanto mais deficiências uma firma desenvolve e possui, mais se aproxima do polo de autodestruição (FLECK, 2009). Assim sendo, uma organização persistirá em se manter em posições de domínio na indústria, na medida em que alimente uma propensão a se autoperpetuar, porém, se não o fizer, acabará por se transformar em uma organização autodestrutiva e deve enfrentar o declínio e fracasso (FLECK, 2009). Portanto, a autora estabelece um modelo teórico para avaliar o impacto de decisões críticas sobre o bem-estar da empresa no longo prazo, apresentado na Figura 2.5.

59 35 Figura 2.5 Modelo de requisitos para o desenvolvimento da propensão da autoperpetuação da organização. Fonte: Fleck (2009) Sucesso de longo prazo Fleck (2009) sugere que há duas condições necessárias, ainda que nao sejam suficientes, para o sucesso da organização a longo prazo, ou seja, para o desenvolvimento de uma tendência de autoperpetuação: renovação organizacional, por meio de processos de crescimento contínuo, e apreservação da integridade organizacional, para permitir à empresa continuar existindo Crescimento e Renovação Organizacional Diversos autores têm estudado a renovação organizacional (PENROSE, 1980; CHANDLER, 1977; EISENHARDT & MARTIN, 2000; HELFAT AT AL, 2007; TEECE, PISANO E SHUEN, 1997; INVERNO, 2003 apud FLECK, 2009) e afirma-se que a

60 36 capacidade de auto-renovação da firma advém da folga de recursos, como de recursos subutilizados e de competências transferíveis (FLECK, 2009). Penrose (1980) destaca que alguns recursos são indivisíveis, por isso, a firma inevitavelmente tem excesso de recursos que podem ser aplicados a outras atividades e isto pode gerar movimentos de expansão relacionados feitos para aumentar a eficiência operacional. Ao fazer isso, a empresa produz folga novamente e nova expansão pode ser feita (PENROSE, 1980). Chandler (1991) também defende que o processo de crescimento é contínuo e afirma que a renovação contribuiu enormemente para que a organização seja capaz de corresponder às mudanças no ambiente. Para que ocorra a renovação organizacional, a organização precisa desenvolver capacitações para responder aos desafios do empreendedorismo e da navegação no ambiente dinâmico (FLECK, 2009). Isto ocorre pois, sem os serviços empreendedores, a empresa deixa de crescer, renovar e criar valor de forma contínua (FLECK, 2009). Já se a empresa persistir em não se esforçar para acompanhar e moldar o ambiente, neutralizar pressões e ajustar a situações, não terá sucesso na captura de valor a partir de suas iniciativas empreendedoras (FLECK, 2009). O baixo engajamento com estas duas atividades levarão a organização a gerar pouca folga financeira (FLECK, 2009) Integridade da Organização Por outro lado, o crescimento apresenta também ameaças potenciais à longevidade organizacional saudável: as pressões de fluxo de caixa exercidas por custos fixos elevados, que podem levar à expansão com maior uso de recursos e menor rentabilidade (CHANDLER, 1977); a rivalidade mal gerida (SELZNICK, 1957); a falta de cooperação (BARNARD, 1938); as fracas habilidades de coordenação (LAWRENCE & LORSCH, 1967 apud FLECK, 2009); a formulação e implementação da estratégia apoiadas por avaliações incompletas da situação (SELZNICK, 1957) e a falta de recrutamento (SELZNICK, 1957). Essas pressões, se não respondidas, podem ameaçar a integridade da empresa, levando a sua ruptura e autodestruição, de forma que a preservação da integridade organizacional é outro requisito para a autoperpetuação de uma firma (FLECK, 2009). Neste caso, a firma deve se dedicar a dois desafios: a gestão da diversidade e o provisionamento de recursos humanos qualificados (FLECK, 2009).

61 37 Lidar com a diversidade exige respostas a uma série de fatores que são típicos dos sistemas sociais que fomentam a fragmentação organizacional: rivalidade (SELZNICK, 1957), a coexistência de inúmeras sub-coalizões (CYERT & MARCH, 1963 apud FLECK, 2009) e o fracasso de cooperação (BARNARD, 1938). Estes fatores podem levar a movimentos de expansão desagregados, por isso é importante que a firma se dedique a criar formas de reforçar os elos existentes e de coordenar (FLECK, 2009). Penrose (1980) acrescenta que, nos sistemas sociais, as relações levam tempo para desenvolver, por isso, profissionais recém-contratados não são tão produtivos ao trabalhar com pessoas com as quais não estão acostumados. Se não houver tempo para consolidar o sistema social, isto pode dar origem à formação de sub-coalizões e, conseqüentemente, provocar um efeito desagregador. Assim, recrutar sem planejamento prévio ou ações de desenvolvimento e retenção de recursos humanos qualificados, podem prejudicar a integridade organizacional (FLECK, 2009) Gestão da folga A folga é o excesso de todos os tipos de recursos, como pessoas, equipamentos, capital, marcas e reputação, além do necessário para a organização de operar em um determinado nível de desempenho desejado (FLECK, 2009). A folga nas organizações exerce diversas funções, por exemplo, manter a coalizão, aliviar conflitos, proteger contra a incerteza, permitir a inovação, permitir tomada de decisão satisfatória e alimentar disputas políticas organizacionais (BOURGEOIS, 1981; BOWEN, 2002 apud FLECK, 2009). Assim, a produção de folga afeta tanto a renovação organizacional como a preservação da integridade sendo, por isso, essencial para o desenvolvimento da tendência de autoperpetuação (FLECK, 2009). A folga permite a inovação e exploração o que estimula o crescimento e vice-versa, por isso, é uma condição necessária para a renovação organizacional (FLECK, 2009). Penrose (1980) afirma que algumas categorias de recursos, tais como gestão, precisam estar disponíveis antes da expansão ocorrer, para que a qualidade, eficácia e a velocidade do movimento de expansão não sejam comprometidas. Chandler (1977) concorda com a autora (PENROSE, 1980), pois ambos observaram que o processo de crescimento produz recursos subutilizados que se tornam disponíveis para expansão. Por

62 38 outro lado, a geração de folga excessiva pode promover uma atitude defensiva que impede as iniciativas de inovação (FLECK, 2009). Ademais, a folga contribui para a integridade organizacional, quando aplicada, por exemplo, para desenvolver e implementar mecanismos de integração e coordenação (FLECK, 2009). Ao contrário, a má gestão da folga pode afetar negativamente a integridade organizacional, pois pode alimentar batalhas políticas por recursos. Além disso, se for utilizada para compensar a ineficiência gerada por procedimentos operacionais defeituosos, comunicação deficiente e a má gestão de conflitos organizacionais, ou para manter a coalizão organizacional, é provável que a folga contribua para a deterioração da moral e do caráter da organização ou para a desintegração organizacional (FLECK, 2009). Ao longo desse processo, o consumo de folga pode consumir ou gerar ainda mais folga, aumentando ou diminuindo o nível de folga disponível, de maneira que o alto desempenho econômico sustentado fornece à firma uma folga essencial para a preservação da integridade organizacional. Assim, a folga contribui para o sucesso de longo prazo da empresa, porque, em princípio, todos os stakeholders podem ser atendidos e têm grande influência na eliminação, no adiamento e execução dos planos de expansão ou redução da empresa (FLECK, 2009). A autora estabelece os cinco desafios com os quais a gestão organizacional deve lidar para obter sucesso no longo prazo, distinguindo as respostas apropriadas e fracas, como na Figura 2.6.

63 39 Polos de Respostas ao Desafio Natureza do Desafio Descrição do Desafio Sucesso organizacional de longo prazo (Autoperpetuação) Fracasso organizacional (Autodestruição) Empreendedorismo Estimular o empreendedorismo através da promoção de iniciativas de expansão da empresa que criem valor de forma continuada e previnam a empresa da exposição excessiva ao risco. Baixo ou satisfatório (baixo nível de ambição, versatilidade, imaginação, visão, julgamento e de habilidade em levantar fundos, levando a movimentos motivados por estratégias defensivas e nulas) Alto (alto nível de ambição, versatilidade, imaginação, visão, julgamento e de habilidade em levantar fundos, levando a movimentos motivados por estratégias produtivas e híbridas) Navegação no Ambiente Dinâmico Relacionar-se adequadamente com os diversos stakeholders da empresa almejando assegurar captura de valor e legitimidade organizacional Passiva (monitoramento incompleto e ineficiente do ambiente, utilização anacrônica ou inadequada de estratégias de resposta: manipular, anuir comprometer-se, esquivar-se ou resistir. Ativa (monitoramento compreensivo e contínuo do ambiente, utilização precisa e adequada de estratégias de resposta: manipular, anuir comprometer-se, esquivar-se ou resistir. Gestão da Diversidade Conservar a integridade da empresa face ao aumento de rivalidade interna e de conflitos organizacionais Fragmentação (Incompetência no desenvolvimento de relacionamentos coesos e na coordenação de capacitações) Integração (Competência no desenvolvimento de relacionamentos coesos e na coordenação eficaz de capacitações) Provisionamento de Recursos Humanos Abastecer continuamente a organização com a quantidade necessária de recursos humanos qualificados Tardio (contratação just-intime ou depois de confirmada a carência de pessoal) Antecipado (contratação de pessoal como parte do planejamento das ações da organização)

64 40 Gestão da Complexidade Gerenciar questões de alta complexidade e resolver problemas relacionados ao aumento de complexidade tendo em vista anular ameaças à existência da empresa Ad hoc (capacidade de resolução de problemas não sistematizada, voltada para buscas rápidas e simplistas por soluções. Inibe o aprendizado e a criação de processos preventivos) Sistemático (capacidade de resolução de problemas baseada em buscas por soluções abrangentes e de forma sistemática. Fomenta o aprendizado e a criação de processos preventivos) Figura Cinco desafios organizacionais do crescimento. Fonte: Fleck (2009) Empreendedorismo O desafio do empreendedorismo está relacionado à busca contínua de crescimento pela, correndo riscos e gerenciando-os ao mesmo tempo (FLECK, 2009). Para isso, é necessário que a empresa tenha à sua disposição os serviços empreendedores propostos por Penrose (1959), o que significa que deve haver gestores com os seguintes temperamentos, ou qualidades pessoais: ambição, versatilidade, engenhosidade e capacidade de julgamento. Penrose (1959) defende que há dois tipos de ambição. O primeiro seria a ambição por interesse na rentabilidade e crescimento da empresa como uma organização para a produção e distribuição de bens e serviços. Este tipo de ambição é orientado para a melhoria de qualidade e do produto, para a redução de custos, para o desenvolvimento de uma melhor tecnologia, para a expansão de mercados através de um melhor serviço aos consumidores, bem como a introdução de novos produtos confiáveis e desenvolvimento de vantagem produtiva ou distributiva. Empreendedores com este tipo de ambição se orgulham de sua organização e do seu ponto de vista e para eles, a "melhor" maneira de fazer lucros é através da melhoria e ampliação das atividades desta organização (PENROSE, 1959, p. 35). Já o outro tipo de ambição é chamado de imperialista (PENROSE, 1959), pois é movido por visões de criação de um poderoso "império" industrial que se estende por uma vasta área. Pode haver iniciativas de melhorias produtivas e desenvolvimento como um meio de manter a posição competitiva da sua empresa, no entanto, há maior interesse na expansão da empresa através de aquisição ou de eliminação de concorrentes por outros que na competição em si. O empreendedor motivado por este tipo de ambição pode ater-se a um campo industrial em particular, buscando obter uma posição dominante nesse campo, ou pode

65 41 criar variados empreendimentos, investindo em qualquer negócio que pareça rentável. Neste caso, a autora afirma que o empreendedor deve ter iniciativa e ser agressivo e inteligente para negociar com sucesso e superar outros empresários. O empreendedor motivado pela ambição imperialista deve também ter um instinto aguçado para manipulações puramente financeiras e um julgamento astuto para avaliar não só o valor de outras empresas, mas também os custos mínimos a que eles podem ser adquiridos, por vezes as empresas inteiras podem ser comprados e vendidos apenas para os lucros rápidos para ser obtido a partir deles. Acima de tudo, o construtor de impérios, como o nome indica, é um político de negócios e estrategista e deste tipo de capacidade seu sucesso depende (PENROSE, 1959, p ). Outro serviço empreendedor, a versatilidade empreendedora, é diferente da versatilidade gerencial ou técnica, pois consiste em imaginação e visão, o que pode ou não ser prático. Por um lado, idéias empreendedoras podem ser inerentemente impraticáveis e então serão pouco úteis para a empresa. Por outro lado, se as ideias são comuns e pouco inovadoras, são igualmente inúteis e tampouco contribuem para o crescimento da firma. (PENROSE, 1959, p. 32) O serviço empreendedor relacionado à captação de recursos trata da habilidade do empreendedor para angariar fundos. Penrose (1959) afirma que as dificuldades de obtenção de capital de podem impedir a expansão de novas, pequenas e desconhecidas empresas, que não têm a mesma facilidade para a captação de capital quanto organizações estabelecidas, de grande porte e conhecidas. Ainda assim, muitas pequenas empresas são capazes de fazê-lo e se tornam grandes empresas, o que, segundo a autora, é possível em virtude de uma capacidade empreendedora especial, a engenhosidade do homem de negócios. Isto não estaria estreitamente relacionado à existência, na empresa, de tipos de serviços necessários para gerenciá-la de forma eficiente, mas sim à capacidade do empreendedor para inspirar confiança. Assim, as pequenas empresas, muitas vezes contam com uma divisão de trabalho entre um inventor ou um gerente de produção qualificada, e um empresário capaz de levantar capital e comprar a crédito. Entretanto, há pouca dúvida de que o mais engenhoso e convincente dos empresários às vezes é incapaz de levantar o capital necessário (PENROSE, 1959, p. 37). Por fim, o julgamento empresarial, como definido pela autora, trata da competência para avaliar adequadamente os riscos e as oportunidades e, diferentemente dos serviços

66 42 empreendedores anteriores, é apenas em parte uma questão das características pessoais ou temperamento do indivíduo (PENROSE, 1959). Ainda, a autora sugere que uma firma pode, a qualquer momento, escolher entre continuar no caminho atual ou destinar esforços e comprometer recursos para a busca de novas oportunidades, o que, por si só, significa empreender (PENROSE, 1959). Penrose (1959) também afirma que as empresas empreendedoras podem detectar oportunidades mesmo na ausência de mudanças externas, pois não estão necessariamente ligadas às mudanças no ambiente competitivo, mas também à identificação de serviços produtivos não utilizados. Chandler (1977) acrescenta que alguns tipos de expansões geram maior rentabilidade e contribuem mais para o crescimento contínuo de uma firma que outras. O autor afirma que a expansão pode ser produtiva, quando utiliza recursos produtivos para gerar economias de escala, escopo ou tempo, aumentar sua produtividade ou reduzir custos unitários, ou defensiva, que é movida pelo desejo de segurança, procura reduzir as incertezas e proteger os negócios existentes. Fleck (2009) sugere outros dois tipos de expansões: a expansão híbrida, que tem características das expansões produtiva e defensiva, e a expansão nula, em que não acontece nenhum tipo de expansão. Além disso, o desafio do empreendedorismo, o qual lida com as pressões do mercado (FLECK, 2011), deve criar valor (FLECK, 2009) e, de acordo com Lepak, Smith e Taylor (2007), pode ser dividido em dois tipos: valor de uso, que se refere à qualidade específica do trabalho, tarefa, produto ou serviço percebida pelo usuário em relação a sua necessidade e valor de troca, o qual depende da quantidade financeira usada ou paga pelo usuário. Dessa forma, a quantidade de valor novo criado é um construto subjetivo e depende do contexto específico do processo de valor criado, pois depende do nível de conhecimento do usuário, que varia com a avaliação subjetiva de novidade e de adequação do trabalho, tarefa, produto ou serviço em consideração. O processo de criação de valor, segundo Lepak, Smith e Taylor (2007), pode ser visto em diferentes níveis de análise. Para criar valor, cada indivíduo, deve agir de forma criativa para tornar seus trabalhos/serviços mais originais e adequados, o que depende de conhecimento, inteligência, acuidade mental e flexibilidade desse indivíduo e pode ser potencializado através de ferramentas de motivação.

67 43 No nível da organização, a criação de valor ocorre quando as firmas desenvolvem ou inventam novas formas de fazer as coisas usando novos métodos, nova tecnologia, ou novas formas de matéria-prima, de maneira que a atividade de inovação e invenção impactam os processos de criação de valor. As firmas são mais propícias a criar valor quando se deparam com ambientes incertos, têm folgas de recursos e têm a capacidade de combinar intercâmbio de conhecimento em novos conhecimentos. Dessa maneira, o gestor tem papel fundamental, pois deve desenvolver as habilidades dos funcionários e criar ferramentas de motivação (LEPAK, SMITH & TAYLOR, 2007). Assim, a empresa deve buscar responder ao desafio do empreendedorismo de forma de forma saudável, ou seja, com movimentos de expansão produtivos e/ou híbridos, apresentando alto grau de ambição, versatilidade e imaginação, com alta capacidade de julgamento e levantamento de fundos para criar valor (FLECK, 2009) Navegação no ambiente dinâmico Ainda que uma organização crie valor, nem sempre todo o valor criado consegue ser capturado (LEPAK, SMITH e TAYLOR, 2007), por isso, o desafio do empreendedorismo e da navegação no ambiente dinâmico são complementares (FLECK, 2011). O desafio da navegação diz respeito à captura de valor e exige da empresa dois esforços: influenciar o ambiente para permitir captura de valor econômico sustentável e buscar e manter legitimidade organizacional, para capturar valor normativo (FLECK, 2011). Dessa forma, este desafio está relacionado à forma pela qual a organização lida com os múltiplos stakeholders (FLECK, 2009). O desafio da navegação compreende também a forma como a organização lida com as três dimensões contidas no ambiente: dimensão de negócios, na qual se dão os mecanismos de mercado (BARON, 1995); dimensão institucional, na qual existem os mecanismos nonmarket (BARON, 1995) e dimensão natural. Assim, a dificuldade de lidar com esse desafio pode fazer com que a empresa perca inúmeras possibilidades de captura de valor, tenha baixa capacidade de mudança e tenha baixa legitimidade perante os outros players no ambiente (FLECK, 2009). Para que a organização seja bem sucedida na navegação no ambiente dinâmico, deve monitorar o ambiente e a reagir às pressões e tendências externas, para que aplique as estratégias de resposta no momento correto (OLIVER, 1991 apud FLECK, 2009).

68 Gerenciamento da Diversidade Fleck (2009) propõe que o desafio de gerenciar a diversidade consiste em manter a integridade da empresa enquanto a diversidade aumenta. O aumento da diversidade da força de trabalho parece trazer problemas e oportunidades (PAGE, 2007 apud FLECK, 2009), assim como a maior diversidade estrutural e de negócios, ou seja, atuação em diferentes mercados, diversos produtos e adoção de variadas tecnologias. O desafio da diversidade constitui-se exatamente na capacidade de construir respostas integradas, buscando manter a unidade da empresa frente à pressão crescente de fragmentação interna (FLECK, 2009). As organizações com forte presença de serviços empreendedores, normalmente inovam continuamente em novos produtos e mercados que aumentam a heterogeneidade de processos, recursos e conhecimento (FLECK, 2009). Por outro lado, Barney (1991) vê a heterogeneidade e imobilidade dos recursos como fundamentais para o desenvolvimento de vantagens competitivas, de forma que a organização não deve evitar a diversidade, mas apenas buscar controlar seus efeitos colaterais sem anular a particularidade de cada recurso ou processo que confere mecanismos de isolamento da concorrência ou de outras ameaças (LEPAK; SMITH; TAYLOR, 2007). Assim, Barnard (1938) afirma que, para preservar a organização como uma unidade, é importante incentivar a criação de mecanismos de cooperação na empresa. Dessa maneira, as capacidades gerenciais da organização devem acompanhar o ritmo de aumento na diversidade de funcionários, de processos, de fornecedores, de sistemas, de produtos, stakeholders, etc. (FLECK, 2009). Nesse sentido Chandler (1977) e Penrose (1959) reafirmam a necessidade de recursos gerenciais para conectar as diferentes arestas da empresa e mantê-las coesas. Fleck (2009) aponta que a gestão eficiente da diversidade passa pela habilidade de a empresa conseguir conectar não apenas variáveis tangíveis, mas manter aspectos intangíveis como reputação organizacional, mitos e percepções perpassando toda organização. A gestão bem sucedida de diversidade organizacional distingue os elementos organizacionais heterogêneos dos homogêneos e fomenta relações adequadas (STICKLAND, 1998 apud FLECK, 2009). A empresa deve buscar desenvolver mecanismos de coordenação, como canais de comunicação, forças tarefa e reuniões de alinhamento que integrem gestores e departamentos de forma a evitar conflitos internos ou a formação de grupos internos isolados que minem a

69 45 cooperação interna e a disposição de participar dos projetos e movimentos importantes para o desenvolvimento da empresa (FLECK, 2009). Fleck (2011) observa que muitas empresas parecem tender a responder ao desafio com a fragmentação mal coordenada, que estimula a autonomia fracamente coordenada das partes da organização e abstém-se de promover o intercâmbio entre as unidades, ou com a simplicidade organizacional, criando uma preocupação enorme com um objetivo, atividade estratégica, departamento ou visão de mundo único, o que impede cada vez mais a consideração de quaisquer outros (MILLER, 1993). Estas duas formas parecem proporcionar velocidade ao processo de crescimento, porém, a gestão bem sucedida da diversidade organizacional está longe de ser simples e imediata (FLECK, 2009) Provisionamento de RH O desafio do provisionamento de Recursos Humanos trata de manter a organização equipada com os recursos humanos qualificados necessários, em termos de quantidade e variedade, ou seja, formar, reter, desenvolver e renová-los (FLECK, 2009). Penrose (1959) destaca a relevância do provisionamento de recursos humanos ao afirmar que a habilidade gerencial é um dos fatores que limitam o crescimento das organizações, pois a equipe gerencial não pode ser reposta rapidamente. Para se tornar um time de gestores os profissionais precisam ter convivido e ter experimentado coisas comuns, por isso, este não pode ser constituído repentinamente, o que limita o crescimento (PENROSE, 1959). Por outro lado, quando há folga de recursos humanos é possível manter a coesão da equipe, pois ao necessitar de um profissional, a firma pode se utilizar de um recurso que já esteja integrado às pessoas e à cultura da empresa (PENROSE, 1959). Por fim, Fleck (2009) define os dois extremos dos polos de resposta a esse desafio. A resposta antecipada ocorre quando a organização prepara seus recursos humanos em antecipações às oportunidades de crescimento que podem surgir. Já a resposta tardia, acontece quando ela se prepara de forma reativa, o que pode comprometer a integridade da empresa.

70 Gerenciamento da Complexidade O desafio da gestão da complexidade está relacionado a gerenciar questões complexas e resolver os problemas que envolvem uma grande quantidade de variáveis interdependentes de forma a evitar colocar a organização em risco como resultado da fraca avaliação das situações (FLECK, 2009). O crescimento leva também ao aumento da complexidade da empresa e dos problemas com os quais ela tem que lidar. Selznick (1957) acrescenta que quanto mais complexa a organização, mais vital é a sistematização dos processos de tomada de decisão, pois a tomada de decisões baseadas em julgamentos embasados em análises parciais pode prejudicar a integridade da organização. A resolução de problemas complexos requer a sistematização de procedimentos de coleta de dados, análise, tomada de decisão e implementação, o que também incentiva o aprendizado e permite que a organização incorpore as mudanças de forma a auxiliar mudanças seguintes (FLECK, 2009). O crescimento da firma pode ser descrito como um processo evolucionário baseado no acúmulo do conhecimento coletivo (PENROSE, 1959). Segundo Fleck (2009), a reação oposta ao gerenciamento sistemático, que, em alguns casos, ocorre nas empresas é de institucionalizar a resolução de problemas no modo de apagar incêndio (Winter, 2003), o que coloca em risco a sustentabilidade do negócio. Assim, resolução de problemas de forma sistemática promove a procura por soluções e alimenta o aprendizado organizacional, contribuindo para as capacitações necessárias que a organização precisa desenvolver para lidar com sucesso com os desafios do empreendedorismo, da navegação, da diversidade e do provisionamento de recursos humanos (FLECK, 2009). Portanto, o desafio da complexidade afeta a qualidade da resposta de todos os outros desafios (FLECK, 2009) A INTERPRETAÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS INTENCIONAIS Considerando que há componentes de mercado e componentes nonmarket em um setor e que eles interagem, torna-se complexo estabelecer relações de causa e efeito. Por isso, para compreender o crescimento das empresas de um setor, especificamente respondendo à pergunta b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor

71 47 tenha produzido resultados não antecipados?, deve-se entender como interpretar ações sociais deliberadas. Primeiramente, Merton (1936) destaca que a ação social nem sempre segue um propósito claro e objetivo e muitas vezes não segue a racionalidade. Inclusive, nota-se que a racionalidade ou irracionalidade de uma ação não determina seu sucesso ou fracasso, dado que há situações em que as alternativas são limitadas e, mesmo a escolha racional por uma delas, pode significar apostar na maior probabilidade de sucesso, o qual, ainda assim, pode não ser atingido (MERTON, 1936). Ainda, podem ser consideradas consequências de determinada ação social intencional apenas os elementos da situação resultante que são exclusivamente efeito da ação, ou seja, os elementos que não ocorreriam caso a ação não tivesse acontecido. As consequências resultam da combinação da ação e das condições da ação (MERTON, 1936). Assim, deve-se ressaltar que os resultados negativos de uma ação social podem não ser os desejados por quem a planejou (MERTON, 1936). Igualmente, há casos em que se declara que determinadas consequências aparentemente são intencionais, quando na verdade não haviam sido previstas (MERTON, 1936). Além disso, a ação pode ser desorganizada, realizada por um indivíduo apenas, ou organizada formalmente, por uma associação de pessoas. Merton (1936) aponta que a ação organizada apresenta uma melhor oportunidade de análise, já que envolve procedimentos de declaração explícita de seu propósito. Assim, segundo Merton (1936), as principais fontes de discrepância entre intenção e resultado são: falta de conhecimento, equívoco, imperativo do interesse imediato, valores e interferência de previsões Falta de conhecimento Segundo o autor, a falta de conhecimento pode impedir que se antecipe certas consequências de uma ação social, já que, diferentemente das ciências exatas, os resultados não são determináveis, mas sim estocásticos. Em áreas em que o comportamento humano está envolvido, é até possível que se saiba os fatores que podem interferir no resultado e as diversas consequências possíveis, mas apenas com variadas probabilidades e não uma certeza (MERTON, 1936).

72 48 Um importante obstáculo à obtenção de mais conhecimento é a alocação dos recursos limitados, como tempo e energia. Se por um lado parece haver uma tendência a considerar ineficiência dedicar-se a estudar um assunto profundamente para se propor uma previsão, por outro, ater-se prolongadamente a eliminar o máximo de incerteza pode significar adiar a decisão demasiadamente. De fato, não parece haver uma definição da quantidade ou tipos de informações necessárias para decidir por uma ação social (MERTON, 1936). Ainda que se possa comparar uma situação com outra ocorrida anteriormente, perceber particularidades em cada uma e, a partir daí, buscar prever os resultados de uma delas, não necessariamente se sabe a direção e a intesidade dos fatores não comuns. Dessa forma, na falta de conhecimento sobre como ou o quanto os fatores podem afetar uma situação, torna-se mais difícil prever o resultado (MERTON, 1936). Além disso, Merton (1936) afirma que muitas vezes agimos com base em opinião e estimativas, em vez de conhecimento científico e que há situações em que a interação de forças e circunstâncias são tão complexas e numerosas que a previsão delas está além de nosso alcance (MERTON, 1936, p. 900) Equívoco Outro fator importante que leva a consequências não esperadas é o equívoco, que pode ser de quatro tipos: na avaliação da situação presente, na inferência da situação futura objetiva, na seleção de um plano de açãoe na execução da ação escolhida. (MERTON, 1936) Imperativo do interesse imediato O terceiro tipo de fator está relacionado à preocupação do ator com determinada consequência mais evidente e imediata e ignora outras consequências da mesma ação. Isso pode acontecer por diversos motivos, mas Merton (1936) destaca necessidades psicológicas ou valores culturais. O interesse, principalmente na economia, pode levar a uma análise objetiva dos fatores envolvidos em uma ação, no entanto, o interesse intenso tende a impedir tal análise, exatamente porque a grande preocupação com a satisfação de interesse imediato é um gerador psicológico de vieses, com consequente desequilíbrio ou incapacidade de envolver-se nos cálculos necessários. (MERTON, 1936, p. 902).

73 Valores Merton (1936) descreve outro motivo possível para que as consequências de uma ação social não sejam previstas se refere a instâncias em que não há consideração de outras consequências por causa da necessidade de certas ações advindas de certos valores fundamentais (MERTON, 1936, p. 903) Na área social, diversas mudanças ocorrem baseadas em valores que levaram ao declínio delas mesmas. Isso acontece, pois, quando um sistema de valores determina ações específicas, muitas vezes não está preocupado com suas consequências, mas apenas com o senso de dever cumprido. No entanto, a sociedade é um sistema complexo de relações interligadas, no qual as ações levam a diversas reações, que podem afetar o próprio sistema de valores (MERTON, 1936) Interferência de previsões Há ainda mais uma particularidade das ações de âmbito social. As previsões nesta área podem ser precisas e, no entanto, não se concretizarem. Isso se dá, pois, a previsão em si, ao se tornar pública, passa a ser um novo elemento na situação, o qual pode alterar o rumo dos acontecimentos (MERTON, 1936). Ressalta-se, portanto, que a condição de coeteris paribus 17, no caso de previsões sobre ações sociais, não se aplica. Em conclusão, os possíveis motivos para que ações sociais intencionais levem a consequências não previstas, descritos por Merton (1936), estão resumidos na Figura Coeteris paribus é um expressão em Latim que significa tudo o mais constante, muito utilizada na literatura da área de economia.

74 50 Motivos para consequências imprevistas Tipos Sobre a existência de outros fatores que podem afetar o resultado Falta de conhecimento Sobre a direção e a intensidade com que outros fatores podem afetar o resultado Pela complexidade dos fatores envolvidos Na avaliação do presente Equívoco Na expectativa do futuro Na escolha por uma alternativa Na execução de ações Imperativo de interesse imediato Ignora-se outras consequências da mesma ação Valores Interferência de previsões Prioriza valores em detrimento das consequências das ações, que podem afetar o próprio sistema de valores A previsão considera fatores que podem afetar o resultado, mas ignora a interferência que ela mesma causa Figura 2.7 Resumo dos possíveis motivos para as consequências não antecipadas da ação social deliberada.

75 51 3. MÉTODO A pesquisa busca responder à pergunta: Como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ?. Para isso, considerou-se como unidade de análise o setor de operadoras de telecomunicações brasileiro, de forma que este é um estudo de caso incorporado único (YIN, 2005), que envolve as múltiplas subunidades de análise, os players da indústria, assim como seu contexto. Sob esse prisma, fez-se necessária a divisão da pergunta em subquestões: a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos? e b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados? e c) Que desafios se apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil?. A estratégia de pesquisa adotada foi de estudo de caso, pois se pretendeu compreender um fenômeno complexo, preservando-se as características holísticas e significativas dos acontecimentos reais, situação em que esta estratégia normalmente é utilizada, como afirma Yin (2005). Este é um estudo qualitativo que verifica a aderência de teoria (SNOW & THOMAS, 1994) e explanatório, pois busca entender como funcionam os mecanismos pelos quais os elementos do setor se relacionam, de forma que é necessária uma abordagem longitudinal histórica (YIN, 2005). Por isso, para entender os eventos ocorridos, considerando a complexidade dos processos ocorridos e não apenas uma visão estática, foi usada a estratégia narrativa (LANGLEY, 1999), que consiste na construção de um histórico detalhado, a partir de dados brutos, com informações de bases de dados, coletados por outros (SNOW & THOMAS, 1994). Além disso, utilizou-se um método de campo, como fonte de outros tipos de dados, a partir de entrevistas em profundidade, o que é altamente realístico, porém pouco controlado (SNOW & THOMAS, 1994). Ainda, a utilização de variadas fontes de evidências aumenta a confiabilidade do estudo (YIN, 2005). Este trabalho considerou os testes lógicos de fidedignidade, credibilidade, confirmabilidade e fidelidade dos dados, descritos por Yin (2005). Segundo o autor, a validade do construto depende de medidas operacionais corretas para os conceitos que estão sob estudo. Já a validade interna depende de as relações causais sugeridas serem claras e

76 52 legítimas, a validade externa advém da replicação sustentada de teorias e a confiabilidade depende da demonstração dos processos utilizados no estudo (YIN, 2005). A Figura 3.1 descreve as táticas adotadas para garantir a qualidade do estudo, considerando os testes sugeridos pelo autor. Teste de caso Validade do construto Validade interna Validade externa Confiabilidade Tática adotada Múltiplas fontes de evidências, encadeamento de evidências, revisão por uma banca de experts; Construção de uma explanação, análise de séries temporais; Análise proposta a partir da teoria Detalhamento do método de pesquisa, para permitir que alguém que o replique possa obter os mesmos resultados. Figura Táticas adotadas para garantir a qualidade do estudo COLETA DE DADOS Para a coleta de dados foram feitos dois tipos de pesquisa. Uma pesquisa de dados secundários, para descrever o histórico do setor de telecomunicações no Brasil, com a busca de artigos, dados, documentos e leis nos sites da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), Planalto, Associação Brasileira de Telecomunicações (Telebrasil), Teleco, Periódicos CAPES e notícias em jornais online. Assim, o acesso a dados confiáveis e relevantes foi abundante. Além disso, foram feitas entrevistas em profundidade com 26 funcionários e exfuncionários das empresas Oi, Tim e Vivo, que foram gravadas com o conhecimento e a permissão dos entrevistados. O número de entrevistados que trabalham ou trabalharm em cada empresa é apresentado na figura 3.2. As empresas do grupo América Móvil, Claro, Net e Embratel, não foram pesquisadas pela menor disponibilidade de informações abertas ao público, já que estas não têm capital aberto no Brasil. Além disso, a Nextel, GVT, On e Sky têm abrangência regional e/ou não prestam todos os tipos de serviços de telecomunicações, de forma que sua pegada no setor é menos expressiva, por isso não foram incluídas na pesquisa de dados primários. É importante ressaltar, ademais, que a coleta de dados primários foi limitada às informações de apenas um grupo de stakeholders: as operadoras.

77 53 Empresa Nº de entrevistados que trabalharam ou trabalham na empresa Oi 11 Tim 9 Vivo 10 Total 30 Figura 3.2 Número de entrevistados por empresa. Foi feita uma entrevista de pré-teste e, em seguida, foram feitas as outras 25 entrevistas. Houve uma preocupação com buscar funcionários que tivessem trabalhado nessas organizações nas variadas áreas e em momentos diferentes, inclusive no nascimento das empresas. As entrevistas eram abertas, conduzidas de forma espontânea, sem roteiro, porém baseadas em perguntas amplas sobre a experiência dos entrevistados no setor de telecomunicações. Conforme os respondentes falavam sobre os acontecimentos, outras perguntas surgiam buscando-se obter fatos e, às vezes, opiniões e interpretações, para entender os diversos aspectos da indústria. A figura 3.3 descreve o perfil dos entrevistados. É importante ressaltar que quatro dos entrevistados haviam trabalhado em mais de uma empresa pesquisada. Além disso, os entrevistados haviam trabalhado com os segmentos do varejo, corporativo e médias e pequenas empresas e, em alguns casos, com mais de um segmento. Entrevistado Empresas em que trabalhou Período trabalhado Anos de experiência no setor Áreas de Atuação no setor Nível hierárquico Duração da entrevista E hoje 9 Canais Gerente 2h e 44min E hoje 11 RH Gerente 50 min E hoje 8 Atendimento e qualidade Analista 1h e 12min E Programa de trainee* e terminais Analista 47min E hoje 7 Vendas e CRM Analista 1h e 33min

78 54 E hoje 5 Business Intelligence e Marketing Analista 43min E Planejamento estratégico Superintendente 46min E hoje 6 Faturamento e programa de trainee* Trainee 59min E Programa de trainee* e Relações com Investidores Consultor 1h E Engenharia comercial e Operações Analista 1h e 10min E hoje 9 Terminais, business intelligence e serviços de valor agregado Gerente 57min E e Jurídico Vice-presidente 1h e 23min E Programa de trainee*, vendas e planejamento estratégico Gerente 2h e 17min E hoje 10 Engenharia Comercial Gerente 1h e 37min E hoje 5 Televisão e planejamento estratégico Analista 51min E hoje 3 Programa de trainee* Trainee 1h e 2min E Marketing, pricing, retenção, cancelamento e aquisição Analista 1h e 43min E hoje 12 Engenharia comercial e Marketing Gerente 1h e 12min E hoje 10 Programa de trainee*, vendas e marketing Superintendente 1h e 2min

79 55 E hoje 5 Vendas Superintendente 1h e 16min E hoje 9 Marketing, planejamento estratégico e capex Gerente 1h e 26min E hoje 31 Regulatório Consultor 1h e 8min E hoje 12 Tecnologia da Informação Gerente 27min E Engenharia comercial Gerente 3h e 3min E hoje 9 Canais, revenue share, vendas e marketing Analista 2h e 7min E e Redes Especialista 1h e 32min Figura Perfil dos entrevistados * Apesar de não constituir uma área, o programa de trainee envolve um job rotation, por isso os funcionários que fizeram programas de trainee passaram por diversas áreas por curtos períodos de tempo TRATAMENTO DOS DADOS Para organizar os dados secundários, foi criada uma linha do tempo, dividida entre as dimensões institucional e de negócios, na qual os fatos encontrados foram inseridos, ipsis litteris, e classificados, em ordem cronológica, desde a década de 20 até os dias de hoje, como demonstrado na Figura 3.4. A dimensão natural não fez parte do escopo deste trabalho.

80 56 Ano Década de 20 Década de 60 Década de 60 A situação insittucional do setor de televomunicações, no início do governo de Fernando Henrique Cardoso em 1995, era em grande parte limitada pela Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962, que instituiu o Código Brasileiro de Telecomunicações, e pelo Decreto , de 20 de maio de 1962, que aprovou o regulamento geral para a execução do código. A Consituição de 1988 simplesmente formalizou uma situação que existis de fato: o capital estatal já controlava todos oa ativos operacionais do setor como resultado da aplicação do código de 1963 e da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972, que criou a Telebrás. Ambiente Institucional O Código de 1962: a) definiu a competência do Estado; b) definiu os serviços de telecomunicações e os classificou em categoria; c) criou o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), um órgão regulador para o setor que foi posteriormente extinto no governo A questão da fragmentação do poder de outorgar concessões, entretanto, somente seria Collor; d) autorizou o Poder Executivo a constituir uma empresa estatal - que veio a ser a Embratel - com o fim de explorar During the 1920, before Brazil had any telecoms manifacturing facilities, the main superada em 13 de fevereiro de 1967, pelo Decreto-Lei no 162, que concentrou esse poder diretamente os serviços de telecomunicações de longa distância; e e) estabeleceu o Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT), supplier of equipment and services was the Companhia Telefônica Brasileira - na União. Essa disposição seria pouco depois consolidada pela Constituição de 1967, constituído a partir de uma sobretarifa nos serviços de telecomunicações por dez anos para financiar a Embratel. A criação da CTB, a wholly Canadian owned subsidiary of Canadian Tractions Light and Power mantendo-se até hoje. Embratel - cujos acionistas só podiam ser pessoas jurídicas de direito público, bancos governamentais e empresas governamentais Company. (1) CTB imported the equipment needed to supply the network, mainly (...) (Lei e Decreto ) - foi um marco no processo de estatização e foi consequência da implementação do artigo 10 do código. Crossbar exchanges and associated transmission and peripheral equipment, Em 25 de fevereiro de 1967, através do Decreto-Lei no 200, foi criado o Ministério das Este artigo estipulou que "compete privativamente à União {ênfase nossa} maneter e explorar diretamente: a) os serviços dos troncos under government license. Comunicações, ao qual, desde logo, foram vinculados o Contel, o Dentel e a Embratel. O que integram o Sistema Nacional de Telecomunicações, inclusive suas conexões internacionais; b) os serviços públicos de telégrafos, Ministério das Comunicações assumiu então as competências do Contel. (p. 5) de telefone interestaduais e de radiocomunicações, ressalvadas as exceções constantes desta lei, inclusive quanto aos de radiodifusão e ao serviço internacional." (...) Dez anos após a criação da Embratel, todos os estados so país estavam interligados. Entre as atribuições do Contel destacavam-se: a) aprovar o valor das tarifas a serem cobradas pelas empresas; b) estabelecer as normas, fixar critérios e taxas para redistribuição de tarifas nos casos de tráfego mútuo entre as empresas de telecomunicações; c) opinar sobre a outorga, cassação ou renovação de consessões; e d) estabelecer normas técnicas padronizadas que garantissem a eficiente integração dos serviços no sistema nacional de telecomunicações. No que tange as tarifas, o critério adotado estabeleceia que o seu valor era fixado de modo a permitir a cobertura das despesas de custeio e prover uma justa remuneração do capital. Referências Ambiente de Negócios No início da década de 1960, vigendo a Constituição de 1946, cabia à União, aos Estados e aos Municípios a exploração, de acordo com o seu âmbito, dos serviços de telecomunicações, diretamente ou mediante a correspondente outorga. Descentralizada da mesma forma era também a atribuição de fixar as tarifas correspondentes. Havia então cerca de empresas telefônicas no País, a grande maioria de médio e pequeno porte, sem nenhuma coordenação entre si e sem compromisso com diretrizes comuns de Na época da adoção do Código de Telecomunicações de 1962, a empresa telefônnica predominante no Brasil era uma subsidiária da desenvolvimento e de integração dos sistemas, o que representava grande obstáculo ao Canadian Tractions Light and Power Company, que operava 62% das linhas de telefonia fixa instaladas no país, principalmente bom desempenho do setor. concentradas nos Estados do Rio de Janeiro e de São Paulo, tendo sido nacionalizada no final dos anos 60. Os restantes 38% do Os serviços telefônicos concentravam-se na região centro-leste do País, onde se situavam mercado estavam divididos por mais de 800 entidades, entre prefeituras, empresas privadas e cooperativas espalhadas pelo resto do mais de 60% dos terminais, explorados pela CTB - Companhia Telefônica Brasileira, de país. Com 1,3 milhão de telefones para uma população de 74 milhões de habitantes, o Brasil tinha em1962 uma densidade de 1,7 capital canadense. Os serviços telefônicos interurbanos eram precaríssimos, baseados telefones por 100 habitantes na época daprivatização da Telebrás. apenas em algumas ligações em microondas de baixa capacidade, interligando o Rio de Janeiro, São Paulo, Campinas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Brasília, e em poucos circuitos de rádio na faixa de ondas curtas. As comunicações telefônicas e telegráficas internacionais, que também não atendiam às necessidades do País, eram exploradas por empresas estrangeiras. Referências Ambiente Natural Figura Referências 3.4 Linha do tempo. Em seguida, os dados foram extraídos dessas citações e transferidos para uma tabela de dados e fatos, também organizada cronologicamente e com as respectivas referências. A figura 3.5 apresenta uma imagem da tabela. A partir desta tabela, os dados relevantes foram selecionados para descrever o histórico do setor de telecomunicações até Figura 3.5 Tabela de fatos e dados.

81 57 Foi criada outra planilha que continha todas as referências bibliográficas pesquisadas e arquivadas com um número, como exemplicia a figura 3.6. No total, foram pesquisadas 284 fontes. Nº Referência MATTOS, César Costa Alves de & MUELLER, Bernardo (2006). Regulando o regulador: a proposta do governo e a Anatel. Revista de 1 economia contemporânea, ano 2006, vol. 10, pg ALENCAR, Marcelo S. (2003) The Brazilian Telecommunication Market, Five years after deregulation. Global Communications 2 Newsletter, fevereiro de GAVA, Rodrigo & VIDAL, Walderson J. R. (2009). Sistema de inovação em nível de firma: evidências de uma iniciativa no mercado 3 Brasileiro de telecomunicações. RAC eletrônica, ano 2009, vol.3, pg REGO, Antonio Carlos Bordeaux; LOURAL, Claudio de Almeida; ONGARELLI, Marco Antonio; GIANSANTE, Moacir; TOME, Takashi; TRONCO, Tania Regina & MACHADO, Aldionso Marques (2011). Perspectivas do desenvolvimento tecnológico para a indústria 4 brasileira de telecomunicações no contexto do PNBL. Diretoria de Gestão da Inovação, Fundação CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações, Campinas, SP Brasil. BNDES: Privatização Federal - Telecomunicações. Disponível em: 5 < Acesso em: 15 out NOVAES, Ana. Privatização do setor de telecomunicações no Brasil. In: Seminários sobre a Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços 6 de Utilidade Pública, Rio de Janeiro, abr Rio de Janeiro: BNDES, 2000, p SILVA, Antonio Carlos Valente da (2000). Evolução do mercado de telecomunicações no Brasil no período pós-privatizações. Publicado 7 em: A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública. (2000). Telecomunicações: Cenário Pós-Privatização. Seminário "Dez anos do Programa Nacional de Desestatização", realizado dia 4 8 de dezembro de BNDES: Privatização - Histórico. Disponível em: 9 < Acesso em: 15 out LEITÃO, Renata da Silva (2002). Recuperação na prestação de serviços: um estudo de caso no setor de telecomunicações. REUTERS. Anatel analisa regulamento de transparência em conta de telefone. Disponível em: 11 < Acessado em 9 de out. de REUTERS. Após 11 dias, Anatel suspende na 6a proibição a teles. Disponível em: 12 < Acessado em 9 de out. de REUTERS. Anatel analisará qualidade da banda larga fixa e móvel no Brasil. Disponível em: 13 < Acessado em 9 de out. de FINANCIAL TIMES: Brazil tackles Telecoms before World Cup. Disponível em: < feab49a.html>. Acessado em 8 de out. de ANATEL. Previsão de atendimento dos municípios com 3G - obrigações dos editais de licitações do SMP. Disponível em: < Acessado em 25 de out. de Figura Tabela de referências bibliográficas. Já os dados primários, coletados através das entrevistas, receberam outro tratamento. Todas as entrevistas foram transcritas na íntegra, com a ajuda de um software e um pedal, para agilizar e facilitar esse longo processo ANÁLISE DOS DADOS Os dados secundários foram utilizados na contextualização sobre a evolução do setor de telecomunicações no mundo (capítulo 1), para a construção do histórico do setor (capítulo 4) e na análise, principalmente, para responder às subperguntas a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos? e b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados?. Este tipo de dados foi utilizado, por ser mais confiável e exatos,

82 58 baseados em documentos, mas em alguns momentos acrescentou-se informação obtida com as entrevsitas. Na introdução e no histórico do setor, foi utilizada a estratégia narrativa (LANGLEY, 1999), que, apesar de complexa e muito específica, é uma abordagem de grande precisão e que permite o entendimento da história, significados e mecanismos, de acordo com Langley (1999). Já os dados primários, fonte rica de informação, ainda que menos exata, foram utilizados, principalmente, para responder à subpergunta c) Que desafios se apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil?. Para isso, as transcrições das entrevistas foram relidas para que trechos que relatassem fatos relevantes fossem identificados, marcados e copiados para uma planilha. Nesta planilha eles eram inseridos e numerados e era documentado o nome do entrevistado, a empresa na qual ele trabalhou, a página da transcrição em que as frases se encontravam e, posteriormente, em que parte da análise a citação foi usada. Além disso, na mesma tabela havia colunas com os conceitos do referencial teórico utilizado na análise, que permitiam que os trechos fossem classificados para ajudar na conexão dos fatos. Assim, foi possível filtrar as evidências encontradas nas entrevistas por tema, empresa e entrevistado, o que facilitou a busca e a ligação dos fatos durante o desenvolvimento da análise. Além disso, a partir de evidências encontradas nas entrevistas, foram buscados dados secundários para avaliar sua veracidade e garantir mais credibilidade para a análise. Após analisar as entrevistas, o nome das empresas foi trocado, para preservar a identidade das empresas e entrevistados. Ademais, para facilitar a compreensão do contexto, tanto na introdução e no histórico, quanto na resposta às três subperguntas, foram feitos mapas visuais (LANGLEY, 1999), que consistem na representação dos dados, de maneira resumida, em uma forma gráfica (MILES & HUBERMAN, 1994 apud LANGLEY, 1999). Os mapas visuais permitem a apresentação de grandes quantidades de informação em relativamente pouco espaço e são interessantes para a análise de processos, pois permitem a representação simultânea de um grande número de dimensões e a demonstração de precedência, processos paralelos e passagem do tempo (LANGLEY, 1999). Assim, a narrativa e os mapas visuais foram utilizados para construir a contextualização do estudo de caso e também na análise.

83 59 4. HISTÓRICO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL No início da década de 1960, a União, os Estados e os Municípios eram os responsáveis, de acordo com a Constituição de 1946, pela exploração dos serviços de telecomunicações, diretamente ou mediante a correspondente outorga, além de atribuir e fixar as tarifas destes serviços (ANATEL, 1996). Assim, na época, havia cerca de empresas telefônicas no Brasil, principalmente privadas (NOVAES, 2000) e de médio e pequeno porte (ANATEL, 1996). A principal delas era uma subsidiária de capital 100% canadense da Canadian Tractions Light and Power Company, a Companhia Telefônica Brasileira (CBT), que operava 62% das linhas de telefonia fixa no país (NOVAES, 2000). Mais de 60% dos terminais telefônicos explorados pela CTB se concentravam no centro-leste do País (ANATEL, 1996). Em 1962, existiam 1,3 milhão de telefones para 74 milhões de habitantes, o que significava 1,7 linhas de telefone por 100 habitantes (NOVAES, 2000). Os serviços telefônicos interurbanos eram baseados em poucas ligações em microondas de baixa capacidade, interligando o Rio de Janeiro, São Paulo, Campinas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Brasília e em poucos circuitos de rádio na faixa de ondas curtas, já que ainda não havia ligação dos estados por cabo (ANATEL, 1996). As comunicações telefônicas e telegráficas internacionais eram exploradas por empresas estrangeiras (ANATEL, 1996) CRIAÇÃO DA TELEBRÁS Em agosto de 1962 foi criado o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), o qual determinou que o Estado passasse a ter participação relevante no fornecimento e operacionalização dos serviços de telecomunicações a partir de então (BRASIL, 1962). O código também definiu que competia à União manter e explorar diretamente os serviços dos troncos que integram o Sistema Nacional de Telecomunicações, inclusive suas conexões internacionais; os serviços públicos de telégrafos, de telefone interestaduais e de radiocomunicações (BRASIL, 1962).

84 60 Assim, o CBT autorizou o Poder Executivo a constituir uma empresa estatal para oferecer serviços de longa distância, a Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel) 18 e estabeleceu o Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT), para o qual uma sobretarifa nos serviços de telecomunicações foi destinada por dez anos 19, para financiar a Embratel (BRASIL, 1962). Dez anos após a criação da Embratel, todos os estados brasileiros estavam interligados (NOVAES, 2000). Além disso, o CBT criou o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), que tinha as seguintes funções: aprovar o valor das tarifas cobradas; estabelecer normas; fixar critérios e taxas para redistribuição de tarifas nos casos de tráfego mútuo entre as empresas de telecomunicação; opinar sobre a outorga, cassação ou renovação de concessões e estabelecer normas técnicas e padronizadas que garantissem a eficiente integração dos serviços no sistema nacional de telecomunicações (BRASIL, 1962). As tarifas eram definidas de forma a permitir que as despesas fossem cobertas e houvesse uma justa remuneração do capital (NOVAES, 2000). O CBT também definiu que os estados e municípios podiam organizar, regular e executar serviços de telefonia, diretamente ou mediante concessão, desde que respeitassem as normas do Contel (BRASIL, 1962). De acordo com a ANATEL (1996), as medidas decorrentes do CBT levaram a uma melhoria significativa nos serviços interurbanos e internacionais, no entanto, isto não aconteceu com os serviços locais. Mais tarde, o Decreto-Lei nº 162, de 13 de fevereiro de 1967, concentrou o poder de outorgar concessões na União, o que foi consolidado, posteriormente, pela Constituição de 1967 (ANATEL, 1996). No mesmo ano, em 25 de fevereiro, o Decreto-Lei nº 200, criou o Ministério das Comunicações, ao qual, desde logo, foram vinculados o Contel, o Dentel, que era a secretaria executiva do Contel, e a Embratel (ANATEL, 1996). Em 1972, em cumprimento à Lei nº 5.792, de 11 de julho, a Telebrás foi criada. Era uma empresa de capital majoritariamente do governo e estava sob o controle do Ministério das Comunicações, que assumiu, em 1990, as competências do Contel, já que este foi perdendo suas funções (NOVAES, 2000). Segundo a legislação, a Telebrás deveria incorporar 18 Os acionistas da Embratel deveriam necessariamente ser pessoas jurídicas de direito público, bancos governamentais e empresas governamentais, de acordo com a Lei e Decreto A tarifa foi prorrogada posteriormente e o FNT foi dissolvido em dezembro de 1984, pelo Decreto-lei nº

85 61 as prestadoras de serviços de telecomunicação da época, à medida que as concessões fossem expirando, e podia também desapropriar empresas privadas (NOVAES, 2000), visando consolidá-las em empresas de âmbito estadual. Havia, então, mais de 900 empresas independentes e cerca de dois milhões de terminais no país (ANATEL, 1996). A nova lei também colocou à disposição da Telebrás os recursos do FNT (ANATEL, 1996). Mais tarde, o Decreto nº , de 1974, determinou que a Telebrás fosse uma concessionária geral para exploração dos serviços públicos de telecomunicações em todo o território nacional (ANATEL, 1996). Dessa forma, a Telebrás era uma holding, que tinha função de coordenar a implementação da política do setor e centralizar a captação de recursos que financiavam os investimentos das subsidiárias, além de gerir a participação acionária da União nas operadoras. A holding controlava a Embratel, uma operadora municipal, que atuava no Distrito Federal, e cada uma das 24 operadoras em cada estado, exceto do Rio Grande do Sul, que já tinha sua própria, a Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT) (NOVAES, 2000). De acordo com Novaes (2000), a unificação das operações de telecomunicações permitiu ganho de escala e captação de recursos em grande quantidade para investimentos no setor. Além disso, a Telebrás servia como um instrumento de transferência de recursos das regiões mais desenvolvidas economicamente para as outras, já que havia grande disparidade (NOVAES, 2000). As empresas de estados mais desenvolvidos transferiam para a Embratel uma porcentagem maior de sua receita com chamadas interurbanas e internacionais que outros e, dessa forma, a Telebrás usava estes ganhos para investir em qualquer estado (NOVAES, 2000). Segundo Novaes (2000), em 1997, em uma ligação de longa distância doméstica de São Paulo para o Rio de Janeiro, a Telesp retinha 70,48% da receita e a Embratel os 29,52% restantes e a operadora Telerj não recebia nada para completar a chamada na sua rede. Em uma chamada do Rio de Janeiro para São Paulo, a Telerj recebia 82,22% do faturamento e a Embratel 17,78% e a Telesp nada recebia para completar a ligação na sua rede (NOVAES, 2000). Já a CRT e a Companhia Telefônica da Borda do Campo (CTBC) transferiam menos de 15% e as companhias do Norte e Nordeste transferiam apenas 10% da receita do seu tráfego interurbano em 1996 (NOVAES, 2000). Para chamadas internacionais recebidas no

86 62 país a Embratel recebia 100% da receita. A determinação do repasse das receitas era revista anualmente no mês de maio e levava em conta a situação financeira da empresa, o retorno do investimento e a sua necessidade de financiamento, entre outros fatores. Ademais, em 1975 a assinatura básica era de US$ 10 e o pulso 20 custava US$ 0,13 no Brasil (NOVAES, 2000). A gestão da Telebrás dependia dos Ministérios de diversas formas, o que fazia com que a empresa tivesse pouca liberdade e agilidade. O Ministério das Comunicações aprovava os planos estratégicos e de investimentos; o Ministério da Fazenda controlava as tarifas e o Ministério do Planejamento estabelecia e controlava a execução das metas orçamentárias das estatais e incluía os investimentos no Orçamento Geral da União, que necessitava de aprovação do congresso (NOVAES, 2000). Ademais, a Telebrás deveria seguir as regras do artigo 37 da Constituição para contratação de funcionários e licitações públicas (NOVAES, 2000). Assim, na década de 80, o setor de telecomunicações sofreu uma mudança tecnológica acelerada e passou a existir uma crescente demanda por serviços cada vez mais especializados e sofisticados. Atender a esta demanda era um problema para a Telebrás, que não tinha agilidade para implementar mudanças, de acordo com Novaes (2000). Nessa década, houve a privatização de 38 empresas de pequeno porte, de diversos setores, que haviam sido absorvidas pelo Estado e estavam em dificuldades financeiras, para evitar que o governo ampliasse ainda mais sua presença no setor produtivo. Assim, foram arrecadados cerca de US$ 780 milhões, de acordo com o BNDES, mas não havia ainda, por parte do governo, intenção de tornar o setor de telecomunicações privado (BNDES, 2012). Consolidando a centralização dos poderes no Estado, a Constituição de 1988, determinou que os serviços públicos de telecomunicações somente fossem explorados pela União, diretamente ou através de concessões a empresas sob controle acionário estatal (BNDES, 2012). Assim começariam a ser criadas as mudanças nas dimensões institucional e de negócios que dariam origem ao setor de telecomunicações como é hoje. 20 De acordo com a Anatel, na tarifação por pulsos, era cobrado um pulso para cada chamada completada e um pulso aleatório, em até quatro minutos. Após a cobrança do pulso aleatório, era cobrado um pulso a cada quatro minutos. A mudança de pulsos para minutos ocorreu em 2005, na renovação dos contratos das concessionárias de telefonia fixa e os principais motivos foram as limitações da tarifação por pulso e a dificuldade para detalhar as ligações locais nas contas.

87 63 Para guiar a narrativa do processo de planejamento, criação e desenvolvimento do setor de operadoras de telecomunicações privatizado, foram montadas algumas figuras, que podem ser consultadas pelo leitor para facilitar o entendimento: uma linha do tempo que resume as mudanças acontecidas de 1990 até a atualidade (vide Figura 4.1); uma linha do tempo com as mudanças legislativas e regulatórias ocorridas ao longo do tempo, por serviço de telecomunicação (vide Figura 4.2) e um esquema que apresenta os principais players que surgiram na indústria ao longo do tempo (vide Figura 4.3).

88 Figura Linha do tempo do setor de telecomunicações no Brasil. 64

89 Figura 4.2 Mudanças legislativas e regulatórias no setor ao longo do tempo 65

90 66 Figura 4.3 Players do setor ao longo do tempo * A Aeiou perdeu a licença para operar em 2013, por não ter pago o valor total da outorga e ter parado de se reportar à Anatel.

91 PRIVATIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES Ao longo dos anos, a participação acionária da União na Telebrás foi diminuindo (NOVAES, 2000), pois, em 1990, foi criado o sistema de autofinanciamento. Dessa forma, o consumidor de telefonia podia financiar sua própria linha telefônica pagando US$ 2 mil antecipadamente e recebendo ações da subsidiária da Telebrás de sua região, que faria a instalação em 24 meses (NOVAES, 2000). Segundo o BNDES (2012), também em 1990, foi criado o Programa Nacional de Desestatização (PND) (Lei 8.031/90), que fazia parte das reformas econômicas do governo. Assim, de 1990 a 1992, 18 empresas nos setores de siderurgia, fertilizantes e petroquímica foram desestatizadas e foram arrecadados US$ 4 bilhões (BNDES, 2012). O programa foi ampliado para incluir 68 empresas. Títulos da dívida pública, emitidos anteriormente, eram negociáveis e aceitos como meio de pagamento nas privatizações, o que se tornou as chamadas moedas de privatização (BNDES, 2012). Em 1993 e 1994, buscou-se utilizar mais moeda corrente nas privatizações, mas os títulos públicos continuaram formas muito importantes de pagamento, segundo o BNDES (2012). Neste período foram feitas algumas mudanças nos processos de privatização: passou a ser permitida a ampliação do uso de créditos contra o Tesouro Nacional como meio de pagamento; passaram a ser vendidas participações minoritárias, detidas direta ou indiretamente pelo Estado e foi eliminada a proibição da participação de investidores estrangeiros, que passaram a poder adquirir até 100% do capital votante das empresas (BNDES, 2012). Nestes dois anos, 15 empresas foram privatizadas e foram arrecadados US$ 4,5 bilhões (BNDES, 2012). Até o lançamento do Plano Real, em 1994, o governo reduzia as tarifas dos serviços locais de telecomunicações, já que era a única tarifa que entrava no cálculo da inflação, uma grande preocupação do governo então, e, em compensação, aumentava as tarifas de longa distância (NOVAES, 2000). Assim, a receita com o serviço local naquele ano representava apenas 21% da receita total de serviços de telecomunicações, enquanto que na Telmex, no México, era de 45%, 63% na CTC chilena e 34% na Nova Zelândia (NOVAES, 2000). Dessa forma, existia um subsídio cruzado, já que as elevadas tarifas de longa distância subsidiavam os serviços locais.

92 68 Na proposta de governo de Fernando Henrique Cardoso, presidente eleito no fim de 1994, ele declarava que propunha para o país um modelo economicamente sustentado, em que o Brasil encontre formas próprias de manter, a longo prazo, o seu processo de desenvolvimento; um modelo ambientalmente sustentável, em que as preocupações com a ecologia estejam efetivamente presentes em todas as decisões; um modelo de participação ativa na vida internacional, de abertura para o mundo, que conduza o Brasil a procurar no sistema internacional oportunidades para a realização dos interesses nacionais e, fundamentalmente, um modelo de justiça social onde o direito à vida com dignidade seja garantido. (CARDOSO, 1994, p. 4). O presidente justificava a necessidade de um novo projeto de governo, por afirmar que O Brasil não é mais um país subdesenvolvido. É um país injusto. (CARDOSO, 1994, p. 2), que havia se desenvolvido, porém também crescido em desigualdades regionais. Sobre o setor de telecomunicações, do seu ponto de vista, apesar do desenvolvimento do setor das telecomunicações nos trinta anos anteriores, o Brasil estava atrasado em relação a outros países e que superar esta condição era essencial para que se retomasse o processo de desenvolvimento do país (CARDOSO, 1994). Segundo o presidente, em 1994, somente 8% da população possuía telefone e este número apresentava grande variação regional e por classe social. Por exemplo, em Brasília havia 20 terminais por 100 habitantes, porém no Nordeste existiam menos de três terminais a cada 100 habitantes (CARDOSO, 1994). A telefonia chegava a 100% dos domicílios das classes média-alta e alta, porém a cobertura era praticamente inexistente na população de média e baixa renda (CARDOSO, 1994). Além disso, a escassez do serviço havia levado à criação de um mercado paralelo de linhas telefônicas (CARDOSO, 1994). Segundo sua proposta de governo, Cardoso (1994, p.23) considerava que o setor das telecomunicações era um dos mais atraentes e lucrativos para o investimento privado, em nível internacional e acreditava, portanto, que não faltarão investidores interessados em expandir esta atividade no mundo, em geral, e num país com as dimensões e o potencial do Brasil, em particular. O presidente também declarava que seria um desafio encontrar uma forma de promover fortemente os investimentos privados, reforçar o papel regulador do Estado e reservar ao setor público a atuação em segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse nacional, ao mesmo tempo (CARDOSO, 1994).

93 69 Assim, as diretrizes gerais do governo Fernando Henrique Cardoso, quanto às telecomunicações, eram: estimular o investimento privado no setor, reforçar a presença do Estado como ente regulador da atividade de telecomunicações, diversificar a oferta de serviços no setor pela iniciativa privada, preservar a presença do setor público nas áreas estratégicas das comunicações e no desenvolvimento tecnológico, estabelecer mecanismos de política tarifária e fiscal que permitam transferências de recursos dos segmentos de mercado de maior para os de menor rentabilidade. (CARDOSO, 1994, p. 24). Assim, em 1995, foi criado o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal (PASTE), que tinha metas explícitas de expansão do sistema de telecomunicações, traduzidas na ampliação da oferta de acesso aos diferentes serviços (ANATEL, 1996). O Paste visava investir R$ 75 bilhões no setor, a partir de recursos, principalmente, da iniciativa privada, de 1999 a 2003 e tinha as seguintes metas de atendimento para o setor de telecomunicações (Figura 4.4) Segmentos de Mercado Telefonia Fixa Telefonia Móvel Telefonia Fixa Telefonia Móvel Total de acessos (em milhões) 24,7 9,6 40,0 17,2 Acessos de famílias urbanas (em milhões) 15,7 (41%) 6,2 (17%) 22,2 (55%) 10,2 (25%) Acessos de famílias Rurais (em milhões) 1,8 (20%) 0,7 (8%) 3,2 (40%) 1,2 (15%) Acessos de empresas e outras entidades (em milhões) 7,6 (37%) 2,7 (13%) 14,6 (50%) 5,8 (20%) Figura Metas do Paste, em milhões de acessos e percentual do total de domicílios. Fonte: Anatel (1996). De acordo com a Anatel (1996), havia 13,2 milhões de terminais telefônicos instalados no final de 1994, portanto, as metas do Paste significavam um crescimento médio anual de 13,4% no período de 1994 a 1999 e de 12,8% no período de 2000 a Quanto à telefonia celular, havia 800 mil terminais em 1994 e os objetivos eram de promover incrementos médios anuais de 64,4% entre 1994 e 1999, e de 15,7% entre 2000 e 2003 (ANATEL, 1996). De acordo com Novaes (2000, p.152), Em 1995, a Telebrás, com seus 13 milhões de acessos instalados, controlava a maior planta da América Latina e a 11ª do mundo. O faturamento líquido anual da Telebrás era da ordem de US$ 7,5 bilhões e a empresa

94 70 controlava 95% da planta brasileira. O controle das ações com direito a voto era detido pela União que possuía 52,2% das ações ordinárias e 23% do capital total da Telebrás. Investidores estrangeiros detinham cerca de 27% do capital total da Telebrás. No momento da privatização, a participação da União caiu para 51,79% do capital ordinário (19,26% do capital total) e 3,68% do capital preferencial (2,17% do capital total), enquanto a participação dos estrangeiros era de aproximadamente 40% do capital total. Em 1995, as tarifas no Brasil e em outros países do mundo eram as seguintes (Figura 4.5): Serviço Telebrás Nível Internacional Assinatura residencial (US$/mês)* 0,63 6,0-8,0 Assinatura comercial (US$/mês)* 7,43 12,0-28,0 Pulso (3 minutos, US$/mês)* 0,029 0,1 Interurbano (US$/1 minuto)* 0,26 0,20-0,50 Internacional para os EUA (US$/1 minuto)* 1,94 1,12 Figura Tarifas Brasileiras vis-à-vis níveis internacionais em Fonte: Novaes (2000). *A taxa de câmbio ao final de 1995 era de R$ 0,97/US$. Inclui o ICMS (VAT para as tarifas internacionais). Em 1995, a assinatura residencial no país correspondia a 0,2% do PIB per capita, enquanto que na Argentina correspondia a 1,7%, 2,4% no México, 0,6% nos EUA e a média internacional era de 2,2% (NOVAES, 2000). Em 1975, a assinatura básica era de US$ 10 e o pulso custava US$ 0,13, já em 1995, a assinatura básica residencial custava US$ 0,63 e incluía uma franquia de 90 pulsos, a mais baixa do mundo, excluindo-se os países da antiga União Soviética (NOVAES, 2000). No entanto, o custo de emissão e cobrança da conta era de US$ 1,60 (NOVAES, 2000). No mesmo ano, a receita da Telebrás era de US$ 591 por linha para as operadoras locais e US$ 701 por linha para a Telebrás incluindo a Embratel. No entanto, para operadoras argentinas a receita era de US$830 por linha, US$ 989 por linha para a Telefônica del Perú e US$ 720 para as operadoras locais americanas, que não possuem receita de longa distância inter-regional e internacional (NOVAES, 2000).

95 71 Assim, em novembro desse ano, o governo aumentou em cinco vezes o valor da assinatura residencial e em 80% o valor da chamada local (NOVAES, 2000). O minuto de discagem interurbana aumentou em 22%, o que significava a correção monetária correspondente à inflação desde julho de 1994, quando tinha acontecido o último reajuste (NOVAES, 2000). Estas mudanças estão resumidas e comparadas a outros países na figura 4.6. Dessa forma, a capacidade da geração de caixa da empresa aumentou significativamente, já que o interurbano correspondia a 49% da receita na época (NOVAES, 2000). Serviço Jul de 1994 (US$) Nov de 1995 (US$) Brasil Mai de 1997 (US$)** Variação 1994 a 1995 (%) Variação 1995 a 1997 (%) Argentina em 1997 (US$) Chile em 1997 (US$) EUA em 1997 (US$) Taxa de instalação n.d. n.d. 43,1 n.d. n.d. 250, Serviço local Assinatura residencial Assinatura comercial Chamada local de 3 minutos (horário de pico) Serviço de longa distância doméstico (1 min.) Serviço de longa distância internacional (1 min.) Serviço móvel (1 min. local) 0,63 3,86 11, ,75 19,48 12,5 7,45 13,45 17, ,16 19,48 17,31 0,03 0,05 0, ,09 0,04 0,08 0,21 0,31 0, ,28 0,21 0,23 2,61 1,78 0, ,4 1,35 0,69 0,34 0,38 0, n.d. n.d. n.d. Figura Mudanças na estrutura tarifária brasileira e comparação internacional. Fonte: Novaes (2000).

96 72 * A queda das tarifas internacionais de 32% ao final de 1995 deveu-se à redução da taxa de ICMS sobre o serviço internacional e não a uma redução tarifária. Para o Brasil, a chamada de longa distância é de São Paulo para o Rio de Janeiro; para a Argentina, a distância é de 110 km a 240 km; para o Chile e os Estados Unidos, é a tarifa média. Todas as tarifas de longa distância são para o horário de pico. ** Tarifa vigente no momento da privatização, em julho de Assim, em 15 de agosto de 1995, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 8, que alterou o artigo 21 da Constituição de 1988 e definiu que a União passaria a explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, criando leis para organizar os serviços, um órgão regulador e outros aspectos institucionais (BRASIL, 1995). No entanto, também ficou determinado que outra lei deveria ser votada pelo Congresso, que detalhasse o papel do Estado e os novos princípios gerais que iriam governar o setor (NOVAES, 2000). Em seguida, em setembro de 1995, o Ministério das Comunicações publicou o REST- 1/95 - Plano de Trabalho e o REST- 2/95 - Premissas e Considerações Gerais, que continham as diretrizes para a Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicações (BRASIL, 1995). A reforma se baseava nas premissas de que o setor de telecomunicações seria o indutor da democratização da estrutura de poder no país, vetor do aumento de competitividade da economia e do desenvolvimento social do país, proporcionando condições para a redução das desigualdades entre regiões geográficas e entre classes de renda pessoal e familiar (ANATEL, 1996). Assim, de acordo com documento publicado pela Anatel, esperava-se com a reforma que o novo modelo garantisse os direitos dos usuários dos serviços de telecomunicações buscando tornar universal o acesso aos serviços básicos; aumentar a oferta de serviços, em termos de quantidade, diversidade, qualidade e cobertura territorial; preços razoáveis e justa competição entre os prestadores de serviços (ANATEL, 1996). Além disso, o objetivo era incentivar o aumento da participação de capitais privados, nacionais e estrangeiros; criar um modelo com a mais longa vida possível, de maneira a não se tornar prematuramente obsoleto pela evolução tecnológica, com o menor custo, garantidas a qualidade dos serviços e a possibilidade de interconexão; estimular a participação ativa do setor de telecomunicações brasileiro no contexto internacional e assegurar o uso eficiente do espectro radioelétrico, bem como de qualquer outro meio natural limitado utilizado na prestação de serviços de telecomunicações (ANATEL, 1996). Também se pretendia que a

97 73 transição para o novo modelo ocorresse de forma a preservar o interesse público (ANATEL, 1996). Assim, com o plano de privatizar a Telebrás, no início de 1995, a empresa valia menos que US$ 10 bilhões na bolsa de valores (NOVAES, 2000). Segundo Novaes (2000), o mercado temia que o governo fosse vender as subsidiárias e forçar a Telebrás a aplicar o dinheiro em Notas do Tesouro Nacional, Série Privatização (NTN-P) com vencimento em 15 anos, cupom zero e taxa de juros de 6% ao ano, o que traria um baixo retorno para os acionistas minoritários. Enquanto isso, o Congresso definiu que o Poder Executivo não poderia mais usar Medidas Provisórias, por isso, o então ministro das Comunicações, Sérgio Motta, enviou para aprovação a Lei Mínima, de nº 9.295, aprovada em 19 de julho de 1996, para permitir a abertura dos serviços de telefonia móvel celular, dos serviços via satélite e dos serviços limitados imediatamente para não atrasar o processo de privatização (NOVAES, 2000), mas ainda não versava sobre os serviços de telecomunicações fixos. Assim, a Lei Mínima (BRASIL, 1996) definiu o Serviço Móvel Celular (SMC) como serviço de telecomunicações móvel terrestre, aberto à correspondência pública, que utiliza sistema de radiocomunicações com técnica celular, conforme definido na regulamentação, interconectado à rede pública de telecomunicações, e acessado por meio de terminais portáteis, transportáveis ou veiculares, de uso individual. De acordo com a Lei, o SMC seria explorado mediante concessão, outorgada por licitação, pelo prazo de quinze anos e renovável por iguais períodos (BRASIL, 1996) Lei Geral das Telecomunicações O planejamento da privatização e a reforma do setor de telecomunicações foram feitos pelo Ministério das Comunicações, junto com consultores nacionais e internacionais, apoio da União Internacional de Telecomunicações (UIT), organismo especializado da Organização das Nações Unidas e de outros órgãos do Governo, que foi apresentado no Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicações (ANATEL, 1996). Do documento, foi extraída a declaração de objetivos da reforma, apresentada na íntegra abaixo:

98 74 I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. Esse objetivo contempla a orientação de que o Estado promoverá um grau adequado de supervisão sobre o setor, de modo a assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma, a criação de um mercado de competição efetiva e a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais. Adicionalmente, sintetiza a decisão de privatizar as empresas atualmente sob controle acionário da União, bem como de outorgar novas licenças para que operadores privados prestem serviços de telecomunicações no Brasil; II) aumentar e melhorar a oferta de serviços. Três temas básicos decorrem desse objetivo: a promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade; o aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil; e o alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado; III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. Nesse objetivo consolidam-se três intenções básicas. A primeira delas associa-se à necessidade de atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor. A segunda diz respeito à construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. Finalmente, a terceira refere-se à geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial; IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. Quatro são as proposições básicas consolidadas nesse objetivo: propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda; criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações; promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País; e alcançar metas específicas de serviço universal; V) maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Esse objetivo expressa a intenção de que o processo de privatização das atuais operadoras estatais seja planejado de forma que os objetivos essenciais ligados à introdução da competição e à promoção do acesso universal aos serviços básicos sejam alcançados, sem, contudo, provocar impactos negativos importantes no valor dos ativos a serem vendidos (ANATEL, 1996). Dessa forma, de acordo com o documento, era essencial a garantia de condições justas e estáveis de competição às empresas que viessem a atuar no mercado, permitindo o seu desenvolvimento e a consolidação de um mercado efetivamente competitivo, com proveito para os consumidores (ANATEL, 1996). Para isso, segundo o documento, deveria existir um organismo regulador independente; regras básicas para que a competição fosse justa e um mecanismo de financiamento das obrigações de serviço universal (ANATEL, 1996). Assim, em 16 de julho de 1997, foi aprovada a Lei Geral de Telecomunicações (LGT), Lei nº 9.472, parte das reformas do setor, que foi criada com os principais objetivos de fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário; aumentar e melhorar a oferta de serviços; criar um ambiente competitivo, com oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial; criar condições para que o desenvolvimento do setor seguisse as metas de desenvolvimento social do país e maximizar o

99 75 valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores (ANATEL, 1996). De tal modo, o artigo 8 da LGT criou a Anatel, uma autarquia, que tem flexibilidade administrativa, de forma que a contratação de pessoal é mais flexível que de outros tipos de órgãos do governo, e, de acordo com a Lei 8.745, não precisa ser por concurso público, além de poder adotar procedimentos próprios de contratação, de acordo com os artigos 10 e 58, exceto para obras públicas (NOVAES, 2000). A Anatel também tem independência financeira, já que suas rendas são provenientes, principalmente, da cobrança da concessão, permissão ou autorização de serviços de telecomunicações, do uso de radiofrequências e da arrecadação das taxas de fiscalização, de instalação e de funcionamento, que são destinadas ao Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel) (BRASIL, 1997). De acordo com a Lei Nº de 7 de julho de 1966, o Fistel é destinado a prover recursos para cobrir despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução. Assim, há dois tipos de taxas que são destinados ao Fistel. Os valores das Taxas de Fiscalização de Instalação (TFI) estão relacionados no Figura 4.7 para os serviços de telefonia fixa, móvel e televisão por assinatura e os valores das Taxas de Fiscalização de Funcionamento (TFF) são correspondentes a 33% dos fixados para a TFI e são pagas, anualmente, até o dia 31 de março (BRASIL, 1966). Serviço Valor (R$) Serviço Telefônico Fixo Comutado Até 200 terminais 740,00 De 201 a 500 terminais 1.850,00 De 501 a terminais 7.400,00 De a terminais ,00 De a terminais ,00 Acima de terminais ,00 Serviço Móvel Celular Por base 1.340,80 Por repetidora 1.340,80

100 76 Por aparelho celular vendido 26,83 Figura Taxa de Fiscalização da Instalação por Estação. Fonte: Brasil (1966). As arrecadações do Fistel são destinadas ao Tesouro Nacional, ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), à instalação, custeio, manutenção e aperfeiçoamento da fiscalização dos serviços de telecomunicações; à aquisição de material especializado necessário aos serviços de fiscalização, à fiscalização da elaboração e execução de planos e projetos referentes às telecomunicações e ao atendimento de outras despesas correntes e de capital (BRASIL, 1966). Além disso, a LGT, nos seus artigos 62 e 63, classificou os serviços de telecomunicações quanto à abrangência do interesse e quanto ao regime jurídico. Portanto, segundo a LGT: Os serviços de interesse restrito estarão sujeitos aos condicionamentos necessários para que sua exploração não prejudique o interesse coletivo. Ademais a lei definiu que os serviços de regime público, os que são de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade devessem ser assegurados pela União, passassem a ser prestados mediante concessão ou permissão, com atribuição à sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade. Já os serviços de regime privados não seriam obrigados a seguir as mesmas obrigações (BRASIL, 1997). Ainda, o artigo 187 da LGT determinou que o Poder Executivo estivesse autorizado a promover a reestruturação e a desestatização das empresas de telecomunicações direta ou indiretamente controladas pela União e permitia fusões, cisões, incorporações, dissoluções parciais, etc., desde que o novo acionista controlador não incorporasse ou fundisse uma empresa de telefonia fixa com outra de telefonia móvel, o que visava assegurar a competição justa (BRASIL, 1997). Ademais, na idealização da LGT, o governo tencionava que, os bens que estivessem aplicados à prestação dos serviços de telecomunicações poderiam, e não deveriam, ser revertidos ao Poder concedente, para permitir a continuidade do serviço público após a concessão, por ser de responsabilidade da União (ANATEL, 1996). Assim, o Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicações (ANATEL, 1996, p. 54) afirma que nem sempre o princípio da continuidade do serviço público supõe a reversão dos bens que lhe estejam afetados. Quando os bens do concessionário não forem essenciais à sua prestação,

101 77 quer por obsolescência tecnológica, quer pelo esgotamento de sua própria vida útil, a reversão não deverá ocorrer, não precisando, os bens, ser reintegrados ao patrimônio do poder concedente, ao término da concessão. O documento também afirma que isto poderia ocorrer, caso o interesse público pedisse a reversão, quando o governo deveria julgar, visando evitar ônus financeiro desnecessário para o concedente (ANATEL, 1996). Desta maneira, a LGT determinou, em sua Seção II, Art. 93, inciso XI, que o contrato de concessão indicaria os bens reversíveis, se houvesse (BRASIL, 1997). De acordo com o Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicações (ANATEL, 1996), o governo decidiu que as empresas de telecomunicações deveriam ser operadoras de abrangência regional, pois temia que, se elas atuassem em âmbito nacional, seriam fortes desde o início, capazes de competir internacionalmente num tempo curto e que promovessem subsídios cruzados internos. O governo também receava que, se as empresas atuassem nacionalmente, optariam por compartilhar infraestrutura para evitar o alto investimento, já que pensava que isto estimularia a colusão e dificultaria a regulação (ANATEL, 1996). Assim, o artigo 4º do PGO (BRASIL, 1998) dividiu o Brasil em quatro regiões, conforme a Figura 4.8 e as três primeiras regiões foram divididas em 34 setores 21, descritas no ANEXO A, na página 349. Região Estados Serviços I RJ, MG, ES, BA, SE, AL, PE, PA, RN, CE, PI, MA, PB, AP, AM e RR. Telefonia fixa II DF, RS, SC, PN, MS, MT, GO, TO, RO e AC. Telefonia fixa III SP Telefonia fixa IV Nacional Telefonia fixa Longa Distância Nacional e Internacional Figura Divisão do Brasil para o STFC. Fonte: Brasil (1998). 21 O Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008, no entanto, aprovou o Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público e revogou o anterior, mudando também a divisão dos setores, que passaram a ser 31, conforme ANEXO B, na página nº 351(BRASIL, 2008).

102 78 Já os serviços de celular no país seriam divididos em 10 áreas, conforme a Figura 4.9. Área 10 Área 9 Área 8 Área 4 Área 7 Área 3 Área 6 Área 5 Áreas 1 e 2 Região metropolitana e interior do Estado Figura 4.9 As dez áreas de concessão do serviço celular. Fonte: Novaes (2001). Aos olhos do governo, por outro lado, havia quatro motivos para que houvesse um pequeno número de operadoras de abrangência regional. O governo acreditava que ter tamanho similar ao de outras empresas latino-americanas lhes daria capacidade de gerar recursos suficientes para financiar parte expressiva dos investimentos necessários para a operação (ANATEL, 1996). Os idealizadores do modelo também esperavam que dessa forma as empresas fossem focar os investimentos dentro de cada região, para que nenhuma parte do país fosse negligenciada, e desejavam facilitar o trabalho do órgão regulador, já que pensavam que mais empresas significaria menor poder monopolista e maior possibilidade de competição comparativa entre elas (ANATEL, 1996). Por fim, o governo, preocupado em estimular o atendimento às obrigações de serviço universal, imaginou que remover as restrições de regionalização após o alcance das metas seria um incentivo para as operadoras (ANATEL, 1996). Ao mesmo tempo, segundo o Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicações, ao considerar quantos competidores deveriam atuar no mercado, os especialistas previam que uma estrutura de duopólio facilitaria o monitoramento do desenvolvimento do setor em cada região; estimularia os investimentos no setor, pois haveria

103 79 menos medo de guerras de preços e seria mais fácil o trabalho do órgão regulador (ANATEL, 1996). Por outro lado, eles imaginavam que o investimento em infraestruturas paralelas e a competição de preços reduziria o valor do negócio de cada operadora e, por isso, surgiriam monopólios em áreas bem definidas, com alguma competição nas fronteiras entre essas regiões (ANATEL, 1996). Para o governo, a não existência de um duopólio dificultaria acordos entre os operadores para a divisão geográfica do mercado, porque acreditava que sempre poderia haver uma nova empresa disposta a investir para atender a um mercado que apresentasse demanda não atendida. Para eles, a interconexão livre e a possibilidade de os novos operadores adquirirem acesso às redes dos incumbents reduziriam os investimentos em infraestruturas duplicadas (ANATEL, 1996). Assim, por supor estas dificuldades em uma situação de duopólio, o governo decidiu não impor limitação à quantidade de operadores e impor obrigações de investimento em infraestrutura aos operadores antigos e não aos novos (ANATEL, 1996). Na visão dos planejadores da reforma, se fossem feitas as mesmas imposições, as operadoras fariam acordos de revenda de capacidade e isto dificultaria o desenvolvimento da competição efetiva no mercado (ANATEL, 1996). O governo considerava, segundo o mesmo documento, que esta diferença de obrigações não caracteriza uma situação de injustiça ou de desequilíbrio, uma vez que, na realidade, os operadores antigos terão um período de monopólio de fato, enquanto os novos constroem suas redes e se preparam para competir. (ANATEL, 1996). De tal modo, os planejadores da reforma prediziam que os operadores antigos teriam uma situação inicial de nítida vantagem em relação aos novos, porque já teriam infraestrutura instalada, milhares ou milhões de clientes, um fluxo de caixa que supostamente lhes permitiria financiar suas necessidades de investimento e uma marca conhecida no mercado (ANATEL, 1996, p. 25). Assim, concluíram que: seria bastante razoável, e talvez mais do que isso, é necessário, que se imponham obrigações diferenciadas aos antigos e aos novos operadores, de forma a dar a estes últimos condições de se instalar e se desenvolver. (ANATEL, 1996, p. 25). Então, as incumbents tinham diversas obrigações que seriam removidas após a introdução da competição: continuidade do serviço; expansão da rede, de maneira a prestar serviço dentro de prazos razoáveis a quem os requisitar e estiver disposto a pagar tarifas comerciais que cobrissem os custos de capital e operacionais; alcance das metas iniciais de prestação do serviço universal, definidas pela Anatel; alcance de metas de qualidade

104 80 determinadas pela Anatel; tarifas abaixo de um teto de preços estabelecido pela Anatel e separação contábil das operações de cada empresa em cada região para evitar subsídios cruzados e a prática de dumping (ANATEL, 1996). Igualmente, o governo idealizou que, numa fase inicial, os novos operadores estariam sujeitos a uma regulamentação mais favorável, que aos poucos fosse modificada, para se atingir o equilíbrio entre os novos e os antigos operadores (ANATEL, 1996). No início, os novos entrantes deveriam, portanto: demonstrar que dispunham de capacidade técnica e de marketing necessária para prestar serviços confiáveis, e de capacidade financeira suficiente para sustentar a etapa inicial de altos investimentos com baixos retornos; apresentar um plano de negócios viável e contribuir para o financiamento das obrigações de serviço universal, pois, ainda que, a princípio, eles não fossem obrigados a prestar tais serviços, poderiam sê-lo no futuro (ANATEL, 1996). Além disso, o governo esperava que, apesar de não regular os novos operadores com relação a tarifas e qualidade, as condições estabelecidas para os incumbents servissem de parâmetro para os novos operadores (ANATEL, 1996). Ao considerar se deveria haver distinção entre as empresas que explorariam os serviços locais e de longa distância, o governo considerou esta divisão arbitrária, desnecessária e potencialmente difícil de regular, já que acreditava que, do ponto de vista econômico, quando não há restrições de natureza física, deve-se evitar a imposição de limitações artificiais (ANATEL, 1996). Os planejadores da reforma afirmavam que, por outro lado, historicamente acontecia essa separação e que, em outros sistemas no mundo, os serviços de longa distância atraiam maior interesse de investidores (ANATEL, 1996). Dessa forma, o governo decidiu admitir um certo grau de competição entre as empresas exploradoras dos serviços locais e as dos serviços de longa distância. (ANATEL, 1996, p. 25). Baseado nessas premissas, o governo dividiu o Sistema Telebrás. Foram criadas quatro empresas regionais, que explorariam os serviços de telecomunicações locais, interurbano intra-estadual e interestadual, em sua respectiva área de concessão. Além disso, foi criada a Embratel, que poderia explorar os serviços intraestadual, interestadual e internacional no Brasil (ANATEL, 1996). Dessa forma, ficou definido que, logo após a privatização, os incumbents teriam monopólio da telefonia fixa e depois, com a outorga das primeiras novas licenças para prestação do telefonia fixa, os novos operadores poderiam obter autorizações para prestar qualquer serviço em qualquer parte do país (ANATEL, 1996). Dessa

105 81 forma, o governo fez a cisão da Telebrás, criando uma holding para controlar a Embratel, dona da empresa Embratel, e outra para controlar a Telesp, que possuía ações da Telesp e da CTBC, antes de privatizá-las (NOVAES, 2000). Assim, a lista das empresas privatizadas as é apresentada no ANEXO C, na página 353. Ademais, para tornar o negócio de telecomunicações mais atraente para os investidores, foi feito um novo aumento das tarifas locais e uma redução das tarifas de longa distância em maio de 1997 e foi com essas tarifas que os serviços de telecomunicações foram privatizados (NOVAES, 2000). O Ministério das Comunicações também começou a reduzir as distorções de repasse das receitas de chamadas de longa distância entre as empresas locais e a Embratel e reduziu bastante o percentual retido pelas principais companhias locais, como a Telesp, Telerj e Telemig (NOVAES, 2000). Em 1997, segundo Novaes (2000) o preço da compra da linha telefônica era de US$ 1 mil e havia 14,8 linhas telefônicas instaladas por 100 habitantes. O número de linhas fixas e de celular em serviço estava crescendo 16% ao ano, a receita média por linha havia crescido 19% entre 1994 e 1997 para o sistema Telebrás como um todo e a importância do serviço celular na receita total das empresas havia aumentado de 4,5% em 1994 para 20% em 1997 (NOVAES, 2000). Além disso, em média o custo caixa por linha, ou seja, o desembolso de caixa para pagamento de custo por linha, caiu quase 15% entre 1994 e 1997, houve um aumento de produtividade, já que o número de linhas fixas por empregados melhorou em 46% e o número de funcionários do sistema Telebrás diminuiu de 95,6 mil em 1994 para 87,3 mil em 1997, enquanto o número de linhas fixas em serviço aumentou de 11,2 milhões para 15,4 milhões (NOVAES, 2000). As margens EBITDA cresceram de 45% da receita líquida em 1994 para quase 61% em 1997 (NOVAES, 2000). O governo também antecipou que um mesmo operador ou operadores distintos, porém sob o mesmo controle acionário, direto ou indireto visassem acumular outorgas em diversas regiões, portanto, esperava ter de assegurar a diversidade de controle societário dos vários operadores na fase inicial da reforma (ANATEL, 1996).

106 Licitação das concessões da Banda B A LGT (BRASIL, 1997), no inciso VIII do artigo 19º, determinou que a Anatel deveria administrar o espectro de radiofreqüências e, assim, as bandas de frequências, destinadas ao serviço de telefonia móvel, foram sendo estipuladas e leiloadas ou licitadas ao longo do tempo. A Banda A era a já utilizada pelas operadoras do Sistema Telebrás para prestar serviço de telefonia móvel. Assim, a primeira banda leiloada foi a Banda B de telefonia móvel e, para isso, as regiões foram divididas em dois grupos: o das regiões mais favorecidas economicamente e outro de regiões menos desenvolvidas e cada candidato à compra das concessões só poderia comprar uma empresa em cada um dos grupos (NOVAES, 2000). Além disso, era exigido que existisse pelo menos um investidor de experiência comprovada na administração de empresas de telefonia celular em cada um dos consórcios, a participação de estrangeiros no capital votante era limitada a até 49% e foram estabelecidas metas de atendimento das localidades em cada região (NOVAES, 2000). Assim, em 1997, antes da privatização do Sistema Telebrás, foram licitadas concessões de telefonia móvel celular para a Banda B, em três áreas do território nacional, pelo valor de US$ 4 bilhões, de acordo com o BNDES. Foi obtido um ágio de 237% sobre o valor mínimo requerido e a região amazônica não recebeu nenhuma oferta (NOVAES, 2000). O resultado do leilão está descrito na Figura Área Consórcio vencedor População (milhões) Oferta (US$ milhões) Prêmio sobre preço mínimo (%) 1 São Paulo capital BCP (Bell South, Splice, Oesp e Safra) 15, ,6 341,3 2 São Paulo Interior Telia, Eriline, Primav 18, ,7 121,2 3 Rio de Janeiro e Espírito Santo 4 Minas Gerais 5 Paraná e Santa Catarina 6 Rio Grande do Sul Korea Telecom Mobile, Queiroz Galvão, Lightel Stet, Vicunha, Globo, Bradesco DDI, Inepar, Motorola, Suzano Bell Canada e fundos de pensão locais 16, ,8 201,6 16,66 456, ,6 134,5 9,95 293,3 1,4

107 83 7 Centro-Oeste (Acre, Rondônia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás e Tocantins) Bell Canada e fundos de pensão locais 12,17 315,5 25,4 8 Amazônia (Amazonas, Pará, Amapá e Roraima) Sem proposta 13,75 n.d. n.d. 9 Bahia e Sergipe Stet, Vicunha, Globo, Bradesco 14,15 228,1 8,7 10 Nordeste (Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande de Norte, Paraíba, Pernambuco e Alagoas) BCP (Bell South, Splice, Oesp e Safra) 25,38 511,6 141,5 Total 151, ,6 Figura Resultado do leilão da concessão da Banda B. Fonte: Novaes (2000). As operadoras de celular da Banda B passaram a utilizar as frequências 835 a 845 MHz e de 846,5 a 849 MHz para up-link, ou seja, do celular para a Estação Radiobase (ERB) e de 880 a 890 MHz e de 891,5 a 894 MHz para down-link, da ERB para o celular (TELECO, 2012). Assim, esta subfaixa tinha amplitude de banda 22 de 12,5 MHz para up-link e mais 12,5 MHz para down-link. Dessa forma, a concorrência na prestação do serviço de celular começou em dezembro de 1997, com exceção da Região 8, que foi comprada por US$ 51 milhões, de acordo com o BNDES, pela Telpart e entrou em operação no último trimestre de 1999 (BNDES, 2012) Privatização do Sistema Telebrás A partir de 1997, as privatizações deixam de ser restritas a empresas incluídas no PND e diversas empresas estaduais foram privatizadas, como a CRT e a Cia de Eletricidade de Minas Gerais (Cemig). O resultado das privatizações estaduais foi de cerca de US$ 14,9 bilhões, até o fim daquele ano, segundo o BNDES (2012). Em 1998, com as mudanças implementadas pelo governo, o serviço local respondia por quase 40% da receita total e a participação acionária da União na Telebrás era de 21%, 22 Quanto maior a amplitude de banda, maior a capacidade de transmissão da operadora, de forma que mais usuários podem se telecomunicar por voz ou por dados ao mesmo tempo.

108 84 por causa das ações dadas aos consumidores que compravam linhas telefônicas (NOVAES, 2000). Em 15 de maio de 1998, foi aprovado o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU STFC), Decreto 2.592, que definiu que os serviços de telefonia fixa seriam denominados Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e os telefones fixos para uso coletivo, os chamados orelhões, se denominariam Telefone de Uso Público (TUP) (BRASIL, 1998a). Além disso, estabeleceu metas e prazos para promover o direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, ao Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral, prestado no regime público (BRASIL, 1998a). De acordo com o Plano, estas metas deveriam ser atingidas por todas as empresas concessionárias e a concessionária que, até o fim de 2001, demonstrasse estar atendendo a todas as solicitações de acesso individual, estaria desobrigada das metas de acessos instalados e de TUP (BRASIL, 1998a). As metas do PGMU foram resumidas e apresentadas no ANEXO D, na página nº 349 página 355. Já o Plano Geral de Outorgas, aprovado em 12 de fevereiro de 1998, estabeleceu as regras para as concessões dos serviços públicos de telefonia (BRASIL, 1998b). O Plano Geral de Outorgas definiu que as concessões não teriam caráter exclusivo, dividiu o país em quatro áreas de concessão, definiu que não haveria limite ao número de prestadoras de serviço em cada região e que qualquer empresa concessionária, sua coligada, controlada ou controladora não poderia deter qualquer autorização simultaneamente. Os contratos de concessão durariam até Assim, em cada estado passaram a existir duas empresas controladas pela Telebrás, uma de telefonia fixa e outra de telefonia celular (NOVAES, 2000). As empresas de telefonia fixa foram agrupadas em quatro holdings, que foram colocadas no grupo 1 de empresas. Já as empresas de telefonia celular foram divididas em dois grupos. A partir desta divisão em grupos determinou-se que um comprador poderia adquirir apenas uma empresa em cada um dos grupos (NOVAES, 2000). A organização das empresas para o leilão está representada na Figura Além disso, não havia restrição à participação de capital estrangeiro (NOVAES, 2000).

109 85 Grupo Nome da Holding Empresas contidas na holding Região atendida pela empresa Embratel Embratel Brasil Telesp Tele Norte- Leste Telesp Companhia Telefônica da Borda do Campo - CTBC Telerj Telemig Telest Telpe Telebahia Telergipe Telasa Telpa Teleceará São Paulo Borda do Campo Rio de Janeiro Minas Gerais Espírito Santo Pernambuco Bahia Sergipe Alagoas Paraíba Ceará 1 Telern Telma Telepisa Telepará Teleamapá Teleaima Teleamazon Telepar Telebrasília Rio Grande do Norte Maranhão Piauí Pará Amapá Roraima Amazonas Paraná Brasília Tele Centro- Sul Telegoiás Telemat Telems Teleacre Teleron Goiás Mato Grosso Mato Grosso do Sul Acre Rondônia

110 Telesc Telesp Celular Tele Sudeste Celular Telemig Celular Tele Sul Celular Tele Nordeste Celular Tele Centro-Oeste Celular Tele Norte Celular Tele Leste Celular Santa Catarina São Paulo Rio de Janeiro e Espírito Santo Minas Gerais Paraná, Santa Catarina e Capão do Leão e Pelotas (RS) Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e Piauí Goiás, Tocantins, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondônia, Acre e Distrito Federal Pará, Amazonas, Maranhão, Amapá e Roraima Bahia e Sergipe Figura Grupos de holdings a serem leiloadas As operadoras de celular da Telebrás operavam na Banda A, nas frequências 824 a 835 MHz e de 845 a 846,5 MHz para up-link, de 869 a 880 MHz e de 890 a 891,5 MHz para down-link (TELECO, 2012), que seriam as mesmas frequências usadas pelas concessionárias. Assim, as operadoras da Banda A tinham amplitude de banda de 12,5 MHz para up-link e mais 12,5 MHz para down-link, assim como as da Banda B. Deste modo, em 29 de julho de 1998, o governo brasileiro leiloou as empresas e a arrecadação com a venda somou US$ milhões além da transferência de uma dívida de US$ milhões e o ágio médio foi de 53,74% sobre o preço mínimo, de acordo com o BNDES (2012). O resultado do leilão está descrito na Figura 4.12 e o governo obteve US$ 300 por lote de mil ações, o que significa um ágio de 200% sobre seu valor de mercado, já que o lote de mil ações da Telebrás valia US$ 97 em agosto de 1998 (NOVAES, 2000). O pagamento da compra das holdings foi feito em três parcelas: 40% no ato da compra e duas parcelas de 30% cada, em 12 e 24 meses corrigidas pela inflação, acrescidas de juros de 12% ao ano.

111 87 Empresa Consórcio vencedor Linhas 1998 População (milhão) Preço mínimo (US$ milhões) Preço obtido no leilão (US$ milhões) Ágio (%) Telesp Tele Norte-Leste Tele Centro-Sul Telefónica de España, Portugal Telecom, RBS, Iberdrola, BBV Andrade Gutierrez, La Fonte, Inepar, Marcal, companhias de seguro locais Telecom Italia, Algar, Opportunity, Splice , ,2 Subtotal Telefonia Fixa ,2 Telesp Celular Portugal Telecom ,2 Tele Sudeste Celular Telemig Celular Tele Sul Celular Telefónica de España, Iberdrola, NTT, Itochu Telesystem, fundos de pensão locais e Opportunity Telecom Italia, Globopar e Bradesco , , ,3 Tele Centro-Oeste Celular Splice ,3 Tele Nordeste Celular Tele Leste Celular Tele Norte Celular Telecom Italia, Globopar e Bradesco Telefónica de España e Iberdrola Telesystem, fundos de pensão locais e Opportunity , ,9 Subtotal Telefonia Celular ,2 Embratel MCI ,2 Total ,6 Figura Resultado do leilão da Telebrás. Fonte: Novaes (2000).

112 88 Diferentemente do leilão da Banda B, não era exigido que houvesse pelo menos um investidor estratégico ou com experiência em empresa aberta e listada em bolsa, de modo que, a aquisição da Tele Norte-Leste foi feita por um consórcio que não tinha esses tipos de investidores e era a holding que continha empresas que precisavam de maior reestruturação (NOVAES, 2000). Assim, segundo Novaes (2000), empresas listadas em bolsa controladas pela Tele Norte-Leste, como a Telerj e Telemig desvalorizaram-se em 37% e 27% nos 10 dias após o leilão, sendo que o Ibovespa teve perda de apenas 10% no mesmo período. Por isso, o governo comprou 25% do capital votante leiloado na Tele Norte-Leste, através do BNDES, pensando em vender esta parcela a um investidor estratégico num futuro próximo (NOVAES, 2000). Assim, após a privatização as taxas de interconexão passaram a ser baseadas na remuneração dos meios, ou access fee, o que significa que passou a ser feito um pagamento por minuto pelo uso da rede de outra operadora, o que foi determinado pela Resolução 33 da Anatel, de 13 de julho de 1998 (NOVAES, 2000). Para isso, a Anatel fez uma consulta pública sobre a nova forma de cobrança e valores das taxas de interconexão e acolheu sugestões do público antes de determinar as novas regras (NOVAES, 2000). Desta maneira, a remuneração por uso de redes passou a ser exigível por uma prestadora de telefonia fixa sempre que sua rede é utilizada por outra operadora para realização de uma chamada (D.O.U., 1998). Foram estabelecidos, então, valores máximos para três tipos de Tarifas de Uso. A Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL) não era devida para todas chamadas entre assinantes situados no mesmo setor, mas apenas se o tráfego local de saída, em dada direção, fosse superior a 55% do tráfego local total cursado entre as prestadoras, a empresa origem do maior tráfego deveria pagar à outra referente às chamadas que excedessem este limite (D.O.U., 1998b). Já a Tarifa de Uso de Rede Interurbana (TU-RIU) era devida sempre que a rede de uma operadora fosse utilizada na realização de chamada entre áreas locais, ou seja, setores, distintas (D.O.U., 1998b). Por fim, a Tarifa de Uso de Comutação (TU-COM) era devida à prestadora de serviço de telefonia fixa na modalidade Longa Distância Nacional quando somente sua comutação, ou seja, sua rede de interligação, fosse utilizada por outra operadora na realização de uma chamada de Longa Distância (D.O.U., 1998b). A TU-COM era metade da TU-RIU da prestadora à qual é devida a taxa (D.O.U., 1998c).

113 89 Ficou definido, então, que a tarifa de interconexão máxima para São Paulo seria de R$ 0,0411 por minuto para o uso da rede local e R$ 0,0700 por minuto para rede interurbana (NOVAES, 2000). O padrão internacional, na época, era em torno de R$ 0,0103 e R$ 0,0206 mais baixo, mas esperava-se que a competição levasse a uma redução das tarifas de interconexão ao longo do tempo (NOVAES, 2000). É importante ressaltar que tarifas de interconexão elevadas favorecem as companhias locais, em detrimento das companhias de longa distância, quando se tratam de chamadas interurbanas, e favorece a empresa com maior número de usuários, por significar maiores chances de receber chamadas. Ademais, foi estabelecida uma tarifa de transição chamada Parcela Adicional de Transição (PAT), para que as concessionárias pudessem se adaptar aos novos critérios de remuneração, que vigoraria até 2001, de acordo com a Figura 4.13 (D.O.U., 1998b). Grupo Até 31/12/1998 De 01/01/1999 até 31/12/1999 De 01/01/2000 até 30/06/2000 De 01/07/2000 até 31/12/2000 De 01/01/2001 até 30/06/2001 Após 30/06/2001 I 0,018 0,014 0,011 0,007 0,004 0,000 II 0,025 0,020 0,015 0,010 0,005 0,000 III 0,009 0,007 0,005 0,004 0,002 0,000 Figura Valores da PAT, em R$ por minuto, líquidos de impostos e contribuições sociais. Fonte: D.O.U. (1998c). A criação e funcionamento da agência reguladora antes da privatização pode ter contribuído para diminuir a percepção de risco dos investidores, já que isto não ocorreu na privatização do setor de telecomunicações em diversos outros países, segundo Novaes (2000). A taxa de administração cobrada pelos novos controladores foi limitada a até 1% da receita líquida entre 1998 e 2000, 0,5% a partir de 2001 e nenhuma cobrança a partir de 2005 e teria que ser aprovada pela Assembleia de Acionistas, de modo a proteger os acionistas minoritários (NOVAES, 2000) Leilão das empresas espelho e espelhinho Para que cada operadora de telefonia fixa tivesse uma concorrente, foram leiloadas as licenças de empresas espelho. Na avaliação das propostas do leilão, o critério técnico, definido como a capacidade de oferecer maior penetração do serviço e atendimento acima das

114 90 especificações mínimas do edital, tinha 70% do peso e o preço tinha 30% de peso (NOVAES, 2000). Neste leilão, foi exigida experiência comprovada das empresas interessadas e não havia restrição para uma empresa comprar autorizações para várias regiões, mas uma empresa não poderia comprar licença de telefonia fixa e de longa distância (NOVAES, 2000). Assim, o resultado do leilão das empresas espelho foi organizado na Figura Área de Concessão Concorrente Compradora Data Resultado dos Leilões (em R$ milhares) Região I Tele Norte Leste Vésper S.A. 23 de abril de Região II Tele Centro Sul Global Village Telecom Ltda. 27 de agosto de Região III Telesp Vésper São Paulo S.A. 23 de abril de Região IV Embratel Intelig Telecomunicações Ltda. 23 de abril de Total Figura Resultado do Leilão das Empresas Espelho. De acordo com a Anatel, a Região II não teve nenhuma proposta, por isso o leilão foi marcado novamente para 27 de agosto e a Global Village Telecom (GVT), uma empresa holandesa, comprou a empresa espelho por apenas R$ ,00 (ANATEL, 1999). No ano 2000, a Anatel fez uma consulta sobre o interesse das prestadoras de serviços de telefonia fixa em ampliar o número de municípios por elas atendidos e as empresas Vésper e GVT, passaram a atender mais 41 municípios com telefonia fixa até o fim de 2001 (ANATEL, 2000a). A Vésper passou a prestar seus serviços em mais seis municípios: Bayeux (PB), Cabedelo (PB), Dias d Ávila (BA), São Lourenço da Mata (PE), Vespasiano (MG) e Viana (ES). Já a GVT passou a anteder a mais onze municípios no Rio Grande do Sul, quatro no Paraná, nove em Santa Catarina, três em Rondônia, quatro no Mato Grosso do Sul, dois em Goiás e dois em Mato Grosso (ANATEL, 2000a). Em março de 2000, após consulta pública, a Anatel lançou um Edital de Licitação para exploração do serviço de telefonia fixa e Longa Distância intrarregional nas áreas sem previsão de atendimento pelas empresas espelho, as chamadas espelhinho, com o objetivo de ampliar a competição no setor (ANATEL, 2000a). Neste leilão foi exigido que as empresas tivessem algum tipo de qualificação em telecomunicações (ANATEL, 2000a).

115 91 Assim, foram licitadas autorizações de operação a partir de 2002 em 482 municípios de diversos estados do país, para empresas menores, como Aerotech Telec. Ltda, Alô Telecom S.A., Telemais S.A., Alpha Nobilis Consult, Serv. Ltda, Geolink Telecom. Ltda, Transit do Brasil Ltda e CTP Ltda, de acordo com a Anatel (ANATEL, 2001). Em 19 de junho de 2000, por meio dos Atos 9.444, e 9.447, a Anatel homologou o reajuste tarifário da telefonia fixa, conforme critérios estabelecidos nos Contratos de Concessão Local e Longa Distância Nacional (TELEFÔNICA, 2012). Assim, o Plano Básico Local teve um reajuste médio de 14,2%, enquanto as tarifas líquidas máximas do Plano Básico de Serviços de Longa Distância tiveram reajuste médio de 11,9%, incorporando ganho de produtividade de 2,0%, conforme previsto no Contrato de Concessão (TELEFÔNICA, 2012). Além disso, de acordo com a Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) foi criado para proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço. (BRASIL, 2000c). As receitas do fundo advêm de algumas fontes: do orçamento anual da União; de 50% das receitas de relativas ao exercício do poder concedente no regime público e de ordenadora no regime privado, inclusive pagamentos pela expedição de autorização, pagamentos pela outorga, aprovação de laudos de ensaio de produtos, prestação de serviços técnicos, multas e indenizações do Fistel, até o limite anual de R$ 700 milhões; de taxas de transferência de concessão, de permissão ou de autorização de serviço de telecomunicações ou de uso de radiofrequência pagas pelas concessionárias à Anatel e de 1% sobre a receita operacional bruta, decorrente de prestação de serviços de telecomunicações nos regimes público e privado, após o pagamento do ICMS, PIS e Cofins (BRASIL, 2000c). Assim, segundo a Resolução nº 269, de 9 de julho de 2001, os recursos do Fust não podem ser destinados à cobertura de custos com universalização dos serviços que estejam previstos nos contratos de concessão, a empresas inadimplentes com as contribuições para o Fust ou com compromissos de universalização dos serviços de telecomunicações ou em pleitos de incentivos fiscais, financiamentos e outros fundos governamentais (ANATEL, 2001). Os recursos do Fust serão aplicados na forma não reembolsável, observado que a

116 92 parcela da receita da exploração dos serviços, superior à estimada no projeto, para cada ano, deverá ser recolhida ao Fust, com as devidas correções e compensações (ANATEL, 2001). Em novembro do mesmo ano, foi aprovada a Lei nº que instituía o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel), cujo objetivo é estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações. (BRASIL, 2000d). O capital do Funttel advém da contribuição de 0,5% sobre a receita bruta das empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes público e privado, após vendas canceladas, descontos, ICMS, PIS e Cofins e da taxa de 1% sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizados por meio de ligações telefônicas, entre outras fontes (BRASIL, 2000d). De acordo com Novaes (2000), depois de 2001, deixaram de existir restrições quanto ao número de operadoras de telefonia fixa e Longa Distância em cada região e todas as empresas passaram a poder competir entre si em todos os serviços Acesso Fixo sem Fio para a Prestação de telefonia fixa A Resolução nº 166 da Anatel, de 28 de setembro de 1999 aprovou o Regulamento para Utilização de Sistemas de Acesso Fixo sem Fio para a Prestação do STFC para atender ao pedido das prestadoras de barateamento do custo de instalação da Estação Terminal de Acesso (ETA), utilizada no serviço fixo prestado por meio da tecnologia Wireless Local Loop (WLL), ou rede local sem fio (ANATEL, 2001). Assim, era facultativo que as prestadoras prestassem serviços de telefonia fixa utilizando aparelho móvel, no entanto, a mobilidade dos aparelhos celulares utilizados nessas circunstâncias deveria ser restrita à residência do usuário, para que o serviço não tivesse características de telefonia móvel celular, e a tarifa para o usuário não poderia ser alterada (ANATEL, 2001). Também foi definido que o assinante deveria ser informado antecipadamente quanto às características técnicas do acesso a ele oferecido e que o equipamento terminal portátil do usuário deveria ser fornecido pela prestadora (ANATEL, 1998).

117 Metas de universalização da telefonia fixa Além disso, as concessionárias e suas coligadas, controladas e controladoras do serviço de telefonia fixa poderiam obter da Anatel a certificação de antecipação das metas do PGMU, para, dessa forma, pleitear autorizações para prestar novos serviços, como o SMP, LDN e LDI, e em outras regiões de prestação de serviços, que não as originalmente outorgadas por ocasião da privatização (ANATEL, 2002). Assim, a Telesp recebeu sua certificação em 4 de março de 2002, a Sercomtel em 8 de março de 2002, a CTBC Telecom em 24 de abril de 2002, a Embratel em 8 de maio de 2002 e por fim, a Telemar, em 18 de junho de 2002 (ANATEL, 2002). Apenas a Brasil Telecom (BrT), que atua na Região II, não se dispôs a antecipar as metas de universalização, o que impediu a TIM, do mesmo grupo de controle, a iniciar a prestação do SMP, nas bandas D e E em todo o território brasileiro (ANATEL, 2002). No entanto, em 7 de abril de 2003 a BrT declarou a antecipação das metas previstas para dezembro de 2003 (ANATEL, 2003). Em 27 de junho de 2003, o Decreto nº 4.769, aprovou o segundo Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU), que deveriam ser atendidas até 1 de janeiro de 2006 (BRASIL, 2003). As metas descritas no decretoforam resumidas e são apresentadas no ANEXO G, na página nº 361. Foram definidos, também nesse decreto, metas de disponibilização de Postos de Serviço de Telecomunicações (PST) 23, que, em 4 de abril de 2008, com a aprovação do Decreto nº 6.424, foram trocadas por metas de instalação de backhaul24. Assim, essas metas descritas no decreto estão resumidas no ANEXO H, na página 363. Em 30 de junho de 2011, foi aprovado outro PGMU para as concessionárias de telefonia fixa, descrito no Decreto nº e resumido no ANEXO I, na página nº Posto de Serviço de Telecomunicações (PST) é um conjunto de instalações de uso coletivo, mantido pela concessionária, que dispõe de, pelo menos, TUP e TAP e possibilita o atendimento pessoal ao consumidor (TELECO, 2013). 24 Definido como infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora (BRASIL, 2008).

118 94 O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou o relatório de uma auditoria operacional, em 2013, para avaliar o desempenho da Anatel em garantir o cumprimento das metas universalização da telefonia fixa e apontou deficiências no processo de regulamentação, acompanhamento e fiscalização, assim como da efetividade das medidas sancionatórias e o apoio ao controle social das metas. O TCU apontou que havia demora na aprovação dos regulamentos específicos para o PGMU II; a ausência de comprovação no atual processo de acompanhamento da correção das irregularidades afetas à universalização; as deficiências no processo de fiscalização das metas de universalização; o descumprimento do prazo para apuração das receitas e despesas decorrentes da troca de metas de universalização; e a ausência de demonstração da efetividade do processo sancionatório como indutor do cumprimento das metas de universalização ou saneamento de irregularidades apuradas. (TCU, 2013) O prazo previsto na regulamentação para conclusão do processo de certificação das metas de universalização é de 45 dias, mas a auditoria aferiu que os processos referentes ao PGMU I foram instaurados entre o final de 2005 e o início de 2006, que a certificação de quatro setores ocorreu ao longo dos anos de 2007, de dois outros em 2008 e de mais 12 setores em 2010 e que em alguns deles, foram consumidos mais de quatro anos para conclusão (TCU, 2013). Além disso, em relação aos Procedimentos de Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADOs) sancionatórios, foram aplicadas multas, referentes ao não cumprimento das metas do PGMU, que somam R$ 146 milhões. Até o relatório, apenas R$ 1.4 milhão havia sido arrecadado, o equivalente a 0,972% do valor total, R$ 121,3 milhões encontravamse em fase de recurso e R$ 8 milhões em fase de cobrança, após mais de cinco anos (TCU, 2013), como apresenta a Figura 4.15.

119 95 Figura 4.15 Multas sancionatórias aplicadas em razão do não cumprimento de metas de universalização, em R$ milhões e porcentagem. Fonte: TCU (2013). A auditoria também concluiu que os elementos apresentados pela Anatel não permitiam inferir com razoável nível de certeza que houve uma efetiva redução na ocorrência de descumprimentos de obrigações de universalização, bem como em que grau a materialidade das multas garantia a prevenção e a correção no cumprimento das respectivas metas (TCU, 2013) Metas de qualidade da telefonia fixa Além disso, em 20 de junho de 2003 foi publicada a Resolução nº 341 da Anatel, que aprovou os modelos de Contrato de Concessão para a prestação do serviço de telefonia fixa nas modalidades de serviço Local, LDN e LDI e o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Telefônico Fixo Comutado (PGMQ) (ANATEL, 2003). Assim, as metas definidas estão resumidas na Figura 4.16.

120 96 Descrição da meta Meta Observação Qualidade do Serviço O encaminhamento das chamadas deve ser feito de maneira que o usuário receba sinais facilmente identificáveis e com significados nacionalmente padronizados, que lhe permitam saber o que se passa com a chamada. Mínimo de tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais que resultem em comunicação com o assinante chamado, no Período de Maior Movimento - PMM. Máximo de tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais que não resultem em comunicação com o assinante chamado, por motivo de congestionamento na rede, no PMM. 70% 4% As chamadas devem ser realizadas com boa qualidade de transmissão, em níveis adequados, sem ruídos ou interferências e com baixa incidência de queda de ligações. As metas de qualidade relativas às interrupções sistêmicas serão definidas em regulamentação específica. Atendimento às Solicitações Máximo de solicitações de reparo, por cem acessos em serviço, por mês. Mínimo de atendimento das solicitações de reparo, de usuários residenciais, em até 24 horas. Mínimo de 98% do atendimento das solicitações de reparo, de usuários não residenciais, em até 8 horas. Mínimo de 98% do atendimento das solicitações de reparo de usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, de Prontos- Socorros e de Postos de Saúde em até 2 horas. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários residenciais, em localidades com STFC, modalidade local, em até três dias úteis. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários não residenciais, em localidades com STFC, modalidade local, deve se dar em até 24 horas. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, dos Prontos-Socorros e dos Postos de Saúde, em localidades com STFC, modalidade local, em até 6 horas. 98% 98% 98% 98% 98% 98% 1,5 por cada cem Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 48 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 24 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 6 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 10 dias úteis. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 72 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 12 horas. Atendimento por Telefone ao Usuário

121 97 Mínimo de chamadas originadas na rede da prestadora e destinadas ao seu Centro de completadas, em cada PMM. Mínimo de atendimentos feitos por telefonista/atendente, com tempo até o início do atendimento de até 10 segundos após o completamento da chamada ou após o usuário optar por esse atendimento, em cada PMM 98% 95% O Centro de Atendimento da prestadora deve oferecer todos os serviços que utilizam autoatendimento ou intervenção de telefonista/atendente, funcionando ininterruptamente 24 horas por dia e sete dias por semana. As gravações, quando utilizadas, devem ser feitas dentro da melhor técnica e ter locução inteligível, com informações claras e objetivas, de forma a não causar dúvidas ao usuário. Em nenhum caso o tempo máximo até o início do atendimento pode ultrapassar 60 segundos. Quando a prestadora possuir sistema de autoatendimento, o usuário deve ter acesso imediato a esse sistema, após o estabelecimento da chamada. TUPs Máximo de solicitações de reparo de TUP por 100 TUPs em serviço, por mês. Mínimo de reparo dos defeitos de TUPs em até 8 horas, a partir de sua solicitação. Mínimo de reparo dos defeitos de TUPs instalados em regiões remotas ou de fronteira em até 5 dias. Mínimo de resposta em 30 segundo após o atendimento das consultas referentes ao código de acesso de usuários. 8 por cada cem 98% 92% As prestadoras do serviço devem dispor de sistemas de supervisão para atuar, de maneira preventiva e pró-ativa, na detecção de defeitos. Nas localidades que sejam atendidas exclusivamente por TUP, a prestadora do serviço deve manter o serviço disponível durante 24 horas por dia e 7 dias por semana. Em nenhum caso, o atendimento pode se dar em mais de 24 horas. Em nenhum caso, o reparo pode se dar em mais de 10 dias, contados de sua detecção ou solicitação. 98% Propiciar gratuitamente aos usuários de TUP consultas aos serviços de informações de listas telefônicas. Disponibilizar, informações claras e precisas sobre a utilização do TUP. Prover os meios que permitam aos usuários a fácil localização e identificação dos TUPs. Informação do Código de Acesso do Usuário Prazo mínimo para informar todos os usuários, quando a alteração do código do assinante ocorrer por parte da prestadora do serviço. Prazo máximo após a rescisão do contrato referente ao código de acesso antigo, para a nova prestadora solicitar a interceptação, mediante solicitação do usuário. 90 dias 30 dias Evitar alterações de códigos de acesso de usuários, exceto quando solicitadas por eles. A interceptação de ligações destinadas aos usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, Prontos-Socorros e Postos de Saúde, cujos códigos de acesso tenham sido alterados, deve ser feita,

122 98 Prazo mínimo de interceptação das chamadas destinadas ao código de acesso alterado imediatamente após a execução da sua alteração. 60 dias, para usuários residenciais e 90 dias, para usuários não residenciais; preferencialmente, por telefonista. A prestadora do serviço deve informar o novo código de acesso designado ao usuário em qualquer localidade da sua área de prestação do serviço. Prazo de 120 dias, para usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, Prontos-Socorros e Postos de Saúde. As alterações de códigos de acesso de usuários devem ser introduzidas imediatamente no cadastro de informações. Os serviços de interceptação que utilizem mensagens gravadas devem fornecer informações corretas em todos os casos. Atendimento à Correspondência do Usuário Prazo máximo para resposta definitiva de toda correspondência do usuário, que requerer uma resposta. 10 dias Atendimento Pessoal ao Usuário Todos os municípios com STFC com acessos individuais e o Distrito Federal devem ser dotados, pelas concessionárias do serviço, de atendimento pessoal que permita ao usuário efetuar qualquer interação relativa à prestação do serviço. É obrigatório o atendimento pessoal em todos os Postos de Serviços de Telecomunicações situados em localidades atendidas pelo STFC com acessos individuais. As concessionárias da modalidade de Longa Distância podem usufruir da infraestrutura de atendimento da concessionária da modalidade Local, em condições isonômicas e não discriminatórias. O atendimento pessoal pode ser realizado por meio de terceiros autorizados, desde que estes tenham autonomia que lhe permita, efetivamente, resolver a solicitação trazida pelo usuário. Mínimo de lojas para atendimento pessoal, distribuídas de modo uniforme em relação à área geográfica do município. Máxima distância geodésica das lojas para atendimento pessoal, distribuídas por toda localidade dotada de acessos individuais em serviço. Mínimo de atendimento ao usuário, ao comparecer a qualquer setor de atendimento público da prestadora do serviço, em até 10 minutos. 1 loja para cada 200 mil acessos em serviço 30 km 95% Emissão de Documento de Cobrança Os documentos de cobrança devem ser impressos de maneira clara inteligível, inviolável, ordenada e dentro de padrão uniforme em toda a área de prestação do serviço, com conteúdo de informação mínimo, nos termos da regulamentação. Máximo de documentos de cobrança com reclamação de erro, em cada mil documentos de 2 a cada mil

123 99 cobrança emitidos. Mínimo de contas contestadas pelo usuário com créditos devolvidos pela prestadora do serviço, ou por terceiros designados por ela, antes da emissão do próximo documento de cobrança. Prazo mínimo, antes de seu vencimento, para entrega do documento de cobrança ao Assinante, por Código de Acesso, constituído de demonstrativos e faturas dos serviços prestados. 98% 5 dias Modernização de Rede As metas de modernização de rede expressam as exigências de padrões técnicos, de disponibilidade de uso e quantidade de facilidades para atendimento às necessidades dos usuários, sem qualquer comprometimento dos níveis de qualidade do serviço prestado. Percentual de digitalização da rede local implementado pelas prestadoras do serviço, a partir de 31/12/ ,5% O percentual analógico admitido para a rede não justificará eventuais dificuldades no cumprimento da Regulamentação. Ampliação da Oferta do Serviço As metas de qualidade para acessos individuais que não os destinados aos usuários residenciais, não residenciais, prestadores de serviços de utilidade pública e outros acessos coletivos seriam estabelecidas em regulamentação específica. Figura Metas do PGMQ da telefonia fixa. Fonte: Anatel (2003). Assim, em 17 de outubro de 2005 foi publicada a resolução nº 417 da Anatel, a qual aprovou o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado RIQ. Dessa forma, o RIQ estabeleceu definições, métodos e frequência de coleta de informações, consolidação e envio, à Anatel, dos indicadores de qualidade apresentados no PGMQ-STFC. Portanto, foram definidos sete indicadores de qualidade, oito sobre solicitações de reparo, três sobre solicitações de mudança de endereço, três sobre cobrança, um sobre rede (relacionado à digitalização da rede) e quatro sobre atendimento (ANATEL, 2005). De acordo com o relatório da Anatel, Dez Anos de Regulação das Telecomunicações no Brasil (ANATEL, 2007), os resultados da medição das metas do PGMQ são apresentados na Figura 4.17.

124 100 Figura 4.17 Metas do PGMQ cumpridas. Fonte: Anatel (2007). * Dados alterados em relação ao Relatório Anual 2006 devido à inclusão das modalidades LDN e LDI no cálculo das metas de qualidade SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO CELULAR Ao longo dos anos, diversas faixas de frequências foram sendo licitadas e destinadas à prestação dos serviços de telecomunicação celular no país, conforme a Figura Licitações de Celular Ano Valor do Leilão (R$ milhões) Banda B 1997/ Banda D Banda E Migração do SMC para o SMP e sobras Sobras Banda E Sobras G Banda H e sobras Sobras G e 450 Mhz Figura Licitações de frequências do serviço móvel. Fonte: Teleco (2012).

125 Leilão das Bandas C, D e E Ainda em 2000, foram publicados três editais de licitação para conceder autorizações para mais três operadoras de celular em cada região, que operariam nas bandas C, D e E (ANATEL, 2000b). Cada autorização incluía três licenças de operação: Serviço Móvel Pessoal (SMP); serviço de Longa Distância Nacional (LDN) e de Longa Distância Internacional (LDI), por isso, as prestadoras de SMP receberam um Código de Acesso próprio para encaminhamento de ligações de longa distância (ANATEL, 2000b). É importante ressaltar que as empresas prestadoras das Bandas A e B, do SMC, receberam concessões de serviço público 25, enquanto que as operadoras destas novas Bandas, C, D e E, prestadoras do SMP, atuariam em regime privado e receberiam autorizações de serviço público 26, o que significa mais liberdade, como fixar preços e promover fusões. Mais tarde as operadoras das Bandas A e B poderiam também migrar para o SMP. De acordo com a Anatel, a introdução de novos players no mercado visava o aumento do número de terminais móveis, mais qualidade na prestação de serviço, redução nos preços devido à competição 27 e a possibilidade de o usuário escolher a prestadora de longa distância, ampliando também a concorrência nesse segmento. 25 Primeiramente, o conceito de serviço público parece não ter simples definição e seu significado foi interpretado de diferentes maneiras ao longo da história brasileira e de outros países. Pode-se entender serviços públicos como atividades econômicas que poderiam pertencer à esfera pública ou privada, mas que o Constituinte ou Legislador, em função de uma avaliação do interesse da coletividade em determinado momento histórico entendeu que o Estado deveria, para cumprir suas funções constitucionais de proteção dos liames sociais, tomar como atividade sua. (ARAGÃO, 2008, p. 132). Já a concessão de serviço público, segundo Di Pietro (2010, p.294), é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, assegurando-lhe a remuneração mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço." Além disso, segundo a autora, O ponto comum em todas as modalidades de concessão é a reserva que o concedente faz de alguns direitos, poderes e vantagens, como os de recisão unilateral do contrato, fiscalização, punição, etc.. (DI PIETRO, 2010, p.289). A remuneração da concessão de serviço público decorre de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. 26 Autorização de serviço público é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular a prestação de serviço público ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido (DI PIETRO, 2010, p.227). Os chamados serviços públicos autorizados, previstos no artigo 21, XI e XII, da Constituição Federal são de titularidade da União, podendo ou não ser delegados ao particular, por decisão discricionária do poder público; e essa delegação pode ser para atendimento de necessidades coletivas, com prestação a terceiros (casos da concessão e da permissão), ou para execução no próprio benefício do autorizatário, o que não deixa de ser também de interesse público. (DI PIETRO, 2010 p.226). Quando a autorização se refere a serviços prestados por particular são serviços públicos impróprios e esta se baseia no poder de polícia do Estado sobre a atividade privada. 27 Segundo a Anatel, em outros países, a entrada de novas operadoras levou à redução de 20% a 30% nos preços praticados.

126 102 Assim, o Brasil foi dividido em três regiões, que coincidiam com as da telefonia fixa e não com as dez regiões do SMC (ANATEL, 2000b). Não houve restrições a empresas estrangeiras constituídas e sediadas no país, mas era vetado a uma mesma empresa (controladora, controlada ou coligada) prestar serviços móveis ou ambos por meio de mais de uma autorização ou concessão em uma mesma região e era proibida a participação, na disputa para a banda C, de empresa que fosse diretamente ou por sua controladora, controlada ou coligada, concessionária de telefonia fixa (ANATEL, 2000b). Dessa forma, o resultado das licitações das Bandas C, D e E foram organizados e apresentados no ANEXO J, na página 367. As licitações de SMP foram feitas sequencialmente para cada uma das três bandas, porém o leilão da subfaixa C realizado em 20 de fevereiro de 2001 não obteve propostas e o valor mínimo era de R$ 2,35 bilhões somando as três regiões (ANATEL, 2001). Tampouco surgiram propostas para as Regiões II e III da Banda E, mas a Anatel recebeu manifestações de empresas interessadas em ampliar sua cobertura, como da Telemar, que logo após a primeira tentativa do leilão declarou interesse pela Região III (ANATEL, 2001). Assim, a Anatel organizou uma nova licitação para a qual as regras e os preços mínimos foram mantidos em R$ 540 milhões para a Região II e R$ 710 milhões para a Região III (ANATEL, 2001). No dia 21 de agosto foi feita outra licitação pela Banda C, com o valor de referência de R$ 2,19 bilhões, a possibilidade de uma mesma empresa comprar autorizações para as três regiões e de pagar em cinco parcelas, em vez de em duas como nos outros casos (ANATEL, 2001). Segundo a Anatel (2001) esta redução de R$ 160 milhões (7,13%) foi feita por ter sido tirada a vantagem de poder começar a operar antes das empresas das Bandas D e E. Ainda assim, não houve interessados. A Telecom Itália, por meio de suas subsidiárias Blucel, Starcel e Unicel, tornou-se a primeira prestadora a deter licença nacional de telefonia móvel, de acordo com a Anatel (2001), com a compra das licenças das Regiões II e III da Banda D e da Região I da Banda E. A subfaixa D passaria a operar nas frequências de 910 a 912,5 MHz e 1710 a 1725 MHz para up-link, de 955 a 957,5 MHz e de 1805 a 1820 MHz para down-link. Já a subfaixa E operaria nas frequências de 912,5 a 915 MHz e de 1740 a 1755 MHz para up-link e de 957,5 a 960 MHz e de 1835 a 1850 MHz para down-link (TELECO, 2012). Assim, estas subfaixas tinham amplitude de banda de 15 MHz para up-link e mais 15 MHz para down-link

127 103 na frequência de MHz, além de 2,5 MHz para up-link e mais 2,5 MHz para down-link na frequência de 900 MHz, maior que a amplitude de banda das subfaixas A e B. De acordo com a Anatel (2000c), as empresas do SMP iniciaram suas operações em julho de 2001 e tiveram de negociar a desocupação da faixa de MHz com as demais prestadoras e entidades que operavam nesta mesma frequência, como o Exército, a Embratel e as antigas operadoras do Sistema Telebrás. Ao todo, as novas prestadoras tiveram que negociar a remoção de enlaces que operavam nesta faixa (ANATEL, 2000c) Migração das Bandas A e B para o SMP Com a publicação da Resolução nº 254, de 11 de janeiro de 2001, a Anatel lançou as regras para que as empresas das Bandas A e B pudessem passar a oferecer SMP ao invés de SMC (ANATEL, 2001). Dia 03 de maio de 2002, a Anatel publicou o Ato nº , que anunciava o Chamamento Público para que as empresas que do SMC e do SMP manifestassem interesse em adquirir autorizações de subfaixas de extensão, na frequência de 1,8 GHz (ANATEL, 2002). Assim, ficou definido que o valor a ser pago dependeria, do valor de referência da Região, da população da área de prestação do serviço e do tempo remanescente da outorga da radiofrequência que possuía (ANATEL, 2002). Os valores de referência por região seriam: Região I, R$ 940 milhões; Região II, R$ 540 milhões; e Região III, R$ 710 milhões (ANATEL, 2002). No entanto, após prorrogação do prazo para manifestação dos interessados e de ter recebido sugestões, a Anatel republicou as regras para migração para o SMP no Ato nº , de 30 de julho de 2002 definindo que as faixas de frequência seriam vendidas em blocos de 2,5 GHz, acrescentando a variação da quantidade de espectro ao cálculo do preço a ser paço pela migração para o SMP e diminuindo os valores de referência (ANATEL, 2002). Dessa forma, os valores passaram a ser de R$ ,00 para a Região I, de R$ ,00 para a Região II e de R$ ,00 para a Região III (ANATEL, 2002). As prestadoras das bandas A e B do SMC puderam migrar para o SMP de forma que deixaram de prestar serviços em regime público, como concessionárias, e passaram a atuar em regime privado, como autorizadas (ANATEL, 2002). Dessa forma, as prestadoras passaram a poder fixar preços e promover fusões e incorporações antes mesmo do prazo de cinco anos

128 104 fixados pela legislação em vigor (ANATEL, 2002) além de prestar os serviços de Longa Distância Nacional e Internacional (ANATEL, 2002). Quando fizeram a migração, as prestadoras receberam da Anatel duas subfaixas de 2,5 MHz, uma de up-link e outra de down-link, na faixa de 1,7 e 1,8 GHz, para poderem oferecer os mesmos serviços do SMP (ANATEL, 2000b). Dessa maneira, uma empresa do SMC só pôde adquirir no máximo mais 20 MHz, 10 MHz para ida e 10 MHz para volta e uma operadora do SMP no máximo 15 MHz, sendo 7,5 MHz ida e 7,5 MHz volta (ANATEL, 2002). Assim, as subfaixas de extensão licitadas foram: de 1725 a 1740 MHz e de 1775 a 1785 MHz para up-link e de 1820 a 1835 MHz e de 1870 a 1880 MHz para down-link. Deste modo, de acordo com a Anatel (2002), no dia 10 de dezembro de 2002, dezenove prestadoras do SMC, subsidiárias dos grupos Telecom Itália, Telefônica e Portugal Telecom (PT) assinaram os Termos de Autorização que as transformaram em autorizadas do SMP pelo prazo remanescente do contrato assinado após a privatização. Desde 2001 havia rumores de uma possível negociação entre Brasil Telecom (BrT) e a empresa espelho Vésper e da Telefônica de Espanha com a Portugal Telecom. Dessa forma, a Telefônica e a Portugal Telecom puderam unificar suas operações celulares no Brasil, com a transferência das ações de suas oito prestadoras para uma mesma empresa, batizada de Brasilcel. Já a Telemig Celular e a Amazônia Celular, ambas subsidiárias da Telpart, foram as últimas a fazer a migração para o SMP, no dia 19 de fevereiro de As empresas do Grupo Telecom Américas, a Telet, a BSE, a ATL, a Americel e a Tess, receberam Autorização de Uso de Blocos de Radiofrequências na faixa de 1,8 GHz para expansão do SMP e o total das autorizações do grupo custou R$ ,45 (ANATEL, 2003). Além disso, as empresas que já operavam no SMP também poderiam solicitar faixas de extensão com a mesma amplitude de banda e, das empresas que nasceram SMP, só a TNL PCS (Oi) se interessou pela faixa e também recebeu os seus blocos de radiofrequência (ANATEL, 2003) Metas de Qualidade do serviço móvel Em 27 de setembro de 2002, a Anatel divulgou a Resolução nº 317, que criou o Plano Geral de Metas de Qualidade Para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ SMP, que criava as

129 105 metas de qualidade (ANATEL, 2002). Porém, apenas em 17 de Abril de 2003, a Resolução nº 335 publicou o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal SMP, que definia como medir cada indicador (ANATEL, 2003). As metas, seus indicadores e descrições, descritos nessa resolução, são resumidos na Figura Indicador Descrição A partir de 31 de dez. de 2001 A partir de 31 de dez A partir de 31 de dez. de 2003 SMP 1 Taxa de Reclamações Máximo de número de reclamações em relação ao número de acessos em operação no mês. 2,0% 1,0% SMP 2 Taxa de Reclamação de cobertura e de Congestionamento de Canal de Voz por 1000 Acessos em operação Máximo de reclamações de cobertura, acrescido do número de reclamações de congestionamento de canal de voz por mil acessos em operação no mês. 6 4 SMP 3 Taxa de Chamadas Completadas para os Centro de Atendimento Mínimo de completamento de chamadas originadas na rede da prestadora e destinadas ao seu Centro de Atendimento, em cada período de maior movimento.* 98% SMP 4 Taxa de Atendimento pela Telefonista/ Atendente em Sistemas de Auto-Atendimento Mínimo de tempo para o atendimento pela telefonista/atendente, quando esta opção for selecionada pelo usuário, deve ser de até 10 segundos, em cada período de maior movimento, quando a prestadora possuir sistema de autoatendimento. ** 90% 95% SMP 5 Taxa de Chamadas Originadas Completadas Mínimo de completamento de chamadas originadas em cada período de maior movimento. 62% 67% SMP 6 Taxa de Estabelecimento de Chamadas Mínimo de 10 segundos para estabelecimento de chamadas originadas, em período de maior movimento em relação ao total de chamadas. *** 90% 95% SMP 7 Taxa de Queda de Ligação Máximo de chamadas interrompidas por queda na ligação na rede da 2,5% 2,0%

130 106 prestadora, em cada período de maior movimento, em relação ao total de chamadas. SMP 8 Taxa de Resposta ao Usuário Máximo de cinco dias úteis para correspondência do usuário, reclamação ou solicitação de serviços recebidos em qualquer Setor de Atendimento e Centros de Atendimento da prestadora, e que não possam ser respondidos ou efetivados de imediato, em relação ao total de casos. **** 95% SMP 9 Taxa de Resposta aos Pedidos de Informação Máximo de dois dias úteis para responder a pedidos de informação recebidos em qualquer Setor de Atendimento ou Centro de Atendimento da prestadora, que não possam ser respondidos de imediato, em relação ao total de casos. 95% SMP 10 Taxa de Atendimento Pessoal ao Usuário Máximo de 10 minutos para atender ao usuário que comparecer a qualquer Setor de Atendimento da prestadora ou de seus credenciados, em relação ao total de casos. 95% SMP 11 Taxa de Atendimentos Relativos a Contas por 1000 Contas Emitidas Máximo de atendimentos relativos à conta, por cada mil contas emitidas com vencimento no mês. 6 5 SMP 12 Taxa de Recuperação de Falhas / Defeitos Máximo de 24 horas para recuperação de falhas e defeitos, em relação ao total de falhas e defeitos.***** 95% Figura Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ-SMP. *O completamento deve se dar imediatamente após o estabelecimento da chamada e o Usuário deve ter acesso imediato ao Sistema de Auto-Atendimento ou telefonista/atendente e o serviço de atendimento dos Centros de Atendimento da prestadora deve estar disponível ao Usuário, ininterruptamente, durante 24 h por dia e 7 dias por semana. **Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 60 segundos. A opção de acesso à telefonista/atendente deve estar sempre disponível ao usuário. ***Em nenhum caso, o estabelecimento da chamada deve se dar em mais de 35 segundos.

131 107 ****Em nenhum caso, a resposta deve se dar em mais de 10 dias úteis. *****Em nenhum caso a recuperação das falhas e defeitos deve ocorrer em mais de 48 horas. As falhas e defeitos referem-se ao conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicações, seus acessórios e periféricos e quando for o caso, as instalações que os abrigam. Além disso, a Resolução nº 317 também afirmava que as contas deveriam ser impressas de maneira clara, inteligível, inviolável, ordenada e dentro de padrão uniforme em toda a área de prestação do serviço, com conteúdo de informação mínimo determinado na regulamentação (ANATEL, 2002) Licitação de sobras da Banda E O Edital de Licitação n.º 002/2004/SPV determinou que seis lotes que haviam sobrado da Banda E seriam licitados e o leilão ocorreu em 26 de outubro, obtendo o resultado apresentado na Figura 4.20 (ANATEL, 2004a). Lote Área Preço mínimo (R$) Comprador Preço pago (R$) Ágio Lote 1 São Paulo Metropolitana ,00 Sem proposta Lote 2.1 Lote 2.2 Lote 3.1 Lote 3.2 São Paulo Interior ,00 Sem proposta São Paulo/Setor ,00 Sem proposta Minas Gerais ,00 Stemar ,00 0,0% Minas Gerais/Setor ,00 Telemig Celular ,00 80,54%. Lote 8 AL, CE, PB, PI, PE, RN ,00 Sem proposta Figura Resultado da Licitação de sobras da Banda E. Fonte: Anatel (2004a) G Em 11 de dezembro de 2006, foi publicada a Resolução nº 454, que aprovou o Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências nas Faixas de 800 MHz, 900

132 108 MHz, MHz, MHz e MHz e definiu todas as Bandas a serem utilizadas no serviço móvel (ANATEL, 2006), apresentadas no ANEXO K, na página 368. Assim, as frequências de 1900 e 2100 MHz foram destinadas à implantação do 3G no Brasil (TELECO, 2012a). Não existe, no entanto, impedimento para se utilizar outras faixas de frequências de serviço móvel para o 3G (TELECO, 2012a). As faixas F, G, I e J foram objeto da primeira licitação de 3G promovida pela Anatel em 2007 e a faixa H foi reservada pela Anatel para a entrada de novas operadoras ou de empresa menores ou que já tivessem adquirido as faixas G ou I (TELECO, 2012a). As licenças têm prazo de 15 anos e podem ser renovadas uma vez por igual período (TELECO, 2012b). Assim, nos dias 18 a 20 de dezembro de 2007, a Anatel realizou o Leilão das primeiras quatro bandas do 3G e o resultado está apresentado no ANEXO L, na página A Vivo (e Telemig), Claro, Tim, Oi, Brasil Telecom e CTBC adquiriram os 36 lotes, sendo que as duas primeiras compraram frequências em todo o Brasil (TELECO, 2012b). A Vivo adquiriu a banda J, próxima às frequências de banda l que adquiriu no outro leilão, em todas as áreas. A CTBC adquiriu lotes em toda a sua área de atuação, porém, das suas concorrentes, a Tim podia oferecer 3G na mesma região utilizando a frequência de 850 MHz, mas a BrT a Oi não poderiam (TELECO, 2012b). O preço pago por cada operadora foi o descrito na Figura Operadora R$ Milhões Ágio Claro % TIM % Vivo (+ Telemig) % Oi % Brasil Telecom % CTBC % Figura Resultado das vendas da licitação das Bandas F, G, I e J. Fonte: Teleco (2012b). Dessa forma, o leilão destas frequências de 3G arrecadou R$ 5,34 bilhões com ágio médio de 86,67% (TELECO, 2012b). A Claro arrematou o lote mais caro, que compreendia as áreas 3 e 9 e custou R$ 612 milhões e o lote com maior ágio foi adquirido pela Tim, de

133 %, na área 8 (TELECO, 2012b). Assim, a Vivo, Telemig e Claro implantaram suas redes 3G em 850 MHz (TELECO, 2012b). O limite máximo total por prestadora de telefonia móvel em uma mesma área geográfica passou a ser de 80 MHz quando foram licitadas e será de 85 MHz quando forem licitadas a subfaixa de extensão para TDD (TELECO, 2012a). Existem também limites de banda por faixas de frequências (TELECO, 2012a) Licitação de sobras de bandas de telefonia móvel de 2007 As propostas para a licitação de sobras de bandas foram abertas em 25 de setembro de 2007(TELECO, 2012) e o resultado é apresentado na Figura Banda Lotes Receberam Propostas M 3 1 L D e E 4 3 Subfaixas de Extensão Total Figura Resultado da licitação de sobras de Fonte: Teleco (2012). Foram licitados 105 lotes, porém 28 não tiveram propostas, como a Banda D em Pelotas, setor 30 do PGO, a Banda M nas Regiões I e II do PGO e 25 lotes de subfaixas de extensão (TELECO, 2012). O número de lotes comprados por cada empresa está apresentado no ANEXO M, na página nº 370. A Claro adquiriu 17,5 MHZ para uplink e 17,5 MHz para downlink na região Norte e 22,5 MHz para uplink e 22,5 MHz para downlink em Londrina e Tamarana, sendo 5 MHz na Banda L (TELECO, 2012). Dessa forma, a empresa passou a atender a todo o Brasil com a telefonia móvel, exceto o setor 3, que corresponde à área atendida pela CTBC em Minas Gerais, que foi comprado pela Vivo (TELECO, 2012). Além disso, a Claro adquiriu subfaixas

134 110 adicionais em regiões onde já prestava serviço, MHz no Paraná e Santa Catarina e 7,5+ 7,5 MHz na Bahia e Sergipe (TELECO, 2012). A Vivo adquiriu a Banda L, de 5 MHz de uplink e 5 MHz de downlink em todo o o Brasil, exceto Norte, Londrina e Tamarana, de forma que atingiu cobertura nacional (TELECO, 2012). A Oi adquiriu subfaixas para atender a todo o estado de São Paulo, sendo MHz na Banda M para todo o estado, 12,5+12,5 MHz para a Região do DDD 11 e MHz para o restante do estado (TELECO, 2012). Além disso, comprou subfaixas adicionais em regiões onde já prestava serviço, como o Norte (5+5 Mhz), Nordeste (15+15 MHz); Alagoas, Paraíba, Piauí e Rio Grande do Norte (5+5 MHz), Espírito Santo (15+15 MHz) e Sergipe (7,5+7,5 MHz) (TELECO, 2012). A Tim adquiriu subfaixas adicionais em regiões onde já prestava serviço, como 5+5 MHz na cidade de São Paulo, 5+5 MHz no interior de São Paulo, 2,5+2,5 MHz no Centro Oeste, Norte, Rio Grande do Sul e Espírito Santo e 7,5+7,5 MHz no Rio de Janeiro (TELECO, 2012) Leilão da Banda H No dia 14 de dezembro de 2010 a Anatel realizou o leilão da Banda H e de sobras de frequências de serviço móvel, dividindo-os em um total de 165 lotes (TELECO, 2012c) e seu resultado é mostrado no ANEXO N, na página 371. No edital, ficou definido que novos competidores teriam prioridade na aquisição da Banda H (ANATEL, 2012). Assim, foram adquiridos 60 lotes por R$ 2,7 bilhões com um ágio médio de 30,59% e o lote 12, da Banda H no Setor 33 do PGO, no Estado de São Paulo, foi o que apresentou o maior ágio, de 205,5%, tendo sido adquirido pela Nextel (TELECO, 2012c). A Nextel adquiriu frequências de Banda H em praticamente todo o Brasil e a Vivo adquiriu frequências em 1,7/1,8 GHz em todo o país (TELECO, 2012c). Dos 105 lotes não vendidos, 44 somente seriam vendidos se lotes anteriores, relacionados às mesmas subfaixas licitadas, não tivessem sido arrematados, mas 61 de fato sobraram, inclusive todos os 30 lotes para 3G em operação TDD (TELECO, 2012c).

135 111 Com a compra das licitações destas frequências das Bandas F, G, H, I e J, as operadoras adquiriram também o dever de atender em até dois anos a 25% dos municípios não atendidos de cada lote adquirido, sendo no Interior de SP e estados do Nordeste, 673 no Sul e Centro-Oeste, 264 no Norte e 240 no RJ, ES, BA e SE (TELECO, 2012b). As obrigações e prazos são apresentados na Figura Nas demais áreas do país todos os municípios já eram atendidos (TELECO, 2012b). No estado de Minas Gerais foi feito um programa do governo que possibilitou que todos os municípios fossem atendidos até 2008 (TELECO, 2012b). Prazo Obrigação 2 anos Capitais e municípios com mais de 500 mil habitantes. 4 anos Municípios com mais de 200 mil habitantes. 5 anos 50% dos municípios com população entre 30 mil e 100 mil habitantes e 100% daqueles acima desta faixa. 8 anos 60% dos municípios com menos de 30 mil habitantes. Figura Prazos e Obrigações das autorizadas das Bandas F, G, H, I e J. Fonte: Teleco (2012b). Assim, para determinar quais empresas atenderiam a cada município, foram feitas rodadas, nas quais cada operadora escolheu até 5% do total dos municípios, em ordem inversa àquela em que os lotes foram licitados em cada área. Para o atendimento aos municípios com população abaixo de 30 mil habitantes a Anatel permitiu que fosse criada uma rede compartilhada entre várias operadoras (TELECO, 2012b) Licitação de sobras de banda de 2011 Em 2011 houve outra licitação de frequências de serviço móvel, de número 001/2011, realizada em dezembro daquele ano e os resultados estão descritos no ANEXO O, na página nº 372na página 372. Desta vez foram vendidos 15 dos 54 lotes, com sobras de frequências em 800 MHz e 1,8 GHz, subfaixas de extensão e novamente não houve interessados nos 30 lotes de frequências para TDD (TELECO, 2012).

136 Licitação do 4G De acordo com o Teleco (2013a), o tráfego de dados móveis está aumentando agressivamente impulsionado pela maior adoção de smartphones, tablets e o crescente interesse por vídeos na internet. Assim, para a evolução da capacidade de transmissão de dados móveis o Long Term Evolution (LTE) foi adotado como a quarta geração da tecnologia móvel, pela maior parte das operadoras de celular do mundo (TELECO, 2013a) e sua adoção pode ser observada na Figura A expectativa da Anatel era de que o 4G tivesse velocidade dez vezes mais rápida do que a banda larga móvel disponível anteriormente (ANATEL, 2012). Figura Evolução dos acessos LTE no mundo, em milhões. Fonte: GSA e 4G Américas (apud TELECO, 2013a). No fim do quarto trimestre de 2012 existiam 68,3 milhões de acessos LTE no mundo, sendo 55% destes nos EUA e Canadá, 40% na região Ásia Pacífica, 4,86% na Europa e 0,14% na América Latina (TELECO, 2013a). Em Abril de 2013 existiam 168 redes LTE em operação comercial no mundo, em 68 países (TELECO, 2013a). Nos Estados Unidos são utilizadas as frequências de 700 MHz e 800MHz, que, de acordo com o Teleco (2013b) são as melhores faixa de frequência para a implantação de 4G. No Brasil a faixa de 700 MHz está sendo utilizada para a TV aberta analógica, mas está prevista para ser liberada em 2016, com a transição para a TV aberta digital (TELECO, 2013a).

137 113 No entanto, a Anatel (2013) determinou, dia 1 de março de 2013, que as empresas autorizadas a explorar o serviço de TV por assinatura em micro-ondas, chamado de Multichannel Multipoint Distribution Service (MMDS) e o Serviço de Acesso Condicionado SeAC (ver em 4.7 Serviços de TV por Assinatura) nos municípios designados como sede da Copa das Confederações de 2013 deveriam notificar seus assinantes propondo rescindir o contrato sem ônus para ele, ou substituir por outro serviço do mesmo gênero (ANATEL, 2013). Assim, as operadoras de MMDs, que antes usavam as frequências de MHz a MHz, passariam a utilizar apenas as subfaixas de MHz a MHz a partir de 12 de abril de 2013 (ANATEL, 2013). Assim, a Telefônica declarou o fim do Vivo TV por antena e que 29 mil pessoas na cidade de São Paulo e nas cidades de Curitiba e Porto Alegre somadas seriam afetadas pela mudança (UOL, 2013). Assim, a Resolução nº 544/2010 estabeleceu o prazo de 30 de junho de 2013 para que as operadoras de MMDS desocupassem essas faixas (ANATEL, 2013) e determinou que as operadoras que comprassem frequências no leilão contrairiam também os compromissos apresentados na Figura Prazo Compromisso Cobertura 4G em: Abril de 2013 Todas as sedes da Copa das Confederações 2013 Dezembro de 2013 Todas as sedes e subsedes da Copa do Mundo 2014 Maio de 2014 Dezembro de 2015 Dezembro de 2016 Dezembro de 2017 Todas as Capitais e municípios com mais de 500 mil habitantes. Todos os municípios com mais de 200 mil habitantes. Todos os municípios com mais de 100 mil habitantes. *Todos os municípios entre 30 e 100 mil habitantes. Cobertura com 3G ou superior em: Dezembro de 2017 Dezembro de 2018 Dezembro de 2019 Pelo menos 30% dos municípios com menos de 30 mil habitantes, ainda não atendidos com banda larga móvel. Pelo menos 60% dos municípios com menos de 30 mil habitantes, ainda não atendidos com banda larga móvel. 100% dos municípios previstos na meta com menos de 30 mil habitantes, ainda não atendidos com banda larga móvel. Aquisição de bens, produtos, equipamentos e sistemas de telecomunicações e de redes de dados com pelo menos:

138 a a a % dos investimentos em aquisição de bens e produtos com tecnologia nacional. (sendo 50% Processo Produtivo Básico - PPB e 10% tecnologia desenvolvida no país) 65% dos investimentos em aquisição de bens e produtos com tecnologia nacional. (50% PPB e 15% tecnologia desenvolvida no país) 70% dos investimentos em aquisição de bens e produtos com tecnologia nacional. (50% PPB e 20% tecnologia desenvolvida no país) Figura Compromissos das empresas que comprassem bandas de 4G. Fonte: Teleco (2012). *Há de existir ao menos uma prestadora em 2,5 GHz e, em todos os municípios, deve ser ofertado serviço em condições tecnológicas equivalentes ao 3G. O regulamento do edital de licitação do 4G também estabeleceu que cada operadora poderia possuir, em uma mesma região geográfica, no máximo 70 MHz, de a MHz e de a MHz, ou 50 MHz, de a MHz (TELECO, 2013b). Também foram licitadas faixas da frequência de 450 MHz, destinadas ao atendimento de áreas rurais (ANATEL, 2012). A licitação previu o preço de R$ 0,31 para minuto pré-pago e de R$ 30,60 para franquia mensal de 100 minutos no pós-pago e franquia mensal de dados de R$ 32,59 por velocidade de 256 kbps (ANATEL, 2012). Após a divulgação do edital diversas empresas pediram impugnações e nenhuma foi acolhida (TELECO, 2012). A Claro e TIM questionaram o repasse de 2% da receita bruta do serviço a cada dois anos para a União, a Vivo pediu a exclusão da cláusula que limitava a compra a 40 MHz de banda, pois teria que devolver, em 18 meses, as suas frequências de MMDS e a Oi sugeriu que as empresas de MMDS informassem se colocariam ou não à venda, as suas faixas disponíveis, na banda P antes da entrega das propostas de compra (TELECO, 2012). Assim, no dia 12 de junho de 2012, foi realizado o leilão do 4G e as vencedoras das faixas de 2,5 GHz foram as empresas que apresentaram os maiores valores pelo direito de exploração, mas para as faixas de 450 MHz o critério foi do menor preço para o consumidor (ANATEL, 2012). O resultado está demonstrado no ANEXO P, na página 373. Os lotes das subfaixas W e X eram de âmbito nacional de 2,5 GHz e de 450 MHz e foram adquiridos pela Claro e pela Vivo, que pagaram R$ 844,5 milhões e R$ 1,05 bilhões, respectivamente (TELECO, 2012). A Claro também comprou outros 19 lotes regionais

139 115 desembolsando, no total, R$ 988,8 milhões. Assim, o ágio médio foi de 31,27% em relação aos valores mínimos e não houve propostas para a faixa de 450 MHz isoladamente (TELECO, 2012). Assim, as empresas que compraram as frequências ocupadas pelo MMDS deveriam pagar a elas por isso. A fórmula, que estava sendo discutida em março de 2013 previa o pagamento de R$ 0,06 por MHz por habitante na área coberta (TELETIME, 2013). Considerando que havia 88 milhões de pessoas cobertas pelo serviço do MMDS, o valor seria de R$ 633 milhões, que deveria ser dividido na proporção de um terço para a Claro, um terço para a Vivo e um sexto para a Oi e TIM, proporcionalmente às bandas adquiridas (TELETIME, 2013). Assim, a Telefônica e a Net, receberiam uma parte de volta, por serem operadoras de MMDS no Rio (TELETIME, 2013) Exploração do serviço móvel por meio de Rede Virtual A Resolução nº 550 da Anatel, de 22 de novembro de 2010, aprovou o Regulamento sobre Exploração de SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP) que visava possibilitar novos modelos de negócios relacionados ao SMP, com maior oferta, qualidade e variedade de serviços (ANATEL, 2010). Assim, o operador móvel virtual, ou Mobile Virtual Network Operator (MVNO), é um operador de celular que não possui rede própria nem frequências, mas sim utiliza a rede de outras operadoras, comprando no atacado minutos, SMS ou dados por um preço mais baixo que o do varejo ou por uma participação na receita (TELECO, 2013). De acordo com o regulamento, o MVNO pode ser de dois tipos: credenciado, quando está apto a representar a prestadora origem e esta é responsável pela operação, ou autorizado, quando se utiliza de compartilhamento de rede com a prestadora origem, desenvolvendo os produtos e assumindo mais responsabilidades pelo serviço (ANATEL, 2010). Assim, a Porto Seguro Conecta foi a primeira operadora móvel virtual a entrar em operação no Brasil, como autorizada, em agosto de 2012, que presta o serviço de rastreamento de veículos (TELECO, 2013). Para isso a MVNO utiliza a rede da Tim, a Datora Telecom, é a responsável pela operação, gestão de tráfego, emissão de contas e acordos de interconexões e a Porto Seguro Telecom é a responsável pelo atendimento a clientes (TELECO, 2013).

140 116 Além da parceria na primeira MVNO, a Datora recebeu licença, em novembro de 2012, para oferecer serviços Machine to Machine (M2M), voltados a atender os mercados financeiro, com sistemas de pagamento, de segurança patrimonial, com alarmes e vigilância, de saúde com monitoramento e prevenção a doenças, além de concessionárias de energia elétrica, água e gás, com medidores inteligentes, transporte, com rastreamento e telemetria e outros mercados (DATORA, 2012) TARIFAS E TAXAS DE INTERCONEXÃO Figura De acordo com o Teleco (2013) existem três tipos de tarifas de telefonia, conforme a Tarifa Valor de Comunicação 1 - VC1 Definição Entre telefones que estão em uma mesma área local Chamadas de longa distância Valor de Comunicação 2 - VC2 Valor de Comunicação 3 - VC3 Internacional Se o primeiro dígito do DDD dos dois telefones for igual e o segundo diferente Se o primeiro dígito do DDD dos dois telefones for diferente Destinada a outros países. Figura 4.26 Tipos de tarifas. Fonte: Teleco (2013). As chamadas VC1 podem ser originadas de um telefone fixo para um celular, de um celular para um fixo, ou de um celular para outro celular e têm o valor definido por minuto e cobrado em unidades de 6 segundos. Os valores de VC1 estão definidos nos vários planos de serviço oferecidos pelas operadoras e são diferentes para planos pós-pagos e pré-pagos. Os preços de VC1 para chamadas originadas de celulares são livres, mas as chamadas VC1 originadas de telefones fixos cujos valores seguem os reajustes concedidos pela Anatel. Além disso, quando o celular está fora de sua área de registro, paga também um adicional por chamada (TELECO, 2013). Já em 15 de dezembro de 2005 a Resolução nº 427da Anatel (2005) aprovou o Regulamento do Acesso Individual Classe Especial (AICE) de telefonia fixa, que é uma

141 117 modalidade de serviço pré-pago, de oferta obrigatória como plano básico de serviço, para uso exclusivamente residencial e limitado a um acesso por domicílio. Em 5 de abril de 2012, a Resolução nº 586 (ANATEL, 2012) definiu que o AICE seria ofertado exclusivamente a Assinante de Baixa Renda, ou seja, prestado a um responsável pela unidade domiciliar inscrito no Cadastro Único para programas sociais do Governo Federal. De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social (2014), são consideradas de baixa renda as famílias que têm renda familiar mensal de até meio salário mínimo por pessoa ou de até três salários mínimos. A assinatura deste serviço custa entre R$ 13,00 e 15,00 (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, 2014) e a chamada local tem o mesmo valor do serviço normal, acrescido de uma taxa de atendimento correspondente a dois minutos (TELECO, 2013). O AICE inclui uma franquia mensal de 90 minutos para realizar chamadas locais para outros telefones fixos (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, 2014). Além disso, em 19 de julho de 2006, foi publicada a Resolução da Anatel nº 438, que aprovou o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal (SMP), que estabeleceu critérios aplicáveis à remuneração pelo uso de redes de telefonia móvel quando interconectadas a redes de outras Prestadoras de Serviços de Telecomunicações de Interesse Coletivo (ANATEL, 2006). Assim, foi criado o Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP (VU-M), definido como o valor que remunera uma prestadora de telefonia móvel, por unidade de tempo, pelo uso de sua rede, que é devido sempre que a rede de uma prestadora for utilizada para originar ou terminar chamadas (ANATEL, 2006). Ficou definido também que o VU-M de prestadoras com Poder de Mercado Significativo (PMS), com poder de influenciar de forma significativa as condições do mercado relevante, seria livremente pactuado e deveria constar em instrumento específico (ANATEL, 2006). Assim, criou-se um modelo para calcular o valor de referência de VU-M - RVU-M para ajudar na resolução de conflitos relacionados à pactuação do VU-M, que leva em conta os custos correntes incorridos por uma prestadora hipotética eficiente, os custos históricos informados pelas prestadoras. O RVU-M passou a ser recalculado a cada três anos, mas reajustado com uma fórmula determinada também no regulamento (ANATEL, 2006). Em outubro de 2011, a Anatel aprovou novos critérios para a redução das chamadas fixo-móvel (VC) e da tarifa de interconexão paga para as operadoras móveis (VU-M). O VC1, que tinha um valor líquido de impostos de R$ 0,54 em 2011, foi diminuído para R$ 0,484 em

142 , R$ 0,449 em 2013 e 0,425 no segundo semestre de 2013 e essas reduções deveriam ser abatidas do valor da VU-M até o limite de 70% na relação VU-M/VC (TELECO, 2013). Já em 4 de abril de 2012, o ato da Anatel (2012 apud TELECO, 2013) definiu que as VU- M praticadas seriam as apresentadas no ANEXO Q, na página PORTABILIDADE NUMÉRICA A Resolução nº 460, de 19 de março de 2007 da Anatel aprovou o Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), que determinou que passaria a ser possível a portabilidade de um número para outra prestadora, de um mesmo serviço, em uma mesma área local, no serviço de telefonia fixa e do serviço móvel (ANATEL, 2007). Assim, foi criado o Grupo de Implementação da Portabilidade (GIP), uma entidade, de caráter temporário, criada e coordenada pela Anatel, visando à implementação da Portabilidade (ANATEL, 2007). A portabilidade foi testada e implantada gradativamente começando em setembro de 2008 e em março de 2009 passou a estar disponível em todo o país e no ano de 2009 (TELECO, 2010), 3,2 milhões de telefones fixos e móveis foram portados e o número aumentou nos anos seguintes, como mostra a Figura Figura 4.27 Quantidade de números telefônicos portados no Brasil. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Assim, a portabilidade, tem um custo de R$ 4,00 para o usuário, cobrado uma única vez, na troca de operadora e não há limite de vezes para a troca (TELECO, 2010). No entanto,

143 119 no caso de o usuário ter um contrato com tempo de duração com a operadora, o pagamento de multa é necessário. O prazo para o número ser portado era de cinco dias úteis até 12 de março de 2010 e passou a ser de três dias úteis a partir da solicitação (TELECO, 2010) SERVIÇO MÓVEL ESPECIALIZADO - SME De acordo com a Anatel (2005), Serviço Móvel Especializado - SME é o serviço de telecomunicações móvel terrestre de interesse coletivo que utiliza sistema de radiocomunicação, basicamente, para a realização de operações tipo despacho e outras formas de telecomunicações e é conhecido também como trunking. Existem diversas operadoras de SME no Brasil, mas a maior delas é a Nextel, empresa americana, que atua no Brasil desde 1997, tem 4,2 milhões de usuários corporativos, opera em 388 cidades nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Goiás, Bahia, Ceará, Pernambuco, Espírito Santo e Brasília (NEXTEL, 2013). Assim, a Nextel utiliza a tecnologia iden e oferece os serviços de conexão direta, conexão direta internacional, telefonia móvel, mensagens e geolocalização, além de ter comprado bandas de 3G do serviço móvel (NEXTEL, 2013) SERVIÇOS DE TV POR ASSINATURA Os serviços de TV por Assinatura são destinados à distribuição de sinais de vídeo e/ou áudio para assinantes e podem ser prestados em quatro modalidades de tecnologia ou tipos de outorga: TV a Cabo - TVC, na qual a distribuição de sinal é feita por intermédio de meios físicos, cabos coaxiais e fibras óticas, oferecido, por exemplo, pela Net; Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanais (MMDS), que distribui sinal utilizando radiofrequências na faixa de micro-ondas, de 2500 a 2680 MHz, oferecido, por exemplo, pela Sunrise; Direct To Home - DTH, cuja distribuição de sinais para os assinantes é feita através de satélites, oferecido, por exemplo, pela Sky;

144 120 TV por Assinatura (TVA), que distribui sinais por radiofrequências de um único canal em UHF (TELECO, 2013). A Resolução nº 411 da Anatel, publicada em 14 de julho de 2005, aprovou o Plano Geral de Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura (PGMQ televisão por assinatura) (ANATEL, 2005), resumidas na Figura Meta 12 meses após 24 meses após Observação sobre a meta Máximo de reclamações recebidas pelo centro de atendimento em relação ao número total de assinantes, no mês. Mínimo de solicitações de instalação de serviço em áreas atendidas pelas redes das prestadoras, em conformidade com os compromissos assumidos com a Anatel, atendidas no prazo acordado entre as partes. Mínimo de pedidos de cessação da cobrança pelo serviço atendidos em até 24 horas contadas da solicitação do assinante, em relação ao total de pedidos de cessação. Mínimo de correspondências relativas a reclamações e pedidos de informação recebidos pelas prestadoras respondidas com indicação de solução em até 7 dias úteis contados do recebimento, em relação ao total de correspondências recebidas. Mínimo de casos de comparecimento ao centro de atendimento das prestadoras com espera inferior a 20 minutos, em relação ao tempo de espera de todos os casos de comparecimento. Mínimo de chamadas completadas em relação ao total de chamadas realizadas para o centro de atendimento. Mínimo de chamadas com até 20 segundos de tempo de espera, após realizada a seleção da opção, nas chamadas destinadas aos serviços que utilizarem sistema de autoatendimento, em que for solicitada a intervenção de telefonistas Máximo de atendimentos relativos a erro em documento de cobrança, em cada mil documentos de cobrança emitidos com vencimento no mês, em relação ao total de atendimentos 3% 2% 90% 95% 90% 95% 90% 95% 90% 95% 80% 90% 80% 85% 5 2 Não leva em consideração as reclamações referentes ao conteúdo da programação Em nenhum caso a instalação pode exceder em 48 horas o prazo acordado Em nenhum caso a cessação da cobrança pode ser realizada em mais de 48 horas da solicitação do assinante Em nenhuma hipótese o tempo de resposta poderá ser superior a 10 dias úteis Em nenhum caso o tempo de espera poderá ser superior a 30 minutos Em 95% dos casos o tempo de espera máximo para o atendimento deverá ser de até 60 segundos.

145 121 Mínimo de interrupções do serviço solucionadas em até 24, em relação a todas as interrupções Mínimo de solicitações de reparos por falhas ou defeitos na prestação do serviços, excluídas as decorrente de defeitos de equipamentos de propriedade das prestadoras, atendidas em até 24 horas, em relação ao total de solicitações de reparos 90% 95% 90% 95% Em qualquer situação a solução da interrupção do serviço não deve ocorrer em mais de 48 horas, salvo em caso fortuito ou de força maior, devidamente comprovado e justificado perante a Agência* Em nenhum caso os reparos deverão ocorrer em mais de 48 horas. ** Figura Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura. Fonte: Anatel (2005). * Em qualquer situação, a restauração da prestação do serviço não exime as prestadoras do dever de realizar abatimento, conceder crédito ou ressarcir o assinante que teve o serviço interrompido, em valor proporcional ao do plano de serviço contratado, correspondente a todo o período de interrupção da prestação do serviço. As prestadoras não são obrigadas a realizar abatimento, conceder crédito ou ressarcir o assinante, nos casos em que a interrupção for causada pelo próprio assinante. As prestadoras devem manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas e o respectivo tempo de implementação para o restabelecimento do serviço. ** As prestadoras devem manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas e o tempo despendido no atendimento à solicitação de reparo, inclusive no que se refere à admissão de maior prazo a pedido do assinante. Além das metas, o PGMQ televisão por assinatura definiu índices para medi-las e estabeleceu que as prestadoras devessem coletar, consolidar e o enviar os dados relativos aos indicadores, até o dia 15 do mês subsequente ao da coleta, que seriam alimentados no Sistema de Acompanhamento das Obrigações das Prestadoras de TV por Assinatura (SATVA) (ANATEL, 2005). Ademais, quando o indicador estivesse abaixo da meta, as prestadoras deveriam encaminhar à Anatel um relatório com diagnóstico e ações desenvolvidas objetivando o atendimento das metas (ANATEL, 2005). A TVC é regida pela Lei 8.977, a Lei da TV a Cabo, que estabelece condições para prestação do serviço diferentes das dos demais serviços de TV por Assinatura (TELECO, 2013). A principal diferença é que pelo menos 51% do capital social deve pertencer a empresas controladas por brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 anos (TELECO, 2013). Em 25 de novembro de 2010, a Anatel aprovou um novo Planejamento do Serviço de TV a Cabo, acabando com a limitação do número de competidores e com a necessidade de realização de licitações para a obtençãode licenças (TELECO, 2013). Também foram retiradas as restrições para que as concessionárias de telefonia fixa prestassem o serviço de TV a Cabo (TELECO, 2013).

146 122 Em 12 de setembro de 2011 foi sancionada a Lei nº , que unificou e alterou as regras para o mercado de TV por assinatura e pôs fim à restrição ao capital estrangeiro o que impedia empresas como Telefônica, Embratel e GVT de oferecer este serviço (TELECO, 2013). Em 26 de março de 2012, a Anatel publicou a Resolução nº 581, que aprovou o Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), bem como a prestação do TVC, do MMDS, do DTH e do TVA (ANATEL, 2012). Dessa forma, o SeAC passou a ser substituto dos outros serviços e as empresas já outorgadas poderiam pedir adaptação das respectivas outorgas (ANATEL, 2012) SERVIÇO DE COMUNICAÇÃO MULTIMÍDIA - SCM Apenas em 9 de agosto de 2001 foi aprovada a Resolução nº 272, sobre Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), definido no artigo 3 como um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma área de prestação de serviço (ANATEL, 2001). Para prestar SCM a operadora precisa de outorga da Anatel e o SCM substituiu o Serviço Limitado Especializado de Redes e Circuitos (SLE), para o qual a Anatel não emite mais outorgas (TELECO, 2013). Segundo o Teleco (2013) os serviços podem ser divididos em três principais tipos: aluguel de circuitos de dados ou circuitos virtuais em redes de para uso de outras operadoras ou redes corporativas; serviços de redes de dados para o mercado corporativo e circuitos para acesso a internet, como o ADSL oferecido pelas operadoras de telefonia fixa, como o Velox e o Speedy, pelas operadoras de TV a cabo, como a Net, ou com acesso através de rádio, wireless. Além das operadoras de telefonia fixa, como Telemar, Telefônica, Embratel, Intelig, GVT e Engeredes, subsidiária da CTBC, há também empresas Elétricas que prestam esse serviço, como a Eletronet, AES Eletropaulo, Light e Copel (TELECO, 2013). Em 12 de maio de 2010, foi publicado o Decreto nº 7.175, que instituiu o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), com o objetivo de fomentar e difundir o uso e o fornecimento de bens e serviços de tecnologias de informação e comunicação, para massificar o acesso a serviços de conexão à internet em banda larga; acelerar o desenvolvimento

147 123 econômico e social; promover a inclusão digital; reduzir as desigualdades social e regional; promover a geração de emprego e renda; ampliar os serviços de Governo Eletrônico e facilitar aos cidadãos o uso dos serviços do Estado; promover a capacitação da população para o uso das tecnologias de informação e aumentar a autonomia tecnológica e a competitividade brasileiras (D.O.U., 2010). Assim, foi criado um Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital CGPID para definir as ações, metas e prioridades do PNBL; promover e fomentar parcerias entre entidades públicas e privadas; fixar a definição técnica de acesso em banda larga, para os fins do PNBL; acompanhar e avaliar as ações de implementação do PNBL e publicar relatório anual das ações, metas e resultados do PNBL (D.O.U., 2010). Para tanto a Telebrás foi reativada, mas desta vez, com o objetivo de implementar a rede privativa de comunicação da administração pública federal; prestar apoio e suporte a políticas públicas de conexão à internet em banda larga para universidades, centros de pesquisa, escolas, hospitais, postos de atendimento, telecentros comunitários e outros pontos de interesse público; prover infraestrutura e redes de suporte a serviços de telecomunicações prestados por empresas privadas, Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos e prestar serviço de conexão à internet em banda larga para usuários finais, apenas e tão somente em localidades onde inexista oferta adequada do serviço (D.O.U. 2010). Em 28 de outubro de 2011, foi publicada a Resolução nº 574 da Anatel, que aprovou o Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM) e definiu metas e indicadores para avaliar a qualidade do SCM (D.O.U., 2011), resumidas na Figura Indicador Meta 12 primeiros meses 12 meses seguintes Após 24 meses SCM 1 - Taxa de Reclamações SCM 2 Taxa de reclamações na Anatel SCM 3 Taxa de reclamações reabertas na prestadora Máximo de reclamações recebidas, em todos os canais de atendimento, em relação ao total de acessos em serviço, no mês. Máximo de reclamações recebidas na Anatel, em desfavor da Prestadora, em relação ao total de reclamações recebidas em todos os canais de atendimento da Prestadora. Máximo de reclamações com reabertura em relação à quantidade de reclamações recebidas em todos os canais de 6% 4% 2% 4% 3% 2% 15% 12% 10%

148 124 SCM 4 Garantia de Velocidade Instantânea Contratada SCM 5 - Garantia de Velocidade Média Contratada SCM 6 - Latência Bidirecional SCM 7 Variação de Latência SCM 8 Taxa de Perda de Pacote SCM 9 Taxa de Disponibilidade SCM 10 Taxa de Atendimento pelo Atendente em Sistemas de Autoatendimento SCM 11 Taxa de instalação do serviço SCM 12 Taxa de Solicitações de Reparo SCM 13 Taxa de Tempo de Reparo SCM 14 Taxa de Resposta ao Assinante atendimento da Prestadora. Mínimo de velocidade instantânea de conexão, tanto no download quanto no upload, em noventa e cinco por cento dos casos durante o Período de Maior Tráfego - PMT, em relação ao contratado. Mínimo de velocidade média de conexão, tanto no download quanto no upload, durante o PMT, em relação ao contratado. Mínimo de latência bidirecional de até oitenta milissegundos (terrestre) e novecentos milissegundos (satélite), no PMT. Mínimo de casos com variação de latência, tanto no download como no upload, de até cinquenta milissegundos, no PMT. Mínimo de casos com até dois por cento de pacotes descartados no PMT. Mínimo de casos com disponibilidade mensal de noventa e nove por cento. Mínimo de casos em que o tempo para o atendimento por atendente em Sistemas de Autoatendimento seja de até vinte segundos Mínimo de casos em que as solicitações de instalação de serviço em áreas atendidas pela rede da Prestadora, sem prejuízo das obrigações contidas no respectivo Termo de Autorização, observadas as condições técnicas e capacidades disponíveis nas redes das Prestadoras, sejam atendidas em até 10 dias úteis. Máximo de solicitações de reparo, motivadas por falhas ou defeitos na prestação do serviço, em relação ao número de acessos em serviço. Mínimo de solicitações de reparos por falhas ou defeitos na prestação do serviço atendidas em até vinte e quatro horas, contadas do recebimento da solicitação. Mínimo de casos de solicitações de serviços ou pedidos de informação, recebidos em qualquer Setor de Atendimento e Centros de Atendimento da Prestadora, respondidos em até cinco dias úteis. 20% 30% 40% 60% 70% 80% 85% 90% 95% 80% 90% 95% 85% 90% 95% 85% 90% 95% 80% 85% 90% 95% 8% 7% 5% 90% 95% 90% 95%

149 125 Indicadores de Pesquisa SCM 15 - Capacidade de Resolução SCM 16 - Competência do Atendente SCM 17 - Competência e Organização da Prestadora SCM 18 - Orientação ao Assinante SCM 19 - Conta e Cobrança SCM 20 - Qualidade da Conexão SCM 21 - Suporte Técnico Capacidade da Prestadora em resolver efetivamente as reclamações, pedidos de informação e/ou solicitações dos Assinantes. Avalia a capacidade, polidez e interesse dos atendentes da Prestadora com o Assinante e as dificuldades de solução dos problemas do Assinante. Avalia a competência dos atendentes em ajudar o Assinante, a organização do cadastro e da aparência da Prestadora e dos atendentes. Exprime a capacidade da Prestadora em esclarecer e orientar o Assinante quanto aos aspectos relacionados à prestação do serviço. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos relacionados à cobrança. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos técnicos relacionados à qualidade das conexões. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos relacionados ao suporte técnico do serviço prestado. Figura Indicadores do RGQ-SCM. Fonte: D.O.U. (2011) AQUISIÇÕES O artigo 7º da Lei Geral das Telecomunicações (BRASIL, 1997), trata das normas gerais de proteção à ordem econômica e define que os atos envolvendo prestadora de serviço de telecomunicações, no regime público ou privado, que visem a qualquer forma de concentração econômica, inclusive mediante fusão ou incorporação de empresas, constituição de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societário, ficam submetidos aos controles, procedimentos e condicionamentos previstos nas normas gerais de proteção à ordem econômica e devem ser submetidos ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), por meio da Anatel. Assim, a LGT considera infração da ordem econômica a celebração de contratos de fornecimento de bens e serviços, que adote práticas que possam limitar, falsear ou, de qualquer forma, prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa (BRASIL, 1997).

150 126 No entanto, a partir dos dados de participação de mercado disponibilizados pela Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014), calculou-se o índice Herfindahl-Hirschman (HHI) 28 para os quatro serviços de telecomunicações brasileiros. Assim, observa-se que o grau de concentração de todos eles estão acima de 1800 e são, portanto, considerados concentrados, como demonstra a Figura Figura 4.30 Concentração de mercado dos serviços de telecomunicações no Brasil Aquisições na telefonia fixa Apesar disso, ao longo dos anos, diversas fusões e aquisições ocorreram no setor de telecomunicações brasileiro. Com as mudanças das empresas de telefonia fixa, da privatização e licitação para os dias de hoje os players se tornaram os apresentados na Figura O HHI avalia o grau de concentração do mercado relevante e é calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes no mercado relevante. Assim, reflete a distribuição do tamanho das firmas, pois as firmas com elevado market share têm maior HHI que as com baixo market share. Seu valor oscila entre para o caso do monopólio e menos de 100, para concorrência atomística. HHI = S (xi)²; i=1,n, onde x é o market share e n o número de firmas no mercado relevante. Desse modo, quanto mais concentrado o mercado, maior será o HHI. Existem três linhas de corte que balizam e classificam o grau de concentração de um mercado: mercados com HHI menor do que 1000 são considerados mercados competitivos, com baixa concentração; mercados com HHI entre 1000 e 1800 são considerados com concentração moderada e mercados acima de 1800 são considerados concentrados (ANATEL, 2012).

151 127 Região Sistema Telebrás Espelhos I Tele Norte-Leste Oi Vésper Embratel* II Tele Centro-Sul Oi Global Village Telecom GVT III Telesp Telefônica Vésper São Paulo Embratel* IV Embratel Embratel* Intelig Intelig** Figura Aquisições na telefonia fixa. * Controlada pelo Grupo América Móvil, mesmo dono da Claro. ** Controlada pela Tim. A Telmex adquiriu a Embratel em julho de 2004 da MCI e, em 2007, a Embratel passou a fazer parte da Telmex Internacional, que foi incorporada pela América Móvil em 2010 (TELECO, 2013). A América Móvil é também a controladora da Claro (TELECO, 2013). Além disso, a Embratel incorporou a Net, operadora de TV por assinatura em Fevereiro de 2012 (TELECO, 2013). Já o Grupo Oi foi formado a partir da Telemar, concessionária de telefonia fixa na Região I privatizada em 1998 (TELECO, 2013). Em 2005 a Telemar fez o spin-off da Contax, empresa de call center, que passou a ser de capital aberto (TELECO, 2013). Em março de 2007, a Telemar adotou o nome de Oi (TELECO, 2013) Em julho de 2006, a Telemar adquiriu a Way TV por R$ 132 milhões em um leilão, uma operadora de televisão por assinatura a cabo e de banda larga, que atendia a Belo Horizonte, Poços de Caldas, Uberlândia e Barbacena em Minas Gerais (TELECO, 2008). A Anatel havia considerado que as concessionárias de telefonia fixa local não poderiam ter autorização de serviço de TV a cabo na mesma região, mas permitiu a aquisição em outubro daquele ano, alegando que a Oi foi a única participante do leilão (TELECO, 2008). Assim, em 2008 o CADE aprovou a compra da Way TV pela Oi, mas impôs condições para preservar o ambiente de concorrência no mercado de banda larga (TELECO, 2008). Ficou determinado que as empresas não poderiam utilizar, as faixas de frequência de 3,5 GHz de internet sem fio, que seriam licitadas pela Anatel, nas cidades de atuação da Way

152 128 TV, pelo período de 24 meses; não pudessem exigir exclusividade do uso da infraestrutura de rede que distribuía o sinal da Way TV; não poderiam comprar, por 24 meses, qualquer outra companhia com autorização, permissão ou concessão para utilização de frequência MMDS naquelas regiões e também estão proibidas de utilizar, pelo mesmo período, frequências de MMDS nessas cidades (TELECO, 2008). No mesmo ano, em abril, a Oi comunicou ao mercado seus planos de compra da Brasil Telecom (BrT) (ESTADÃO, 2008). No entanto, o PGO impedia que duas concessionárias de telefonia fixa tivessem o mesmo controlador, por isso, em outubro, a Anatel aprovou um novo texto para o PGO, o qual definiu que até duas concessionárias tivessem o mesmo controlador e estabeleceu, de acordo com o Ato nº 7.828, de 19 de dezembro de 2008, alguns dos condicionamentos, que tiveram de ser cumpridas pela Oi até junho de 2010: Aumentar o número de sedes municipais interligadas com fibra ótica nas Regiões I e II; Interligar, por fibra ótica, os municípios de Boa Vista, em Roraima, Manaus, no Amazonas e do Macapá, no Amapá, à infraestrutura de telecomunicações; Ofertar acesso à banda larga em todas as sedes dos municípios das Regiões I e II do PGO; Ofertar acesso comutado à internet, no âmbito da modalidade local de telefonia fixa, em 56% dos municípios da Região I; Manter neutralidade de rede; Fornecer a instituições públicas dois mil conjuntos compostos de antena receptora, decodificador e aparelho de TV; Oferecer todas as ofertas vigentes na Região I do PGA-SMP, nas mesmas condições na Região II do PGA-SMP até 31 de dezembro do ano seguinte; Disponibilizar, nos Pontos de Presença - PPs das organizações militares da fronteira do Ministério da Defesa, um sistema de comunicação de voz e dados, via protocolo IP; Realizar, nos próximos dez anos, investimentos em P&D em valores anuais correspondentes a, até, 100% (cem por cento) do total recolhido ao FUNTTEL; Informar à Anatel sobre a sua atuação internacional, seja direta, indiretamente ou na forma de parcerias; Criar uma gerência comercial, responsável, exclusivamente, pela oferta de serviços de interconexão, exploração industrial e oferta de atacado;

153 129 Manter o mesmo número de postos de trabalho na empresa e suas controladas no mínimo até 25 de abril de 2011 (TELECO, 2008). Já o CADE permitiu a fusão, em 10 de dezembro de 2008 com a assinatura das empresas de um Acordo de Preservação de Reversibilidade de Operação, enquanto analisava a operação e a aprovou, em 20 de outubro de 2010 (ESTADÃO, 2010). O órgão, no entanto, impôs restrições, por meio de um Termo de Compromisso de Desempenho, que exigia a informação periódica, ao CADE, sobre demandas de clientes e organização de um sistema de filas para ver se demandas semelhantes de outras empresas do setor estavam sendo tratadas de forma semelhante ou não (ESTADÃO, 2010). O governo apoiou abertamente o negócio, com o argumento de que seria bom para o Brasil ter uma grande empresa de telecomunicações para concorrer com os grupos privados que atuam no País, como a Telefônica, espanhola, e a Telmex, mexicana (ESTADÃO, 2008). Assim, diversos bancos e fundos de pensão estatais fizeram grande aporte de dinheiro para que a aquisição acontecesse: R$ 2,5 bilhões do BNDES, R$ 4,3 bilhões do Banco do Brasil e outras quantias da Previ, Petros e Funcef, que, segundo estimativas, chegaram a R$ 3 bilhões (ESTADÃO, 2008) Aquisições na telefonia móvel Quando se trata do serviço móvel, as transformações fizeram com que o cenário das licenças se tornasse o apresentado na Figura Área Banda A Banda B Banda D Banda E Telesp Celular Vivo BCP Claro Starcel Tim Unicel Aeiou*** 2 Telesp Celular e CTBC Celular Vivo CTBC Tess Claro Starcel Tim 3 Telefônica Celular Vivo ATL Claro TNL PCS Oi 4 Telemig Vivo Maxitel Tim TNL PCS Oi Unicel Tim

154 130 Celular CTBC Celular CTBC 5 Tim Sul Sercomtel Celular* Tim Sercomtel* Global Telecom Vivo Blucel Tim CRT Celular Vivo 6 CTMR Celular** Tim** Telet Claro Blucel Tim TCO Vivo 7 CTBC Celular CTBC Americel Claro Blucel Tim Amazônia Celular Telefônica Celular Tim Nordeste Oi NBT Vivo TNL PCS Oi Unicel Tim Vivo Maxitel Tim TNL PCS Oi Unicel Tim Tim BSE Claro TNL PCS Oi Unicel Tim Figura Aquisições na teelfonia móvel. * Essa empresa opera na cidade de Londrina PR ** Esta empresa opera nas cidades de Pelotas, Capão de Leão, Morro Redondo e Turuçu - RS A Unicel comprou autorização para atuar na Região I da Banda E e uma faixa de extensão, foi desclassificada por não ter depositado as garantias, mas recorreu à Justiça e em abril de 2007 e foi homologada vencedora pelo conselho da Anatel (TELECO, 2013). A empresa pagou a parcela inicial de 10% do total, mas não as seis prestações restantes, equivalentes a quase R$ 100 milhões. Em julho, a agência reguladoras exigiu a devolução de 48 dos 50 prefixos de celular que eram usados pela Unicel, alegando que estavam subutilizados (MOREIRA, 2011). A organização é de propriedade da família Melo da Silva e passou por dificuldades para atrair investidores, mas em maio de 2008 o grupo árabe Hits comprou 49% das ações da empresa, com opção de compra de 75% em três anos. A operação foi aprovada pela Anatel em setembro do mesmo ano e em agosto de 2008 a Unicel iniciou um período de teste comercial de sua operação com o nome de aeiou. A empresa chegou a ter 20 mil celulares em

155 , mas só reportou a quantidade de celulares para a agência reguladora até o primeiro trimestre de 2011, quando era de 16 mil (TELECO, 2013). Em 2012 a Nextel entrou com um pedido de anuência prévia na Anatel para a aquisição da Unicel, mas a Anatel notificou em dezembro de 2012 a Unicel sobre um Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações PADO e, em janeiro de 2013 extinguiu sua autorização de serviço móvel (TELECO, 2013). A aeiou deixou diversas reclamações de clientes em websites e processos judiciais por parte de fornecedores, inclusive um que pede sua falência (MOREIRA, 2011). Em seguida a TIM propôs à Anatel ficar com as faixas da Unicel em 900 MHz e 1,8 GHz para utilizá-las cumulativamente com as fatias em 1,9 GHz que já detinha, no entanto, a Anatel não aceitou. Em 2011 e 2013, a TIM reclamou que havia interferências de telefones sem fio que funcionam na mesma frequência que a que ela utilizava, de a MHz, e que comprometiam 20 MHz dos 30 MHz a que tinha direito. A Anatel analisou e concordou que havia interferência, por isso, em 2014, ofereceu à TIM que utilizasse as faixas de 910 a 912,5 MHz e de 955 a 957,5 MHz para operar o 3G (GROSSMANN, 2014). A Tim, empresa, originária do serviço de telefonia móvel, também adquiriu empresas prestadoras de outros serviços, como a Intelig, em 2009 e a AES Atimus, que possuía uma extensa rede aérea de fibra nas regiões metropolitanas de São Paulo e do Rio de Janeiro por R$1,6 bilhão em 2011 para no ano seguinte passar a prover banda larga fixa de alta velocidade nas regiões (TELECO, 2013). A operadora Vivo foi formada em dezembro de 2002 a partir de uma joint venture entre a Telefônica, que detinha 50%, e a Portugal Telecom, que detinha os outros 50%, unindo sete prestadoras de celular nas Bandas A e B (TELECO, 2013). Mais tarde a Vivo adquiriu outras empresas, como a Telemig em 2008, até que atingiu abrangência nacional (TELECO, 2013). Em julho de 2007 a Telefônica fez a primeira proposta de compra da parte da Portugal Telecom por 3,0 bilhões de euros e a negociação se prolongou até 2010 após as propostas de 5,7 bilhões de euros em janeiro de 2010, 6,5 bilhões de euros em junho de 2010 e 7,15 bilhões de euros no fim do mesmo mês (TELECO, 2013). Assim, em 27 de julho de 2010 a Portugal Telecom acertou a venda de sua participação na Vivo para a Telefônica e, em seguida, a Anatel impôs os seguintes compromissos à empresa: atender, com GSM a 35 municípios sem acesso a este serviço,

156 132 sendo 16 deles até março de 2011 e outros 19 atendidos até dezembro do mesmo ano; atender com 3G a 83 municípios, além dos já previstos, até dezembro de 2012 e ceder capacidade de transmissão, em fibra óptica ou em alta velocidade, para uso não comercial pela Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), que viabilizasse a interligação das universidades públicas localizadas no estado de São Paulo (TELECO, 2013). Logo após, a Portugal Telecom assinou um termo de compromisso para adquirindo 10% de participação acionária na Telemar Participações e 35% do capital da AG Telefom e L.F. Tel, controladoras da Telemar Participações. Assim, em 28 de março de 2011, a Portugal Telecom realizou a aquisição e se comprometeu a investir R$ 3,7 bilhões nas empresas (TELECO, 2013). Em outubro de 2013, a Portugal Telecom e a Oi assinaram um acordo de intenções de fusão e o CADE aprovou em janeiro de 2014 (TELECO, 2014). Assim, no mesmo ano, as duas empresas se tornaram uma sociedade brasileira única e integrada chamada CorpCo., que teve seu capital aumentado em 14 bilhões de reais (TELECO, 2014). Além disso, em 2007 a Telefônica da Espanha, controladora da Vivo adquiriu a Olímpia S.p.A., controladora da Telecom Italia, por 4,1 bilhões de euros, que foi aprovada com restrições pela Anatel em 23 de outubro do mesmo ano (TELECO, 2013). Assim, ficou vedado à Telefônica S.A., que seus membros dos Conselhos de Administração e Diretoria por ela indicados, participassem, votassem ou vetassem nas deliberações de qualquer empresa do grupo da Olímpia S.p.A., sobre assuntos relacionados à atuação dessas empresas na prestação de serviços de telecomunicações no mercado brasileiro, além da indicação de membros para os Conselhos de Administração e Diretorias e limitação das relações entre as empresas (TELECO, 2007). No país, ficou proibido que a Vivo e a Tim Brasil fizessem fusão, superposição de licenças, imposições tecnológicas de uma empresa sobre a outra, ou acordos mercadológicos entre elas e as empresas assinaram um acordo de acionistas concordando com os termos da Anatel (TELECO, 2007). Além disso, a On Telecomunicações entrou no Brasil pela compra da Sunrise, empresa de TV por assinatura por MMDS e de SCM, autorizada pela Anatel em junho de 2012, e, no fim do ano, comprou frequências de 4G nas áreas 12 e 19 (SINDISAT, 2013). Em março de 2013, a empresa começou suas operações, oferecendo serviço de banda larga fixa com a tecnologia LTE e utilizando a web e grandes redes de varejo como canal de vendas (SINDISAT, 2013). A empresa visava iniciar sua prestação de serviços no interior de São Paulo, oferecendo internet de alta velocidade onde as infraestruturas fixas da Telefônica e da

157 133 NET não chegavam de forma adequada e planejava expandir a rede de fibra para o interior de São Paulo, em direção a Nordeste, Noroeste e Vale do Paraíba, até quase o Rio de Janeiro. (SINDISAT, 2013). Dessa forma, em 2013, havia quatro empresas que atuavam no setor de telecomunicações e ofereciam grande diversidade de serviços, conforme a Figura Serviços Grupo Oi Tim Vivo América Móvil STFC Por fio Oi Fixo - Telefônica - WLL Oi Fixo Tim Fixo Vivo fixo Claro Fixo Telefone de Uso público Oi - Telefônica - STFC Longa Distância Nacional Oi Intelig Vivo Embratel STFC Longa Distância Internacional Oi Intelig Vivo Embratel 2G Oi Tim Vivo Claro SMP 3G Oi Tim Vivo Claro 4G Oi Tim Vivo Claro TV por assinatura Oi TV - Vivo TV Net internet fixa Velox Live Tim Speedy Net Atacado Oi Tim Vivo Claro Figura Serviços prestados pelas principais empresas de Telecomunicações do Brasil. * A Nextel atua no SME e bandas de 3G do serviço móvel. A GVT atua na telefonia fixa, LDN, LDI, internet fixa e TV por assinatura em apenas algumas regiões do país. Dessa forma, a concentração do mercado de serviços móveis diminuiu ao longo do tempo, como demonstra a Figura 4.34, mas, até 2011, ainda era considerado concentrado, de acordo com pesquisa da Anatel (2012), que mediu o HHI.

158 134 Figura Concentração do mercado de serviço móvel. Fonte: Anatel (2012) CRESCIMENTO DA DEMANDA Assim, desde 1990, quando as primeiras mudanças em direção à privatização começaram a ocorrer, o número de acessos aos serviços de telecomunicação teve grande crescimento. A oferta de serviços de telefonia, que antes não era suficiente para atender à demanda, aumentou e a demanda reprimida pôde ser atendida, como demonstra a Figura 4.35.

159 135 Figura Acessos dos Serviços de Telecomunicações, em milhares. Fonte: Anatel (2014). De acordo com pesquisa da União Internacional de Telecomunicações (UIT), o acesso ao 3G também vem crescendo no Brasil, já que, em 2011, 21% dos usuários tinham acesso à rede e, em 2012, 37% dos consumidores passaram a tê-lo. Outros países emergentes dobraram o volume de acesso ao 3G em apenas dois anos e, hoje, metade do mundo tem acesso à rede (CHADE, 2013). É importante destacar que desde a privatização, em 1998, o serviço celular passou de 4,5 milhões de acessos para 261,8 milhões em 2012, um aumento de 3.553,2% em 14 anos, um crescimento médio de 254% por ano. Do total de celulares, 210,8 milhões são pré-pagos e 50,9 milhões são pós-pagos, o que representa apenas 19%, como demonstra a Figura 4.36.

160 136 Figura 4.36 Quantidade de celulares pós-pagos e pré-pagos no Brasil, em milhões. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). A telefonia fixa já apresenta baixo crescimento, apesar de ter passado de 20 milhões de acessos na época da privatização para 44,3 milhões, com um crescimento médio de 16% ao ano, como demonstra a Figura 4.37.

161 SMP SMC STFC 137 Serviços Milhares de acessos em serviço Taxa de crescimento (%) Milhares de acessos em serviço 7,45 6,93 6,48 6,96 8,13 11,28 14,86 17,65 25,00 23,60 21,04 3,74 1,03 1,02 0,51-2,51 1,55 4,57 0,73 1,45 2,14 3, Taxa de crescimento (%) Milhares de acessos em serviço 857,14 373,13 503,79 294,57 87,57 93,75 65,79 61,93 104,02 54,25 23,97 15,45 89, Taxa de crescimento (%) 2429,4 52,5 31,4 15,8 21,0 24,5 15,4 16,6 19,3 8,09 Figura Taxa de crescimento dos serviços de telefonia no Brasil. Fonte: Anatel (2013). Já os outros serviços, de televisão por assinatura e internet fixa, ainda apresentam baixas taxas de crescimento.

162 ATUAÇÃO DAS OPERADORAS DE TELECOMUNICAÇÕES BRASILEIRAS A receita das operadoras de telefonia móvel que atuam no setor subiu de 16,4 bilhões de reais em 2000 para 89,7 R$ bilhões em 2012, o que significa um aumento de 447% em 12 anos, ou um aumento médio anual de 37%. No caso da internet fixa, as operadoras faturavam 3,4 R$ bilhões em 2000 e passaram a obter 25,6 R$ bilhões em 2012, o que representa um aumento de 633% em 12 anos, ou um aumento anual médio de 53%. Já as operadoras de telefonia fixa tiveram um aumento de receita significativo de 2000 a 2005 e depois, passaram a faturar menos a cada ano, como mostra a Figura Figura 4.38 Receita bruta das operadoras por serviço de telecomunicação no Brasil, em R$ milhões. Fonte: Teleco (2014 apud TELEBRASIL, 2014). A relevância do serviço de telefonia fixa na economia brasileira parece ter diminuído ao longo do tempo, enquanto que as receitas de telefonia móvel e de internet fixa parecem ter crescido mais que o PIB, como demonstra a Figura 4.39.

163 139 Figura 4.39 Receita bruta das operadoras por serviço de telecomunicação no Brasil, em relação ao PIB brasileiro.29 Além disso, de acordo com o estudo Measuring Information Society 2013 da União Internacional de Telecomunicações (UIT) (2013 apud CHADE, 2013), o Brasil tem o 93º serviço de telecomunicação mais caro do mundo, entre os 161 países avaliados, considerandose as tarifas de telefonia celular e fixa e de internet. Em termos gerais, o Brasil foi considerado o 62º colocado no ranking dos países mais preparados para usar as tecnologias de informação no mundo, depois de países, como Azerbaijão, Croácia, Arábia Saudita, Chile e Líbano. Para realizar a pesquisa Measuring Information Society a UIT desenvolveu o índice ICT Price Basket (IPB), cujo resultado, para o Brasil, foi o apresentado na Figura Calculado pela divisão da receita bruta de cada serviço em determinado ano, de acordo com o Teleco (2014 apud Telebrasil, 2014), pelo PIB nominal brasileiro naquele mesmo ano, segundo o Banco Central (2013).

164 Medidas IPB 7,7 4,14 4,8 4,1 Posição no ranking IPB Soma das três sub-cestas, relativas à Receita Nacional Bruta per capta, divididos por três. Fixo 5,9 2,19 3,4 2,9 Assinatura mensal mais 30 ligações locais (15 em horário de pico e 15 fora de horário de Posição no ranking Fixo pico) de 3 minutos cada. Móvel 7,5 5,66 8,5 7,3 Posição no ranking Móvel Internet 9,6 4,58 2,5 2,2 Posição no ranking internet ligações (da mesma rede, de outra rede e para linha fixa, para períodos de pico, fora de pico e fim de semana) em proporções predeterminadas, mais 30 SMSs. Assinatura mensal de um plano de internet fixa básico (baseado em 1 Gigabyte) Figura 4.40 Valores dos índices de avaliação de preço. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011) e UIT (2012). Já a evolução dos preços medidos pela UIT para o cálculo do IPB são apresentados na Figura Figura 4.41 Evolução dos preços dos serviços. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011) e UIT (2012).

165 141 Outro índice incluído na pesquisa é o ICT Development Index IDI, que se baseia em três tipos de avaliações, subdivididas em outras medidas e classifica os países pesquisados, como apresenta a Figura Medidas IDI 2,55 3,48 3,81 4,22 4,72 5 Posição no ranking IDI Ranking acesso Ranking uso Ranking habilidade Preparação para a tecnologia da informação e comunicação (infraestrutura e acesso), uso (intensidade) e capacidade (habilidade). Penetração da telefonia fixa, penetração da telefonia móvel, banda internacional de internet por usuário, proporção de domicílios com computador e proporção de domicílios com acesso à internet. Proporção de usuários de internet, penetração da internet fixa e penetração da internet móvel. Índice de alfabetização de adultos, matrículas no sistema de educação no ensino médio e na graduação. Figura 4.42 índices e ranking de avaliação da sociedade da informação. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011), UIT (2012) e UIT (2013). Dessa forma, o IDI sugere que houve uma melhora nas telecomunicações brasileiras motivada principalmente pelo aumento do uso da internet, como demonstra a Figura Deve-se ressaltar que a pesquisa não foi realizada em anos consecutivos, apenas em 2002, 2007, 2008, 2010, 2011 e 2012.

166 142 Figura 4.43 Evolução dos índices de avaliação da sociedade da informação. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011), UIT (2012) e UIT (2013). Apesar disso, as metas de qualidade exigidas pela regulação têm sido atendidas pelas operadoras em grande parte. De 2006 a 2011, mais de 90% das metas foram atingidas pelas operadoras de telefonia celular e de 2000 a 2012 mais de 80% das metas de qualidade de telefonia fixa foram atendidas, conforme a Figura Figura 4.44 Atendimento de metas de qualidade de telefonia fixa e móvel. Fonte: Anatel e Teleco (2013 apud TELEBRASIL, 2013).

167 143 Além disso, de acordo com a Reuters (2012), a Anatel proibiu a Claro, a Oi e a Tim de vender novas linhas do dia 23 de julho de 2012 até 2 de agosto do mesmo ano, por apenas 11 dias, em diversos Estados do país. A punição mais severa ocorreu com a TIM, que teve as vendas suspensas em 18 Estados, mais o Distrito Federal (REUTERS, 2012). A Claro teve as vendas suspensas em três Estados, entre eles São Paulo e a Oi em cinco Estados (REUTERS, 2012). A análise nº 352/2012-GCJV de 2 de agosto de 2012, versava sobre o recurso administrativo, feito pela Tim para contestar o Ato nº 5.946, de 15 de setembro de 2010, que aplicou multa, no valor de R$ ,25, por descumprimento do Plano Geral de Metas de Qualidade do SMP (ANATEL, 2012). Já a Análise nº 526/2012-GCER, de 27 de julho de 2012, tratava de recurso administrativo feito pela Oi em face do Ato n.º 8.458, de 27 de dezembro de 2010 e aplicou multa às prestadoras, pelo descumprimento de dispositivos do Regulamento de Indicadores de Qualidade e do Plano Geral de Metas de Qualidade do SMP (ANATEL, 2012). Por sua vez, a Claro também entrou com recurso administrativo, que levou a Análise nº 363/2012-GCMB e publicado em 3 de agosto de 2012, para contestar o Ato n.º 4.896, de 30 de julho de 2010, que determinou multa de R$ ,82 em virtude de descumprimento ao artigo 15 do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, que trata do recebimento de reclamações, solicitações de serviços e pedidos de informação dos Usuários e sua resposta ou solução nos prazos fixados no PGMQ-SMP (ANATEL, 2012) Atuação das operadoras de telefonia móvel De acordo com estatísticas da Telebrasil, o preço médio pago pela telefonia móvel em um mês diminuiu 39% de 2005 para 2013, quando ele passou a ser de R$ 19,95, como demonstra a Figura A diferença entre o preço médio da telefonia móvel com e sem imposto também diminuiu.

168 144 Figura 4.45 Preço médio da telefonia móvel. Fonte: Telebrasil (2014). Ainda assim, de acordo com a pesquisa da UIT, o serviço celular no Brasil é o mais caro do mundo, pois um minuto de ligação celular em horário de pico custa US$ 0,71 entre celulares do mesmo operador e US$ 0,74 entre linhas de operadores diferentes, cálculo que foi baseado na taxa média praticada em São Paulo. O custo é três vezes o praticado nos EUA ou em Portugal, e cinco vezes o da Espanha, sede da Telefónica. Já em Hong Kong, um minuto ao celular custa US$ 0,01 fora do horário de pico, 70 vezes menos que no Brasil (CHADE, 2013). A mesma pesquisa também comparou o custo ao poder aquisitivo, caso em que o Brasil foi classificado como o quarto mais caro do mundo, depois da Bulgária, Malawi e da Nicarágua. Já comparando com a renda e com o PIB per capta, o serviço celular brasileiro ficou em 117º lugar. Não houve qualquer redução no preço do serviço brasileiro entre 2011 e 2012 (CHADE, 2013). Ainda assim, houve um aumento de 8 minutos nos minutos de uso por usuário de 2012 para 2013 e houve um crescimento de 66% em oito anos no mercado brasileiro, como demonstra a Figura 4.46.

169 145 Figura 4.46 MOU médio por usuário no Brasil. Fonte: Teleco (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Além disso, o retorno médio por usuário da telefonia móvel no Brasil demonstra que a lucratividade da transmissão de dados tem aumentado e de voz tem diminuído, como mostra a Figura Figura ARPU da telefonia móvel no Brasil, em R$. Fonte: Teleco (2014 apud TELEBRASIL, 2014).

170 146 Em 2013, quase todos os municípios brasileiros passaram a ser atendidos pelo serviço móvel, mas 39,6% ainda eram atendidos por apenas uma prestadora no mesmo ano, como apresenta a Figura Figura 4.48 Percentual de municípios atendidos pelo serviço móvel por quantidade de prestadoras. Fonte: Teleco e Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Ainda sobre a telefonia móvel, como se observou em outros países, o market share das operadoras no Brasil tornou-se mais próximo, como se observa na Figura Figura Market share das operadoras do SMP. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014).

171 Atuação das operadoras de telefonia fixa No caso da telefonia fixa, o preço médio do minuto de ligação local vem aumentando nos últimos seis anos e subiu ao todo 19% de 2007 para o ano de 2013, como observa-se na Figura Figura Preço médio do minuto de serviço de telefonia fixa local. Fonte: Teleco (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Assim, o país foi considerado o 112º mais caro do mundo pela pesquisa da UIT (CHADE, 2013). Ademais, ainda se observa grande diferença de participação de mercado entre os players e alguns se destacam, como se pode ver na Figura 4.51.

172 148 Figura Market share das operadoras de telefonia fixa. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014) Atuação das operadoras de internet fixa O custo da banda larga, segundo a pesquisa da UIT, não é tão mais alto que em outros países, já que o Brasil aparece em 55º no mundo e em terceiro nas Américas (CHADE, 2013). Além disso, segundo a UIT, no fim de 2012, metade da população tinha computador em casa e, em 2011, esta taxa era de 45%. Já 8,6% da população tinha acesso à banda larga em 2011 e 9,2% em 2012, no entanto, a média nos países ricos é de 27% (CHADE, 2013). Além disso, no mercado de banda larga, há também grande diferença entre as participações de mercado das operadoras, como demonstrado na Figura 4.52.

173 149 Figura Market share das operadoras de internet fixa. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014) Atuação das operadoras de TV por assinatura Por fim, o mercado de TV por assinatura parece ser o mais concentrado, com a Embratel e Net mantendo sua participação em torno de 50% e a Sky em torno de 30% ao longo dos quatro últimos anos, como se observa na Figura Figura Market share das operadoras de TV por assinatura. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014).

174 150 Apesar disso, depois de quatro anos de aumento, o preço médio mensal do serviço parece ter diminuído nos últimos anos, como demonstra a Figura Figura 4.54 Preço médio da TV por assinatura no Brasil. Fonte: Anatel (2012 apud TELEBRASIL, 2014) RECLAMAÇÕES Em 2006, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou fiscalização para avaliar o desempenho da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) no acompanhamento e na garantia da qualidade da prestação dos serviços de telefonia: O trabalho foi proposto a partir da constatação de que, embora a privatização das telecomunicações brasileiras tenha permitido o crescimento expressivo do número de acessos aos serviços telefônicos, a qualidade dos serviços tem sido objeto de questionamentos dos usuários, dos órgãos de defesa do consumidor e das demais instâncias de defesa dos direitos dos usuários. (TCU, 2006, p.1). Assim, a fiscalização do TCU concluiu que aspectos fundamentais relativos à qualidade da prestação de serviços para os usuários de telefonia não estavam sendo devidamente tratados pela Anatel: existiam lacunas na regulamentação da qualidade, sob a perspectiva do usuário, especialmente na resolução de problemas de contas e no atendimento; havia fragilidades nos processos de fiscalização, não considera adequadamente as demandas da sociedade por melhorias na prestação dos serviços e as sanções impostas às prestadoras de serviços não eram efetivas, pois havia limitações no acompanhamento da qualidade, falhas no

175 151 processo de fiscalização e as ações de repressão às prestadoras não eram efetivas para garantir o cumprimento dos requisitos de qualidade (TCU, 2006). De acordo com o TCU, a baixa materialidade das sanções e a falta de tempestividade dos processos sancionatórios pareciam explicar a inércia das operadoras na resolução de problemas e, consequentemente, o alto índice de reclamação dos usuários de serviços telefônicos. Além disso, de acordo com a aduditoria, não havia uma política de educação dos usuários e a Anatel não priorizava a perspectiva do usuário sobre a qualidade na prestação do serviço (TCU, 2006). De acordo com o Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (SINDEC) (2012), a telefonia celular é responsável por mais de 78 mil atendimentos de Procons em todo o país. Os motivos para estas reclamações nos Procons, em 2011, estão representados no Figura De 1 de janeiro a 30 de junho de 2012, foram registradas demandas nos Procons, referentes a todos os tipos de atendimentos (SINDEC, 2012). Figura Motivos das reclamações de Telefonia Celular nos Procons Fonte: SENACON/ SINDEC (2012). Além disso, de acordo com o Cadastro Nacional de Reclamações Fundamentadas 2011 (SINDEC, 2011), entre as doze empresas com maior quantidade de reclamações registradas naquele ano, quatro são de telecomunicações, conforme a Figura 4.56.

176 152 1º 3º Empresa Oi Celular/ Fixo Claro/ Embratel Reclamação Atendida Reclamação não atendida Total de reclamações Quant. % Quant. % Quant. % ,97% ,03% ,52% ,1% ,9% ,32% 11º Tim/ Intelig ,45% ,55% ,04% 12º Vivo/ Telefônica ,85% ,15% ,64% Figura Reclamações das empresas de telecomunicações no PROCON. Fonte: Cadastro Nacional De Reclamações Fundamentadas (2011). A evolução do número de Reclamações Fundamentadas referentes às quatro empresas, em todos os Procons do Brasil, de 2009 a 2011 está representada na Figura Figura Reclamações Fundamentadas nos Procons. Fonte: SINDEC (2010; 2011; 2012). O Cadastro Nacional de Reclamações Fundamentadas 2010 (SINDEC, 2011) mostra que o setor de telecomunicações foi responsável por 31,72% das reclamações fundamentadas feitas nos Procons naquele ano no Brasil e em 2009 o setor foi responsável por 39,45% delas (SINDEC, 2010). Já ao longo de 2013, a ANATEL (2014) recebeu mais de 3,1 milhões de

177 153 reclamações contra operadoras de serviços de telecomunicações, 33,9% relacionadas à cobrança. Assim, em 20 de Fevereiro de 2014 o Conselho Diretor da Anatel aprovou o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC), que visava aumenta a transparência nas relações de consumo e ampliar os direitos do consumidor de telefonia fixa e móvel, internet e televisão por assinatura (ANATEL, 2014). O regulamento, que ainda seria publicado dias depois, previa novas obrigações, que variam de acordo com o porte da operadora, divididas da seguinte forma: as que têm até 5 mil consumidores, as que têm entre 5 mil e 50 mil consumidores e as que têm mais de 50 mil consumidores. Entre as obrigações, a Figura 4.58 apresenta algumas (ANATEL, 2014): Obrigação Descrição Prazo Prazo para implementação da medida Cancelamento automático Possibilidade de cancelamento do serviço por meio da internet ou simplesmente digitando uma opção no menu na central de atendimento telefônico da prestadora. No máximo, dois dias úteis 120 dias após a publicação do Regulamento Queda de ligação para o call center As operadoras deverão retornar a ligação para o consumidor caso caia durante o atendimento no seu call center. Caso não consiga retomar contato, a operadora deve mandar mensagem de texto com número de protocolo. As conversa devem ser gravadas, e o consumidor tem direito a cópia das gravações Gravação deve ser armazenada por seis meses 120 dias após a publicação do Regulamento Facilidade para contestar cobranças Prazo para a prestadora responder à contestação e, após isso, automaticamente corrigir a fatura (caso ela ainda não tenha sido paga) ou devolver em dobro o valor questionado (caso a fatura já tenha sido paga). 30 dias para responder à contestação de conta do consumidor. O consumidor pode questionar faturas com até três anos de emissão 120 dias após a publicação do Regulamento Prazo de validade de crédito de celular pré-pago Validade mínima de 30 dias e duas outras opções de prazo de validade de créditos, de 90 e 180 dias, que devem estar disponíveis tanto nas lojas próprias como em outros pontos de vendas. O usuário também deverá ser avisado pela prestadora sempre que seus créditos estiverem na iminência de expirar. Mínimo de 30 dias 120 dias após a publicação do Regulamento Promoções passam a valer para todos: novos e antigos Assinante ou não têm direito a aderir a qualquer promoção que for anunciada pela operadora, na área geográfica da oferta. Caso já seja cliente, o interessado em mudar de plano precisa ficar 120 dias a contar da publicação do Regulamento

178 154 assinantes atento sobre eventual multa decorrente da fidelização do plano em vigor. Transparência na oferta dos serviços Antes de formalizar a contratação de qualquer serviço, as operadoras deverão apresentar ao potencial cliente, de forma clara e organizada, um sumário com as informações sobre a oferta. As empresas devem informar, por exemplo, se o valor inicial é ou não uma promoção - e, caso seja promoção, até quando ela vale e qual será o valor do serviço quando ela terminar. Também devem deixar claros, entre outros pontos, os seguintes: quanto tempo demora até a instalação do serviço; o que está incluído nas franquias e o que está fora delas, e; quais velocidades mínima e média garantidas para conexão, no caso de internet 120 dias após a publicação do Regulamento Contrato, faturas e históricos de consumo disponíveis online Acesso via internet às informações mais importantes sobre sua relação com a operadora, como: o contrato em vigor; as faturas e os relatórios detalhados de consumo dos últimos seis meses; características e preços do contrato Disponibilizar informações até seis meses depois de eventual rescisão do contrato 12 meses após a publicação do Regulamento Acesso a protocolos e gravações do atendimento pela internet Pela internet, o consumidor também terá acesso ao histórico de todas as demandas (reclamações, pedidos de informação, solicitações, etc) que fez à operadora, por qualquer meio, nos últimos seis meses e solicitar a cópia das gravações de atendimentos realizados por meio de central telefônica até seis meses após eventual rescisão 12 meses após a publicação do Regulamento Mais facilidade na comparação de preços Todas as operadoras, de todos os serviços, deverão disponibilizar, em forma padronizada, os preços que de cada serviço e as condições de oferta 12 meses após a publicação do Regulamento Fim da cobrança antecipada A cobrança só poderá ser feita após a fruição dos serviços, de forma que, se o cliente quiser cancelar o serviço no meio do mês, pagará em sua próxima fatura apenas o valor proporcional ao período em que efetivamente usou o serviço 120 dias após a publicação do Regulamento Unificação de atendimento no caso de combos Com o novo regulamento, os consumidores de pacotes combo (que une telefonia fixa, banda larga e TV por assinatura, por exemplo) poderão resolver assuntos relativos a qualquer um dos serviços entrando em contato com uma única central de atendimento telefônico 18 meses após a publicação do Regulamento Figura 4.58 Obrigações a serem estabelecidas pelo Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC).

179 ANÁLISE O entendimento da história do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro contribui para responder à pergunta de pesquisa, Como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ?. À luz dos dados do histórico e das entrevistas realizadas, pôde-se responder às subperguntas: a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos? ; b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados? e c) Que desafios se apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil? RESULTADOS DOS OBJETIVOS PREVISTOS NA REFORMA Para responder à subpergunta a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos?, deve-se primeiramente definir quais foram os objetivos da reforma. O plano para a reforma do setor de telecomunicações em sua nova fase, privatizado e liberalizado, iniciou-se com a proposta de governo de Fernando Henrique Cardoso, que visava à diminuição das desigualdades sociais regionais e à disponibilização de infraestrutura para o desenvolvimento econômico (CARDOSO, 1994). Em seu governo, foi criada a LGT, base das regras do setor. Por isso, do Documento de encaminhamento da LGT (ANATEL, 1996) foi extraída a declaração de objetivos da reforma, apresentada na íntegra no histórico e organizada na Figura 5.1.

180 156 Objetivos Gerais Objetivos específicos a) Assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma b) Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. c) Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais d) Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União e) Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil a) Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade II) aumentar e melhorar a oferta de serviços III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. b) Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil c) Alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado a) Atração de capitais privados através da criação d e oportunidades para investimento no setor. b) Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. c) Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial a) Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda b) Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações c) Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País d) Alcançar metas específicas de serviço universal V) maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Figura 5.1 Objetivos da reforma do setor de telecomunicações. Nota-se que alguns objetivos específicos, que estão incluídos em diferentes objetivos gerais, referem-se a assuntos relacionados ou similares. Assim, para que a análise pudesse ser apresentada de forma encadeada, a ordem dos objetivos específicos foi trocada e apresentada na Figura 5.2. A partir dessa organização dos objetivos da reforma, pôde-se analisar os resultados e decisões que parecem ter contribuído ou não para cada um deles.

181 157 Objetivos específicos Evidências utilizadas para analisar o resultado Fonte dos dados Id Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União Resultados do leilão da Telebrás NOVAES, 2000 V Maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Resultados do leilão da Telebrás NOVAES, 2000 Ie IIIa Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil Atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor. Leilões de licenças NOVAES, 2000 Leilões de licenças NOVAES, 2000 Ib Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva Concentração de mercado de todos os serviços ANATEL, 2014 IIIb Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. Concentração de mercado de todos os serviços ANATEL, 2014 Ic Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais Evolução da mensalidade de telefonia móvel e de TV por assinatura Evolução do preço da telefonia fixa ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 ANATEL, 2013 apud TELETIME, 2013 IVb Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações Evolução da mensalidade de telefonia móvel e de TV por assinatura Evolução do preço da telefonia fixa ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 ANATEL, 2013 apud TELETIME, 2013 IVd Alcançar metas específicas de serviço universal Relatório do TCU TCU, 2013 IVa Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda Municípios atendidos por todos os serviços de telecomunicações Municípios atendidos por telefonia móvel ANATEL e TELECO, 2013 apud TELEBRASIL, 2013 ANATEL e TELECO, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 IIb Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil Número de acessos de todos os serviços ANATEL, 2014 IIc Alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado Evolução das reclamações por serviço Resultado das metas de qualidade de telefonia fixa ANATEL, 2011; 2012 ANATEL E TELECO, 2013

182 158 IIIc Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial e móvel apud TELEBRASIL, 2013 Receita do FUNTTEL ANATEL E TESOURO - SIAFI, 2013 apud TELEBRASIL, 2014 Uso do FUNTTEL FINEP, 2009; 2010; 2011; 2012 IIa Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade Disponibilização de novas tecnologias BRASIL, 1996; NOVAES, 2000; BRASIL, 1998a; ANATEL, 1999; 2012; TELECO, 2013; DATORA, Número de acessos de todos os serviços ANATEL, 2014 Ranking de preços UIT, 2012 Aparelhos 3G em serviço ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 IVc Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País Acesso à internet fixa por renda Ipea, 2010 apud SENADO, 2012 Ranking de reclamações SINDEC, 2012 Proibição de vendas REUTERS, 2012 Relatório do TCU sobre qualidade Velocidade da internet fixa Número de acessos de todos os serviços TCU, 2006 Anatel, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 ANATEL, 2014 Ranking de preços UIT, 2012 Aparelhos 3G em serviço ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 Ia Assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma Acesso à internet fixa por renda Ipea, 2010 apud SENADO, 2012 Ranking de reclamações SINDEC, 2012 Proibição de vendas REUTERS, 2012 Relatório do TCU sobre qualidade Velocidade da internet fixa TCU, 2006 Anatel, 2014 apud TELEBRASIL, 2014 Figura 5.2 Planejamento para a análise.

183 159 Algumas evidências utilizadas para analisar se o resultado de determinado objetivo foi alcançado e algumas das decisões que afetam o resultado dos objetivos se repetem na análise de outros objetivos, já que na realidade os diversos fatores estão interligados. Por isso, os dados serão apresentados apenas na primeira vez em que aparecerem, mas serão discutidos sempre que forem relevantes para analisar o resultado obtido. Ainda que a primeira emissão de licenças de telefonia fixa tenha acontecido em 1997 e a privatização do Sistema Telebrás em 1998, analisou-se dados desde 1996, quando começaram a acontecer mudanças para realizar a reforma e, principalmente, foi o ano de publicação do Documento de Encaminhamento da Lei Geral de Telecomunicações, que embasa a principal lei do setor (ANATEL, 1996) Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. d) Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União A realização da privatização era essencial para o surgimento de um novo setor de telecomunicações, no entanto, o objetivo Id) não trata de como fazê-lo, versa apenas sobre realizar a privatização. Este objetivo específico está relacionado a uma ação pontual, não a uma diretriz de longo prazo, e parece ter sido atingido. A privatização ocorreu em 29 de julho de 1998, quando o governo brasileiro leiloou as empresas do Sistema Telebrás. A arrecadação com a venda somou US$ milhões além da transferência de uma dívida de US$ milhões e o ágio médio foi de 53,74% sobre o preço mínimo, de acordo com o BNDES (2012). Os valores obtidos nos leilões da privatização do Sistema Telebrás (NOVAES, 2000) foram organizados na Figura 5.3. Os dados em vermelho referem-se à telefonia fixa, os em azul, à telefonia móvel e, o que está em preto, a ambos os serviços. Esse padrão será adotado, e indicado novamente, em todos os dados e mapas visuais do capítulo.

184 160 Figura 5.3 Preço obtido no leilão por cada empresa do Sistema Telebrás, em US$ milhões. A Tele Norte-Leste, no entanto, foi comprada por um consórcio que não incluía investidores com experiência comprovada em telecomunicações e as empresas listadas em bolsa controladas pela Tele Norte-Leste, como a Telerj e Telemig, desvalorizaram-se em 37% e 27%, respectivamente, nos 10 dias após o leilão, período em que o Ibovespa teve perda de apenas 10% (NOVAES, 2000). Por isso, o governo comprou 25% do capital votante leiloado na Tele Norte-Leste, através do BNDES, pensando em vender esta parcela a um investidor estratégico no futuro (NOVAES, 2000). No entanto, de acordo com o Teleco (2014), na reestruturação societária mais recente, de 2011, o BNDESPar ainda detinha participação de 13,1% 30 na Telemar Participações, que é controladora da Tele Norte-Leste Participações e da Telemar Norte-Leste. Apesar disso, o objetivo foi atingido. De fato, as empresas que estavam sob controle acionário da União foram privatizadas e passaram a ser controladas por empresas privadas, ainda que o governo tenha mantido participação em uma das operadoras. 30 As outras acionistas da Telemar Participações eram as seguintes, a partir da reestruturação de 2011: Fass detinha 11,5%, Previ 9,7%, Funcef 7,5%, Petros 7,5%, AG Tel e LF Tel, detinham 19,3% cada uma e a Portugal Telecom havia comprado 12,1%, mais 35% da AG Tel e 35% da LF Tel (TELECO, 2014).

185 Objetivo V) maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Para avaliar se o valor de venda foi maximizado, seria necessário compará-lo com uma referência, de forma que não é possível avaliar se o objetivo foi cumprido. Ainda assim, foram analisados os valores pelos quais as empresas estatais de telecomunicações foram vendidas. Para isso, a partir dos dados apresentados no histórico, sobre o resultado da privatização (NOVAES, 2000), criou-se a Figura 5.4. Novamente, os dados em vermelho referem-se à telefonia fixa, os em azul referem-se à telefonia móvel e o dado em preto assinala o resultado total, que se refere a diversos serviços. Neste gráfico, a cor laranja aponta os ágios pagos, em relação ao valor mínimo estipulado pelo governo. Figura 5.4 Resultado da privatização do Sistema Telebrás. O ágio é uma referência da diferença entre a expectativa do governo e a avaliação das empresas proponentes. Mesmo que o governo tenha avaliado e determinado um preço mínimo para cada empresa a privatizar, não se pode afirmar que tal valor era de fato o mínimo que se estava disposto a pagar. Além dos cálculos de Valor Presente Líquido diferirem, dependendo das premissas adotadas, o valor de um leilão depende também da quantidade de interessados e do quanto cada um deles considera a oportunidade complementar para o seu negócio. Dessa forma, nem mesmo o valor do ágio é uma evidência definitiva sobre o resultado do objetivo.

186 162 Assim, na ausência de uma referência válida para avaliar o sucesso do objetivo não é possível afirmar se o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações foi maximizado Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. e) Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil O objetivo Ie) tampouco trata de uma diretriz, mas sim de ações. No entanto, não se refere a uma ação pontual, que aconteceria apenas uma vez, mas de ações que se repetiram diversas vezes ao longo da história do setor. Assim, parece ter sido atingido, já que foram outorgadas 12 novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no país. Os resultados dos leilões e licitações foram apresentados ao longo do histórico do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro (NOVAES, 2000; ANATEL, 1999; 2002; 2004a; TELECO, 2012a; 2012b; 2012c; 2013b) e são apresentados na Figura 5.5. Figura 5.5 Resultado dos leilões e licitações de novas licenças no Brasil, em R$ milhões.

187 163 Sobre a telefonia fixa, além da licitação das empresas espelho, deve-se acrescentar que, no ano 2000, a Anatel fez uma consulta sobre o interesse das prestadoras de serviços de telefonia fixa em ampliar o número de municípios por elas atendidos. Então, as empresas Vésper e GVT, passaram a atender a mais 41 municípios com telefonia fixa até o fim de 2001 (ANATEL, 2000a). Ademais, em março de 2000, a Anatel lançou um Edital de Licitação para exploração do serviço de telefonia fixa e Longa Distância intrarregional nas áreas sem previsão de atendimento pelas empresas espelho, as chamadas espelhinho, para ampliar a competição no setor (ANATEL, 2000a). Assim, foram licitadas autorizações de operação a partir de 2002 em 482 municípios de diversos estados do país, para empresas menores, como Aerotech Telec. Ltda, Alô Telecom S.A., Telemais S.A., Alpha Nobilis Consult, Serv. Ltda, Geolink Telecom. Ltda, Transit do Brasil Ltda e CTP Ltda, de acordo com a Anatel (ANATEL, 2001). Também foi realizado um leilão da subfaixa C, em 20 de fevereiro de 2001, cujo valor mínimo era de R$ 2,35 bilhões somando as três regiões, o qual não obteve qualquer proposta (ANATEL, 2001). Assim, no dia 21 de agosto foi feito outro leilão da Banda C, com o valor de referência de R$ 2,19 bilhões, a possibilidade de uma mesma empresa comprar autorizações para as três regiões e de pagar em cinco parcelas, em vez de em duas como nos outros casos (ANATEL, 2001). Segundo a Anatel (2001) esta redução de R$ 160 milhões (7,13%) foi concedida por ter sido tirada a vantagem de poder começar a operar antes das empresas das Bandas D e E. No entanto, ainda assim, não houve interessados. Deve-se considerar também que não surgiram propostas para as Regiões II e III da Banda E na primeira vez em que a licitação desta banda ocorreu, mas a Anatel recebeu manifestações de empresas interessadas em ampliar sua cobertura, por isso, organizou uma nova licitação para a qual as regras e os preços mínimos foram mantidos (ANATEL, 2001). Além disso, uma das licenças da Banda E, emitida para a, então Unicel, foi extinta em 2013 (TELECO, 2013). Assim, ao enumerar os leilões e licitações de cada banda de frequências, excluindo-se os repetidos para uma mesma banda e as licenças das espelhinhos, foram feitos 12 leilões e licitações de novas licenças, sendo que uma licença, para a banda de frequência C, não foi emitida. Não obstante, pode-se afirmar que o objetivo foi atingido, já que inclui apenas a outorga de novas licenças e não trata de como fazê-la.

188 Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. a) Atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor. Para avaliar o resultado deste objetivo, buscou-se as oportunidades criadas para investimento no setor, que são principalmente, novamente, as licenças. Assim, encontrou-se que 23,2 bilhões de reais de capital privado foram atraídos para a compra de licenças, de 1997 a Para a análise do objetivo, a Figura 5.6 foi organizada, com os resultados dos leilões e das licitações de novas licenças (NOVAES, 2000; ANATEL, 1999; 2002; 2004a; TELECO, 2012a; 2012b; 2012c; 2013b), considerando o capital pago e o número de lotes em cada leilão ou licitação de licenças que não obtiveram propostas (NOVAES, 2000; ANATEL, 1999; 2001; 2004a; TELECO, 2012a; 2012c). Novamente, os dados em vermelho tratam das licenças de telefonia fixa, em azul referem-se à telefonia móvel e, em preto, à soma do capital obtido nos dois tipos de licenças de telefonia. Além disso, os dados em laranja tratam do número de lotes que foram disponibilizados para leilão ou licitação, que não obtiveram propostas e estão relacionados ao eixo vertical secundário do gráfico.

189 Figura Resultado das oportunidades criadas para investimento no setor de telecomunicações brasileiro. 165

190 166 Assim, nota-se que houve mais oportunidades de investimento em telefonia móvel que em telefonia fixa e que diversas tentativas de atração de capital foram frustradas. Ao longo do tempo, 243 lotes não receberam propostas, o que sugere que talvez nem todas as oportunidades criadas tenham sido boas o suficiente para atrair capital. Por falta de uma referência, não se pode avaliar se o montante investido foi muito ou pouco. No entanto, podese dizer que o objetivo foi atingido, já que, realmente, oportunidades de investimento foram criadas e capitais privados foram atraídos para o setor Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. B) Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. O Documento de Encaminhamento da LGT apontou dois aspectos do arcabouço regulatório que deveriam ser implementados independentemente da estrutura de mercado que se pretenda ou da estratégia de transição para atingi-la. (ANATEL, 1996, p. 16). São eles: assegurar condições justas e estáveis de competição às empresas que atuam no mercado, de forma a permitir seu desenvolvimento e a consolidação de um mercado efetivamente competitivo, com proveito para os consumidores (ANATEL, 1996). Assim, além de admitir a entrada de novos players no setor, era essencial que o novo ambiente de negócios, criado a partir da reforma, oferecesse condições equânimes de competição, para possibilitar a consolidação de novos participantes. No entanto, o objetivo e o Documento de Encaminhamento da LGT (ANATEL, 1996) não definem o que seria competição justa, de forma que não é possível avaliar se foi atingido por completo. Para avaliar se o objetivo IIIb) foi atingido, então, pode-se apenas analisar se os novos entrantes foram capazes de se estabelecer. Assim, a Figura 5.7 apresenta quando os novos entrantes surgiram no setor ao longo do tempo, através de leilões e licitações de licenças, ou de pedidos de licenças. Neste esquema, as cores designadas a cada novo entrante indicam de quais empresas, existentes em 2013, cada um tornou-se parte. Deve-se ressaltar que diversas destas empresas passaram a prestar outros serviços ao longo do tempo, no entanto, não estão apontados no esquema, por terem realizado esta expansão de maneira orgânica, o que pouco contribui para a análise deste objetivo, especificamente.

191 167 Figura 5.7 Novos players do setor de operadoras de telecomunicações brasileiros ao longo do tempo. * A aeiou perdeu a licença para operar em 2013, por não ter pago o valor total da outorga e ter parado de se reportar à Anatel.

192 168 Assim, nota-se que surgiram mais de 40 operadores no setor, ao longo dos anos pós reforma e que estas empresas continuaram a atuar no mercado. Além dos novos entrantes admitidos nos leilões e licitações de licenças de telefonia móvel e fixa, que já foram apresentados, surgiram outras operadoras. Após o Regulamento sobre Exploração de serviço móvel por meio de Rede Virtual, em 2010, surgiram duas MVNOs, as quais utilizam a telefonia móvel para prestar outros tipos de serviço. A Porto Seguro Conecta iniciou operações em agosto de 2012 e presta o serviço de rastreamento de veículos (TELECO, 2013). Já a Datora recebeu licença, em novembro de 2012 e oferece serviços de Machine to Machine (M2M), voltados a atender os mercados financeiro, com sistemas de pagamento, de segurança patrimonial, com alarmes e vigilância, de saúde com monitoramento e prevenção a doenças, além de concessionárias de energia elétrica, água e gás, com medidores inteligentes, transporte, com rastreamento e telemetria e outros mercados (DATORA, 2012). Outro importante player de telefonia móvel é a Nextel, que tem uma licença diferente das outras empresas já comentadas, pois presta Serviço Móvel Especializado (SME) o serviço de telecomunicações móvel terrestre de interesse coletivo que utiliza sistema de radiocomunicação, basicamente, para a realização de operações tipo despacho e outras formas de telecomunicações (ANATEL, 2005) e é conhecido também como trunking. A Nextel é a maior das operadoras de SME no Brasil, uma empresa americana, que atua no país desde A Nextel tem 4,2 milhões de usuários corporativos e opera em 388 cidades nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Goiás, Bahia, Ceará, Pernambuco, Espírito Santo e Brasília (NEXTEL, 2013). Assim, a Nextel utiliza a tecnologia iden e oferece os serviços de conexão direta, conexão direta internacional, telefonia móvel, mensagens e geolocalização, além de ter comprado bandas de 3G do serviço móvel (NEXTEL, 2013). Houve, no entanto, uma operadora de telefonia móvel, que teve sua autorização de serviço de telefonia móvel extinta pela Anatel, em janeiro de 2013, depois de ter sido notificada sobre um Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações PADO em dezembro de 2012 (TELECO, 2013). A empresa chamava-se antes Unicel, que tinha autorização para atuar na Região I da Banda E e uma faixa de extensão. Após os leilões, foi desclassificada por não ter depositado as garantias, mas recorreu à Justiça e em abril de 2007 e foi homologada vencedora pelo conselho da Anatel (TELECO, 2013). A empresa

193 169 pagou a parcela inicial de 10% do total, mas não as seis prestações restantes, equivalentes a quase R$ 100 milhões. Em julho de 2007, a agência reguladora exigiu a devolução de 48 dos 50 prefixos de celular que eram usados pela Unicel, alegando que estavam subutilizados (MOREIRA, 2011). A Unicel iniciou um período de teste comercial de sua operação em 2008, com o nome de aeiou. A empresa chegou a ter 20 mil celulares em 2010, mas só reportou a quantidade de celulares para a agência reguladora até o primeiro trimestre de 2011, quando era de 16 mil (TELECO, 2013). A aeiou deixou diversas reclamações de clientes em websites e processos judiciais por parte de fornecedores, inclusive um que pedia sua falência (MOREIRA, 2011). Como resultado, não é possível avaliar se o objetivo de construir um ambiente que propiciasse o desenvolvimento da competição justa no mercado foi atingido. No entanto, percebe-se que houve consolidação de novos participantes no setor. Ressalta-se, apenas, que ao longo do tempo o número de players passou de 40 para apenas 11, excluindo-se as pequenas operadoras, espelhinhos Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. B) Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva. Este objetivo tampouco pode ser avaliado, já que não se pode precisar o que é uma competição efetiva. Pode-se afirmar, porém, que há evidências de que as operadoras competem entre si, como mostra o trecho de entrevista a seguir: A gente tem uma consultoria que trabalha com projetos de monitorar a concorrência. O que eles fazem? Eles fazem um estudo de todo o território e vê como a concorrência vai atuando. Como acontecem as expansões. Ah, vamos dizer: A Empresa G tá expandindo pra cidade tal. Qual portifólio a gente tá usando, quanto a gente... Qual preço a gente atua na área e como a Empresa G vai entrar? Bom, a Empresa G vai entrar muito mais barata e com o portifólio muito acima do nível nosso. O nosso lá, a gente oferece cinco mega a 59,90, a Empresa G vai entrar com dez mega a 59,90. Cara, vamos... ou vamos baratear o nosso, ou vamos subir o nosso lá pra 10 mega e diminuir um pouco o preço. Porque quando a concorrência... A novidade ainda chama um pouco. A gente faz isso, oferece aos clientes e blinda eles na base. Ó, você ganhou um upgrade pra dez mega, tu vai pagar o mesmo preço, mas tem que ficar doze meses aqui com a gente. Ok? Ok. O cliente dando ok, a gente fideliza ele na base, joga o preço, altera velocidade e a Empresa G não consegue tirar esse cliente da gente. Então a gente tem uma consultoria, tem toda uma área estratégica envolvida pra ficar monitorando essa galera (...) A gente blinda o cliente como? Fidelizando o cara. Pra sair ele paga uma multa. Ele tem mais vontade de ganhar um aparelho, de ter um plano... De repente mais baixo em matéria de valor, mas ele tem aquela multa ali atrelada. Que ao longo de 12 meses ela vai diluindo e no último mês ele quase não tem mais nada de multa.

194 170 Mas você segura bastante o cliente. O cliente fica mais assim: Pô, não vou pagar pra mudar, é melhor esperar acabar e depois eu mudo. Então com isso você consegue amenizar muito a entrada da concorrência. Quando a concorrência chega tem aquele impacto avassalador, você perde cliente pra caramba. Com isso a gente diminuiu muito. A concorrência chega bem mais branda, pega um ou outro só e corre atrás dos clientes dela, mas não mexe muito nos nossos, entendeu? (Entrevistado 6). As empresas têm lançado planos mais baratos, e reagem aos novos planos de serviços lançados por seus concorrentes, como será discutido mais profundamente na seção sobre o desafio do empreendedorismo, 5.3.1, de forma que há sinais de que há competiçãoerro! Fonte de referência não encontrada.. No entanto, buscou-se entender os principais fatores que contribuem ou desfavorecem a rivalidade entre os competidores no setor de operadoras de telecomunicações. Os descritos por Porter (1980) são: crescimento da indústria; valor adicionado sobre custos fixos; sobrecapacidade intermitente; diferenças de produto; identidade de marca; custos de mudança; concentração e equilíbrio; complexidade informativa; diversidade de concorrentes; participações societárias e barreiras de saída. Neste estudo foram encontradas evidências dos fatores que influenciam a rivalidade apresentados na Figura 5.8, que serão discutidos a seguir. Principair fatores de rivalidade entre os competidores do setor Concentração e equilíbrio Custos de mudança Descrição Players aproximadamente iguais em tamanho e poder (ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014) Alta concentração de mercado (ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014) Monopólio de telefonia móvel em 39% dos municípios (ANATEL E TELECO, 2014 apud TELEBRASIL, 2014) Portabilidade numérica disponível apenas desde 2008 (TELECO, 2010) Influência sobre a rivalidade entre os competidores Contribui para o aumento da rivalidade; Contribui para a diminuição da rivalidade; Ausência de competição no serviço de telefonia móvel, em parte do país; Diminuiu o custo de mudança para o consumidor e aumentou a rivalidade; Barreiras de saída Contrato de concessão até 2025 (BRASIL, 1998) Dificulta a saída das concessionárias e contribui para o aumento da rivalidade; Crescimento da indústria O alto crescimento da indústria (ANATEL, 2014) Contribuiu para a diminuição da rivalidade. Figura Rivalidade entre competidores do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil.

195 171 Para avaliar a concentração e equilíbrio do mercado, buscou-se analisar a concentração de mercado de cada um dos serviços de telecomunicações. Primeiramente, as participações de mercado de telefonia móvel demonstram que os competidores têm tamanho e poder de mercado parecidos, como pode-se ver na Figura 5.9. Nota-se que as participações de mercado das operadoras de telefonia móvel são as que se tornaram mais próximas, de 28%, 27%, 25% e 19% em Isto sugere que os quatro principais players prestadores deste serviço têm poder de mercado muito similar. Figura 5.9 Participação de mercado das operadoras de telefonia móvel. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Além disso, nos últimos anos, em torno de 40% dos municípios é atendido por apenas uma operadora de telefonia móvel, como demonstra a Figura Isto evidencia que em muitos municípios há um monopólio, de forma que, em significativa parte do país, não há competição.

196 172 Figura 5.10 Percentual de municípios atendidos no Brasil por quantidade de operadoras de telefonia móvel. Fonte: Anatel e Teleco (2014 apud TELEBRASIL, 2014). No caso da telefonia fixa e da internet fixa, percebe-se que o poder das operadoras também tem se tornado cada vez mais parecido, como mostram a Figura 5.11 e a Figura Figura 5.11 Participação de mercado das operadoras de telefonia fixa. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014).

197 173 Figura 5.12 Participação de mercado das operadoras de internet fixa. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Já o mercado de TV por assinatura é o que tem competidores com maior diferença de participação de mercado, no entanto, também é o mais concentrado, como se pode perceber na Figura Figura 5.13 Participação de mercado das operadoras de TV por assinatura. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Além disso, baseado nos dados de participação de mercado, calculou-se o índice Herfindahl-Hirschman (HHI) de concentração de mercado de cada serviço de

198 174 telecomunicações, de 1996 a 2013, somando-se os quadrados dos market shares dos players, o que é apresentado na Figura O HHI avalia o grau de concentração do mercado relevante e é calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes no mercado 31. Assim, reflete a distribuição do tamanho das firmas, pois as firmas com elevado market share têm maior HHI que as com baixo market share (ANATEL, 2012). O valor do índice oscila entre para o caso do monopólio e menos de 100, para concorrência atomística. Existem três linhas de corte que balizam e classificam o grau de concentração de um mercado: mercados com HHI menor do que 1000 são considerados mercados competitivos, com baixa concentração; mercados com HHI entre 1000 e 1800 são considerados com concentração moderada e mercados acima de 1800 são considerados concentrados (ANATEL, 2012). Figura 5.14 Índice Herfindahl Hirschman de concentração de mercado dos serviços de telecomunicações. Assim, percebe-se que os mercados dos quatro serviços são altamente concentrados. A concentração da telefonia fixa e móvel e da internet fixa parecem ter diminuído ao longo do 31 HHI = S (xi)²; i=1,n, onde x é o market share e n o número de firmas no mercado relevante. Desse modo, quanto mais concentrado o mercado, maior será o HHI.

199 175 tempo, mas continuam bastante acima do limite superior de concentração moderada. Os dados disponíveis de market share das operadoras de TV por assinatura são relativos apenas aos últimos cinco anos, o que prejudica o julgamento da evolução no longo prazo. No entanto, percebe-se que este era, de 2009 a 2013, o serviço mais concentrado. Sobre o custo de mudança, além de aumentar a barreira de entrada, este fator também eleva a rivalidade do mercado. Deve-se ressaltar que a portabilidade, disponível a partir de 2008 (TELECO, 2010), interfere apenas nos dois tipos de serviços de telefonia. Além disso, os contratos de concessão, assinados entre o governo e as operadoras de telefonia fixa apenas, têm prazo até 2025 (BRASIL, 1998) e, no caso das concessões, há obrigação de prestação de serviços, o que representa uma grande dificuldade à saída destas operadoras. Apesar de esta barreira aplicar-se somente ao serviço de telefonia fixa, as concessionárias, Oi, Vivo, América Móvil e GVT são também prestadoras de outros serviços. Quando há barreiras de saída, a capacidade da indústria permanece alta e a rentabilidade dos concorrentes saudáveis também pode ser prejudicada (PORTER, 1980), de forma que isto afeta o setor como um todo. Por outro lado, há um importante fator que influencia a rivalidade do setor e que contribuiu para a diminuição da competição. Para analisar a rapidez do crescimento do setor, colheu-se os dados de número de acessos de cada serviço no Brasil, por ano (ANATEL, 2014), dividiu-se o valor de um ano pelo valor do ano seguinte e diminuiu-se um. Assim, obteve-se o aumento anual do número de acessos a cada serviço, demonstrado na Figura 5.15.

200 Figura 5.15 Taxa de crescimento do número de acessos de cada serviço de telecomunciação no Brasil. 176

201 177 No gráfico, há duas linhas assinaladas como acessos de telefonia móvel, do SMP e do SMC, que aparecem separadas devido à mudança de concessão para autorização, mas ambas se referem ao mesmo serviço, por isto aparecem da mesma cor. As empresas prestadoras das Bandas A e B receberam concessões de serviço público 32, que era denominado Serviço Móvel Celular (SMC), enquanto que as operadoras das Bandas, C, D e E, prestadoras do SMP, atuaram, desde o início, em regime privado e receberam autorizações de serviço público 33, o que significa mais liberdade, como fixar preços e promover fusões. Em 2003 as operadoras das Bandas A e B puderam também migrar para o SMP. Assim, neste ano as taxas do SMP e SMC são extremamente baixa e alta, respectivamente, e foram retiradas do gráfico por não refletirem a demanda, mas sim uma questão legislativa. Percebe-se que ao longo dos anos diversos dos serviços apresentam crescimento anual de mais de dois dígitos no número de acessos, o que pode ser considerado um crescimento alto. Ao longo dos 18 anos desde a reforma, a telefonia fixa teve o crescimento anual médio mais baixo, de 7%. Em seguida, a TV por assinatura cresceu em média 19% por ano, nos 18 anos. A internet fixa, que apenas passou a ser regulada como SCM em 2001 (ANATEL, 2001), teve maior crescimento nos primeiros anos e, em média, o número de acessos aumentou 59% ao ano desde então. Por fim, o serviço de telefonia móvel cresceu em média 21% ao ano desde 2004, depois da criação e transição para o SMP. Excluindo-se o serviço de telefonia fixa, o crescimento do número de acessos tem sido bastante alto, de forma que as empresas não precisam apenas conquistar clientes de suas 32 Segundo Di Pietro (2010, p. 294), "Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, assegurando-lhe a remuneração mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço." Além disso, segundo a autora, O ponto comum em todas as modalidades de concessão é a reserva que o concedente faz de alguns direitos, poderes e vantagens, como os de recisão unilateral do contrato, fiscalização, punição, etc.. (DI PIETRO, 2010 p.289). A remuneração da concessão de serviço público decorre de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. 33 Autorização de serviço público é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular a prestação de serviço público ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido (DI PIETRO, 2010, p. 227). Os chamados serviços públicos autorizados, previstos no artigo 21, XI e XII, da Constituição Federal são de titularidade da União, podendo ou não ser delegados ao particular, por decisão discricionária do poder público; e essa delegação pode ser para atendimento de necessidades coletivas, com prestação a terceiros (casos da concessão e da permissão), ou para execução no próprio benefício do autorizatário, o que não deixa de ser também de interesse público. (DI PIETRO, 2010, p. 226). Quando a autorização se refere a serviços prestados por particular são serviços públicos impróprios e esta se baseia no poder de polícia do Estado sobre a atividade privada.

202 178 concorrentes, mas podem crescer conseguindo novos clientes. Dessa forma, este fator contribuiu para a diminuição da rivalidade, no entanto, não necessariamente continuará. Assim, pela falta de uma definição sobre a efetividade da competição de um mercado, não é possível afirmar se o objetivo foi atingido. Percebe-se, entretanto, que parece haver competição no setor e existem tanto fatores que tendem a contribuir para o aumento da competição, quanto fatores que tendem a contribuir para a diminuição da rivalidade Objetivo I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. C) Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais. Em um mercado concentrado, é mais fácil que os participantes apresentem comportamentos anticoncorrenciais. Este tipo de comportamento pode ser entendido como cartel ou dumping, no entanto, o dumping não prejudica o consumidor, mas sim os outros competidores, de forma que foi descartado da análise desse objetivo. Então, buscou-se avaliar se as operadoras fizeram conluio. Quando as empresas se juntam e tentam fixar preços e produção para maximizar os lucros do setor, elas passam a ser conhecidas como um cartel. (VARIAN, 2003). Esta combinação de preços não necessariamente é feita formalmente e os competidores beneficiam-se, pois podem obter margens maiores que se baixassem seus preços para atrair demanda (VARIAN, 2003). Dessa forma, este comportamento prejudica o consumidor, que tem de pagar preços mais altos. Assim, avaliou-se se o objetivo de evitar conluio foi atingido. Parece que os preços médios dos serviços ao longo do tempo têm diminuído, que as operadoras têm criado novos serviços para aumentar sua participação de mercado e que elas preocupam-se em monitorar a concorrência, o que sugere que não haja cartel. Assim, buscaram-se dados sobre a evolução da média da mensalidade de telefonia móvel e de TV por assinatura da Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014) e a evolução do preço da telefonia fixa da Anatel (2013 apud TELETIME, 2013). Percebe-se que o preço médio da mensalidade e do minuto de telefonia móvel caiu ao longo dos anos, como demonstra a Figura 5.16.

203 179 Figura 5.16 Preço médio do serviço de telefonia móvel no Brasil. Fonte: ANATEL (2013 apud TELEBRASIL, 2014). Já os preços de TV por assinatura, o mercado mais concentrado, mantiveram-se mais ou menos estáveis e, em 2011, o preço médio da assinatura mensal era o mesmo de 2003, como mostra a Figura Isto não necessariamente significa que há conluio, mas talvez apenas que haja muita concentração de mercado ou oferta insuficiente em comparação à demanda. Figura 5.17 Preço médio da mensalidade de TV por assinatura no Brasil. Fonte: ANATEL (2013 apud TELEBRASIL, 2014).

204 180 Infelizmente dado similar sobre o serviço de telefonia fixa, o preço médio mensal, ou a média de minutos utilizados por mês, referentes a um longo período, não foram encontrados. Por isso, deve-se ressaltar que os dados da Figura 5.18 se referem apenas ao preço do minuto. Nota-se que a cobrança por minuto aumentou, o que tampouco prova a existência de um cartel, mas talvez apenas de ineficiência ou aumento de custos. Tampouco foi possível encontrar dados sobre o preço médio do serviço de internet fixa. Figura 5.18 Preço médio do minuto de telefonia fixa no Brasil. Fonte: ANATEL (2013 apud TELEBRASIL, 2014). Como será discutido detalhadamente na seção , sobre os movimentos que buscam o crescimento voltados para o curto prazo, na página nº 254, as operadoras têm criado serviços com margens menores para conseguir se proteger de suas concorrentes ou aumentar sua base de clientes. Foram criados bundles de serviços e serviços com ligações ilimitadas para outros números da mesma operadora para vender mais. Além disso, as empresas parecem estar sempre monitorando a concorrência, para não perder participação de mercado, e parecem copiar os serviços umas das outras. Conclui-se, portanto que o objetivo de proteger os consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais parece ter sido atingido, quando se trata de serviços de telefonia. Em relação à TV por assinatura e à internet fixa, não se pode concluir se há comportamento anticoncorrencial ou não.

205 Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. B) Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações. Este objetivo também não pode ser avaliado, já que há dificuldade em compreender o que seriam tarifas razoáveis e justas. O Documento de Encaminhamento da LGT (ANATEL, 1996) afirma que o desenvolvimento do novo modelo institucional para as telecomunicações brasileiras se basearia na competição da exploração dos serviços e na universalização do acesso aos serviços básicos. Assim, o documento afirmava que deveriam ser prestados serviços de telecomunicações individuais, com níveis de qualidade aceitáveis, fornecidos a tarifas comercialmente razoáveis, dentro de um prazo razoável, a qualquer pessoa ou organização que os requisitasse. O governo parecia preocupado com a prestação de serviços caros, que ainda que estivessem disponíveis em todas as localidades, não seria consumido pela maioria da população. Por outro lado, tarifas muito baixas poderiam prejudicar a capacidade das empresas de prestar serviços de qualidade, de implantar novas tecnologias e de expandir sua rede, já que este é um setor intensivo em capital. Dessa forma, parece complexa a determinação do que seria uma tarifa justa. Assim, para avaliar os resultados do objetivo IVb), buscou-se uma comparação com o preço dos serviços em outros países. De acordo com o estudo Measuring Information Society 2013 da União Internacional de Telecomunicações (UIT) (2013 apud CHADE, 2013), o Brasil tinha, em 2011, o 93º serviço de telecomunicação mais caro do mundo, entre os 161 países avaliados, considerando-se as tarifas de telefonia celular e fixa e de internet. Para realizar a pesquisa Measuring Information Society a UIT desenvolveu o índice ICT Price Basket (IPB) Medidas IPB 7,7 4,14 4,8 4,1 Posição no ranking IPB Soma das três sub-cestas, relativas à Receita Nacional Bruta per capta, divididos por três. Fixo 5,9 2,19 3,4 2,9 Assinatura mensal mais 30 ligações locais (15 em horário de pico e 15 fora de horário de Posição no ranking Fixo pico) de 3 minutos cada.

206 182 Móvel 7,5 5,66 8,5 7,3 Posição no ranking Móvel Internet 9,6 4,58 2,5 2,2 Posição no ranking internet ligações (da mesma rede, de outra rede e para linha fixa, para períodos de pico, fora de pico e fim de semana) em proporções predeterminadas, mais 30 SMSs. Assinatura mensal de um plano de internet fixa básico (baseado em 1 Gigabyte) Figura 5.19 Evolução dos índices de avaliação de preço. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011) e UIT (2012). O cálculo do IPB e dos indicadores de preços de telefonia fixa, de telefonia móvel e de internet, estão explicitados na coluna da direita da Figura Percebe-se que, comparativamente com outros países, os três serviços de telecomunicações juntos, assim como a telefonia fixa e a telefonia móvel, parecem ser significativamente caros. O serviço de internet fixa parece ter se tornado mais barato e também ter barateado em relação a outros países, de 2008 a Não foram encontrados dados comparando o preço do serviço de TV por assinatura no Brasil e em outros países. Os resultados das medições de cada um são apresentados em forma de gráfico na Figura Figura 5.20 Evolução dos preços dos serviços. Fonte: UIT (2009), UIT (2010), UIT (2011) e UIT (2012).

207 183 Ainda que os preços praticados no Brasil sejam mais altos que em outros países, não se pode concluir se as tarifas são razoáveis e justas, pois o objetivo não é mensurável Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. D) Alcançar metas específicas de serviço universal Este objetivo é bastante específico e pode ser medido, porém, não se pôde avaliar, pois os processos de certificação de metas de nenhum dos Planos Gerais de Metas de Universalização foram concluídos pela Anatel. As evidências encontradas, entretanto, são apresentadas a seguir. Primeiramente, buscou-se contextualizar, descrevendo as razões apresentadas pelo governo para adotá-las e as metas de universalização criadas. Assim, no Documento de Encaminhamento da LGT (ANATEL, 1996), descreveu-se que a obrigação de serviço universal é também de atender aos casos em que o custo de prover o acesso físico fosse elevado, por exemplo, nas áreas rurais, nas periferias das grandes cidades, em regiões escassamente povoadas, ou em que alguns clientes potenciais poderiam não dispor da receita necessária para criar uma oportunidade de investimento atrativa para os operadores. Assim, o documento previa que poderia ser necessário prover subsídio, de uma forma que não criasse vantagens nem desvantagens para nenhum dos operadores. Acrescentava-se que as obrigações poderiam ser modificadas ao longo do tempo, à medida que certos objetivos fossem atingidos e que a economia, o desenvolvimento regional, as questões demográficas, a distribuição de renda e outros fatores se modificassem. Ainda, o documento afirmava que no momento inicial as metas não deveriam ser extremamente ousadas, pois não seria realista, mas sim, que deveriam considerar seu custo potencial e o impacto que teriam para os seus beneficiários. Para se ter uma idéia do que poderiam ser essas obrigações no Brasil, num primeiro momento, pode-se considerar, a título de exemplo, como meta a ser alcançada até o ano de 2001, a melhoria do acesso da população ao serviço telefônico, basicamente por meio de telefones de uso público. (ANATEL, 1996, p. 19).

208 184 Ademais, ao longo dos anos, foram estabelecidos três PGMUs, em 1998, antes da privatização, em 2003 e em 2011, os quais exigiam que as concessionárias de telefonia fixa expandissem sua rede. Em 15 de maio de 1998, foi aprovado o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU STFC), Decreto 2.592, que definiu que os serviços de telefonia fixa seriam denominados Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e os telefones fixos para uso coletivo, os chamados orelhões, se denominariam Telefone de Uso Público (TUP) (BRASIL, 1998a). Além disso, estabeleceu metas e prazos para promover o direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, ao Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral, prestado no regime público (BRASIL, 1998a). De acordo com o Plano, estas metas deveriam ser atingidas por todas as empresas concessionárias e a concessionária que, até o fim de 2001, demonstrasse estar atendendo a todas as solicitações de acesso individual, estaria desobrigada das metas de acessos instalados e de TUP (BRASIL, 1998a). Assim, a partir do texto do decreto foi organizada a Figura 5.21, resumindo as metas. Até 31 de dezembro de 1999 Até 31 de dezembro de 2000 Até 31 de dezembro de 2001 Quantidade de acessos instalados no Brasil (mil)* TUPs no Brasil (mil)* 713,2 835,0 981,3 Até 31 de dezembro de 2001 Até 31 de dezembro de 2003 Até 31 de dezembro de 2005 Serviço de telefonia fixa com acessos individuais Em todas as localidades com mais de 1000 habitantes Em todas as localidades com mais de 600 habitantes Em todas as localidades com mais de 300 habitantes A partir de 31 de dezembro de 2001 A partir de 31 de dezembro de 2002 A partir de 31 de dezembro de 2003 A partir de 31 de dezembro de 2004 Atendimento às solicitações de acesso individual ** Em 4 semanas Em 3 semanas Em 2 semanas Em 1 semana

209 185 A partir de 31 de dezembro de 2003 A partir de 31 de dezembro de 2005 Ativação de TUPs por Unidade da Federação TUP/1000 habitantes 7,5 e TUP/Acessos Instalados 2,5% TUP/1000 habitantes 8,0 e TUP/Acessos Instalados 3,0% A partir de 31 de dezembro de 1999 A partir de 31 de dezembro de 2001 A partir de 31 de dezembro de 2003 Disponibilidade de TUP, nas seguintes distâncias máximas, de qualquer ponto ** 800m 500m 300m A partir de 31 de dezembro de 1999 A partir de 31 de dezembro de 2000 A partir de 31 de dezembro de 2001 A partir de 31 de dezembro de 2003 Ativação de TUPs nos Estabelecimentos de Ensino Regular e em Instituições de Saúde ** Pelo menos 2% dos TUPs adaptados para uso por deficientes auditivos e da fala e para os que utilizam cadeira de rodas, mediante solicitação dos interessados ** Em 8 semanas Em 4 semanas Em 2 semanas Em 1 semana Em 8 semanas Em 4 semanas Em 2 semanas Em 1 semana Até 31 de dezembro de 1999 Até 31 de dezembro de 2001 Até 31 de dezembro de 2003 Até 31 de dezembro de 2005 Ao menos um TUP em local acessível 24h por dia, em localidade ainda não atendida pelo serviço de telefonia fixa com capacidade de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional Localidades com mais de 1000 habitantes Localidades com mais de 600 habitantes Localidades com mais de 300 habitantes Localidades com mais de 100 habitantes Figura Metas das Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado. *As metas de acessos instalados e de TUP foram definidas por Unidade da Federação e estão relacionadas nos anexos I e II. ** Nas localidades onde o serviço estiver disponível. Em 27 de junho de 2003, o Decreto nº 4.769, aprovou o segundo Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público PGMU, que deveriam ser atendidas até 1 de janeiro de 2006 (BRASIL, 2003). A partir das metas descritas no decreto, organizou-se a Figura 5.22, resumindo-as:

210 186 Metas de atendimento individual Ter implantado o STFC, com acessos individuais das classes residencial, não residencial e tronco, em todas as localidades com mais de 300 habitantes; Atender às solicitações de acesso individual, das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades com STFC, no prazo máximo de sete dias. Dar prioridade às solicitações de acesso individual dos estabelecimentos de ensino regular, das instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor; * Em localidades com STFC com acessos individuais Tornar disponíveis acessos individuais para estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público, objetivando permitir-lhes a comunicação por meio de voz ou da transmissão de outros sinais e a conexão a provedores de acesso a serviços internet, mediante utilização do próprio STFC ou deste como suporte a acesso a outros serviços. Tornar possível a utilização gratuita do STFC para comunicação com serviços públicos de emergência, existentes para a localidade;* Assegurar condições de acesso ao serviço para portadores de necessidades especiais Tornar disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação* Metas de acesso coletivo Ter ativado TUPs em quantidades que assegurem que a densidade de TUPs, por setor do PGO, seja igual ou superior a 6,0 TUPs/1000 habitantes, de forma que, em toda a localidade, inclusive nas áreas de urbanização precária, existam, distribuídos territorialmente de maneira uniforme, pelo menos três TUPs por grupo de mil habitantes. Nas localidades com STFC com acessos individuais Assegurar a disponibilidade de acesso a TUPs, na distância máxima de trezentos metros, de qualquer ponto dentro dos limites da localidade, observado o disposto na regulamentação. No mínimo 50% devem estar instalados em locais acessíveis ao público, 24 h por dia, com capacidade de originar e receber chamadas locais e de longa distância nacional ** 25% devem ser capaz de originar e receber chamadas de longa distância internacional ** As localidades onde o serviço estiver disponível Todas as localidades com mais de 100 habitantes, ainda não As concessionárias do STFC na modalidade Local devem ativar TUPs nos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor* As concessionárias do STFC na modalidade Local, pelo menos 2% dos TUPs sejam adaptados para cada tipo de portador de necessidades especiais, seja visual, auditiva, da fala e de locomoção, mediante solicitação dos interessados, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação.*** Disponibilizar pelo menos um TUP instalado em local acessível 24 h por dia, com capacidade de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional. ****

211 187 atendidas pelo STFC Nas localidades já atendidas somente com acessos coletivos do STFC Disponibilizar pelo menos um TUP, instalado em local acessível 24h por dia e capaz de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional. Figura 5.22 Metas do PGMU do Decreto de *No prazo máximo de sete dias, após sua solicitação pela entidade. **Os TUPs devem permitir identificação visual pelo usuário da capacidade de originar e receber chamadas locais, de longa distância nacional e internacional e dispor de informações relativas a códigos de serviços públicos de emergência e de utilidade pública, nos termos da regulamentação. ***Os portadores de necessidades especiais poderão, diretamente, ou por meio de quem os represente, solicitar adaptação dos TUPs, referida no caput, de acordo com as suas necessidades, cujo atendimento deve ser efetivado, a contar do registro da solicitação, no prazo máximo de sete dias. ****A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a 30 km de outra, atendida com STFC com acessos individuais, é da concessionária do serviço na modalidade Local e no caso de distância maior que 30 km, a será da concessionária do serviço nas modalidades longa distância nacional e internacional, a quem incumbe, ainda, o atendimento às populações situadas em regiões remotas ou de fronteira. A partir de 1o de janeiro de 2008, o atendimento às populações situadas em regiões remotas ou de fronteira, de responsabilidade da concessionária do STFC nas modalidades longa distância nacional e internacional, deve ser realizado por meio de pelo menos um TAP. No entanto, as metas de disponibilização de Postos de Serviço de Telecomunicações (PST) 34 foram trocadas por metas de instalação de backhaul 35,em 4 de abril de 2008, com a aprovação do Decreto nº 6.424, conforme a Figura 5.23 (BRASIL, 2008). Exigências Metas Instalar backhaul nas sedes dos municípios e localidades ainda não atendidos, em suas respectivas áreas geográficas de concessão. 40% até 31 de dezembro de % até 31 de dezembro de % até 31 de dezembro de 2010 Ativar um Posto de Serviço de Telecomunicações (PST) para atender a cada UAC 36 localizada em zona rural, mediante solicitação do representante legal da cooperativa, no prazo máximo de cento e vinte dias.* A partir de 1 o de junho de Posto de Serviço de Telecomunicações (PST) é um conjunto de instalações de uso coletivo, mantido pela concessionária, que dispõe de, pelo menos, TUP e TAP e possibilita o atendimento pessoal ao consumidor (TELECO, 2013). 35 Definido como infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora (BRASIL, 2008). 36 Unidade de Atendimento de Cooperativa - UAC foi definida como aquela que atende efetivamente os associados de uma cooperativa, desenvolvendo atividades específicas, tais como unidades de armazenagem, embalagem, frigorificação, crédito e infraestrutura, entre outras. (BRASIL, 2008).

212 188 A capacidade mínima de transmissão do backhaul, para atendimento aos municípios, deverá considerar a população do respectivo município.** Mínimo de 8 Mbps em municípios de até habitantes Mínimo de 16 Mbps em municípios de entre e habitantes Mínimo de 32 Mbps em municípios de entre e habitantes Mínimo de 64 Mbps em municípios com mais de habitantes Para atendimento às localidades não contempladas anteriormente, a capacidade mínima de transmissão deverá considerar a população da respectiva localidade. *** Mínimo de 2 Mbps em localidades de até habitantes Mínimo de 4 Mbps em localidades com mais de habitantes Figura 5.23 Novas metas do PGMU II, Decreto nº *A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para UAC situada à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de localidade, atendida com telefonia fixa com acessos individuais, é da concessionária do serviço na modalidade Local. Quando a UAC estiver situada à distância geodésica superior a trinta quilômetros de localidade, atendida com telefonia fixa com acessos individuais, a responsabilidade será da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância exclusivamente nacional. Cada PST de UAC deve dispor de, pelo menos, um TUP, um Terminal de Acesso Público (TAP) e facilidades que permitam o envio e recebimento de textos, imagens e gráficos, em modo fac-símile, bem como deve estar acessível ao público em geral sete dias por semana, no mínimo oito horas por dia, buscando-se adequação do horário de funcionamento à realidade local. **Deverão considerar o enlace de maior capacidade e não poderão ser compartilhadas com outros municípios. Os municípios que só puderem ser atendidos via satélite poderão ter a capacidade mínima de transmissão, a que se referem os incisos do caput deste artigo, reduzida para 2 Mbps, 4 Mbps, 8 Mbps e 16 Mbps, respectivamente. No entanto, quando puderem ser atendidos por infraestrutura diversa da satelital, deverão observar as capacidades mínimas estabelecidas nos incisos do caput deste artigo. ***As capacidades mínimas de transmissão deverão considerar o enlace de maior capacidade e não poderão ser compartilhadas com outras localidades. Em 30 de junho de 2011, foi aprovado outro PGMU para as concessionárias de telefonia fixa, descrito no Decreto nº e resumido na Figura Tipo de concessionária e localidade Exigência Meta Prazo Das metas de acessos individuais Das Metas de Atendimento a Localidades Concessionárias do STFC na modalidade Local Implantar o STFC, com acessos individuais, nas classes residencial, não residencial e tronco. Nas localidades com mais de 300 habitantes Atender às solicitações de acessos individuais, das classes residencial, nãoresidencial e tronco, no prazo máximo de 7 dias, desde a solicitação Disponibilizar por todos os meios de atendimento, inclusive em seus sítios eletrônicos na internet, forma de Em até 6 meses

213 189 Em localidades com STFC com acessos individuais, as concessionárias devem: acompanhamento das solicitações pelos usuários. Dar prioridade às solicitações de acesso individual dos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor Tornar disponíveis acessos individuais para estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário e órgãos do Ministério Público, objetivando permitir-lhes a comunicação por meio de voz, de outros sinais e a conexão à internet, mediante utilização do próprio STFC ou deste como suporte a acesso a outros serviços. No prazo máximo de 7 dias, desde a solicitação. Assegurar condições de acesso ao serviço para pessoas com deficiência, seja de locomoção, visual, auditiva ou de fala, que disponham da aparelhagem adequada à sua utilização Tornar disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação Atender às solicitações de acesso individual no prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação. Das Metas de Acessos Individuais Classe Especial Concessionárias do STFC na modalidade Local, nas localidades que dispõem do STFC com acessos individuais Ofertar o AICE Assegurar a viabilidade técnica e econômica da oferta No prazo máximo de 7 dias, desde a solicitação. Das Metas de Acessos Individuais nas Áreas Rurais Concessionárias do STFC na modalidade Local Ofertar o acesso individual na Área Rural, por meio de plano alternativo de oferta obrigatória de serviço* Das metas de acessos coletivos Concessionárias do STFC na modalidade Local Ativar TUP em quantidade que assegure que a densidade, por Município, seja igual ou superior a 4,0 TUP/1000 habitantes Pelo menos três TUP por grupo de mil habitantes distribuídos territorialmente de maneira uniforme. Em seis meses, a partir da divulgação, pelo IBGE, dos dados populacionais atualizados. Nas localidades atendidas com acesso individual do STFC, as concessionárias do STFC na modalidade Local Assegurar a disponibilidade de acesso a TUP, na distância geodésica máxima de 300m, de qualquer ponto dentro dos limites da localidade. Mediante solicitação, ativar TUP nos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor, observados os critérios estabelecidos na regulamentação. No mínimo 50% devem estar em locais acessíveis ao público, 24h por dia. No prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação.

214 190 Assegurar que, pelo menos, 2,5% dos TUP sejam adaptados para cada tipo de deficiência, seja auditiva, de fala e de locomoção, no prazo de sete dias contado da solicitação dos interessados, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual Todas as localidades com mais de 100 habitantes** Dispor de pelo menos um TUP instalado em local acessível 24h por dia. Concessionárias do STFC*** Instalar TUPs em local acessível 24h por dia, mediante solicitação dos respectivos órgãos competentes, os seguintes locais situados em área rural: escolas públicas; postos de saúde públicos; comunidades remanescentes de quilombos ou quilombolas, devidamente certificadas; populações tradicionais e extrativistas fixadas nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade; assentamentos de trabalhadores rurais; aldeias indígenas; organizações militares das Forças Armadas; postos da Polícia Rodoviária Federal; e aeródromos públicos. No percentual máximo anual de 30% do quantitativo previsto nos Anexos II e III**** Solicitações devem ser atendidas em até noventa dias. Todos os TUP instalados pelas concessionárias do STFC na modalidade Local devem ter a capacidade de originar e receber chamadas locais e de longa distância nacional e internacional. Parágrafo único. Todos os TUP instalados pela concessionária do STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional devem ter a capacidade de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional. Os casos de sobreposição de instalação de TUP terão seus atendimentos definidos em regulamentação. Figura 5.24 Metas do PGMU III. *Uma regulamentação específica preverá o atendimento progressivo e outras condições para assegurar, até 31 de dezembro de 2015, o atendimento às solicitações de acesso individual, referentes a domicílios rurais situados à distância geodésica igual ou inferior a 30 km dos limites da localidade sede municipal atendida com acessos individuais de telefonia fixa, sem prejuízo de expansões de cobertura no âmbito das revisões do PGMU. Além disso, somente será exigível a partir da cobertura, pela prestadora detentora da respectiva outorga de autorização de uso de radiofrequência, da Área Rural a ser atendida por sistema de radiocomunicação operando nas subfaixas de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz.

215 191 **A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a 30 km de outra, atendida com STFC com acesso individual, é das concessionárias do serviço na modalidade Local. Já, quando a distância geodésica for superior a 30 km, a responsabilidade é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional. Além disso, todas as localidades já atendidas somente com acesso coletivo do STFC devem dispor de pelo menos um TUP, instalado em local acessível 24h por dia. *** A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para os locais situados à distância geodésica igual ou inferior a 30 km de uma localidade atendida com STFC com acesso individual, é das concessionárias do serviço na modalidade Local, sendo a meta exigível em até 90 dias a partir da correspondente cobertura, pela prestadora detentora da respectiva outorga de autorização de uso de radiofrequência, por sistema de radiocomunicação operando nas subfaixas de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz. Já a responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para locais situados à distância geodésica superior a trinta quilômetros de uma localidade atendida com STFC com acesso individual, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional, sendo a meta exigível a partir da publicação deste Plano. ****As quantidades constantes dos Anexos II e III serão alteradas pela ANATEL para adequá-las ao limite dos saldos disponíveis de que tratam os arts. 29 e 30 deste Plano, considerado modelo de custo de longo prazo. Então, para analisar se as metas específicas de serviço universal foram alcançadas, buscou-se os resultados do PGMU no site da Anatel, no Sistema de Gestão de Metas de Universalização - SGMU 37. No link de consulta, pode-se pesquisar por prestadoras, por Setor e por UF, por mês, a partir de junho de 2007, até abril de No entanto, ao realizar pesquisas pelos três critérios e em diversas datas, o resultado contém uma tabela vazia, sem qualquer dado. O resultado do PGMU tampouco foi encontrado nas outras bases de dados consultadas. O TCU (2013), porém, apresenta evidências que contribuem para a avaliação do resultado deste objetivo. O acórdão 1.778/2004-TCU-Plenário, tratou de uma auditoria operacional realizada pelo TCU no período de 4/8/2003 a 27/2/2004 e determinou à Anatel que adotasse diversas providências. Em seguida, em relação ao PGMU I, ficou decidido que a Anatel devesse apresentar, em 90 dias, um plano de ação para reformular o processo de verificação de cumprimento das obrigações de universalização. Assim, no Acórdão 873/ TCU Plenário (apud TCU, 2013), uma equipe de monitoramento do TCU avaliou o desdobramento de tais determinações, registrou que "uma série de ações pendentes de implementação que devem ser objeto de uma fiscalização mais abrangente" e determinou que a Anatel apresentasse: a) relatório com as razões para a mora no processo de certificação das metas de universalização remanescentes referentes ao PGMU I e providências para saneamento dos processos; 37 Disponível em: < Acessado em 14 de maio de 2014.

216 192 b) estudo que demonstre que o processo de acompanhamento e controle das metas de universalização garante o cumprimento dos prazos de instauração e análise dos Procedimentos de Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADOs) relativos às metas de universalização e que a materialidade das sanções garantem a prevenção e correção de irregularidades no cumprimento dessas metas; c) na conclusão do estudo a que se refere o subitem anterior, em caso de desconformidades, plano de reformulação de processos sancionatórios, explicitando as soluções e o cronograma de implementação de ações. (TCU, 2013). Posteriormente, o TCU decidiu realizar uma fiscalização mais abrangente, de forma que, o acórdão de 2013 (TCU, 2013) tratou de outra auditoria operacional, que avaliou o desempenho da Anatel no acompanhamento, fiscalização e utilização de procedimentos sancionatórios em relação ao PGMU I e II. A auditoria avaliou as seguintes questões: se o processo de regulamentação dava suporte às demais atividades da agência relativas ao cumprimento das metas de universalização; se o processo de acompanhamento e fiscalização das metas de universalização era eficaz; se as medidas sancionatórias e outras iniciativas para correção de irregularidades adotadas pela Anatel têm favorecido o cumprimento das metas da universalização, se a agência estava oferecendo meios ao controle social do cumprimento das metas de universalização e se a Anatel cumpriu as determinações e recomendações do Acórdão 873/2010-TCU-Plenário (TCU, 2013). Assim, a auditoria relatou que a Anatel havia respondido, sobre o acórdão anterior, que não entendia que havia demora excessiva na certificação de metas de universalização, já que é um processo complexo e demorado e que havia falta de pessoal capacitado. A agência também tinha explicado que a fiscalização do cumprimento das metas é feita por amostragem, seguindo um método desenvolvido para esse fim. Não obstante, o relatório do TCU (2013) encontrou que: Examinando-se as datas dos processos em que houve certificação de metas, verifica-se que foram instaurados entre o final de 2005 e o início de 2006, e que a certificação ocorreu ao longo dos anos de 2007 (4 setores em 4 processos ), 2008 (2 setores em 2 processos) e 2010 (12 setores em 7 processos). (TCU, 2013, p. 8). Além disso, as certificações de alguns setores tinham demorardo mais de quatro anos para serem concluídas, o que foi considerado pelo TCU um tempo demasiadamente longo. Nos setores que ainda não tinham sido certificados, já havia se passado mais de cinco anos desde a data de instauração dos processos de certificação (TCU, 2013). A auditoria verificou, ainda, em junho de 2011, que dos 56 PADOs instaurados em decorrência do PGMU I, quinze tinham sido analisados e arquivados, um retirado do contexto da declaração de metas e os outros 40 ainda seriam avaliados. Dentre os 15 PADOs

217 193 concluídos, um total de R$ ,66 em multas haviam sido aplicados (TCU, 2013) e a situação, em 2011 era a apresentada na Figura Figura 5.25 Situação das multas aplicadas pela Anatel em PADOs de Certificação de Metas. Fonte: Anatel (2011 apud TCU, 2013). Igualmente, o relatório encontrou que a Anatel não adotava procedimentos para acompanhar as providências tomadas pelas concessionárias para corrigir irregularidades encontradas em processos de certificação de metas e afirmou que: considerando que o processo de certificação de metas já alcançou em diversas localidades mais de cinco anos de análise sem conclusão, e sem que esta mora resulte em consequências negativas para as concessionárias, não se vislumbra qual o real incentivo que estas empresas têm em desejar cumprir as obrigações desatendidas e obter a certificação. Nesse sentido, não se mostra prudente a posição da Anatel em entender que as multas não se prestam a incentivar a correção de irregularidades, e não se mostrar preocupada em aperfeiçoar sua efetividade. (TCU, 2013) Ainda, a auditoria identificou que não têm sido utilizadas todas as horas de fiscalização previstas como necessárias ao longo dos anos, o que pode comprometer atividades de acompanhamento e controle físicos das obrigações relativas à universalização. Além disso, o descumprimento das metas tem sido maior e mais constante nas regiões Norte e Nordeste, de forma que, segundo o TCU (2013), os recursos de fiscalização deveriam ser alocados proporcionalmente ao descumprimento por região. A Anatel também enfrenta limitações de ordens tecnológica, de recursos e de cultura de fiscalização, entre outras, o que

218 194 prejudica a aplicação de ferramentas de georreferenciamento desenvolvidas pela Agência ou adquiridas de terceiros (TCU, 2013). Além disso, o relatório (TCU, 2013) concluiu que houve mora na definição da regulamentação e critérios claros para implementação e fiscalização do cumprimento das metas relativas ao PGMU II, o que gerou dúvidas, e, consequentemente, criou incerteza. Notou-se que concessionárias e a própria área de fiscalização da Anatel não sabiam que método seria adotado para tanto. Isto também causou ineficácia da obrigação de divulgação de metas à população, que somente ocorreu após o período de vigência do PGMU II e limitou o exercício do controle social. Encontrou-se que existem instrumentos de controle social sobre as metas de universalização, que, no entanto, não têm apresentado os resultados esperados e que a Anatel deveria buscar meios para fomentar maior participação da sociedade no acompanhamento das metas do PGMU, como forma de incrementar a efetividade da universalização (TCU, 2013). Além disso, o saldo da troca de metas deveria ter sido considerado na definição do PGMU III, no entanto, como a forma de cálculo não foi claramente definida, o saldo positivo a favor das concessionárias não foi compensado (TCU, 2013). Em resposta, a Anatel afirmou que houve diminuição da quantidade de PADOs nos útlimos anos, no entanto, os dados usados para embasar seu argumento referiam-se aos anos de 2006 a 2010, o que pode não ser um período de tempo suficiente para se verificar uma tendência, como apontou o relatório do TCU (2013). Além disso, a queda do número de PADOs pode estar relacionada ao passivo de horas de fiscalização e da falta de recursos para dar conta do maior número de descumprimento em algumas regiões. Ainda, os PADOs eram antes tratados em processos individuais e depois passaram a ser consolidados por setor/concessionária ou agrupadas por grupo econômico, o que, por si só, poderia gerar redução da quantidade de processos (TCU, 2013). A auditoria concluiu, então, que não houve modificação na situação identificada no monitoramento anterior e que as razões apresentadas pela Anatel não justificavam a demora em concluir os processos de certificação de metas: Diante dessas considerações, e apesar da razoabilidade das justificativas apresentadas pela Agência, por intermédio da SUN 38, para a demora em concluir-se 38 Superintendência de Universalização, uma das superintendências da Anatel.

219 195 a certificação das metas do PGMU I e as providências que foram adotadas para conclusão desse processo, não é aceitável que, após o encerramento do PGMU II e na vigência do PGMU III, a partir de 2011, a Anatel ainda esteja por certificar metas relativas ao primeiro Plano, aprovado em (TCU, 2013). Portanto, os 15 PADOs concluídos, que aplicaram multas de 130 milhões de reais, para os 18 setores analisados pela Anatel até então, sugerem que há metas do PGMU I não haviam sido cumpridas, mesmo após cinco anos. No entanto, ainda não havia uma conclusão sobre diversos processos de certificação de metas, de forma que não se pode afirmar se o objetivo de alcançar metas específicas de serviço universal foi atingido Objetivo IV) Criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. A) Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda Encontrou-se que a cobertura dos serviços de telecomunicações foi reduzida, tendo os serviços de telefonia e internet fixa chegado a 100% dos municípios do Brasil. O diferencial de cobertura entre as faixas de renda parece ter diminuído nos serviços de telefonia, mas é muito significativo no caso da internet fixa, em que apenas 2,6% dos domicílios com renda de 1 salário têm acesso ao serviço. Para avaliar o resultado do objetivo, buscaram-se dados sobre o consumo de serviços de telecomunicações por faixa de renda e por regiões, no entanto, não foram encontrados todos os dados almejados. Encontraram-se dados da Anatel e do Teleco (2013 apud TELEBRASIL, 2013) sobre os municípios atendidos por todos os serviços de telecomunicações, apresentados na Figura 5.20, e sobre os municípios atendidos por número de operadoras de telefonia móvel (ANATEL e TELECO, 2014 apud TELEBRASIL, 2014), expostos na Figura 5.26.

220 196 Figura 5.26 Percentual de municípios atendidos no Brasil, por serviço de telecomunicações. Fonte: Anatel e Teleco (2013 apud TELEBRASIL, 2013). Parece que todos os municípios do país são atendidos com os serviços de telefonia fixa, de telefonia móvel e de internet fixa desde Isto sugere que o diferencial de cobertura nas regiões, para prestação destes serviços, tem diminuído. A TV por assinatura é o único serviço que não parece ter expandido significativamente para mais municípios ao longo do tempo. Não foram encontrados, no entanto, dados sobre o acesso por diferentes faixas de renda para todos os serviços de telecomunicações. Apenas encontrou-se informação sobre o acesso à internet fixa entre classes sociais, que parece ser extremamente díspare. Segundo estudo do Ipea (2010 apud SENADO, 2012), 2,6% dos domicílios com renda familiar até um salário mínimo possuíam acesso à internet em banda larga em 2010, sendo que, entre os domicílios com renda superior a 20 salários mínimos, o percentual era de 83,5%, como mostra a Figura 5.27.

221 197 Figura 5.27 Acesso à banda larga por faixa de renda. Fonte: Ipea (2010 apud SENADO, 2012). Ainda assim, em 1990, o consumidor pagava US$ 2 mil, antecipadamente, para obter sua linha telefônica fixa pagando e recebendo ações da subsidiária da Telebrás de sua região, que faria a instalação em 24 meses (NOVAES, 2000), o que era possível para uma pequena fração da população. Já em 2013, havia 1,34 celulares por habitante, no Brasil. Tamanha penetração do serviço sugere que houve uma diminuição do diferencial de cobertura dos serviços de telefonia entre faixas de renda. Parece que grande parte do crescimento do número de celulares se deu pelo aumento do número de acessos pré-pagos, como mostra a Figura 5.28, pelo qual o consumidor paga apenas um valor de recarga em até três meses e não há cobrança de assinatura.

222 198 Figura 5.28 Quantidade de celulares pós-pagos e pré-pagos no Brasil, em milhões. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Então, pode-se afirmar que o diferencial de cobertura das regiões de fato diminuiu, em relação aos serviços de telefonia e de internet fixa, não no caso da TV por assinatura. Já, sobre a diferença de cobertura por classe social, não se pode concluir sobre TV por assinatura, mas parece que, no caso de telefonia diminuiu e, no caso da internet fixa, ainda há grande diferença Objetivo II) aumentar e melhorar a oferta de serviços. B) Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil O objetivo parece ter sido atingido, já que em 2013 havia 271 milhões de acessos móveis em serviço no país. Para avaliar o objetivo, buscou-se o número de acessos em serviço, de cada um dos quatro serviços de telecomunicações, por ano, disponibilizado no site da Anatel (2014). A evolução do número de acessos de telefonia fixa é apresentados na Figura 5.29.

223 199 Figura 5.29 Número de acessos de telefonia fixa em serviço, em milhares. Fonte: Anatel (2014). Percebe-se que, em 18 anos, o número de acessos de telefonia fixa cresceram de 14,8 milhões para 44,7 milhões, o que significa um aumento extremamente significativo, de 202%. No entanto, parece haver uma diminuição da taxa de crescimento a partir do ano Além disso, as concessionárias de telefonia fixa eram exigidas a instalar e manter Telefones de Uso Público (TUP), conhecidos como orelhões. Por isso devem-se analisar também os acessos de TUPs ao longo do tempo e percebe-se que a quantidade oscilou, como mostra a Figura 5.30.

224 200 Figura 5.30 Número de acessos de Telefone de Uso Público, em milhares. Fonte: Anatel (2014). É possível perceber, ao analisar a Figura 5.31, que os acessos à telefonia celular tiveram um crescimento ainda maior, que representaram 9.437%, nos 18 anos analisados, e é hoje o serviço com o maior número de acessos. Deve-se ressaltar que há duas curvas, devido à migração das operadoras das bandas A e B do Serviço Móvel Celular, uma concessão, para o Serviço Móvel Pessoal, que é uma autorização, em 2002 (ANATEL, 2002). Os operadores das outras bandas já foram admitidos sob o regime de SMP, como visto anteriormente.

225 201 Figura 5.31 Número de acessos de telefonia móvel em serviço, em milhares. Fonte: Anatel (2014). Além disso, o número de acessos à internet fixa (SCM) 39, cresceu de 0 a 22,185 milhões nesses 18 anos, como mostra a Figura O Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), nomenclatura da internet fixa na regulação, substituiu o Serviço Limitado Especializado de Redes e Circuitos (SLE), para o qual a Anatel deixou de emitir outorgas (TELECO, 2013).

226 202 Figura 5.32 Número de acessos à internet fixa, em milhares. Fonte: Anatel (2014). Por fim, os acessos de assinatura de TV aumentaram 878% de 1996 a 2013, como demonstra a Figura 5.33, o que também é muito significativo. Deve-se ressaltar que há um aumento da taxa de crescimento, aproximadamente, a partir de 2007.

227 203 Figura 5.33 Número de acessos à TV por assinatura, em milhares. Fonte: Anatel (2014). Dessa forma, o objetivo IIb) parece ter sido atingido, já que, realmente, parece ter havido um aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil, desde a reforma do setor Objetivo II) aumentar e melhorar a oferta de serviços. C) Alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado. Este objetivo parece não ter sido atingido, já que há evidências de insatisfação do consumidor e da própria Anatel e as metas de qualidade parecem ser enviesadas. Para avaliar, buscaram-se dados sobre reclamações. Assim, encontrou-se que, ao longo de 2013, a ANATEL (2014) recebeu mais de 3,1 milhões de reclamações contra operadoras de serviços de telecomunicações, 33,9% relacionadas à cobrança. Do ano 2011 para o ano de 2012 o número de reclamações registradas na Anatel aumentou para todos os serviços (ANATEL, 2012; 2013), como mostra a Figura Além disso, o serviço sobre o qual há mais reclamações perante a Anatel é o de telefonia móvel, que é também o que tem mais usuários.

228 204 Figura 5.34 Reclamações registradas na Anatel, por serviço. Fonte: Anatel (2012; 2013). Além disso, de acordo com o Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (SINDEC) (2012), a telefonia celular foi responsável por mais de 78 mil atendimentos de Procons em todo o país em Os motivos para estas reclamações nos Procons, em 2011, estão representados na Figura De 1 de janeiro a 30 de junho de 2012, foram registradas demandas nos Procons, referentes a todos os tipos de atendimentos (SINDEC, 2012). Figura Motivos das reclamações de Telefonia Celular nos Procons Fonte: SENACON/ SINDEC (2012).

229 205 Além disso, de acordo com o Cadastro Nacional de Reclamações Fundamentadas 2011 (SINDEC, 2011), entre as doze empresas com maior quantidade de reclamações registradas naquele ano, quatro são de telecomunicações, conforme a Figura Empresa Reclamação Atendida Reclamação não atendida Total de reclamações registradas no PROCON no ano 1º 3º Oi Celular/ Fixo Claro/ Embratel Quant. % Quant. % Quant. % ,97% ,03% ,52% ,1% ,9% ,32% 11º Tim/ Intelig ,45% ,55% ,04% 12º Vivo/ Telefônica ,85% ,15% ,64% Figura Reclamações das empresas de telecomunicações no PROCON. Fonte: Cadastro Nacional De Reclamações Fundamentadas (2011). Além disso, a Figura 5.37, expõe a evolução do número de Reclamações Fundamentadas referentes às quatro empresas, em todos os Procons do Brasil, de 2009 a Figura Reclamações Fundamentadas nos Procons. Fonte: SINDEC (2010; 2011; 2012).

230 206 O Cadastro Nacional de Reclamações Fundamentadas 2010 (SINDEC, 2011) mostra que o setor de telecomunicações foi responsável por 31,72% das reclamações fundamentadas feitas nos Procons naquele ano no Brasil e em 2009 o setor foi responsável por 39,45% delas (SINDEC, 2010). Pode-se argumentar, no entanto, que os dados de reclamações são enviesados pelo número de pessoas dispostas a reclamar. Não é toda pessoa insatisfeita que liga para a operadora para registrar sua insatisfação, ou ainda, após não conseguir resolvê-la com a prestadora do serviço, registra queixa com a agência reguladora. Sendo assim, buscaram-se outras evidências para avaliar a qualidade do serviço, como os resultados das metas de qualidade de cada serviço de telecomunicações acompanhadas pela Anatel. Em 27 de setembro de 2002, a Anatel divulgou a Resolução nº 317, que criou o Plano Geral de Metas de Qualidade Para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ SMP, que criava as metas de qualidade da telefonia móvel (ANATEL, 2002). Porém, apenas em 17 de Abril de 2003, a Resolução nº 335 publicou o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal (SMP), que definia como medir cada indicador (ANATEL, 2003). As metas, seus indicadores e descrições, descritos nessa resolução, são resumidos na Figura Indicador Descrição A partir de 31 de dez. de 2001 A partir de 31 de dez A partir de 31 de dez. de 2003 SMP 1 Taxa de Reclamações Máximo de número de reclamações em relação ao número de acessos em operação no mês. 2,0% 1,0% SMP 2 Taxa de Reclamação de cobertura e de Congestionamento de Canal de Voz por 1000 Acessos em operação Máximo de reclamações de cobertura, acrescido do número de reclamações de congestionamento de canal de voz por mil acessos em operação no mês. 6 4 SMP 3 Taxa de Chamadas Completadas para os Centro de Atendimento Mínimo de completamento de chamadas originadas na rede da prestadora e destinadas ao seu Centro de Atendimento, em cada período de maior movimento.* 98% SMP 4 Taxa de Atendimento pela Telefonista/ Atendente em Sistemas de Auto- Atendimento Mínimo de tempo para o atendimento pela telefonista/atendente, quando esta opção for selecionada pelo usuário, deve ser de até 10 segundos, em cada período de maior movimento, quando a prestadora possuir sistema de autoatendimento. ** 90% 95%

231 207 SMP 5 Taxa de Chamadas Originadas Completadas Mínimo de completamento de chamadas originadas em cada período de maior movimento. 62% 67% SMP 6 Taxa de Estabelecimento de Chamadas Mínimo de 10 segundos para estabelecimento de chamadas originadas, em período de maior movimento em relação ao total de chamadas. *** 90% 95% SMP 7 Taxa de Queda de Ligação Máximo de chamadas interrompidas por queda na ligação na rede da prestadora, em cada período de maior movimento, em relação ao total de chamadas. 2,5% 2,0% SMP 8 Taxa de Resposta ao Usuário Máximo de cinco dias úteis para correspondência do usuário, reclamação ou solicitação de serviços recebidos em qualquer Setor de Atendimento e Centros de Atendimento da prestadora, e que não possam ser respondidos ou efetivados de imediato, em relação ao total de casos. **** 95% SMP 9 Taxa de Resposta aos Pedidos de Informação Máximo de dois dias úteis para responder a pedidos de informação recebidos em qualquer Setor de Atendimento ou Centro de Atendimento da prestadora, que não possam ser respondidos de imediato, em relação ao total de casos. 95% SMP 10 Taxa de Atendimento Pessoal ao Usuário Máximo de 10 minutos para atender ao usuário que comparecer a qualquer Setor de Atendimento da prestadora ou de seus credenciados, em relação ao total de casos. 95% SMP 11 Taxa de Atendimentos Relativos a Contas por 1000 Contas Emitidas Máximo de atendimentos relativos à conta, por cada mil contas emitidas com vencimento no mês. 6 5 SMP 12 Taxa de Recuperação de Falhas / Defeitos Máximo de 24 horas para recuperação de falhas e defeitos, em relação ao total de falhas e defeitos.***** 95% Figura Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Móvel Pessoal PGMQ-SMP. *O completamento deve se dar imediatamente após o estabelecimento da chamada e o Usuário deve ter acesso imediato ao Sistema de Auto-Atendimento ou telefonista/atendente e o serviço de atendimento dos Centros de Atendimento da prestadora deve estar disponível ao Usuário, ininterruptamente, durante 24 h por dia e 7 dias por semana. **Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 60 segundos. A opção de acesso à telefonista/atendente deve estar sempre disponível ao usuário. ***Em nenhum caso, o estabelecimento da chamada deve se dar em mais de 35 segundos. ****Em nenhum caso, a resposta deve se dar em mais de 10 dias úteis. *****Em nenhum caso a recuperação das falhas e defeitos deve ocorrer em mais de 48 horas. As falhas e defeitos referem-se ao conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicações, seus acessórios e periféricos e quando for o caso, as instalações que os abrigam.

232 208 Dos 12 indicadores, oito dependem da realização de reclamações pelo consumidor. A maior parte dos indicadores de qualidade da telefonia móvel é enviesada pela concretização da reclamação. Dessa forma, estes indicadores não medem a qualidade do serviço em si, mas também o quanto as pessoas estão dispostas a reclamar. Ainda, a Resolução nº 317 também afirmava que as contas deveriam ser impressas de maneira clara, inteligível, inviolável, ordenada e dentro de padrão uniforme em toda a área de prestação do serviço, com conteúdo de informação mínimo determinado na regulamentação (ANATEL, 2002). Em relação à telefonia fixa, em 20 de junho de 2003 foi publicada a Resolução nº 341 da Anatel, que aprovou os modelos de Contrato de Concessão para a prestação do serviço de telefonia fixa nas modalidades de serviço Local, LDN e LDI e o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Telefônico Fixo Comutado (PGMQ) (ANATEL, 2003). Assim, as metas definidas estão resumidas na Figura Descrição da meta Meta Observação Qualidade do Serviço O encaminhamento das chamadas deve ser feito de maneira que o usuário receba sinais facilmente identificáveis e com significados nacionalmente padronizados, que lhe permitam saber o que se passa com a chamada. Mínimo de tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais que resultem em comunicação com o assinante chamado, no Período de Maior Movimento - PMM. Máximo de tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais que não resultem em comunicação com o assinante chamado, por motivo de congestionamento na rede, no PMM. 70% 4% As chamadas devem ser realizadas com boa qualidade de transmissão, em níveis adequados, sem ruídos ou interferências e com baixa incidência de queda de ligações. As metas de qualidade relativas às interrupções sistêmicas serão definidas em regulamentação específica. Atendimento às Solicitações Máximo de solicitações de reparo, por cem acessos em serviço, por mês. Mínimo de atendimento das solicitações de reparo, de usuários residenciais, em até 24 horas. Mínimo de 98% do atendimento das solicitações de reparo, de usuários não residenciais, em até 8 98% 98% 1,5 por cada cem Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 48 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 24 horas.

233 209 horas. Mínimo de 98% do atendimento das solicitações de reparo de usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, de Prontos- Socorros e de Postos de Saúde em até 2 horas. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários residenciais, em localidades com STFC, modalidade local, em até três dias úteis. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários não residenciais, em localidades com STFC, modalidade local, deve se dar em até 24 horas. Mínimo de atendimento das solicitações de serviço de mudança de endereço de usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, dos Prontos-Socorros e dos Postos de Saúde, em localidades com STFC, modalidade local, em até 6 horas. 98% 98% 98% 98% Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 6 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 10 dias úteis. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 72 horas. Em nenhum caso, o atendimento deve se dar em mais de 12 horas. Atendimento por Telefone ao Usuário Mínimo de chamadas originadas na rede da prestadora e destinadas ao seu Centro de completadas, em cada PMM. Mínimo de atendimentos feitos por telefonista/atendente, com tempo até o início do atendimento de até 10 segundos após o completamento da chamada ou após o usuário optar por esse atendimento, em cada PMM 98% 95% O Centro de Atendimento da prestadora deve oferecer todos os serviços que utilizam autoatendimento ou intervenção de telefonista/atendente, funcionando ininterruptamente 24 horas por dia e sete dias por semana. As gravações, quando utilizadas, devem ser feitas dentro da melhor técnica e ter locução inteligível, com informações claras e objetivas, de forma a não causar dúvidas ao usuário. Em nenhum caso o tempo máximo até o início do atendimento pode ultrapassar 60 segundos. Quando a prestadora possuir sistema de autoatendimento, o usuário deve ter acesso imediato a esse sistema, após o estabelecimento da chamada. TUPs Máximo de solicitações de reparo de TUP por 100 TUPs em serviço, por mês. 8 por cada cem As prestadoras do serviço devem dispor de sistemas de supervisão para atuar, de maneira preventiva e pró-ativa, na detecção de defeitos. Nas localidades que sejam atendidas exclusivamente por TUP, a prestadora do serviço deve manter o serviço disponível durante 24 horas por dia e 7 dias por semana. Mínimo de reparo dos defeitos de TUPs em até 8 98% Em nenhum caso, o atendimento pode se

234 210 horas, a partir de sua solicitação. Mínimo de reparo dos defeitos de TUPs instalados em regiões remotas ou de fronteira em até 5 dias. Mínimo de resposta em 30 segundo após o atendimento das consultas referentes ao código de acesso de usuários. 92% dar em mais de 24 horas. Em nenhum caso, o reparo pode se dar em mais de 10 dias, contados de sua detecção ou solicitação. 98% Propiciar gratuitamente aos usuários de TUP consultas aos serviços de informações de listas telefônicas. Disponibilizar, informações claras e precisas sobre a utilização do TUP. Prover os meios que permitam aos usuários a fácil localização e identificação dos TUPs. Informação do Código de Acesso do Usuário Prazo mínimo para informar todos os usuários, quando a alteração do código do assinante ocorrer por parte da prestadora do serviço. Prazo máximo após a rescisão do contrato referente ao código de acesso antigo, para a nova prestadora solicitar a interceptação, mediante solicitação do usuário. Prazo mínimo de interceptação das chamadas destinadas ao código de acesso alterado imediatamente após a execução da sua alteração. 90 dias 30 dias 60 dias, para usuários residenciais e 90 dias, para usuários não residenciais; Evitar alterações de códigos de acesso de usuários, exceto quando solicitadas por eles. A interceptação de ligações destinadas aos usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, Prontos-Socorros e Postos de Saúde, cujos códigos de acesso tenham sido alterados, deve ser feita, preferencialmente, por telefonista. A prestadora do serviço deve informar o novo código de acesso designado ao usuário em qualquer localidade da sua área de prestação do serviço. Prazo de 120 dias, para usuários que são prestadores de serviços de utilidade pública, Prontos-Socorros e Postos de Saúde. As alterações de códigos de acesso de usuários devem ser introduzidas imediatamente no cadastro de informações. Os serviços de interceptação que utilizem mensagens gravadas devem fornecer informações corretas em todos os casos. Atendimento à Correspondência do Usuário Prazo máximo para resposta definitiva de toda correspondência do usuário, que requerer uma resposta. 10 dias Atendimento Pessoal ao Usuário Todos os municípios com STFC com acessos individuais e o Distrito Federal devem ser dotados, pelas concessionárias do serviço, de atendimento pessoal que permita ao usuário efetuar qualquer interação relativa à prestação do serviço. É obrigatório o atendimento pessoal em todos os Postos de Serviços de Telecomunicações situados em localidades atendidas pelo STFC com acessos individuais. As concessionárias da modalidade de Longa Distância podem usufruir da infraestrutura de atendimento da

235 211 concessionária da modalidade Local, em condições isonômicas e não discriminatórias. O atendimento pessoal pode ser realizado por meio de terceiros autorizados, desde que estes tenham autonomia que lhe permita, efetivamente, resolver a solicitação trazida pelo usuário. Mínimo de lojas para atendimento pessoal, distribuídas de modo uniforme em relação à área geográfica do município. Máxima distância geodésica das lojas para atendimento pessoal, distribuídas por toda localidade dotada de acessos individuais em serviço. Mínimo de atendimento ao usuário, ao comparecer a qualquer setor de atendimento público da prestadora do serviço, em até 10 minutos. 1 loja para cada 200 mil acessos em serviço 30 km 95% Emissão de Documento de Cobrança Os documentos de cobrança devem ser impressos de maneira clara inteligível, inviolável, ordenada e dentro de padrão uniforme em toda a área de prestação do serviço, com conteúdo de informação mínimo, nos termos da regulamentação. Máximo de documentos de cobrança com reclamação de erro, em cada mil documentos de cobrança emitidos. Mínimo de contas contestadas pelo usuário com créditos devolvidos pela prestadora do serviço, ou por terceiros designados por ela, antes da emissão do próximo documento de cobrança. Prazo mínimo, antes de seu vencimento, para entrega do documento de cobrança ao Assinante, por Código de Acesso, constituído de demonstrativos e faturas dos serviços prestados. 2 a cada mil 98% 5 dias Modernização de Rede As metas de modernização de rede expressam as exigências de padrões técnicos, de disponibilidade de uso e quantidade de facilidades para atendimento às necessidades dos usuários, sem qualquer comprometimento dos níveis de qualidade do serviço prestado. Percentual de digitalização da rede local implementado pelas prestadoras do serviço, a partir de 31/12/ ,5% O percentual analógico admitido para a rede não justificará eventuais dificuldades no cumprimento da Regulamentação. Ampliação da Oferta do Serviço As metas de qualidade para acessos individuais que não os destinados aos usuários residenciais, não residenciais, prestadores de serviços de utilidade pública e outros acessos coletivos seriam estabelecidas em regulamentação específica. Figura Metas do PGMQ da telefonia fixa. Fonte: Anatel (2003).

236 212 A maioria dessas metas dependia também da ação do consumidor. Sete dependiam de solicitações, duas de atendimento em período de maior movimento, uma do envio de correspondência pelo usuário. As metas relativas à cobrança com erro também dependiam da reclamação pelo consumidor. Das 26 metas mensuráveis, apenas duas tratavam da qualidade da chamada e, ainda assim, apenas no horário de maior movimento. Apenas, em 17 de outubro de 2005 foi publicada a resolução nº 417 da Anatel, a qual aprovou o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RIQ). Dessa forma, o RIQ estabeleceu definições, métodos e frequência de coleta de informações, consolidação e envio, à Anatel, dos indicadores de qualidade apresentados no PGMQ-STFC. Portanto, foram definidos sete indicadores de qualidade, oito sobre solicitações de reparo, três sobre solicitações de mudança de endereço, três sobre cobrança, um sobre rede (relacionado à digitalização da rede) e quatro sobre atendimento (ANATEL, 2005). Sobra a TV por assinatura, a Resolução nº 411 da Anatel, publicada em 14 de julho de 2005, aprovou o Plano Geral de Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura (PGMQ TV por assinatura) (ANATEL, 2005), resumidas na Figura Meta 12 meses após 24 meses após Observação sobre a meta Máximo de reclamações recebidas pelo centro de atendimento em relação ao número total de assinantes, no mês. Mínimo de solicitações de instalação de serviço em áreas atendidas pelas redes das prestadoras, em conformidade com os compromissos assumidos com a Anatel, atendidas no prazo acordado entre as partes. Mínimo de pedidos de cessação da cobrança pelo serviço atendidos em até 24 horas contadas da solicitação do assinante, em relação ao total de pedidos de cessação. Mínimo de correspondências relativas a reclamações e pedidos de informação recebidos pelas prestadoras respondidas com indicação de solução em até 7 dias úteis contados do recebimento, em relação ao total de correspondências recebidas. Mínimo de casos de comparecimento ao centro de atendimento das prestadoras com espera inferior a 20 minutos, em relação ao tempo de espera de todos os casos de 3% 2% 90% 95% 90% 95% 90% 95% 90% 95% Não leva em consideração as reclamações referentes ao conteúdo da programação Em nenhum caso a instalação pode exceder em 48 horas o prazo acordado Em nenhum caso a cessação da cobrança pode ser realizada em mais de 48 horas da solicitação do assinante Em nenhuma hipótese o tempo de resposta poderá ser superior a 10 dias úteis Em nenhum caso o tempo de espera poderá ser superior a 30 minutos

237 213 comparecimento. Mínimo de chamadas completadas em relação ao total de chamadas realizadas para o centro de atendimento. Mínimo de chamadas com até 20 segundos de tempo de espera, após realizada a seleção da opção, nas chamadas destinadas aos serviços que utilizarem sistema de autoatendimento, em que for solicitada a intervenção de telefonistas Máximo de atendimentos relativos a erro em documento de cobrança, em cada mil documentos de cobrança emitidos com vencimento no mês, em relação ao total de atendimentos Mínimo de interrupções do serviço solucionadas em até 24, em relação a todas as interrupções Mínimo de solicitações de reparos por falhas ou defeitos na prestação do serviços, excluídas as decorrente de defeitos de equipamentos de propriedade das prestadoras, atendidas em até 24 horas, em relação ao total de solicitações de reparos 80% 90% 80% 85% % 95% 90% 95% Em 95% dos casos o tempo de espera máximo para o atendimento deverá ser de até 60 segundos. Em qualquer situação a solução da interrupção do serviço não deve ocorrer em mais de 48 horas, salvo em caso fortuito ou de força maior, devidamente comprovado e justificado perante a Agência* Em nenhum caso os reparos deverão ocorrer em mais de 48 horas. ** Figura Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura. Fonte: Anatel (2005). * Em qualquer situação, a restauração da prestação do serviço não exime as prestadoras do dever de realizar abatimento, conceder crédito ou ressarcir o assinante que teve o serviço interrompido, em valor proporcional ao do plano de serviço contratado, correspondente a todo o período de interrupção da prestação do serviço. As prestadoras não são obrigadas a realizar abatimento, conceder crédito ou ressarcir o assinante, nos casos em que a interrupção for causada pelo próprio assinante. As prestadoras devem manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas e o respectivo tempo de implementação para o restabelecimento do serviço. ** As prestadoras devem manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas e o tempo despendido no atendimento à solicitação de reparo, inclusive no que se refere à admissão de maior prazo a pedido do assinante. Além das metas, o PGMQ TV por assinatura definiu índices para medi-las e estabeleceu que as prestadoras devessem coletar, consolidar e o enviar os dados relativos aos indicadores, até o dia 15 do mês subsequente ao da coleta, que seriam alimentados no Sistema de Acompanhamento das Obrigações das Prestadoras de TV por Assinatura (SATVA) (ANATEL, 2005). Ademais, quando o indicador estivesse abaixo da meta, as prestadoras

238 214 deveriam encaminhar à Anatel um relatório com diagnóstico e ações desenvolvidas objetivando o atendimento das metas (ANATEL, 2005). Novamente, dentre as 10 metas estabelecidas, apenas uma independia da ação do consumidor para reclamar ou solicitar solução. Ainda assim, esta meta não trata de medir a interrupção do serviço, mas sim determina um mínimo de interrupções solucionadas em até 24h. Por fim, em relação ao serviço de internet fixa, em 28 de outubro de 2011, foi publicada a Resolução nº 574 da Anatel, que aprovou o Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM) e definiu metas e indicadores para avaliar a qualidade do SCM (D.O.U., 2011), resumidas na Figura Indicador Meta 12 primeiros meses 12 meses seguintes Após 24 meses SCM 1 - Taxa de Reclamações SCM 2 Taxa de reclamações na Anatel SCM 3 Taxa de reclamações reabertas na prestadora SCM 4 Garantia de Velocidade Instantânea Contratada SCM 5 - Garantia de Velocidade Média Contratada SCM 6 - Latência Bidirecional SCM 7 Variação de Latência Máximo de reclamações recebidas, em todos os canais de atendimento, em relação ao total de acessos em serviço, no mês. Máximo de reclamações recebidas na Anatel, em desfavor da Prestadora, em relação ao total de reclamações recebidas em todos os canais de atendimento da Prestadora. Máximo de reclamações com reabertura em relação à quantidade de reclamações recebidas em todos os canais de atendimento da Prestadora. Mínimo de velocidade instantânea de conexão, tanto no download quanto no upload, em noventa e cinco por cento dos casos durante o Período de Maior Tráfego - PMT, em relação ao contratado. Mínimo de velocidade média de conexão, tanto no download quanto no upload, durante o PMT, em relação ao contratado. Mínimo de latência bidirecional de até oitenta milissegundos (terrestre) e novecentos milissegundos (satélite), no PMT. Mínimo de casos com variação de latência, tanto no download como no upload, de até cinquenta milissegundos, no PMT. 6% 4% 2% 4% 3% 2% 15% 12% 10% 20% 30% 40% 60% 70% 80% 85% 90% 95% 80% 90% 95% SCM 8 Taxa de Mínimo de casos com até dois por cento de 85% 90% 95%

239 215 Perda de Pacote SCM 9 Taxa de Disponibilidade SCM 10 Taxa de Atendimento pelo Atendente em Sistemas de Autoatendimento SCM 11 Taxa de instalação do serviço SCM 12 Taxa de Solicitações de Reparo SCM 13 Taxa de Tempo de Reparo SCM 14 Taxa de Resposta ao Assinante pacotes descartados no PMT. Mínimo de casos com disponibilidade mensal de noventa e nove por cento. Mínimo de casos em que o tempo para o atendimento por atendente em Sistemas de Autoatendimento seja de até vinte segundos Mínimo de casos em que as solicitações de instalação de serviço em áreas atendidas pela rede da Prestadora, sem prejuízo das obrigações contidas no respectivo Termo de Autorização, observadas as condições técnicas e capacidades disponíveis nas redes das Prestadoras, sejam atendidas em até 10 dias úteis. Máximo de solicitações de reparo, motivadas por falhas ou defeitos na prestação do serviço, em relação ao número de acessos em serviço. Mínimo de solicitações de reparos por falhas ou defeitos na prestação do serviço atendidas em até vinte e quatro horas, contadas do recebimento da solicitação. Mínimo de casos de solicitações de serviços ou pedidos de informação, recebidos em qualquer Setor de Atendimento e Centros de Atendimento da Prestadora, respondidos em até cinco dias úteis. Indicadores de Pesquisa 85% 90% 95% 80% 85% 90% 95% 8% 7% 5% 90% 95% 90% 95% SCM 15 - Capacidade de Resolução SCM 16 - Competência do Atendente SCM 17 - Competência e Organização da Prestadora SCM 18 - Orientação ao Assinante SCM 19 - Conta e Cobrança SCM 20 - Qualidade Capacidade da Prestadora em resolver efetivamente as reclamações, pedidos de informação e/ou solicitações dos Assinantes. Avalia a capacidade, polidez e interesse dos atendentes da Prestadora com o Assinante e as dificuldades de solução dos problemas do Assinante. Avalia a competência dos atendentes em ajudar o Assinante, a organização do cadastro e da aparência da Prestadora e dos atendentes. Exprime a capacidade da Prestadora em esclarecer e orientar o Assinante quanto aos aspectos relacionados à prestação do serviço. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos relacionados à cobrança. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos técnicos relacionados à

240 216 da Conexão SCM 21 - Suporte Técnico qualidade das conexões. Exprime a percepção do Assinante quanto aos aspectos relacionados ao suporte técnico do serviço prestado. Figura Indicadores do RGQ-SCM. Fonte: D.O.U. (2011). Dentre os 14 indicadores quantitativos, oito se referem diretamente à qualidade do serviço prestado e seis dependem da ação do consumidor. Além disso, neste caso, há também indicadores qualitativos, que podem relatar também aspectos do serviço não exprimidos pelos números dos indicadores anteriores. Dessa forma, estas mestas de qualidade parecem mais completas que as anteriores e este é o único plano de metas de qualidade que apresentou estas características. Encontrou-se, então, que as metas de qualidade, da telefonia fixa e móvel, exigidas pela regulação têm sido atendidas pelas operadoras em grande parte. De 2006 a 2011, mais de 90% das metas foram atingidas pelas operadoras de telefonia celular e, de 2000 a 2012, mais de 80% das metas de qualidade de telefonia fixa foram atendidas, conforme mostre a Figura Não foram encontradas informações sobre as metas de qualidade do serviço de internet fixa ou de TV por assinatura. Figura 5.42 Atendimento de metas de qualidade de telefonia fixa e móvel. Fonte: Anatel e Teleco (2013 apud TELEBRASIL, 2013).

241 217 Há, no entanto, outras evidências que contradizem a aparente alta qualidade do serviço prestado. Por exemplo, de acordo com a Reuters (2012), a Anatel proibiu a Claro, a Oi e a Tim de vender novas linhas de telefonia móvel, do dia 23 de julho de 2012 até 2 de agosto do mesmo ano, por 11 dias, em diversos Estados do país. A punição mais severa foi imposta à TIM, que teve as vendas suspensas em 18 Estados, mais o Distrito Federal (REUTERS, 2012). A Claro teve as vendas suspensas em três Estados, entre eles São Paulo e a Oi em cinco Estados (REUTERS, 2012). Além disso, em 2006 foi feita uma auditoria operacional sobre a regulação da qualidade dos serviços de telecomunicações pela Anatel, que levou ao Acórdão 2.109/2006- TCU-Plenário: O trabalho foi proposto a partir da constatação de que, embora a privatização das telecomunicações brasileiras tenha permitido o crescimento expressivo do número de acessos aos serviços telefônicos, a qualidade dos serviços tem sido objeto de questionamentos dos usuários, dos órgãos de defesa do consumidor e das demais instâncias de defesa dos direitos dos usuários. (TCU, 2006, p. 1). Assim, a fiscalização do TCU concluiu que aspectos fundamentais relativos à qualidade da prestação de serviços para os usuários de telefonia não estavam sendo devidamente tratados pela Anatel: existiam lacunas na regulamentação da qualidade, sob a perspectiva do usuário, especialmente na resolução de problemas de contas e no atendimento; havia fragilidades nos processos de fiscalização e as demandas da sociedade por melhorias na prestação dos serviços não eram adequadamente consideradas (TCU, 2006). Ainda, as sanções impostas às prestadoras de serviços não eram efetivas, pois havia limitações no acompanhamento da qualidade, falhas no processo de fiscalização (TCU, 2006). De acordo com o TCU, a baixa materialidade das sanções e a falta de tempestividade dos processos sancionatórios pareciam explicar a inércia das operadoras na resolução de problemas e, consequentemente, o alto índice de reclamação dos usuários de serviços telefônicos. Além disso, de acordo com a aduditoria, não havia uma política de educação dos usuários e a Anatel não priorizava a perspectiva do usuário sobre a qualidade na prestação do serviço (TCU, 2006). Para verificar o cumprimento de determinações e recomendações de tal acórdão, foi feito o Relatório de Monitoramento que fundamentou o Acórdão 1864/2012-TCU-Plenário (TCU, 2012 apud TCU, 2013) e afirmou:

242 Outros problemas observados na auditoria foram a falta de tempestividade dos procedimentos de apuração de descumprimento de obrigações e a materialidade das sanções aplicadas para assegurar a prevenção e correção de irregularidades. O principal instrumento utilizado pela Agência, o PADO, tem se demonstrado pouco efetivo no controle da qualidade Verifica-se que os sistemas sancionatórios da Anatel não apresentaram evolução esperada no período em relação aos pontos que foram objeto de recomendação e determinação pelo Tribunal, e assim o processo não apresenta a efetividade necessária para garantir o cumprimento - por parte das prestadoras - dos requisitos de qualidade estabelecidos na regulamentação." (TCU, 2012 apud TCU, 2013). 40 Sendo assim, apesar de as metas de qualidade da telefonia fixa e móvel estarem sendo cumpridas, em sua maior parte, há diversas evidências que sugerem que a qualidade dos serviços de telecomunicações não é satisfatória. Assim, as diversas reclamações, relatadas pelos Procons e pela Anatel, e as evidências de inefetividade das sanções, encontradas pelo TCU, sugerem que os padrões de qualidade não são compatíveis com as exigências do mercado e que o objetivo IIc) não foi cumprido Objetivo III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. C) Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial Parece que o objetivo foi atingido em parte, já que, aparentemente, há pouco desnevolvimento tecnológico e industrial no setor e dos R$ 3.379,70 recolhidos para o Funttel em 10 anos, apenas 14% foram utilizados. Para analisar se este objetivo foi atingido, buscaram-se dados sobre o estado de desenvolvimento tecnológico e industrial das empresas do setor no Brasil. Assim, um estudo do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPQD) chamado Perspectivas do desenvolvimento tecnológico para a indústria brasileira de telecomunicações no contexto do PNBL (REGO et al., 2011) avaliou a capacidade de desenvolvimento tecnológico da indústria nacional. Segundo o estudo, a capacidade de desenvolvimento tecnológico das empresas nacionais fornecedoras de equipamentos de redes de telecomunicações não é uniforme e o planejamento tecnológico das empresas nacionais, independentemente de seu porte, 40 Relatório de Monitoramento de maio de 2012, que fundamentou o Acórdão 1864/2012-TCU-Plenário.

243 219 contempla um horizonte de apenas dois anos, pois as empresas não dispõem de recursos financeiros abundantes (REGO et al., 2011). O estudo comparou o desenvolvimento da indústria nacional com os diversos estágios de complexidade tecnológica do processo produtivo de equipamentos de telecomunicações e chegou aos resultados organizados na Figura Estágios de complexidade tecnológica do processo produtivo de equipamentos de telecomunicações Nível 1 Nível 2 Nível 3 Nível 4 Nível 5 Nível 6 Descrição do estágio de complexidade tecnológica Aquisição de kits de montagem ou licencia um produto ou parte dele, efetuando sua comercialização e cuidando do suporte técnico Adaptação do equipamento semipronto às condições das redes brasileiras Execução do projeto de placas a partir de reference designs, agregando funções periféricas Desenvolvimento de algoritmos e protocolos com emprego de chips DSP (Digital Signal Processor), ou seja, um desenvolvimento majoritariamente em software Realização do design de circuitos FPGAs (Fiel Programmable Gate Array) incorporando algoritmos complexos e/ou de alta eficiência Projeta chips ASIC (Application-Specific Integrated Circuit) ou implementa design FPGA de algoritmos e funções de camada física, que são os mais críticos. Estratégia adotada pelas empresas brasileiras Varia de empresa para empresa e de produto para produto, mesmo dentro de uma mesma empresa. Desenvolvimento local de um determinado produto, com ou sem parcerias com institutos de P&D e universidades; ou o licenciamento a partir de empresas estrangeiras, realizando apenas a engenharia de produto (e não P&D) para integração/adaptação no País; Os componentes eletrônicos e insumos de software, como, por exemplo, chip set, reference design, pilhas de protocolos e módulos são adquiridos de fornecedores internacionais, com forte dependência de importação; Existem iniciativas de desenvolvimento de hardware fazendo uso de FPGAs, de forma a diminuir a dependência de insumos externos; Nenhuma das empresas chegou ao nível de desenvolvimento de hardware a partir do uso completo de circuitos integrados dedicados (ASICs) em função dos baixos volumes de produção e dos riscos envolvidos. Figura 5.43 Nível de desenvolvimento tecnológico das empresas brasileiras de tecnologia da telecomunicação.

244 220 Assim, quando a tecnologia não é fruto de licenciamento por parte de empresas estrangeiras, as empresas contratam universidades e institutos de P&D para desenvolvimentos específicos de forma que, normalmente, não são feitas parcerias de médio ou longo prazo. Mais comumente, as empresas se concentram na engenharia de produto e nos processos industriais, com uma equipe própria (REGO et al., 2011). Há um forte empenho das empresas em financiar seus desenvolvimentos tecnológicos com recursos de fomento, como de programas da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), participando de editais. Os entrevistados pelo estudo parecem acreditar que a FINEP trouxe fôlego financeiro e dividiu o risco para o desenvolvimento de novos produtos, mas apontam a incerteza na liberação de recursos como um grande problema (REGO et al., 2011). Isto também afeta os contratos com universidades e institutos de P&D, pois despesas adicionais são imputadas às empresas, a fim de que os projetos não sejam interrompidos. Assim, o estudo concluiu que: Em resumo, com raras exceções, as empresas nacionais não conseguem acompanhar de perto a fronteira tecnológica que é estabelecida nos países mais avançados. Assim, elas tendem a ficar à margem das discussões que definem a evolução das tecnologias do setor, distantes de papéis de influência e de liderança em escala global. (REGO et al., 2011). Além disso, pesquisou-se sobre os incentivos à pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial. O principal encontrado foi o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel), criado em 2000, que visava estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital (BRASIL, 2000d). Assim, analisou-se a receita do Funttel 41, com dados da Anatel e do Tesouro (SIAFI) (2013 apud TELEBRASIL, 2014) e a utilização das verbas do Funttel, com dados dos relatórios da FINEP (2009; 2010; 2011; 2012), que desde 2009 administra o fundo. Estes dados estão apresentados na Figura 5.44, junto com outras ações do governo para promover o desenvolvimento tecnológico. 41 Como já explicado, o capital do Funttel advém da contribuição de 0,5% sobre a receita bruta das empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes público e privado, após vendas canceladas, descontos, ICMS, PIS e Cofins e da taxa de 1% sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizados por meio de ligações telefônicas, entre outras fontes (BRASIL, 2000d).

245 Figura 5.44 Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial. 221

246 222 Percebe-se que o potencial de uso de verbas para incentivar pesquisas e desenvolvimento tecnológico é extremamente maior que o realizado. A cobrança de taxas para o Funttel poderia se justificar caso a expressiva quantia arrecadada fosse destinada a pesquisas que pudessem, ainda que no longo prazo, trazer retorno para as operadoras de telecomunicações. As pesquisas poderiam resultar em equipamentos mais eficientes ou mais baratos, possibilidade de oferecer novos serviços aos consumidores, por exemplo, e isto poderia levar a ganhos de receita. No entanto, ao longo de dez anos de existência do Funttel, R$ 472,29 milhões foram utilizados, ignorando-se o valor do dinheiro no tempo. Isto significa que, dos R$ 3.379,70 milhões recolhidos de 2001 a 2011, apenas 14% foram usados. Além disso, na licitação do 4G, as operadoras que compraram frequências, assumiram o compromisso de adquirir bens, produtos, equipamentos e sistemas de telecomunicações e de redes de dados com um mínimo de investimento brasileiro. Pode-se argumentar que esta decisão deve estimular o investimento estrangeiro no desenvolvimento de tais produtos, mas também, ainda que temporariamente, dificulta o processo de compra para as operadoras. Assim, parece que o objetivo de gerar condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial foi parcialmente atingido. Ainda que tenham sido criadas iniciativas para estimular que isso aconteça, há pouca pesquisa e desenvolvimento tecnológico na área Objetivo II: aumentar e melhorar a oferta de serviços. a) Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade O objetivo não propõe como avaliar a diversidade de serviços oferecidos, apenas determina que deveriam ser diversos. Assim, parece ter sido atingido, já que novas tecnologias e serviços realmente passaram a ser ofertados. Então, com base na denominação criada pela regulação (indicada entre parênteses), identificaram-se os serviços que são oferecidos para a sociedade, listados na Figura 5.45.

247 223 Telefonia fixa (STFC) Orelhões (TUP) Voz Telefonia móvel (SMP) Dados (2G, 3G e 4G) SMS M2M (através das MVNOs) Trunking (SME) Ligação à Distância Nacional (LDN) Ligação à Distância Internacional (LDI) Internet fixa (SCM) TV por assinatura (SeAC) Figura 5.45 Serviços prestados pelas operadoras de telecomunicações. Além disso, organizou-se as ações do governo relacionadas ao surgimento dos serviços cronologicamente, como apresentado na Figura Os dados em vermelho referem-se à telefonia fixa, os que estão em azul tratam da telefonia móvel, os que estão em verde à internet fixa e, por fim, os dados em roxo referem-se à TV por assinatura. Figura 5.46 Surgimento dos serviços prestados no setor. Como o objetivo não define o nível de diversidade de serviços a serem disponibilizados, pode-se dizer que ele foi atingido. De fato, diversos serviços são prestados pelas operadoras do setor de telecomunicações no Brasil.

248 Objetivo IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. C) Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País. Também há dificuldade em avaliar este objetivo, já que não é claro o que seriam serviços de telecomunicações que incentivam o desenvolvimento econômico e social do país. Ainda assim, foram investigados: a oferta de acesso aos serviços de telecomunicações, o preço dos serviços prestados e a qualidade dos serviços. Em relação ao desenvolvimento econômico, para que haja incentivo, grande parte da população deve ter serviços de telecomunicações disponíveis. No entanto, o fato de os serviços estarem disponíveis no município não são suficientes para que as famílias possam consumí-los, é necessário também que os indivíduos sejam capazes de pagar por isso. Não obstante, não há desenvolvimento econômico caso o serviço prestado não seja eficaz e acompanhe a necessidade dos usuários. Igualmente, quando se trata do desenvolvimento social, a diminuição das desigualdades depende não apenas da disponibilidade de serviços em todos os municípios, mas também de preços acessíveis para as famílias de diversas classes sociais e que todos tenham acesso a serviços de qualidade, que atendam igualmente às suas necessidades. Assim, como discutido na análise de outros objetivos, o percentual de municípios atendidos pela telefonia fixa chegou a 100% em 2004, pela telefonia móvel em 2011 e pela internet fixa também em 2011(ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014). Já a TV por assinatura prestada nas modalidades TV a Cabo e MMDS atendem entre 9% e 8% dos municípios entre 2004 e 2011 (ANATEL, 2014 apud TELEBRASIL, 2014). Além disso, o número de acessos à telefonia fixa, telefonia móvel internet fixa e TV por assinatura tem aumentado, no entanto, o aumento mais expressivo foi o de acessos à telefonia móvel, como mostra a Figura O número de TUPs teve significativo aumento até o ano 2001 e depois diminuiu, sendo que ambas tendências parecem ter sido motivadas por modificações na regulação.

249 225 Figura Número de Acessos dos Serviços de Telecomunicações, em milhares. Fonte: Anatel (2014) e Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Deve-se analisar mais profundamente a disponibilização das tecnologias 3G e 4G. O número de aparelhos móveis em serviço que têm capacidade para utilizar a tecnologia 3G é muito pouco significativo, em relação ao total de acessos de telefonia móvel, como demonstra a Figura No ano em que esta relação foi mais expressiva, em 2012, o número de celulares 3G em serviço representavam 20% do número de acessos celulares. Deve-se ressaltar que o número de aparelhos 3G em serviço não representa o número de assinantes de serviço 3G, o qual necessariamente é menor.

250 226 Figura 5.48 Número de acessos de telefonia móvel e de aparelhos 3G ao longo dos anos no Brasil, em milhares. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Além disso, se a tecnologia 4G é mais nova, tem rede menos extensa e os aparelhos e planos são mais caros que o 3G, o número de assinantes do serviço 4G no Brasil é ainda menor. Se as tecnologias 3G e 4G, são mais novas e mais caras para o consumidor, elas têm menor potencial de massificação que as tecnologias anteriores. Assim, a determinação de metas de expansão de rede 3G e 4G parecem ter contribuído pouco para a diminuição das desigualdades sociais no país e para criar uma infraestrutura que possibilite o desenvolvimento econômico. Em relação ao preço dos serviços de telecomunicações, como discutido na análise do objetivo IVb), na seção 5.1.8, os preços dos serviços de telefonia fixa e telefonia móvel tem diminuído nos últimos anos e o serviço de TV por assinatura oscilou. Em comparação a outros países, os preços praticados em telefonia no setor brasileiro parecem ser altos. De acordo com a pesquisa Measuring Information Society de 2011 (UIT, 2012) o Brasil é o 109º

251 227 em preços de telefonia fixa 42 e 118º em preços de telefonia móvel 43 no ranking, que tem ordem crescente. O preço da internet fixa parece ser o mais baixo, comparado a outros países, foi classificado como o 55º mais barato 44 (UIT, 2012). Ainda, no que tange ao acesso à internet fixa por renda, uma pesquisa do Ipea (2010 apud SENADO, 2012) apontou que havia grande disparidade de consumo do serviço em domicílios de diferentes classes sociais em Sobre a qualidade do serviço prestado, apesar de as metas de qualidade de telefonia definidas pela Anatel terem sido, em sua maior parte, atingidas, como discutido na análise do objetivo IIc), há outras evidências que sugerem o contrário. As metas, dos serviços de telefonia e da TV por assinatura, parecem ser viesadas pela disposição dos consumidores a reclamar e em 2011 as quatro maiores operadoras estavam entre as 12 empresas mais reclamadas no Procon (SINDEC, 2012). Além da insatisfação por parte dos consumidores, a própria Anatel proibiu a Claro, a Oi e a Tim de vender novas linhas do dia 23 de julho de 2012 até 2 de agosto do mesmo ano (REUTERS, 2012), aparentemente, como sanção pela qualidade do serviço prestado. Por fim, o TCU (2006) apontou que a qualidade dos serviços para os usuários de telefonia não estavam sendo devidamente tratados pela Anatel e que as sanções aplicadas não eram efetivas. Ademais, em relação à velocidade da internet fixa, segundo dados da Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014), apenas em 2013 o número de acessos com velocidade de 2Mbps a 34Mbps passou a ser maior que o de conexões entre 512k e 2Mbps, quando se tornaram 50% e 41% do total, respectivamente, como demonstra a Figura No entanto, deve-se destacar que ao construir uma distribuição de frequência, deve-se buscar construir classes com a mesma amplitude (TRIOLA, 2008, p. 36), o que não foi feito neste caso. Ainda que o fato de o intervalo da segunda classe ser maior que o da primeira não prejudique muito a interpretação dos dados, o intervalo da terceira classe causa grande distorção. A diferença entre uma conexão de 2Mbps e de 34Mbps é enorme e muito mais significativa que entre os limites da segunda classe. Se 50% do total de acessos for de 2Mbps 42 Comparou-se a assinatura mensal mais 30 ligações locais (15 em horário de pico e 15 fora de horário de pico) de 3 minutos cada. 43 Comparou-se o preço de 25 ligações (da mesma rede, de outra rede e para linha fixa, para períodos de pico, fora de pico e fim de semana) em proporções predeterminadas, mais 30 SMSs. 44 Comparou-se a assinatura mensal de um plano de internet fixa básico (baseado em 1 Gigabyte).

252 228 o cenário é muito diferente que se estes 50% forem de 34Mbps. Ademais, estas estatísticas parecem considerar ambos acessos residenciais e comerciais, que têm necessidades diferentes. Figura 5.49 Acessos à internet fixa no Brasil, por faixa de velocidade. Fonte: Anatel (2014 apud TELEBRASIL, 2014). Dessa forma, parece que realmente houve aumento da oferta de acesso aos serviços de telecomunicações, no entanto, o preço dos serviços prestados parece ser alto, o que sugere que parte da população talvez não tenha a possibilidade de consumi-los. Além disso, a qualidade dos serviços prestados não parece ser satisfatória para os consumidores ou para o órgão regulador. Ainda que o acesso esteja disponível em todo o Brasil, não parece ser toda a população que de fato tem a possibilidade de consumir os serviços de telecomunicações e estes não têm sido prestados de forma satisfatória. Entretanto, pela falta de uma definição exata do que seriam serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do país, não se pode avaliar se o objetivo foi atingido.

253 Objetivo I: fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. a) Assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma Os objetivos essenciais da reforma foram entendidos como a diminuição das desigualdades sociais regionais e a criação de infraestrutura para possibilitar o desenvolvimento econômico, mencionados diversas vezes no plano de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e no excerto abaixo: Nos últimos trinta anos, o Brasil experimentou um importante desenvolvimento no setor das telecomunicações. O país possui 12,5 milhões de terminais telefônicos, a décima primeira rede do mundo. Nos últimos anos, o nível de investimentos vem ocupando a décima posição mundial, alcançando a cifra de US$ 3 bilhões por ano, com uma expansão anual de 11% da rede Telebrás. A telefonia celular está se expandindo rapidamente. Passou de 30 mil terminais em 1992 para 300 mil em 93, e mais de 600 mil serão instalados em Os valores absolutos destes dados escondem, porém, a realidade da utilização das comunicações no Brasil. Somente 8% da população possuem telefone. E este número apresenta grande variação regional e por estrato de renda. Enquanto em Brasília a proporção sobe a 20 terminais por 100 habitantes, no Nordeste mal chega a 3 terminais por 100 habitantes. A cobertura atinge a 100% dos domicílios das classes média-alta e alta e é praticamente inexistente na população de menor renda. A escassez levou à criação de um mercado paralelo de linhas telefônicas. A tecnologia da informação tornou-se a peça fundamental do desenvolvimento da economia e da própria sociedade. Isto significa que o atraso relativo do nosso país deverá ser necessariamente superado, como condição para retomar o processo de desenvolvimento. Não se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço já existente, por uma questão de eqüidade e justiça. Trata-se de investir pesadamente em comunicações, para construir uma infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o país necessita para investir nas áreas sociais (CARDOSO, 1994, p ). Assim, os resultados deste objetivo foram discutidos na análise do objetivo anterior, IVc) promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País, e concluiu-se que isto não foi conseguido Conclusão da análise dos objetivos da reforma Os resultados dos objetivos da reforma, então, foram resumidos na Figura 5.50.

254 IV) criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País. III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial. II) aumentar e melhorar a oferta de serviços I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresário. 230 Objetivos Gerais Objetivos específicos Resultados Ia Assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma Não se pode avaliar Ib Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva Não se pode avaliar Ic Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais Não parece haver cartel em telefonia ou em internet fixa Id Ie IIa Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade Privatizadas, apesar da participação do BNDES na Oi. 12 leilões e licitações de licenças Novas tecnologias e serviços sendo ofertados IIb IIc IIIa Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil Alcance de padrões de qualidade compatíveis com as exigências do mercado Atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor. 271 milhões de acessos móveis Metas de qualidade enviesadas e evidências de insatisfação do consumidor e da Anatel R$ 23,2 bilhões investidos no setor IIIb IIIc Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial Não é possível avaliar Pouco desenvolvimento tecnológico e apenas 14% dos R$ 3,4 bilhões recolhidos para o Funttel em 10 anos foram utilizados IVa Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões do País e entre as diversas faixas de renda Serviços disponíveis para quase todos os municípios e grande difusão dos serviços de telefonia Grande diferença de acesso à internet fixa entre faixas de renda IVb Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações Não se pode avaliar IVc Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País Não se pode avaliar

255 V 231 IVd Alcançar metas específicas de serviço universal Não se pode avaliar Maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Não se pode avaliar Legenda Não atingido Atingido em parte Totalmente atingido Não se pode avaliar Figura 5.50 Resultados e outras consequências dos objetivos da reforma do setor de telecomunicações. Conclui-se, portanto, que os objetivos estipulados pelo governo, na época da reforma do setor de operadoras de telecomunicações, não foram todos atingidos. Alguns deles não são precisos o suficiente para que sejam mensuráveis, alguns não foram atingidos, uns não foram atingidos por completo e outros foram atingidos, como o aumento do número de acessos. A próxima seção busca elucidar razões para o não atingimento de alguns objetivos AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE RESULTADOS NÃO ANTECIPADOS A avaliação dos objetivos pretendidos pelo governo na época da reforma contribui para o entendimento do contexto em que se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações. Para aprofundar esta compreensão, deve-se buscar responder à subpergunta b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados? As ações do governo, em busca de atingir aos objetivos estudados anteriormente, parecem ter tido outras consequências, além das pretendidas, que podem ter prejudicado o negócio das empresas. As principais consequências não antecipadas da estratégia adotada pelo governo na reforma do setor são as seguintes: alta concentração do mercado e baixa qualidade dos serviços prestados. Os possíveis motivos encontrados para que cada uma delas tenha acontecido estão indicadas na Figura 5.51.

256 232 Motivos para consequências imprevistas Tipos Alta concentração do mercado Baixa qualidade dos serviços Sobre a existência de outros fatores que podem afetar o resultado X Falta de conhecimento Sobre a direção e a intensidade com que outros fatores podem afetar o resultado X Pela complexidade dos fatores envolvidos X Na avaliação do presente Equívoco Na expectativa do futuro X X Na escolha por uma alternativa X Na execução de ações X Imperativo de interesse imediato Ignora-se outras consequências da mesma ação X Valores Prioriza valores em detrimento das consequências das ações, que podem afetar o próprio sistema de valores X X Interferência de previsões A previsão considera fatores que podem afetar o resultado, mas ignora a interferência que ela mesma causa Figura 5.51 Resumo dos possíveis motivos para as consequências não antecipadas da estratégia adotada pelo governo Alta concentração do mercado A alta concentração de mercado não parece ter sido um efeito desejado pelo governo, já que foram definidos objetivos, já discutidos, que almejavam o contrário: Ib) Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva; Ic) Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais e IIb) Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a consolidação de novos participantes. No entanto, como discutido na análise do objetivo Ib), na seção 5.1.6, os mercados de todos os quatro serviços de telecomunicações analisados são altamente concentrados. Para compreender como esta consequência inesperada ocorreu, os dados sobre a concentração de mercado, já apresentados, foram trazidos novamente e organizados com outras informações

257 233 longitudinais, apresentadas na Figura Tendo em mente que um mercado é considerado concentrado quando o índice Herfindahl-Hirschman é maior que 1800 (ANATEL, 2012), é possível perceber que, ainda que tenha havido uma diminuição da concentração dos serviços de telefonia fixa, telefonia móvel e internet, ao longo do tempo, os três ainda são concentrados. Os dados disponíveis de market share das operadoras de TV por assinatura são relativos apenas aos últimos cinco anos, o que prejudica o julgamento da evolução no longo prazo. No entanto, percebe-se que este era, de 2009 a 2013, o serviço mais concentrado. Além disso, foram incluídas informações sobre o processo de privatização, emissões de licenças, restrições e fusões e aquisições ao longo dos anos. Foram selecionadas 29 decisões, tomadas pelo governo e suas instituições ao longo do tempo, que estão relacionadas à concentração de mercado. Em seguida, as decisões foram separadas entre as que favorecem a dispersão do mercado, dispostas próximo do eixo horizontal inferior, e as que contribuem para a concentração do mercado e, consequentemente, para as economias de escala e escopo, apresentadas mais próximo do eixo horizontal superior.

258 234. Figura 5.52 Análise da alta concentração de mercado.

259 235 Assim, percebe-se que de 1996 a 2000, o governo definiu diversas condições para a privatização e para as emissões de licenças. Algumas das condições para a privatização são apresentadas na Figura Os dados na cor preta referem-se a mais de um serviço de telecomunicação. Já os na cor vermelha tratam sobre telefonia fixa exclusivamente e os em azul sobre telefonia móvel. Condições da privatização Não limitar a quantidade de operadores no mercado de cada serviço (BRASIL, 1998b); Limite de compra de uma empresa por grupo (NOVAES, 2000) 45 ; Restrição das operadoras à abrangência regional (BRASIL, 1998b); Divisão das operadoras de serviço celular da Telebrás em oito empresas (BRASIL, 1998b); Divisão das operadoras de telefonia fixa da Telebrás em quatro holdings (BRASIL, 1998b); Separação das outorgas dos serviços locais e de longa distância por um período (ANATEL, 1996); Metas de aumento da oferta de acessos (BRASIL, 1998a); Possibilidade de remoção das restrições de regionalização após o alcance das metas de universalização (ANATEL, 1996); Proibição da incorporação ou fusão de uma empresa de telefonia fixa com outra de telefonia móvel (BRASIL, 1998b); Impedir que as concessionárias, sua coligada, controlada ou controladora comprassem autorizações (BRASIL, 1998b; ANATEL, 2000b); Não exigência de pelo menos um investidor de experiência comprovada na administração de empresas de telefonia ou com experiência em empresa aberta e listada em bolsa (NOVAES, 2000); Não restrição à participação de capital estrangeiro (NOVAES, 2000); Prazo dos contratos de concessão até 2025 (BRASIL, 1998b); Nove meses (12 na região II) de monopólio das incumbents de telefonia fixa (ANATEL, 1996). Figura 5.53 Condições da privatização do Sistema Telebrás. Já sobre a emissão de licenças, também houve restrição à abrangência regional (NOVAES, 2000), era permitido comprar apenas uma empresa da Banda B (NOVAES, 2000), era proibido que uma empresa que fosse diretamente ou por sua controladora, 45 O primeiro grupo continha as holdings de telefonia fixa, Embratel, Telesp, Tele Norte-Leste e Tele Contro- Sul. O segundo grupo continha as empresas Telesp Celular, Tele Sudeste Celular, Telemig Celular e Tele Sul Celular e o terceiro compreendia a Tele Nordeste Celular, Tele Centro-Oeste Celular, Tele Norte Celular e Tele Leste Celular (NOVAES, 2000).

260 236 controlada ou coligada, concessionária de telefonia fixa adquirisse licença para a Banda C (ANATEL, 2000b) e era vetado acumular mais de uma autorização ou concessão em uma mesma região (ANATEL, 2000b). Excluindo-se as licenças das empresas espelhinho, foram realizados 11 leilões e licitações de novas licenças permitiram a entrada de 17 novos entrantes na época e muitos não trouxeram novos players para o mercado, como mostra a Figura Seis leilões ou licitações apenas permitiram o aumento de capacidade ou a utilização de nova tecnologia e outras permitiram a entrada de novas operadoras além de aumentar capacidade de players que já faziam parte do mercado. Leilão ou licitação Novos entrantes Vésper Espelhos GVT Intelig BCP Tess ATL Maxitel Banda B Global Telecom Telet Americel Norte Brasil Telecom BSE Banda C Nenhum novo entrante Starcel Banda D TNL PCS Bluecel Banda E Migração do SMC para o SMP e sobras Sobras Banda E Unicel Nenhum novo entrante Nenhum novo entrante

261 237 Sobras G Banda H e sobras Sobras 4G e 450 Mhz Nenhum novo entrante Nenhum novo entrante Nenhum novo entrante On Telecom Figura 5.54 Novos entrantes por leilão e licitação de novas licenças. Percebe-se que diversas decisões contribuem para a dispersão do mercado, como as divisões das licenças por regiões e tipos de serviços e a criação de regras que facilitam a entrada de novos competidores. Entretanto, desde o planejamento da reforma estavam previstas, também, decisões que concentram o mercado, como a criação de um período de monopólio das incumbents de telefonia fixa, a permissão de prestação de diversos serviços de telecomunicações pela mesma empresa e a remoção das restrições de regionalização, ambas a partir do cumprimento das metas de universalização (ANATEL, 1996). Assim, as concessionárias e suas coligadas, controladas e controladoras do serviço de telefonia fixa puderam obter da Anatel a certificação de antecipação das metas do PGMU, para, dessa forma, pleitear autorizações para prestar novos serviços, como o de telefonia móvel, longa distância nacional e longa distância internacional, e em outras regiões de prestação de serviços, que não as originalmente outorgadas por ocasião da privatização (ANATEL, 2002). A Telesp recebeu sua certificação em 4 de março de 2002, a Sercomtel em 8 de março de 2002, a CTBC Telecom em 24 de abril de 2002, a Embratel em 8 de maio de 2002 e por fim, a Telemar, em 18 de junho de 2002 (ANATEL, 2002). Apenas a Brasil Telecom (BrT), que atua na Região II, não se dispôs a antecipar as metas de universalização, o que impediu a TIM, do mesmo grupo de controle, a iniciar a prestação do SMP, nas bandas D e E em todo o território brasileiro (ANATEL, 2002). No entanto, em 7 de abril de 2003 a BrT declarou a antecipação das metas previstas para dezembro de 2003 (ANATEL, 2003). Além disso, havia uma diferença entre as licenças emitidas para as operadoras de telefonia móvel da Banda A e B, de Serviço Móvel Celular (SMC), em relação às das operadoras de outras Bandas, de Serviço Móvel Pessola (SMP). As licenças de SMC eram concessões de serviço público 46 e as licenças de SMP eram autorizações 47, de forma que as 46 Segundo Di Pietro (2010, p.294), é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, assegurando-lhe a remuneração mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da

262 238 operadoras do SMP podiam fixar preços, promover fusões e incorporações e prestar os serviços de Longa Distância Nacional e Internacional, por exemplo, enquanto que as operadoras do SMC não poderiam. Entretanto, com a publicação da Resolução nº 254, de 11 de janeiro de 2001, a Anatel lançou as regras para que as empresas das Bandas A e B pudessem passar a oferecer SMP ao invés de SMC (ANATEL, 2001). Dia 03 de maio de 2002, a Anatel publicou o Ato nº , que anunciava o Chamamento Público para que as empresas que do SMC e do SMP manifestassem interesse em adquirir autorizações de subfaixas de extensão, na frequência de 1,8 GHz (ANATEL, 2002). Deste modo, de acordo com a Anatel (2002), no dia 10 de dezembro de 2002, dezenove prestadoras do SMC, subsidiárias dos grupos Telecom Itália, Telefônica e Portugal Telecom (PT) assinaram os Termos de Autorização que as transformaram em autorizadas do SMP pelo prazo remanescente do contrato assinado após a privatização. Desde 2001 havia rumores de uma possível negociação entre Brasil Telecom (BrT) e a empresa espelho Vésper e da Telefônica de Espanha com a Portugal Telecom. Dessa forma, a Telefônica e a Portugal Telecom puderam unificar suas operações celulares no Brasil, com a transferência das ações de suas oito prestadoras para uma mesma empresa, batizada de Brasilcel. Já a Telemig Celular e a Amazônia Celular, ambas subsidiárias da Telpart, foram as últimas a fazer a migração para o SMP, no dia 19 de fevereiro de As empresas do Grupo Telecom Américas, a Telet, a BSE, a ATL, a Americel e a Tess, receberam Autorização de Uso de Blocos de Radiofrequências na faixa de 1,8 GHz para expansão do SMP (ANATEL, 2003). exploração do serviço." Além disso, segundo a autora, O ponto comum em todas as modalidades de concessão é a reserva que o concedente faz de alguns direitos, poderes e vantagens, como os de recisão unilateral do contrato, fiscalização, punição, etc.. (DI PIETRO, 2010, p.289). A remuneração da concessão de serviço público decorre de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. 47 Autorização de serviço público é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular a prestação de serviço público ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido (DI PIETRO, 2010, p.227). Os chamados serviços públicos autorizados, previstos no artigo 21, XI e XII, da Constituição Federal são de titularidade da União, podendo ou não ser delegados ao particular, por decisão discricionária do poder público; e essa delegação pode ser para atendimento de necessidades coletivas, com prestação a terceiros (casos da concessão e da permissão), ou para execução no próprio benefício do autorizatário, o que não deixa de ser também de interesse público. (DI PIETRO, 2010 p.226). Quando a autorização se refere a serviços prestados por particular são serviços públicos impróprios e esta se baseia no poder de polícia do Estado sobre a atividade privada.

263 239 Além das unificações das operações, ocorridas entre 2001 e 2004, mais tarde, foram permitidas diversas fusões e aquisições. O artigo 7º da Lei Geral das Telecomunicações (BRASIL, 1997), trata das normas gerais de proteção à ordem econômica e define que os atos envolvendo prestadora de serviço de telecomunicações, no regime público ou privado, que visem a qualquer forma de concentração econômica, inclusive mediante fusão ou incorporação de empresas, constituição de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societário, ficam submetidos aos controles, procedimentos e condicionamentos previstos nas normas gerais de proteção à ordem econômica e devem ser submetidos ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), por meio da Anatel. Assim, a LGT considera infração da ordem econômica a celebração de contratos de fornecimento de bens e serviços, que adote práticas que possam limitar, falsear ou, de qualquer forma, prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa (BRASIL, 1997). Ainda assim, de 2006 a 2014 ocorreram diversas fusões e aquisições, que foram aprovadas pelo CADE, como a aquisição da Way TV pela Telemar, em 2006 (TELECO, 2008); a compra da BrT pela Oi, em 2008 (TELECO, 2014); a Tim comprando a Intelig, em 2009 (TELECO, 2014) e a AES Atimus, em 2011 (TELECO, 2013); a aquisição da Telemig pela Vivo, em 2008 (TELECO, 2009); a aquisição da participação da Portugal Telecom na Vivo pela Telefônica, em 2010 (TELECO, 2013), seguida pela compra de participação na Oi pela Portugal Telecom, em 2011 (TELECO, 2014) e fusão de ambas, consolidada em 2014 (TELECO, 2014) e a Embratel incorporou a NET, em 2012 (TELECO, 2013). Sobre a TV por assinatura, o serviço de maior concentração de mercado, no caso da licença de TV a Cabo 48, regida pela Lei 8.977, de 6 de janeiro de 1995, diferentemente dos demais serviços de TV por assinatura, pelo menos 51% do capital social deve pertencer a empresas controladas por brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 anos (TELECO, 2013). Entretanto, em 25 de novembro de 2010, a Anatel aprovou um novo Planejamento do Serviço de TV a Cabo, acabando com a limitação do número de competidores e com a 48 Os tipos de licenças para prestação de serviços de TV por assinatura são: TV a Cabo (TVC), na qual a distribuição de sinal é feita por intermédio de meios físicos, cabos coaxiais e fibras óticas, oferecido, por exemplo, pela Net Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanais (MMDS), que distribui sinal utilizando radiofrequências na faixa de micro-ondas, de 2500 a 2680 MHz, oferecido, por exemplo, pela Sunrise; Direct To Home (DTH), cuja distribuição de sinais para os assinantes é feita através de satélites, oferecido, por exemplo, pela Sky, e TV por Assinatura (TVA), que distribui sinais por radiofrequências de um único canal em UHF (TELECO, 2013).

264 240 necessidade de realização de licitações para a obtençãode licenças (TELECO, 2013). Também foram retiradas as restrições para que as concessionárias de telefonia fixa prestassem o serviço de TV a Cabo (TELECO, 2013). Em 12 de setembro de 2011 foi sancionada a Lei nº , que unificou e alterou as regras para o mercado de TV por assinatura e pôs fim à restrição ao capital estrangeiro, o que impedia empresas como Telefônica, Embratel e GVT de oferecer este serviço (TELECO, 2013). Em 26 de março de 2012, a Anatel publicou a Resolução nº 581, que aprovou o Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) e passou a ser substituto das outras licenças de TV por assinatura e as empresas já outorgadas poderiam pedir adaptação das respectivas outorgas (ANATEL, 2012). Outras decisões visavam permitir ou propiciar a entrada de novos competidores, o que também favoreceria a pulverização do mercado. Por exemplo, a Anatel destinou as frequências de 1900 e 2100 MHz à implantação do 3G no, no entanto, não impediu que outras faixas de frequências de serviço móvel fossem utilizadas para o 3G (TELECO, 2012a). Assim, não há limite para a quantidade de players que prestassem o serviço, mas não houve pedidos de bandas de frequências para novos entrantes até Igualmente, em 22 de novembro de 2010, foi aprovado o Regulamento sobre Exploração de SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), Resolução nº 550 da Anatel, que visava possibilitar novos modelos de negócios relacionados ao SMP, com maior oferta, qualidade e variedade de serviços (ANATEL, 2010). Assim, o operador móvel virtual, ou Mobile Virtual Network Operator (MVNO), é um operador de celular que não possui rede própria nem frequências, mas sim utiliza a rede de outras operadoras, comprando no atacado minutos, SMS ou dados por um preço mais baixo que o do varejo ou por uma participação na receita (TELECO, 2013). De acordo com o regulamento, o MVNO pode ser de dois tipos: credenciado, quando está apto a representar a prestadora origem e esta é responsável pela operação, ou autorizado, quando se utiliza de compartilhamento de rede com a prestadora origem, desenvolvendo os produtos e assumindo mais responsabilidades pelo serviço (ANATEL, 2010). No entanto, haviam surgido apenas duas MVNOs até A Porto Seguro Conecta foi a primeira operadora móvel virtual a entrar em operação no Brasil, como autorizada, em agosto de 2012, que prestava o serviço de rastreamento de veículos (TELECO, 2013). Para isso a MVNO utilizava a rede da Tim, a Datora Telecom era a responsável pela operação,

265 241 gestão de tráfego, emissão de contas e acordos de interconexões e a Porto Seguro Telecom era a responsável pelo atendimento a clientes (TELECO, 2013). Além da parceria na primeira MVNO, a Datora recebeu licença, em novembro de 2012, para oferecer serviços Machine to Machine (M2M), voltados a atender os mercados financeiro, com sistemas de pagamento, de segurança patrimonial, com alarmes e vigilância, de saúde com monitoramento e prevenção a doenças, além de concessionárias de energia elétrica, água e gás, com medidores inteligentes, transporte, com rastreamento e telemetria e outros mercados (DATORA, 2012). Ainda, no leilão da Banda H e de sobras de frequências de serviço móvel, no dia 14 de dezembro de 2010, os novos competidores tiveram prioridade na aquisição da Banda H, não houve, porém, pedido de nenhum novo entrante (ANATEL, 2012). Dessa forma, fica clara a contradição entre as decisões de cisão das licenças e as permissões de fusões e aquisições e remoção de restrições. Ao analisar a cronologia, percebese que diversas das decisões que visavam dividir as licenças foram tomadas nos primeiros anos, entre 1996 e 2000, e que as fusões aconteceram entre 2006 e Assim, o movimento de divisão da atuação das operadoras pode ter levado a uma necessidade de fusão e aquisição posterior Possíveis motivos para não prever a alta concentração Então, ao analisar a estratégia adotada pelo governo e as decisões tomadas, visando pulverizar o mercado, é possível que o governo tenha tido os seguintes motivos para acabar criando um mercado altamente concentrado: falta de conhecimento sobre a direção e a intensidade com que outros fatores podem afetar o resultado e/ou pela complexidade dos fatores envolvidos; equívoco na expectativa de futuro; imperativo de interesse imediato, ignorando outras consequências da mesma ação e/ou priorização de valores em detrimento das consequências das ações, que podem afetar o próprio sistema de valores. Para evitar a alta concentração do mercado, o governo decidiu dividir as licenças por serviço e por regiões. Não parece, no entanto, que haja falta de informação sobre a existência da economia de escala, já que, em diversos países, antes das privatizações, afirmava-se que o negócio de serviços de telecomunicações era um monopólio natural, ou seja, necessitava de

266 242 escala para que se sustentasse ao longo do tempo, por ser intensivo em capital (FRANSMAN, 2001). Além disso, o planejamento da privatização e a reforma do setor de telecomunicações foram feitos pelo Ministério das Comunicações, junto com consultores nacionais e internacionais, apoio da União Internacional de Telecomunicações (UIT), organismo especializado da Organização das Nações Unidas e de outros órgãos do Governo, que foi apresentado no Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicações (ANATEL, 1996). Já os ganhos de economias de escopo podem não ser possíveis em todos os setores, mas em telecomunicações a infraestrutura utilizada para transmitir os serviços de telefonia fixa, telefonia móvel, internet fixa e TV por assinatura pode, ainda que não em todas as tecnologias disponíveis, ser coincidente. Este conhecimento tampouco é difícil de se obter. A fibra ótica pode ser utilizada para todos os quatro serviços: Hoje, a fibra ótica, ela suporta tudo. Todos os serviços de dados, voz, imagem e, claro, que a banda larga sempre é o carro chefe (Entrevistado 18). Ainda que os fios de cobre, por exemplo, não sirvam para a transmissão de dados muito pesados, como imagem e internet de alta velocidade, a tecnologia DSL utiliza o fio de cobre, do telefone fixo. A telefonia móvel não necessita dos cabos que chegam até a casa de cada consumidor, mas antes de chegar até a antena, o sinal pode passar pela mesma infraestrutura utilizada para outros serviços. (...) Você pega o telefone fixo aqui e liga para um outro telefone fixo do outro lado de São Paulo, aqui na mesma cidade. Ele vai sair daqui numa rede de cobre, vai até uma central com o armário ótico, de lá ele vai pegar uma fibra ótica e vai até o outro lado lá, Morumbi, ainda na cidade de São Paulo. Essa fibra que está transportando esse sinal de telefonia fixa é uma fibra... Primeiro meu sinal foi transformado em sinal IP e está sendo transportado como sinal IP, segundo ele está dividindo a fibra com serviços de dados e com o serviço de voz também celular, porque o cara pode estar ligando do celular daqui e fazendo a mesma coisa, ou fax, ou o que seja. Então essa fibra, de que serviço ela é? (...) O serviço de dados usa muito mais porque transporta vídeo, a televisão também usa a mesma fibra, todo mundo usa (Entrevistado 12). Portanto, as economias de escala e de escopo são benéficas para as operadoras, pois podem contribuir para um menor custo. Ainda que estes benefícios sejam de simples reconhecimento, a intensidade com que eles contribuem para os players é provavelmente mais complicada de ser determinada e o governo pode não ter tido informação suficiente, na época do planejamento da reforma, para tal. Ainda, ambos os extremos do trade-off entre minimizar a concentração de um mercado e maximizar economias de escala e de escopo podem ter consequências negativas para a sociedade, ainda que cada um afete diretamente diferentes

267 243 stakeholders. Isto evidencia a complexidade da questão e sugere que o governo não tivesse conhecimento suficiente para planejar ações que gerassem um equilíbiro. Ademais, o interesse das operadoras em adquirir os benefícios de economias de escala e escopo, pode ter sido intensificado por outros fatores, como as determinações de diminuição de preço dos serviços e as exigências de expansão de rede. Assim, ao decidir pela cisão das licenças em regiões e por serviços, o governo provavelmente não esperava que as operadoras fossem, anos depois, ter a intenção de realizar tantas fusões e aquisições. Além disso, o Documento de Encaminhamento da LGT defende que, em um mercado com pouca competição, o consumidor e o governo tendem a ter menor poder de barganha, o que pode se traduzir em um maior preço dos serviços ou na dificuldade de regulação: Além disso, a criação de duas empresas nacionais a partir das teles estaduais e da Embratel resultaria em empresas complementares entre si em termos de infraestrutura, com forte incentivo à colusão e, portanto, dificultando a introdução efetiva da competição. Para contornar isso, haveria necessidade de atuação extremamente forte do órgão regulador já desde a sua constituição, o que aumenta ainda mais as dificuldades. (ANATEL, 1996, p. 23). Então, é possível que o governo soubesse dos benefícios das economias de escala e escopo, porém desse maior importância para a diminuição do poder das operadoras. Nesse documento, que justifica a LGT (ANATEL, 1996), são discutidos os riscos de que os competidores se tornassem poderosos e justificadas diversas das ações que dividem as licenças e proíbem fusões. O documento não discute, no entanto, o extremo oposto, situação em que os operadores poderiam se tornar pequenos demais para conseguir obter retorno e serem capazes de se perpetuar. Em um mercado com diversos e pequenos players, cada um deles tem menor escala, de forma que o custo unitário de prestação do serviço tende a ser maior. Assim, parece que o governo priorizava a proteção do consumidor, no entanto, não contava que as economias de escala e escopo poderiam baratear a prestação de serviço, que poderia ser repassada aos consumidores. Assim, a divisão de licenças poderia prejudicar o próprio consumidor. Os possíveis motivos para que o governo não previsse que com a estratégia adotada, o mercado de operadoras de telecomunicações se tornasse altamente concentrado são, portanto, resumidos na Figura 5.55.

268 244 Motivos para consequências imprevistas Falta de conhecimento Equívoco Imperativo de interesse imediato Valores Tipos Sobre a direção e a intensidade com que outros fatores podem afetar o resultado Pela complexidade dos fatores envolvidos Na expectativa do futuro Ignora-se outras consequências da mesma ação Prioriza valores em detrimento das consequências das ações, que podem afetar o próprio sistema de valores Alta concentração do mercado Relevância das economias de escala e escopo para o setor Trade-off entre concentração de mercado e economias de escala e escopo Expectativa de que as operadoras não tivessem a intenção de realizar fusões e aquisições anos depois Maior importância para a diminuição do poder das operadoras Prioriza-se a defesa do consumidor, mas a divisão de licenças acaba por prejudicar o próprio consumidor Figura 5.55 Resumo dos possíveis motivos para a alta concentração do mercado Serviços de baixa qualidade Como dicutido na análise do objetivo IIc), na seção , a qualidade dos serviços prestados parece ser insatisfatória para os clientes e para a própria Anatel, apesar das metas e indicadores de qualidade. Os dados, já apresentados, de determinação das metas e indicadores de qualidade de cada serviço, resultados das metas de qualidade de telefonia fixa e móvel, reclamações dos consumidores no Procon, relatórios de auditoria do TCU, proibição de vendas pela Anatel e aprovação do Regulamento Geral dos direitos do Consumidor de Telecomunicações, foram reunidos no mapa visual apresentado na Figura 5.56.

269 Figura 5.56 Ações e resultados relacionados à qualidade dos serviços prestados. 245

270 246 Ainda que a qualidade do serviço prestado seja discutível, pela falta de evidências quantitativas que não sejam viesadas, parece que a própria Anatel não estava satisfeita e demandou que passasse a ser dada maior atenção a essa questão, como mostra a fala de um entrevistado, a seguir: Esse ano passado foi complicado, por causa da suspensão, mas o primeiro semestre foi espetacular, o segundo semestre, com a suspensão caiu muito... E de 2009 para cá, em 2009, 2010 e 2011, a Empresa B fez um boom. Então, foi uma estratégia que foi certa. O problema é que, assim, essa parte de rede, você tem que ter uma capacidade de investimento enorme, o custo é enorme, então, realmente, a empresa não conseguiu acompanhar. Mas no final, toda essa parte de suspensão de vendas, a gente fala isso aqui dentro, tudo isso que a gente sofreu, no final a gente acabou tirando proveito disso. A empresa ela começou a... Não se mexer, mas ao invés de focar só em inovação começou a olhar também muito isso de qualidade. Realmente a gente tem que dar mais foco em qualidade. Então, estamos adiantando um monte de investimento, estamos dando muito foco aqui... (Entrevistado 5). Além da proibição de vendas, em 2012, a maior sanção já aplicada, a agência está planejando novas exigências sobre o nível de serviço prestado. Recentemente, em 20 de Fevereiro de 2014 o Conselho Diretor da Anatel aprovou o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC), que visava aumentar a transparência nas relações de consumo e ampliar os direitos do consumidor de telefonia fixa e móvel, internet e televisão por assinatura (ANATEL, 2014). O regulamento, que ainda seria publicado dias depois, previa novas obrigações, que variam de acordo com o porte da operadora, divididas da seguinte forma: as que têm até 5 mil consumidores, as que têm entre 5 mil e 50 mil consumidores e as que têm mais de 50 mil consumidores. Entre as obrigações, a Figura 5.57 apresenta algumas delas (ANATEL, 2014) Obrigação Descrição Prazo Prazo para implementação da medida Cancelamento automático Possibilidade de cancelamento do serviço por meio da internet ou simplesmente digitando uma opção no menu na central de atendimento telefônico da prestadora. No máximo, dois dias úteis 120 dias após a publicação do Regulamento Queda de ligação para o call center As operadoras deverão retornar a ligação para o consumidor caso caia durante o atendimento no seu call center. Caso não consiga retomar contato, a operadora deve mandar mensagem de texto com número de protocolo. As conversas devem ser gravadas e o consumidor tem direito a cópia das gravações Gravação deve ser armazenada por seis meses 120 dias após a publicação do Regulamento Facilidade para contestar cobranças Prazo para a prestadora responder à contestação e, após isso, automaticamente corrigir a fatura (caso ela ainda não tenha sido paga) ou devolver em dobro o valor questionado (caso a fatura já 30 dias para responder à contestação de conta do 120 dias após a publicação do Regulamento

271 247 tenha sido paga). consumidor. O consumidor pode questionar faturas com até três anos de emissão Prazo de validade de crédito de celular pré-pago Validade mínima de 30 dias e duas outras opções de prazo de validade de créditos, de 90 e 180 dias, que devem estar disponíveis tanto nas lojas próprias como em outros pontos de vendas. O usuário também deverá ser avisado pela prestadora sempre que seus créditos estiverem na iminência de expirar. Mínimo de 30 dias 120 dias após a publicação do Regulamento Promoções passam a valer para todos: novos e antigos assinantes Assinante ou não têm direito a aderir a qualquer promoção que for anunciada pela operadora, na área geográfica da oferta. Caso já seja cliente, o interessado em mudar de plano precisa ficar atento sobre eventual multa decorrente da fidelização do plano em vigor. 120 dias a contar da publicação do Regulamento Transparência na oferta dos serviços Antes de formalizar a contratação de qualquer serviço, as operadoras deverão apresentar ao potencial cliente, de forma clara e organizada, um sumário com as informações sobre a oferta. As empresas devem informar, por exemplo, se o valor inicial é ou não uma promoção - e, caso seja promoção, até quando ela vale e qual será o valor do serviço quando ela terminar. Também devem deixar claros, entre outros pontos, os seguintes: quanto tempo demora até a instalação do serviço; o que está incluído nas franquias e o que está fora delas, e; quais velocidades mínima e média garantidas para conexão, no caso de internet 120 dias após a publicação do Regulamento Contrato, faturas e históricos de consumo disponíveis online Acesso via internet às informações mais importantes sobre sua relação com a operadora, como: o contrato em vigor; as faturas e os relatórios detalhados de consumo dos últimos seis meses; características e preços do contrato Disponibilizar informações até seis meses depois de eventual rescisão do contrato 12 meses após a publicação do Regulamento Acesso a protocolos e gravações do atendimento pela internet Pela internet, o consumidor também terá acesso ao histórico de todas as demandas (reclamações, pedidos de informação, solicitações, etc) que fez à operadora, por qualquer meio, nos últimos seis meses e solicitar a cópia das gravações de atendimentos realizados por meio de central telefônica até seis meses após eventual rescisão 12 meses após a publicação do Regulamento Mais facilidade na comparação de preços Todas as operadoras, de todos os serviços, deverão disponibilizar, em forma padronizada, os preços que de cada serviço e as condições de oferta 12 meses após a publicação do Regulamento Fim da cobrança antecipada A cobrança só poderá ser feita após a fruição dos serviços, de forma que, se o cliente quiser cancelar o serviço no meio do mês, pagará em 120 dias após a publicação do

272 248 Unificação de atendimento no caso de combos sua próxima fatura apenas o valor proporcional ao período em que efetivamente usou o serviço Com o novo regulamento, os consumidores de pacotes combo (que une telefonia fixa, banda larga e TV por assinatura, por exemplo) poderão resolver assuntos relativos a qualquer um dos serviços entrando em contato com uma única central de atendimento telefônico Regulamento 18 meses após a publicação do Regulamento Figura 5.57 Obrigações a serem estabelecidas pelo Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações (RGC) Possíveis motivos para a baixa qualidade do serviço Algumas metas de qualidade dos serviços exigiam baixo nível de serviço nos primeiros anos, mas se tornavam mais exigentes anos depois. Antigamente a gente tinha que disponibilizar ao cliente, acho que 10% do contratado. Quer dizer, se o cliente tem um mega, se ele tivesse recebendo 10% disso, tava aceitável, entendeu? Então era ridículo. Por isso que a qualidade da banda larga sempre foi muito ruim. A Anatel agora fez um plano que, eu acho que, em quatro ou cinco anos, acho que até Não sei... é, até 2015, a gente vai ter que disponibilizar 90% do contratado e não mais dez. Eles inverteram o jogo, então a cada ano eles aumentam um percentual, até bater os 90 (Entrevistado 6). Parece que mesmo assim, algumas das metas estavam abaixo do nível de qualidade exigido em outros países. Assim, parece ter havido um equívoco na estimativa do nível de exigência de qualidade possível de ser atingido. Se o seu telefone pifar pela regra aqui no Brasil as operadoras têm acho que 24, não me lembro mais se é 24 ou 48 horas, mas é irrelevante. Para você ter uma idéia, há 20 anos atrás, lá no Japão a NTT consertava, em até duas horas... Ela consertava em até duas horas telefones em Só cada 3 telefones que pifavam em ela não conseguia consertar em até duas horas. Isso há 20 anos atrás (Entrevistado 14). Ainda, alguns dos quesitos medidos nas metas de qualidade eram viesados pela disposição dos clientes para ligar para a central de atendimento, ou reclamarem. No PGMQ de telefonia móvel, dos 12 indicadores, oito dependiam da realização de reclamações pelo consumidor. No PGMQ de telefonia fixa, das 26 metas mensuráveis, sete metas dependiam de solicitações, duas de atendimento em período de maior movimento, uma do envio de correspondência pelo usuário, as metas relativas à cobrança com erro também dependiam da reclamação pelo consumidor e apenas duas tratavam da qualidade da chamada, ainda assim, somente no horário de maior movimento. Sobre as metas de qualidade de TV por assinatura,

273 249 dentre as 10 metas estabelecidas, apenas uma independia da ação do consumidor para reclamar ou solicitar solução e tratava da frequência de interrupções solucionadas em até 24h. Por fim, dentre os 14 indicadores quantitativos de metas de qualidade da internet fixa, oito se referem diretamente à qualidade do serviço prestado e seis dependem da ação do consumidor, o PGMQ que apresentava metas mais completas. Dessa forma, diversos indicadores dos PGMQs não mediam a qualidade do serviço em si, mas também o quanto as pessoas estavam dispostas a reclamar. Parece, portanto, que houve um equívoco na forma como foram definidos os indicadores de qualidade. Além disso, a Anatel parece ter ignorado que alguns dos indicadores poderiam ser manipulados, por outras ações que não melhoravam a qualidade do serviço prestado, mas que permitiam que as empresas melhorassem seus indicadores. As ligações não completadas no caso de o telefone estar sendo utilizado no momento, fator que independe da operadora, também eram consideradas queda de chamada. Isto fez com que as operadoras buscassem iniciativas para aumentar o número de chamadas completadas. Então, foi uma época que todo mundo fazia venda de caixa postal, secretária eletrônica para fazer com que completasse essa chamada. Para pessoa física isso funciona muito bem. O problema é quando é para pessoa jurídica, onde você tem um canal de comunicação muito forte, principalmente as rádios, que usa muito telefone, pedem para o ouvinte ligar, pedir música e a gente tinha que oferecer essa solução para o cara para ele poder... E aí sim voltada mais como produto e não como revenue share. Uma ou outra empresa, a Globo, a Cidade, na época a Cidade, a FM O Dia, 98, a gente precisava compartilhar receita porque eles viam que era uma necessidade nossa, senão a gente levava multa da Anatel. Então, a gente fazia essa estruturação. (...) O que acontece, a Empresa A ela é obrigada, tipo assim, pela Anatel a gente é obrigado a completar no mínimo, se eu não me engano 80% das chamadas feitas para fixo. Então se eu ligo para um fixo e dá ocupado, ela cai no meu indicador como negativo. Quando dá ocupado a Anatel considera que a culpa é da Empresa A porque não completou a chamada. Então, alguns meios de comunicação, quando você bota o canal aberto, dá muito ocupado. Você vai tentar ligar, vai dar ocupado. Então você tinha... No mês, você pega uma rádio Cidade, ela tinha 350 mil chamadas não atendidas. Então, a solução que a gente oferecia era um atendimento eletrônico. Então, o cara ficava navegando na URA. Então, se você quer falar com fulano tecle dois, até conseguir. O cara ficava esperando, aguardando, mas a ligação era completada. A gente não era penalizado por isso. Então, a gente conseguia manter o nível ali, senão a gente pagava uma multa gigante para a Anatel. Deu ocupado, a culpa é da Empresa A. A culpa é da operadora. Por isso que começou muito chamada em espera, começaram oferecer serviços para evitar esse tipo de coisa. Mas uma pessoa física quando dá você vai pegar dez chamadas no mês, você não tem muito volume. Então, era melhor tocar as grandes empresas que tinham um volume, 95% do volume estavam nas grandes empresas. Se você pegasse 95% do volume estava em 30, 40, 50 empresas. Então a gente tinha que estruturar o canal para poder conseguir... A gente tinha uma força de vendas só para isso, no Brasil inteiro, para poder conseguir diminuir esse indicador. Então, já teve casos de a gente no Nordeste fazer um Fuscão de chocolate na época da páscoa, dava para o cara, dava para a rádio um Fusca recheado de chocolate para ele poder aceitar a gente colocar a solução. Então, na maioria das vezes eram clientes de mídia, sempre de mídia, rádio ou televisão (Entrevistado 25).

274 250 Os resultados dos indicadores de qualidade de cada serviço deveriam ser reportados a ela mensalmente e a agência também deveria fiscalizar. No entanto, há evidências que sugerem que a fiscalização não era eficaz. Mas, assim... A Anatel avisava: Olha, vai ter fiscalização tal dia. Aí elas se preparavam. Com certeza não era uma coisa tão... Um reflexo da realidade. Cara, eu não sei... Esse tipo de coisa eu não sei, não posso afirmar se era realmente assim. Acredito que, quando você sabe que você vai ser fiscalizado, você de alguma forma se prepara... (Entrevistado 9). Dessa forma, os motivos encontrados para a baixa qualidade dos serviços são relacionados ao equívoco nas expectativas de futuro, na escolha por alternativas e na execução de ações, como resumido na Figura Motivos para consequências imprevistas Equívoco Tipos Na expectativa do futuro Na escolha por uma alternativa Na execução de ações Baixa qualidade de serviços Subestimado o nível de exigência de qualidade possível de ser atingido Na forma como foram definidos vários indicadores de qualidade. As fiscalizações parecem não ser eficazes Figura 5.58 Possíveis motivos para a não previsão da baixa qualidade dos serviços. Sendo assim, as intenções na época do planejamento da reforma do setor de telecomunicações parecem ter sido positivas, no entanto, nem todos os objetivos foram cumpridos. Além disso, com a intenção de cumprir alguns dos objetivos, o governo parece ter causado consequências inesperadas, que, em alguns casos, eram contrárias às intenções. Percebeu-se que os efeitos de determinadas ações afetavam outras variáveis de forma inesperada. A interação de diversos fatores e decisões do governo, mecanismos nonmarket, podem afetar a dimensão de negócios e intensificar os desafios do crescimento DESAFIOS DO CRESCIMENTO DAS OPERADORAS A análise dos objetivos e resultados não antecipados da estratégia governamental de desenvolvimento do setor de operadoras de telecomunicações contribui para o entendimento da dimensão institucional. Entretanto, para responder Como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ?, é necessário investigar também a dimensão de negócios. Assim, buscou-se analisar, por fim, c) Que desafios se

275 251 apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil?. Entre as evidências encontradas, que são comuns a todas as operadoras pesquisadas, puderam-se analisar três dos desafios organizacionais do crescimento, que serão abordados a seguir. São eles o empreendedorismo, a navegação no ambiente dinâmico e o gerenciamento da complexidade Empreendedorismo Após ter analisado os mecanismos nonmarket (BARON, 1995) que atuam no setor, é possível investigar como as operadoras de telecomunicações interagiram com a dimensão institucional. Assim, buscou-se analisar como, nesse contexto, as organizações buscaram crescer e lidaram com os riscos. Percebeu-se que os movimentos em busca do crescimento foram motivados principalmente pelo governo. Parece haver movimentos de expansão defensivos, movimentos produtivos, movimentos híbridos e movimentos que trazem retorno no curto prazo, porém comprometem o longo prazo. Para avaliar os movimentos de expansão das operadoras de telecomunicações do mercado brasileiro, organizaram-se iniciativas de crescimento ao longo dos anos, desde a reforma do setor até 2013, que foram classificadas em três tipos: demandas de expansão do governo, iniciativas voltadas para o curto prazo e economias de escala e escopo, conforme a Figura 5.59.

276 Figura 5.59 Movimentos de expansão do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil. 252

277 Influência do governo Então, considerou-se que as exigências de cumprimento de metas de expansão de rede fixa, de rede 3G e de rede 4G, a oferta do AICE e da internet popular, a criação e revisão do preço, através do IST, foram movimentos de expansão defensivos. Estas iniciativas, não significavam, necessariamente, crescer produtivamente, mas sim minimizar riscos, como sanções e perda de legitimidade. Como mostra o trecho abaixo, não se esperava que todas as metas de expansão de rede fossem rentáveis, mas diversas operadoras buscaram antecipar as metas de universalização para poderem prestar outros serviços e atuar em outras regiões. Por exemplo, a Telesp recebeu sua certificação em 4 de março de 2002, a Sercomtel em 8 de março de 2002, a CTBC Telecom em 24 de abril de 2002, a Embratel em 8 de maio de 2002 e por fim, a Telemar, em 18 de junho de 2002 (ANATEL, 2002). Não tem renda pra sustentar (a expansão de rede determinada pelas metas), entendeu? Você vai botar numa cidadezinha de dois, três mil habitantes. Aí todo mundo vai comprar seu celular, mas ninguém vai ligar. Todo mundo vai escutar música, sei lá, mas não vai ligar. Mas eles não ligam. Não têm nem pra quem ligar, entendeu? Imagina qual é o retorno de você botar cobertura telefônica no Amazonas? Existem alguns pontos que você encontra gente, mas existem alguns pontos que não faz sentido... Uma cidadezinha lá no meio do mato e não tem gente pra pagar aquele investimento (Entrevistado 9). Outra influência do governo sobre os movimentos de expansão parece ter sido a criação das taxas de interconexão, que incentivavam a busca pelo aumento de participação do mercado. As operadoras que tivessem maior participação, tinham mais chance de receber chamadas de telefones, fixos e móveis, de outras operadoras e, portanto, receberiam receitas pela interconexão. Assim, você tinha muita gente ainda para trazer, muita gente para vender celular novo. Então, esse esforço sempre foi muito mais direcionado para venda, sempre teve uma briga aí monstruosa pelo market share, pela liderança de mercado. Porque, enfim, pelas coisas que a gente já conhece, isso traz realmente uma escala, é um mercado de escala, isso ocupa a sua rede, isso dilui os seus custos fixos de uma forma muito grande, atendimento, tua estrutura fixa de uma forma geral e isso também te traz uma variável que é muito curiosa que é assim... É a probabilidade de uma chamada cair na sua rede. Por isso, o market share é importante também, talvez não seja em outros mercados. Porque, por exemplo, se você tem... São quatro operadoras hoje, se você tem 30% do mercado de base, mesmo que seja pré-pago, teoricamente, é óbvio que isso não funciona dessa forma, mas você tem 30% da receita de chamadas entrantes, que é aquela V-UM que eu te falei. Então, essa receita aqui, ela é muito expressiva no balanço das empresas. Principalmente empresas como a Empresa B que é uma empresa basicamente móvel. Então, se uma linha fixa liga para o móvel, ela paga V-UM. Se uma linha móvel liga para o móvel de outra operadora ela paga V-UM. Então, tem um fluxo de dinheiro para operadora

278 254 que não vem diretamente da fatura do cliente. Vem da fixa-móvel. Então, imagina todos os fixos que ligarem... Então quanto maior for seu market share, maior é essa captura aqui. É uma captura muito importante porque isso é muito dinheiro. Muito dinheiro! Só você pensar 40 centavos por minuto. Tinha uma legislação para baixar esse preço, não sei como isso está, que é a tal da interconexão. Então, no fundo, o market share se reflete em rentabilidade também, então por isso essa briga. Para eu manter esses 30% o que importa é o crescimento líquido, né? (Entrevistado 17). Portanto, parece que o retorno financeiro é priorizado, enquanto que a criação de valor e a diminuição de riscos têm menor relevância. Saiu uma legislação sobre atendimento ao consumidor e aí você precisava fazer uma série de ajustes no call center. Precisava ampliar o call center, precisava criar mecanismos que melhorassem a qualidade do call center. E aí a Anatel, sempre que ela baixa... Sempre que ela muda uma regra, muda a legislação, muda alguma exigência, ela dá um tempo para as operadoras fazerem isso e aí eu lembro que a análise que nós fizemos foi, assim do ponto de vista de VPL, que era sempre o indicador lá, o que valeria mais a pena? Se valeria mais a pena manter o atendimento ruim, fora das metas estabelecidas pela Anatel ou se valeria a pena... Enfim, pagar multa... O cálculo era: qual o menor prejuízo. Pagar multa ou ampliar o call center e atender? Então não cumprir a legislação e pagar multa, ou cumprir a legislação e incluir os requisitos de qualidade. Então assim, é minha opinião, isso para mim caracteriza bem assim o negócio. Caracteriza bem qual é o stakeholder que a empresa está preocupada, que é só o shareholder. Única e exclusivamente. Então até o próprio indicador. Você vai fazer uma avaliação era uma avaliação de VPL, então era conta do valor criado pro acionista. Era sempre esse. Nunca foi: Tudo bem, VPL negativo, mas o atendimento que pode melhorar a qualidade, etc... (Entrevistado 17) Você não ouvia em momento algum alguém falando assim: Não, é o cliente, você tem que melhorar. Você só melhorava de fato alguma coisa para o cliente quando isso se refletia em receita, em valor para a empresa. A empresa ela não entregava valor para o cliente sem capturar esse valor. Então esse valor ele é muito forte, você não vai, por exemplo, mexer num produto que vários clientes estão reclamando se mexer nele vai custar para você mais caro do que deixar ele assim e os clientes insatisfeitos, por exemplo. E até certo ponto eu acho que isso até faz sentido, né? Mas se você pensar que a Empresa A faturava 27 milhões, tinha uma margem nítida que era gigantesca, de 30% mais ou menos... É muita coisa! De 27, estamos falando de seis e meio milhões de margem EBITDA. Então, é muito dinheiro, sabe? Então, algumas decisões, e eram vários casos, né? Mas certamente não se existia o fato de uma coisa dar VPL negativo, você não conseguia justificar, era muito difícil você justificar qualitativamente e dizer: Ah, mas os clientes estão insatisfeitos e eles podem cancelar, podem falar mais mal... Você tinha que medir isso sempre, de alguma forma. Você não conseguia convencer sem número. (Entrevistado 17) Dessa forma, importantes movimentos de expansão realizados no setor parecem ter sido puxados pelo governo ao invés de serem espontâneos Iniciativas voltadas para o curto prazo Além disso, foram identificadas iniciativas das operadoras que visavam defendê-las dos concorrentes no curto prazo, mas que no longo prazo poderiam ter efeitos negativos. Por

279 255 exemplo, ações que visavam à fidelização de clientes, como contratos com multa de recisão e a criação de cestas de serviços, garantiam a receita durante um período, mas, não necessariamente, faziam com que o cliente quisesse continuar com aquele serviço quando o contrato acabasse ou no longo prazo, como sugerem os trechos abaixo. A gente blinda o cliente como? Fidelizando o cara. Pra sair ele paga uma multa. Ele tem mais vontade de ganhar um aparelho, de ter um plano... De repente mais baixo em matéria de valor, mas ele tem aquela multa ali atrelada. Que ao longo de 12 meses ela vai diluindo e no último mês ele quase não tem mais nada de multa. Mas você segura bastante o cliente. O cliente fica mais assim: Pô, não vou pagar pra mudar, é melhor esperar acabar e depois eu mudo. Então com isso você consegue amenizar muito a entrada da concorrência (Entrevistado 6). A cesta de serviços, que é o bundle que eles fazem, te dá num preço único, numa conta única, mobilidade, fixo, TV por assinatura, internet, banda larga... Aí, tudo bem, você quer cancelar? Você começa a ter uma dificuldade um pouco maior pra cancelar, mas enfim... Ele tenta de dar o máximo de solução pra te fidelizar, porque você tem muita coisa com eles. E aí também rentabiliza melhor a companhia. O que de certa forma, às vezes você fazendo a conta, dependendo da solução, talvez seja mais vantajoso você contratar um monte de coisa com um só, dependendo da realidade de cada um. Ele quer te fornecer vários, com fidelidade. Tem toda aquela estratégia de ficar n meses pra não pagar instalação. (Entrevistado 10) Assim, foram identificados alguns movimentos, ao longo do tempo, que eram defensivos no curto prazo. Por exemplo, na telefonia móvel, em 2008, uma operadora lançou o primeiro plano de convergência, ou seja, uma cesta de serviços. A oferta parece ter atraído clientes e aumentado e garantido receita por um período, porém diminuía a rentabilidado cliente e a margem da empresa. Você tinha uma base de clientes que tinha fixo muito rentável, o cara pagava duzentos reais para falar quinhentos minutos e estava na dele, estava quieto na dele, não reclamava, pagava feliz da vida. O bundle entra e para eu poder te blindar, eu te cobro 150 reais, você fala mil minutos e ainda leva uma internet de dois megas e ainda ganha três chips da Empresa A para você falar. O que você fez com esse cara? Você destruiu receita. Você refidelizou ele? Refidelizou, mas se o cara me ligasse daqui dois meses para retenção eu poderia refidelizar ele de repente só com voz a cento e cinquenta reais, não precisava queimar tanto dinheiro assim. Não preciso queimar tanto dinheiro. E isso varreu a base toda. Varre até hoje na pessoa física, no varejo inclusive. Então o conceito de convergência, tem que se tomar um cuidado muito forte, principalmente, quando você tem uma coisa muito agressiva para você conseguir ter tudo. Aí o que você acaba tendo? Você acaba queimando receita e tendo o que a gente chama de chip de gaveta, que é um chip que não serve para porcaria nenhuma. O cara nunca ativa aquele chip. Ele tem aquele chip porque o cara falou que ele ia ter. Quando o cara recebe o chip em casa ele nem lembra que ele tem o chip, ele não vai trocar o telefone dele. Ele não vai nem ativar aquela linha. Não vai fazer nada. Mas a economia que ele teve no fixo para ele já bastou. Então, no caso empresarial acabou com o canal, a gente queimou muita receita no empresarial, porque o empresarial sempre teve posicionamento de ser mais caro que o varejo. Sempre. Se a internet fixa do varejo custar cinquenta reais, no empresarial custava noventa. Como se equalizou as duas coisas, o estrago que você fazia no varejo foi duplicado no empresarial. Então você tem uma queima de receita muito forte (Entrevistado 25).

280 256 Além disso, a campanha pelo desbloqueio de aparelhos celulares também parece ter trazido resultados apenas no curto prazo. Em 2008, uma das operadoras criou uma campanha publicitária defendendo a ideia de que todas as operadoras deveriam ser obrigadas a desbloquear os aparelhos celulares vendidos, caso o cliente pedisse, com o intuito de influenciar a Anatel a mudar a regulação. Ainda que essa mudança pudesse beneficiar o consumidor, parece que a motivação para esta campanha era, na realidade, facilitar a atração de clientes do concorrente, se aproveitar de uma característica dos aparelhos mais baratos vendidos na época e prejudicar as vendas de um de seus concorrentes. Entretanto, estes três fatores eram apenas temporários, pois os aparelhos se barateariam e o concorrente poderia passar a comprar aparelhos que não tivessem essa característica. A campanha parece ter sido bem sucedida, no sentido de que a mudança regulatória realmente aconteceu, em março de 2010 (ANATEL, 2010), e as vendas de aparelhos da operadora concorrente, parecem ter sido prejudicadas, como sugere o trecho abaixo. No entanto, não houve grande mudança na participação de mercado de nenhuma das duas operadoras de telefonia móvel (TELEBRASIL, 2014). Então tem um impacto muito forte o que a gente chamava de chip only strategy. A Empresa A percebeu que isso já estava sendo feito em alguns mercados então entrou com aquela campanha de desbloqueio. Isso complicou muito a Empresa C, porque pelo desenho que foi feito... Você sabe o que é um aparelho dual band, um tri band, um quadri band? Um aparelho dual band, ele tem duas frequências só. No caso da Empresa C é 850 e A Empresa D e as outras operadoras elas funcionavam no 900 e no Então o que acontece? Se você tem um aparelho dual band você não consegue... Cliente Empresa C que tem um aparelho dual band, cliente da Empresa D e da Empresa A colocando o chip dual band não funciona. Porque não é a mesma frequência. O tri band da Empresa C era 850, 1900 e Então o que aconteceu? Todos os tri band da Empresa C podiam ser chipados pela concorrência. E foi isso que começou a acontecer. Então a Empresa C subsidiava aparelho no mercado e o cliente pegava aquele outro aparelho depois do desbloqueio... O desbloqueio da Empresa A foi feito só por isso, foi uma estratégia de total aproveitamento, não era uma estratégia que tinha algo positivo para o cliente, mas ela estava se aproveitando de uma fragilidade do sistema regulatório para não pagar subsídio sobre o aparelho e usar o aparelho subsidiado da Empresa C. (...) Então, a Empresa A, quando ela entrou na Banda D, ela entrou na 1800, se eu não me engano. E entrando no 1800, percebe que o tri band da Empresa C ela podia chipar, mas a Empresa C não podia botar o chip nas outras operadoras. Então, a Empresa C começa sofrer muito por perda, começa perder o mercado porque ela perde muito espaço no varejo. Óbvio que a Casas Bahia quer vender um aparelho que serve para todas as operadoras, não quer vender um aparelho que é só da Empresa C. Ela compra um aparelho para todos. Nesse momento o mercado muda porque você acaba tendo varejos, como a Casas Bahia, comprando direto do fabricante, deixando de comprar direto da Empresa C, diminuindo muito o volume de compra direto da Empresa C. O aparelho com maior penetração, óbvio que é o dual band, que é mais baratinho. É mais simples. Dual band é mais barato que o tri band (Entrevsitado 13). Outra iniciativa de expansão de curto prazo é a oferta de serviços com ligações on net ilimitadas, ou seja, não se cobrava por ligações para clientes da mesma operadora.

281 257 Bom, na época que eu estava a Empresa B estava apresentando um crescimento muito grande no setor de pré-pago. Teve aqueles planos ilimitados, que você pagava uma quantia certa e falava quanto quisesse. Isso meio que quebrou o paradigma de você cobrar por minuto. Passou a cobrar por ligação. Isso foi uma oferta que... Meio que revolucionou o setor de pré-pago e isso está causando uma grande expansão nesse segmento (Entrevistado 9). Esta iniciativa é embasada na existência da tarifa de interconexão, que é paga para outra operadora, pelo uso de sua rede para completar a chamada até o receptor, apenas é devida no caso de chamadas para clientes de outras operadoras. Assim, o custo de chamadas on net é mais baixo. Ainda, este tipo de oferta atrai mais clientes, o que aumenta a probabilidade de uma chamada realizada por um usuário de outra rede ser destinada a um cliente daquela operadora, por isso, este tipo de oferta parece aumentar a receita. E aí muitos perguntam: A conta não fecha, não se paga isso. Paga porque o custo da ligação, que a gente chama de on net, dentro da mesma, de Empresa B para Empresa B, da mesma operadora ele é muito baixo, tipo é um centavo, sei lá, aí você paga o imposto. Então, se você botar de graça, não é custoso, enquanto que se você diminuir uma ligação que era para outra operadora, que você paga interconexão e imposto, aí o mínimo é quarenta centavos. Como que você vai diminuir, você vai pagar para ligar? Se o seu custo é quarenta centavos como é que você vai botar menos do que isso? Aí você tem que fazer toda uma logística, eu também ganho interconexão. Então meio que você não pode considerar individualmente, você considera como que é o saldo, se eu estou recebendo mais ligações... Aí você bota na conta que se eu aumentar a minha base e eles falando entre si, as pessoas vão começar ligar para esses clientes que vão aumentar e eu vou receber mais interconexão. Então se eu recebo mais dinheiro, isso entra na conta para poder pagar, entendeu? Então tem toda uma análise por trás, que a coisa fecha (Entrevistado 1). No entanto, este tipo de serviço pode ser ofertado por qualquer operadora e, de fato outras o fizeram, por isso parece apenas ter trazido benefícios no curto prazo. Então tem momentos que você meio que muda a dinâmica do mercado. Essa questão do ilimitado foi uma outra revolução grande. Ali, depois de a Empresa A ter todo aquele processo foi uma evolução bem grande que a Empresa B fez, tanto é que depois ela mudou o mercado inteiro. Todo mundo agora é ilimitado, antes era só a Empresa B. Só que aí o que se chama isso? A Empresa D é uma operadora que copia tudo, você vê que ela não lança nada. Pega todo o histórico dela desde o início, ela não lança absolutamente nada novo, ela copia tudo igual, igual, igual, sem tirar e nem pôr. O regulamento, tudo igual. A Empresa C, ela demora um pouco, ela faz as coisas mais planejadamente. Ela, você vê que para ela entrar no ilimitado, ela demorou quase dois anos. A Empresa D já tinha copiado, a Empresa B é vinte e cinco, ela botou vinte e um. (...) Aí você pega os planos pós-pago, é a mesma coisa, tem lá o Empresa D ilimitado x... Aí hoje, por exemplo, a gente já não tem tanta vantagem, vamos botar assim... Os outros são ilimitados, mas não são tão ilimitados quanto o nosso, o nosso é ilimitado de verdade. Os outros ainda tem uns entraves, é x minutos, tantos minutos por dia, mas a Empresa B não, a Empresa B é de fato. E hoje está num momento em que a gente está tendo que mudar um pouquinho, porque tem sempre que dar uma injeção de novidade, porque aí quando você bota novidade no meio, você muda de novo o mercado. E aí por que as operadoras não entraram de uma vez? Porque tem estratégias que você tem que ver se vai dar certo (Entrevistado 1).

282 258 Os serviços de ligação on net ilimitada surgiram para os telefones móveis pré-pagos, mas também passaram a ser ofertados para assinantes mensais, o chamado plano controle. O primeiro deles, o TIM Liberty Controle, foi lançado em 2012 e oferecia chamadas ilimitadas para outros clientes da operadora, em todo o Brasil, por R$ 27 mensais fixos. Dessa forma, o cliente pagava uma fatura mensal com o mesmo valor e recebia créditos que poderiam ser usados ao longo daquele mês (BRAGA, 2012). Além disso, surgiram planos de ligações ilimitadas para usuários da mesma operadora na telefonia fixa. Igualmente, estes planos parecem ter atraído clientes, mas também poderiam ser adotados por outras operadoras, de forma que seu benefício seria apenas temporário, no curto prazo. Aí eu destaco dois produtos que eu lancei, que o primeiro foi o plano controle da Empresa B Fixo. Foi o primeiro plano controle fixo, ilimitado, que no móvel já existe, né? Já existia. Então, esse plano, a gente pensou na época o mercado de pessoas do fixo que não queriam comprometer a renda pagando mensalidades altas com o seu telefone fixo e pessoas que precisavam ter esse telefone fixo. Então, na época a gente desenhou a uma mensalidade de 23 reais, que na época, em 2010, era 50% de uma assinatura básica padrão da Empresa L ou da Empresa J e, como a mecânica era diferenciada, era ilimitada, a pessoa poderia ligar e fazer ligação ilimitada pra outro fixo ou pra um telefone da Empresa B e os 23 reais que ela pagava de mensalidade eram convertidos em bônus pra utilizar pra outras operadoras. Então era um plano bastante agressivo, assim, que visava... Porque assim, a pessoa que quer ter o controle dos gastos e a pessoa que não quer pagar uma conta alta, não quer pagar mais do que aquilo, era um plano ideal pra esse tipo de pessoa. Que quer falar e não quer pagar muito. E eu também lancei um plano póspago, que era o Empresa B Fixo Mais, que ele tinha uma mecânica de mil minutos pra qualquer fixo, além disso, a pessoa poderia escolher três números Empresa B pra cadastrar como prediletos, que ela não pagava também. Então ela pagava uma franquia de 40 reais por mês pra ter os mil minutos e pra falar com três móveis da Empresa B de graça. Esse foi um plano que foi muito bem aceito no mercado póspago, porque na época, equivalia a uma assinatura básica, como eu te falei, da Empresa A e da Empresa J, que eram os principais grupos, então, assim, a gente conseguiu ter uma grande penetração nos mercados, principalmente em São Paulo, onde a Empresa J estava com uma imagem ruim nessa época e no Nordeste. No Nordeste também a gente conseguiu vender bastante esse plano (Entrevistado 16). Na telefonia fixa, outra iniciativa de expansão que apenas traz retorno no curto prazo foi a adoção da tecnologia Wireless Local Loop (WLL) para expandir rapidamente a rede, para possibilitar atingir as metas de universalização antecipadamente, ou prestar serviço de telefonia fixa numa nova região. Por exemplo, a Vésper, empresa espelho, começou a implantar sua rede de WLL em 2000, a Empresa B, que não possuía operação de telefonia fixa, começou a implantar sua rede WLL em 2007 e a Vivo, que apenas tinha operação de telefonia fixa no Estado de São Paulo, em 2011.

283 259 No entanto, isso não contribuiria para o crescimento no longo prazo, já que esta tecnologia não permitia a disponibilização de capacidade de transmissão suficiente para oferecer banda larga, como demonstram as falas a seguir: Tinham (infraestrutura), porém a capacidade das centrais públicas naquele período era muito restrita, você tinha centrais muitas vezes eletromecânicas, que não tinham mais capacidade para atender assinantes e como é que você amplia uma central e atende novos assinantes? Apesar de você ter o cabeamento metálico, de certa forma que atenderia o last mile, a forma mais rápida de você ativar e mais barata é você botar uma grande central WLL, digamos assim, e atender rapidamente um grupo de assinantes com muito mais agilidade. É muito mais rápido você atender um assinante com WLL do que você ativar em metálico, recuperando o par, que está muitas vezes em situações terríveis. Eu presenciei uma cidade, como Uru, que o par você já abria na mão assim... Então eles atenderam sim muitos assinantes com rede metálica, mas dado o volume que eles precisavam fazer e o tempo que eles tinham para implementar isso, o WLL foi uma solução para complementar, não foi a solução principal. Eles também atenderam muitos clientes com pares, lançaram muitos cabos metálicos ainda, mas o WLL foi para dar aquele gás adicional de volume. Foram mais de assinantes em WLL só no interior de SP que a gente ativou. Como o volume para poder antecipar metas, isso fez com que a Empresa J comprasse, tivesse o braço móvel, né? Entrasse na móvel... A Empresa A, naquele período, não conseguiu ser tão ágil assim, não antecipou... Antecipou! O PAM da Empresa A funcionou, mas ele não conseguiu entrar na móvel, demorou um pouco a ser homologado esse processo de antecipação de metas porque ela não investiu tanto quanto a Empresa J investiu. Mas assim, não é que foi a solução principal, mas era uma solução que era muito ágil de implementar, a gente rapidamente botava uma antena, todo mundo tava coberto na cidade e você só ia ativando os terminaizinhos, então você rapidamente ativava muitos assinantes. E também tinha essa questão da qualificação dos pares. Eram muito antigos, em muitas cidades, tinham outras que sequer tinham cobertura praticamente, tinham meia dúzia de assinantes, eram centrais muito pequenas e você conseguia fazer isso através de centrais remotas, módulos remotos que ficavam nas grandes capitais, em Baurú, por exemplo, era onde ficava a central que comuta toda uma região de vários municípios. Então você chegava obviamente por transmissão até lá e de lá você espalhava via esse sistema WLL. Era uma forma mais rápida de implementação, tem a ver com agilidade e qualificação do par. (Entrevistado 18) A Empresa A, inclusive, tava num plano de utilização de WLL... O grande problema disso... Pra SP... Mas o grande problema disso é que hoje você não contrata mais uma telefonia fixa que não pra usar com o banda larga. E aí você não tem hoje as tecnologias... A menos que o 3G e o 4G entrem muito mais forte, a 4G, talvez seja uma saída essencial para isso, mas a rede celular não tem banda para você fazer banda larga suficiente para satisfazer um usuário de casa, com as demandas que ele tem hoje de Youtube, de Netflix, de... Perfil de usuário hoje é de altíssima banda, de 10 mega pra cima. Então, acaba que é uma solução que... O Empresa B casa, por exemplo, é uma solução que você compra, mas a menos que você tenha uma banda larga melhor, você não vai comprar, você não vai usar. Hoje você não compra o telefone fixo pra usar o telefone fixo. Você compra pra usar a banda larga. Então, essa associação nos favorece, de certa forma, porque a gente... (Entrevistado 18).

284 Economias de escala e escopo Ademais, foram encontradas inciciativas de expansão que geravam economias de escala e escopo, portanto eram produtivas. As diversas fusões e aquisições, também foram classificadas como movimentos produtivos, já que assim, as operadoras puderam atender a mais clientes e prestar outros serviços. Os movimentos para atingir metas de universalização e de expansão de rede parecem não apenas visar minimizar riscos, como também produzir economias de escala e escopo em alguns casos. No caso do primeiro PGMU, as operadoras que atingissem as metas poderiam passar a prestar quaisquer serviços de telefonia, em qualquer região (ANATEL, 2002). Além disso, a expansão de rede também possibilitou o aumento do número de clientes e facilitou a prestação de outros serviços. A expansão de rede foi considerada, portanto, um movimento híbrido, ou seja, além de defensivo, também é produtivo. Assim, foram identificados movimentos de expansão defensivos, benéficos no curto prazo, produtivos e híbridos. Conclui-se também que o crescimento das operadoras de telecomunicações foi significativamente incentivado pelo governo Navegação no ambiente dinâmico Além de buscar continuamente crescer e gerenciar riscos, para que as organizações se renovem, condição necessária para o sucesso no longo prazo, é necessário que sejam capazes de navegar no ambiente dinâmico (FLECK, 2009). Por isso, buscou-se investigar como as operadoras lidam com a navegação e enconcontrou-se que: a relação com o governo parece gerar aumento de custos e perda de legitimidade; a interação com os clientes parece gerar perda de legitimidade e a concorrência parece levar à dificuldade de capturar valor. Para analisar como as empresas do setor lidaram com os desafios de navegação no ambiente dinâmico, foram reunidas evidências, ao longo do tempo (Figura 5.60), sobre como as empresas interagem com três importantes stakeholders: governo, clientes e concorrentes. As evidências encontradas foram classificadas por stakeholder e, as interações com o governo, foram divididas em: expansão de rede, qualidade, mudanças regulatórias e, por fim, taxas.

285 Figura 5.60 Análise do desempenho das operadoras ao lidar com o desafio da navegação no ambiente dinâmico. 261

286 Governo Na análise das consequências não esperadas que a estratégia adotada pelo governo pode ter tido sobre as operadoras de telecomunicações brasileiro, percebeu-se que esse stakeholder tem grande influência sobre o setor. A Anatel e o governo podem decidir implementar suas decisões mesmo sem que os players do mercado concordem, mas estes podem e devem tentar influenciá-los. A Anatel, antes de impor novas regulações, divulga a proposta de mudanças e a sociedade, inclusive as operadoras, podem analisar e argumentar sobre as novas regras, como afirma a fala abaixo. O sistema de telecomunicações, a parte de regulamentação, ela vem sendo... Vêm surgindo coisas novas no tempo, assim... Muita coisa nova de regulamentação. Então você não cai na mesmice, vamos dizer assim, você não cai na rotina. Todo mês tá surgindo coisa nova. E você tem as consultas públicas. Tem que analisar as consultas públicas, contribuir... De acordo com o que é melhor pro sistema, pra empresa... Você faz essas contribuições... Pra sair um documento final... Bom, né? Não deixar... Aparar as arestas na consulta pública das minutas... Pra sair o melhor documento pra todos. Tanto pro poder concedente, quanto pro poder concedido, que é a gente (Entrevistado 22). Assim, ao longo do tempo continuaram surgindo mudanças na dimensão institucional, que afetam também a dimensão de negócios. Ao analisar como as empresas do setor lidaram com isso ao longo do tempo, percebeu-se que a influência do governo sobre o negócio das operadoras tem contribuído para o aumento de custos e perda de legitimidade. Então, eu acho que o principal desafio seria encontrar esse equilíbrio entre tributação, entre tarifa de interconexão, entre exigência de investimento. Então, o 3G, por exemplo, e o 4G, eles trazem obrigações de coberturas muito fortes. Mas não traz obrigação de cobertura muito forte necessariamente nos grandes centros, traz obrigação de cobertura também em cidades menores, em municípios menores. Enfim, a quantidade de recursos que a empresa consegue aplicar no ano, ela é limitada por um retorno, por uma rentabilidade estimada que o grupo vai ter como um todo e que o próprio Brasil pode ter. Então eu acho que, assim, o equilíbrio... Precisa ser, talvez, encontrado um equilíbrio melhor entre carga tributária, entre obrigações de cobertura, de métodos de cobertura, entre fiscalização... (Entrevistado 21) Expansão de rede Primeiramente, os planos de metas de universalização, como já discutido, exigiram que as operadoras fizessem grande esforço de expansão de rede. Dessa forma, a rede passou a atender a novas cidades o que criou oportunidade para aumentar a base de clientes. Ainda que as exigências fossem para a disponibilização de acessos de telefonia fixa, parte da

287 263 infraestrutura pode ser utilizada para todos os serviços, de forma que as operadoras puderam também expandir seu mercado de telefonia móvel, por exemplo, o qual teve enorme crescimento. Tem 250 milhões de linhas no Brasil, pra, sei lá, 200 milhões de habitantes, vendese muito, ninguém presta um ótimo serviço, todas têm um nível de qualidade baixo ali, mas ao mesmo tempo, é legal pensar no que era Telecom há quinze anos atrás, que era uma coisa que não existia no Brasil. Você só tinha linha fixa. Em quinze anos você colocou um aparelho e um chip na mão população inteira. Então, assim, as pessoas estão navegando na internet pelo celular. Foi um mercado que cresceu muito rápido. É muito difícil uma empresa que teve start up em 2001 e 10 anos depois já tem sessenta milhões de clientes (Entrevistado 5). Assim, os esforços para cumprir as metas de expansão de rede podem ter criado uma oportunidade, mas que não necessariamente traria o retorno necessário para compensar o investimento. Parece que algumas localidades não consumiam serviços de telecomunicações em quantidade suficiente para justificar a expansão da rede. Não tem renda pra sustentar, entendeu? Você vai botar numa cidadezinha de dois, três mil habitantes. Aí todo mundo vai comprar seu celular, mas ninguém vai ligar. Todo mundo vai escutar música, sei lá, mas não vai ligar. Mas eles não ligam. Não têm nem pra quem ligar, entendeu? Imagina qual é o retorno de você botar cobertura telefônica no Amazonas? Existem alguns pontos que você encontra gente, mas existem alguns pontos que não faz sentido... Uma cidadezinha lá no meio do mato e não tem gente pra pagar aquele investimento (Entrevistado 9). Assim, para baratear a expansão de rede, determinada pelas metas, as operadoras pediram a permissão de utilização da tecnologia WLL, o que foi aceito pela Anatel (ANATEL, 2001). No entanto, esta tecnologia tinha menor qualidade e sua capacidade de transmissão de dados era baixa. Dessa forma, o investimento em rede, utilizando o WLL traria um menor retorno para a operadora, pois não contribui para a oferta de internet fixa. Eles estavam com um projeto muito grande de antecipação de metas da Anatel, voltado pra operadoras, né? A Empresa J tinha contratado a Alcatel pra ser parceira na ampliação. Eles precisavam colocar telefones em tudo quanto era canto e uma forma fácil de fazer isso, ao invés de passar fios nas ruas é usar o WLL como tecnologia. E eu trabalhei nesse projeto. Tínhamos mais ou menos 220 mil linhas no interior de São Paulo, pela Alcatel, como fornecedor de equipamentos da solução e o projeto de cobertura e tal, que era um projeto de certa forma, diferente no Brasil. A gente praticamente... A primeira linha WLL instalada no Brasil, eu participei diretamente, que foi em Paraty, pra Empresa L (Entrevistado 18). Além disso, as metas de universalização também determinavam a relação de orelhões, ou Terminais de Uso Público (TUPs), por habitante em cada localidade e a distância entre eles. Isto gerou a necessidade de instalação de orelhões, nos PGMUs I e II, além da manutenção. Já na troca de metas do PGMU II e no PGMU III, diminuiu-se a densidade

288 264 exigida, mas a manutenção desses terminais gera um custo e os TUPs ainda parecem não trazer retorno para as operadoras, como afirmam as seguintes falas: Você vê uma coisa que não dá dinheiro para a Empresa A, que dá prejuízo é TUP, é orelhão. A Empresa A é obrigada ter orelhão em lugares que não tem nem gente direito, e é obrigada a instalar, é obrigada a ter (Entrevistado 25). Pra que ter orelhão...? Quem vai para Guarulhos aqui, para o aeroporto de Guarulhos, você já pegou aquela última pista grandona que chega lá no aeroporto? É assim do lado da pista. Tem a pista de pouso assim, aí passa um avenidão aqui e o aeroporto é para cá, o terminal. Ali deve ter uns cinco quilômetros de extensão de nada, nada, nada, não tem nenhuma habitação, não tem nada. Tem dois orelhões ali. Dois (Entrevistado 12). Além das metas de universalização, o governo também criou exigências de expansão das redes de telefonia móvel 3G e 4G. Nas licitações das bandas de frequências do 3G, as operadoras adquiriram também o dever de atender em até dois anos a 25% dos municípios não atendidos de cada lote adquirido, incluindo os com menos de 30 mil habitantes, único caso em que as operadoras poderiam compartilhar rede (TELECO, 2012b). Assim, para determinar quais empresas atenderiam a cada município, foram feitas rodadas, nas quais cada operadora escolheu até 5% do total dos municípios, em ordem inversa àquela em que os lotes foram licitados em cada área (TELECO, 2012b). Assim, o governo determinou quando as redes deveriam começar a funcionar e prazos para serem disponibilizadas em diversas cidades. É um setor de capital intensivo, então está sempre levando muito investimento... É um setor estratégico, então tem pressão política, por exemplo, pras empresas botarem sinal nas cidadezinhas lá... Em Sergipe... São cidades que não se pagam. Então existe toda essa briga entre governo e as companhias e... Não vale a pena o investimento e sabe que o governo quer que tenha sinal em todos os lugares... Então fica essa demanda de investimento... É uma preocupação grande dos investidores, porque as empresas vão ter que estar sempre investindo mais, sempre preocupadas em atualizar sua rede... Esse ano, eu já tinha saído da Empresa B, foram leiloado os espectros do 4G, o 3G ainda nem se pagou... É uma tecnologia recente, você vê que a cobertura 3G das empresas ainda é bastante falha, tem em poucas cidades, não desenvolveu a tecnologia e o governo já está querendo leiloar o 4G pra ter na época da Copa. É uma questão política. Quando chegar na Copa, 2014, 2016, vai ter 4G na Copa, só onde vai ter Copa... Mas pras empresas não vale a pena, todo o investimento, o espectro, a fortuna pra você comprar a licença e não se pagou ainda (Entrevistado 9). Já as metas aplicadas às operadoras que compraram licenças de 4G, tratavam da expansão de rede 3G, 4G e de compras de bens e produtos com participação de tecnologia nacional (TELECO, 2012). Também foram licitadas faixas da frequência de 450 MHz, destinadas ao atendimento de áreas rurais, cujo preço deveria ser de R$ 0,31 para minuto pré-

289 265 pago e de R$ 30,60 para franquia mensal de 100 minutos no pós-pago e franquia mensal de dados de R$ 32,59 por velocidade de 256 kbps (ANATEL, 2012). Após a divulgação do edital diversas empresas pediram impugnações e nenhuma foi acolhida (TELECO, 2012). A Claro e TIM questionaram o repasse de 2% da receita bruta do serviço a cada dois anos para a União, a Vivo pediu a exclusão da cláusula que limitava a compra a 40 MHz de banda, pois teria que devolver, em 18 meses, as suas frequências de MMDS e a Empresa A sugeriu que as empresas de MMDS informassem se colocariam ou não à venda, as suas faixas disponíveis, na Banda P antes da entrega das propostas de compra (TELECO, 2012). Além de pagar pelo espectro, as operadoras tiveram que compensar as operadoras de MMDS pelas frequências que seriam transferidas para o uso do 4G. No leilão do 4G do espectro de dois e meio a Empresa J tinha ou tem ainda um serviço de televisão por assinatura com MMDS, que ela comprou da Abril e veio para a TVA. Ela teve que abrir mão desse espectro e abrir mão desse serviço porque esse espectro foi deslocado pelo serviço 4G. Então tinha várias questões regulatórias para saber como se abre mão disso, qual é a compensação econômica, para onde transfere os clientes... (...) Quando você sai de uma frequência e passa para outra? Ela é obrigada abrir mão, mas quem entra naquela faixa tem que te ressarcir dos custos que você tem de tirar o seu cliente daquele serviço e levar para outro tipo de serviço. Então ter uma indenização de quem comprou aquela faixa, de quem vai prestar o 4G naquela faixa. Teve lá uma compensaçãozinha que ainda está em discussão. Agora o leilão já acabou, então tem algumas empresas que são obrigadas a pagar alguma coisa (Entrevistado 12). Ademais, aexpansão de rede 4G tende a ser mais cara, já que usa frequências mais altas. Como, por uma questão física, quanto mais alta a frequência, menor o alcance do sinal, há necessidade de instalação de mais antenas e equipamentos para cobrir uma mesma área. Usava uma banda que chamava Banda A, que é uma frequência mais baixa que as bandas que vieram depois. As primeiras bandas foram A e B que é a frequência mais baixa. A cobertura é inversamente proporcional à frequência, quanto maior a frequência menor a cobertura. Então significa o que? Mais investimento. Você pega uma banda de frequência maior, você tem que colocar mais antenas para cobrir a mesma quilometragem quadrada (Entrevistado 26). Ainda, a Anatel é responsável pela organização das bandas de frequências e, no caso do 4G, a escolha de frequências diferentes das utilizadas em outros países pode também ter um impacto negativo no custo das operadoras, já que o fabricante teria que modificar sua produção para atender a essa peculiaridade do mercado brasileiro. Agora nós vamos ter um problema porque o nosso... (...) LTE. Com a LTE o governo, acho que jogou a nossa frequência para 2100 se eu não me engano. 2.5 não é uma frequência que o mundo trabalha, então mesmo com um aparelho quadri band você viajando para outro lugar do mundo, você não precisa levar outro aparelho porque ele não vai funcionar. Ou as operadoras vão ter que pedir para substituir uma frequência no aparelho, só que isso faz com que o set up de produção do fabricante

290 266 mude. Imagina que ele está lá com a máquina para fazer aparelhos numa frequência, ele vai ter que parar o que ele faz para o resto do mundo inteiro e fazer para o Brasil diferente. Óbvio que o custo do aparelho vai subir. Então provavelmente você tem uma penetração muito baixa desses aparelhos. Não sei mesmo como vai funcionar. Foi uma jogada péssima do governo brasileiro. (...) Porque comercialmente é péssimo. Para as operadoras é terrível, porque vai aumentar o custo drasticamente dos aparelhos (Entrevistado 13). Além disso, diferentemente de outros setores, a exigência de expansão de rede faz com que as operadoras tenham menos poder de barganha ao negociar com o fornecedor, o que também pode aumentar seu custo. Com a questão da Copa, da antecipação de cobertura em alguns lugares, acho que eles... Percebe que são várias coisas que são mal feitas do ponto de vista de desenvolvimento, porque você vai dar também para o fornecedor, que é um fornecedor worldwide, vende equipamento (...) se ele sabe que a operadora vai ser obrigada a cumprir determinadas regiões até a Copa, percebe que a operadora já perdeu barganha? (Entrevistado 13). Dessa forma, as exigências de expansão de rede podem ter contribuído para o aumento da base de clientes, mas não necessariamente da rentabilidade dos clientes e das operadoras. Ainda tenha muito mais acessos no setor, o investimento em infraestrutura é alto e parece não ser compensado sempre. A diminuição da densidade de TUPs exigida pode ter reduzido os custos, mas ainda há gastos com manutenção que não parecem trazer retorno. A utilização do WLL parece ter minimizado o investimento no curto prazo, mas não necessariamento no longo prazo. A expansão de rede do 3G e do 4G tendem a ser mais caras, assim como os aparelhos para utilizá-las e é possível que as operadoras tenham menor poder de barganha ao lidar com os fornecedores. Assim, a expansão de rede parece ser um mecanismo nonmarket que aumenta os custos das operadoras, o que pode prejudicar a destinação de recursos para outros aspectos do negócio. O momento da empresa hoje, ele é um momento assim, investir em rede... Só que agora tem investimento de 4G, os investimentos são todos direcionados ao 4G, você não está aumentando muito a capacidade da rede, você está melhorando a capacidade da rede. Não estou aumentando antena, entendeu? Expandir a minha cobertura, não é muito essa estratégia. A estratégia é pegar o que eu tenho e fazer com que ele atenda mais. O 4G é isso, você conseguir dar uma velocidade maior e a gente obviamente tem que entrar no 4G, não tem jeito (Entrevistado 1) Qualidade Além das exigências de expansão de rede, a Anatel determinou metas e indicadores de qualidade para os quatro serviços de telecomunicações ao longo dos anos, o que significou que as empresas tinham que se adequar, medir e reportar mensalmente. Mesmo assim, as

291 267 metas de qualidade não eram todas atingidas e houve sanções e determinação de novas regras de qualidade. Entretanto, em 2012, a agência proibiu três das maiores operadoras de vender serviços (REUTERS, 2012), o que foi a maior sanção já aplicada e parece ter surpreendido as operadoras, como sugere a fala abaixo. Porque assim, durante muito tempo os clientes ficaram: Ah, a Anatel não faz nada. A Anatel não faz nada. Então, a Anatel resolveu dar um recado, não da forma... É aquela história, né? Brasil é tudo meio esquisito, né? A forma como foi feita, não foi da forma certa. Você pega os Estados Unidos acontece essas coisas, eles vão fazer, tem lá indicadores, vão medindo e a coisa vai fazendo, aí do nada passou a ser ruim? O negócio acontece há anos e agora para tudo, entendeu? (Entrevistado 1). As metas de qualidade de alguns dos serviços apenas foram criadas após anos sendo prestados, como a da internet fixa, que foi aprovada apenas em Assim, as empresas pareciam ter se planejado para oferecer determinado nível de serviço e tiveram que se adequar às exigências de qualidade, necessitando de mais recursos, como sugere a fala a seguir. Segundo que, a parte de qualidade de serviço, existe um dimensionamento errado da parte das operadoras. Elas sempre dimensionam menos, pra gastar menos e vender mais. Um exemplo fácil de você ver isso é sua TV por assinatura. TV não. Sua banda larga por assinatura. Se você vir seu contrato, eles só garantem 10%. O que isso significa? A rede foi dimensionada pra te oferecer apenas 10%. Então, pensando lá no tubo de novo. O cara pensou: Vou vender pra 100 usuários e quando esses 100 usuários estiverem conectados ao mesmo tempo, eu só vou... Eu tô vendendo pra ele 10 megas, mas eu só vou dar pra ele um mega. Então só vou dimensionar meu tubo pra 100 vezes um mega. Então vou gastar menos, mas vou vender mais. E aí, muitas vezes, além disso, os caras começam a aumentar o número de usuários, vendem mais, mesmo sem expandir a rede. E aí esse foi o problema que ocasionou essa sequência de multas que teve agora pras operadoras. Elas vendem demais, mas não fazem expansão. A Empresa D é craque em fazer isso. A Empresa D é craque. Não faz expansão devida e continua vendendo. E aí não tem pra onde correr. São essas promoções que eles fazem. A própria Empresa B também, que faz aquela promoção de 50 centavos, mas ela não faz a expansão devida pra poder suportar esses novos assinantes, entendeu? Eles acabam vendendo mais do que eles podem suportar.(...) Talvez agora eles vão mudar um pouco a atitude, mas antes... E você vai concordar com eles... Eles têm uma planilhinha lá. Eles falam: Ó, se eu investir pra atender a todos os usuários de forma correta, eu vou gastar isso. Minha receita é essa. A multa, se eu não investir, é essa. E aí ele faz um break even. O que vale a pena? Pagar a multa, que até pouco tempo era baixa... Ou fazer o investimento? Pagar multa. Então... Mesma coisa de processo... (Entrevistado 4). Além disso, o relatório do TCU (2006) afirma que a insatisfação dos clientes de telecomunicações não estava sendo resolvida pela Anatel naquela época e um segundo relatório (TCU, 2012) apontava que o processo sancionatório da agência não era eficaz. Parece que as operadoras nem sempre eram punidas por não cumprirem a regulação e por vezes não cumpriam por saber que não seriam necessariamente prejudicadas financeiramente. É a mesma coisa, o mesmo princípio de reclamação no call center. Pra eu resolver esse número de reclamações aqui, eu tenho que fazer esse investimento. Faço ou não faço? Faço ou mantenho o índice de reclamação? Não vale a pena. Outro exemplo:

292 268 processo. Você liga lá reclamando e fala que vai processar. Tá bom. Processa. Estatisticamente, o número de pessoas que realmente vão pra frente num processo é mínimo. O valor que eles têm que pagar em cada processo é pequeno. Então quanto vale a pena ele investir mais no call center e aumentar a rede dele, melhorar o atendimento, melhorar a rede dele pra melhorar o problema do usuário? Bota tudo isso lá no Excel e aí vê que não vale a pena. Quer dizer, não valia (Entrevistado 4). Em alguns casos, mesmo sabendo que poderiam ter que pagar multa por não cumprir uma exigência, as operadoras calculavam se a perda financeira menor seria a sanção, ou não cumprir a nova regra, mas não necessariamente consideravam outros tipos de perda, como a legitimidade. Saiu uma legislação sobre atendimento ao consumidor e aí você precisava fazer uma série de ajustes no call center. Precisava ampliar o call center, precisava criar mecanismos que melhorassem a qualidade do call center. E aí a Anatel, sempre que ela baixa... Sempre que ela muda uma regra, muda a legislação, muda alguma exigência, ela dá um tempo para as operadoras fazerem isso e aí eu lembro que a análise que nós fizemos foi, assim do ponto de vista de VPL, que era sempre o indicador lá, o que valeria mais a pena? Se valeria mais a pena manter o atendimento ruim, fora das metas estabelecidas pela Anatel ou se valeria a pena... Enfim, pagar multa... O cálculo era: qual o menor prejuízo. Pagar multa ou ampliar o call center e atender? Então não cumprir a legislação e pagar multa, ou cumprir a legislação e incluir os requisitos de qualidade. Então assim, é minha opinião, isso para mim caracteriza bem assim o negócio. Caracteriza bem qual é o stakeholder que a empresa está preocupada, que é só o shareholder. Única e exclusivamente. Então até o próprio indicador. Você vai fazer uma avaliação era uma avaliação de VPL, então era conta do valor criado pro acionista. Era sempre esse. Nunca foi: Tudo bem, VPL negativo, mas o atendimento que pode melhorar a qualidade, etc... (Entrevistado 17) A negligência do cumprimento das regras parece ter causado perda de legitimidade perante o órgão regulador. Além da proibição de vendas, foi criado o Regulamento Geral dos Direitos do Consumidor de Telecomunicações, cujo texto final seria divulgado ainda em 2014, que continha ainda mais exigências. Outras sanções também foram aplicadas, como a proibição de lançamento de um novo plano com menor preço, antes que a Anatel tivesse evidências de que aquilo estivesse prejudicando o consumidor. Aí, ia lançar a oferta de 50 centavos ao dia para falar, não é mais 25 centavos a chamada, é 50 centavos ao dia, só que aí a Anatel bloqueou por enquanto. Lançou e bloqueou, porque a Anatel diz que a empresa não está preparada. Só que no plano de entrega lá da suspensão, a Empresa B disse que ia lançar o plano. Só que a Anatel disse que... É aquilo que eu te falei, a política, isso aí é política pura. Enquanto a Empresa B não conseguir provar, por A mais B, apesar de a Anatel nem poderia fazer isso, mas enfim... Comercialmente falando, a Anatel não pode chegar e falar assim: Esse plano não vai funcionar. Ela tem que deixar você entrar, se não funcionar ela tem que mandar suspender, mas ela não pode dizer: Esse plano não entra. Porque é melhor para o cliente o plano. Ela tem que me cobrar se aquele negócio não funcionar. Inclusive resolve esse problema da queda de chamada. Se eu pago 50 centavos ao dia, se a ligação cair e eu tiver que ligar 10 vezes, eu não estou sendo penalizado mais por isso. Se você for pensar por outro lado, é até melhor para o cliente (Entrevistado 1).

293 269 Embora não seja possível determinar qual fator causou o outro, as exigências da Anatel de qualidade dos serviços aumentaram e as operadoras não estavam preparadas para oferecer maior qualidade. Assim, as empresas tiveram que mobilizar recursos para se adaptar, o que gerava custos. Ainda, a Anatel passou a demonstrar sua insatisfação aplicando sanções e exigindo mais das operadoras, o que sugere que elas perderam legitimidade Mudanças regulatórias As exigências de expansão de rede e de qualidade do serviço não foram as únicas regras que foram alteradas ao longo do tempo. Houve outras mudanças regulatórias, que fizeram com que as empresas tivessem de se adaptar e necessitassem de recursos que não estavam previstos. Por exemplo, a partir de 2005 a cobrança de telefonia deixou de ser por pulsos e passou a ser por minuto. De acordo com a Anatel (2012), a mudança ocorreu porque havia limitações na tarifação por pulso e dificuldade para detalhar as ligações locais nas contas. Além de modificar a forma de terifação, esta mudança teve outras consquências sobre o negócio de telefonia. O serviço de contar histórias ao telefone, por exemplo, era feito em parceria com canais de mídia de massa e a mudança na forma de tarifação fez com que este negócio fosse menos rentável e deixasse de existir. (...) com relação a esse revenue share, onde a gente tinha que tratar, a mudança de tarifação que a Anatel exigiu na época ofendeu muito nosso negócio... Porque antigamente a gente cobrava por pulso, né? Então, você tinha uma ligação para ouvir uma história de 30 segundos você pagava a mesma coisa que você pagava para ouvir uma gravação de 60 segundos. Então, a gente tinha uma estratégia de botar quanto menor a história, melhor, porque você consegue ter um volume maior e a rentabilidade é maior. Com a mudança, isso acaba, você tem que manter o cara cada vez mais na linha, então o seu custo de rede é maior e a sua receita é menor. Porque antigamente o pulso era 12 centavos e depois passou, o minuto, passou para cinco centavos. E na hora de renegociar isso com um meio de comunicação, ele não quer saber disso, ele não entende isso. Cara, você me pagava seis centavos por mês e o cara assumia seis centavos. Mas o tempo de ligação não é o mesmo, o tempo de ligação tem que ser maior, não dá para ser maior, meu tempo é esse. Então isso dificultou bastante e se o cara tirasse o produto a gente tinha risco na Anatel para poder dar ocupado, então ele tinha um pouco de ferramenta na mão, ele tinha uma certa ferramenta na mão... (Entrevistado 25). Outra mudança regulatória que criou custos para as empresas, para que elas se adaptassem, foi a obrigação de que as ligações para call centers fossem gravadas, disponibilizadas e enviadas aos clientes, caso solicitado. A resolução nº 567, de 24 de maio de

294 , definiu que os clientes deveriam ter acesso ao conteúdo das gravações das chamadas por ele efetuadas à central de informação e de atendimento em até dez dias, por meio eletrônico, correspondência ou pessoalmente, a seu critério e sem qualquer ônus (ANATEL, 2011). Além disso, as solicitações e reclamações deveriam receber um número de protocolo, que deveria ser informado ao usuário, no início do atendimento, para que ele pudesse acompanhá-las (ANATEL, 2011). Ainda, logo após selecionar a opção de falar com o atendente, deveria ser inserida uma mensagem de que a chamada estaria sendo gravada e que poderia ser solicitada (ANATEL, 2011). Aí o que a Anatel faz? Ela começa a criar mecanismos que facilitam a vida do cliente e obviamente detona a vida da empresa, por exemplo, a questão de você poder solicitar a gravação. Só que ninguém divulga isso, mas você pode, tem um protocolo que você pode pedir a gravação desse protocolo e aí ela é obrigada a te mandar o CD... Imagina você operacionalizar isso enquanto operadora? A Anatel chega do nada e fala: Daqui a três meses você tem que fazer. Que nem agora ela botou: Ligação que cai, você não cobra. Como você bota isso no sistema de cobrança? Virou lei, virou regra. Só que aí, óbvio, a Anatel ela dá um tempo, acho que um ano, seis meses, para a operadora meio que se estruturar para atender esse pedido, essa nova lei. Depois disso a coisa flui. Então tem algumas regras, essa da gravação foi uma. Ficou um tempão: Vai entrar. Vai entrar. Vai entrar. Quando entrou de verdade, o cliente, se solicitar hoje, ele tem que dar (Entrevistado 1). Outra mudança regulatória que parece ter gerado custos para as operadoras foi a portabilidade numérica. Isto passou a estar disponível em todo o país em 2009, quando começou a ser possível a portabilidade de um número para outra prestadora, de um mesmo serviço, em uma mesma área local, no serviço de telefonia fixa e do serviço móvel (TELECO, 2010). A gente tinha muito medo da portabilidade. Putz, a gora vai ter a portabilidade, então o cliente, às vezes não saía por causa do número, agora ele vai poder sair, vai poder levar o número, e aí? Se ele não tiver satisfeito ele vai sair e na portabilidade, dentro das empresas é super difícil fazer retenção. Porque o cliente não precisar nem ligar pra operadora pra cancelar. Ele simplesmente fecha o contrato com a outra operadora e a outra operadora porta o número. Então: E aí? Retenção não vai mais funcionar. Então, tinham todos esses componentes. A gente olhando esse cenário... Não tinha ainda a data de contabilidade. Aí a gente falou: Uma hora vai virar e a gente precisa se preparar pra isso daí. Aí fomos trabalhar antes (Entrevistado 19). Assim, ainda que as operadoras tenham tido um prazo para se adaptar às mudanças regulatórias que foram criadas ao longo do tempo, elas tiveram de mobilizar recursos para cobrir estes custos não necessariamente planejados.

295 Taxas Além dos custos com expansão de rede, melhorias de qualidade e outras mudanças regulatórias, também foram criadas novas taxas ao longo do tempo e algumas tiveram seus valores alterados. Após a privatização, foram criadas as taxas de interconexão, pagas por minuto pelo uso da rede de outra operadora (NOVAES, 2000). Para isso, a Anatel fez uma consulta pública sobre a nova forma de cobrança e sobre os valores das taxas de interconexão (NOVAES, 2000). Assim, os valores máximos definidos para as tarifas de interconexão 49 foram significativamente mais altos que o padrão internacional na época, mas esperava-se que a competição levasse a uma redução das tarifas de interconexão ao longo do tempo (NOVAES, 2000). As taxas de interconexão para ligações de telefones móveis para fixos é maior que a cobrada por ligações no sentido contrário, como explica a fala a seguir: Para você entender, toda vez que uma ligação da móvel, de uma operadora móvel vai para uma operadora fixa, a tarifa de interconexão é muito barata. A interconexão que uma operadora móvel passa para uma operadora fixa é muito pequena, ao passo que de uma operadora fixa para uma operadora móvel paga uma tarifa igual entre as móveis, de 40 centavos, uma tarifa alta. Isso existia por que? O setor de telefonia fixa já é estabelecido, já é mais antigo, já tinha muita receita, enquanto o setor de telefonia móvel ainda estava em crescimento. Como a telefonia móvel, ela é responsável por universalizar os serviços, ou seja, têm muitas pessoas hoje que não conseguem ter o telefone fixo porque a rede fixa não chega, então têm muito mais telefones celulares porque você coloca uma antena e aquela antena já cobre uma região relativamente grande. Então, para o governo que é: Olha eu quero que as pessoas tenham acesso à comunicação. A telefonia celular, ela é um meio importante para você universalizar o serviço, para você levar telecomunicações para mais pessoas. Então, tinha essa diferença de tarifa de interconexão fixa e móvel, que basicamente é uma transferência de recursos. Você está gerando mais receita na operação móvel e gerando mais custos na operação fixa. Por isso que todas as operadoras fixas, de alguma forma, acabaram tendo uma operação móvel por trás (Entrevistado 21). Mais tarde, em 2006, a Anatel criou iniciativas para controlar as taxas entre as operadoras, como o Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP (VU-M), ou seja, o valor que remunera uma prestadora de telefonia móvel, por unidade de tempo, pelo uso de sua rede, que era devido sempre que a rede de uma prestadora fosse utilizada para originar ou terminar chamadas (ANATEL, 2006). Também foi criado o valor de referência de VU-M (RVU-M) baseado em um modelo para recalculá-lo a cada três anos (ANATEL, 2006). Em 2011, a Anatel reduziu as tarifas de interconexão (TELECO, 2013) e, em 2012, definiu as tarifas a serem praticadas entre todas as operadoras (ANATEL, 2012 apud TELECO, 2013). No 49 A tarifa de interconexão máxima para São Paulo passou a ser de R$ 0,0411 por minuto para o uso da rede local e R$ 0,0700 por minuto para rede interurbana, enquanto que o padrão internacional, na época, era em torno de R$ 0,0103 e R$ 0,0206 (NOVAES, 2000).

296 272 entanto, em 2013, as taxas de interconexão brasileiras ainda eram altas e representavam um grande custo para as operadoras, principalmente para as grandes operadoras. Essa tarifa de interconexão, no Brasil, ela é uma das mais altas do mundo. É uma tarifa que na prática as operadoras simplesmente passam e recebem entre elas, só que ela é um mecanismo de transferência de... Ela tenta beneficiar operadoras menores. Você imagina uma operadora pequena, muitas vezes os seus clientes vão estar sempre fazendo ligações para outras operadoras, então um mecanismo de tentar transferir recursos de uma operação para outra, tentando gerar um equilíbrio financeiro entre as duas. Essa tarifa ela é regulamentada pela Anatel. (...) Existe um plano do governo para tentar reduzir a tarifa de interconexão, na verdade já, ano passado, foi a primeira vez que houve uma queda na tarifa e já existe um plano para os próximos três anos dessa tarifa começar a cair. À medida que a tarifa cai, você incentiva ligações entre operadoras, você gera um maior fluxo de tráfego entre as operadoras e você começa aumentar o MOU (Entrevistado 21). Além disso, em 2000, foi criado o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) que tinha várias fontes de receitas e uma delas era 1% sobre a receita operacional bruta, decorrente de prestação de serviços de telecomunicações nos regimes público e privado, após o pagamento do ICMS, PIS e Cofins (BRASIL, 2000c). Outra taxa criada foi a contribuição, para o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel), de 1% sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizados por meio de ligações telefônicas, entre outras fontes, além de 0,5% sobre a receita bruta das empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes público e privado, após vendas canceladas, descontos, ICMS, PIS e Cofins (BRASIL, 2000d). Portanto, foram encontradas evidências de que o governo também aumentou o custo das operadoras através da criação das taxas destinadas ao Fust e Funttel e das taxas de interconexão Clientes Nesta pesquisa não se teve acesso aos clientes, no entanto, foram encontradas evidências de que há insatisfação de membros deste grupo de stakeholders. O relatório do TCU (2006) apontou que os clientes não estavam satisfeitos com a qualidade dos serviços de telecomunicações. Ainda, o setor estava entre os que tinham maior número de reclamações e as principais operadoras estavam entre as doze empresas com maior quantidade de reclamações registradas nos PROCONs em 2011 (SINDEC, 2011).

297 273 Ainda que o mercado consumidor continue crescendo, isto não necessariamente indica que não há efeitos sobre a satisfação dos clientes. Além disso, através dos PROCONs, insatisfação dos clientes parece ter influenciado a Anatel a aplicar sanções às operadoras. Mas há 4 meses atrás, 3 meses, ela proibiu todo mundo de vender. Então... Agora, isso foi um movimento da ANATEL em resposta ao que o PROCON já estava fazendo no papel da ANATEL. Porque os consumidores estavam muito insatisfeitos e, como a ANATEL não resolvia o problema, eles começaram a procurar o PROCON. E a ANATEL vendo que o PROCON estava começando a tentar travar as vendas, teve que tomar uma atitude. Calma aí, essa é minha responsabilidade. Quem deveria estar assegurando a qualidade do serviço não deveria ser o PROCON. Deveria ser a ANATEL (Entrevistado 9). Assim, parece que a insatisfação do cliente com a qualidade do serviço de telecomunicação gera perda de legitimidade perante a sociedade Concorrentes Como discutido na análise do desafio do empreendedorismo, a concorrência parece ser um stakeholder que tem importante influência sobre as iniciativas de crescimento. Além de as relações com o governo gerarem aumento de custo para as operadoras, as relações dos players entre si parecem também dificultar a captura de valor. A concorrência parece contribuir para a diminuição da rentabilidade das empresas do setor, pois tem levado à diminuição de preços. Na telefonia móvel, o retorno médio por usuário, ou ARPU, tem diminuído, como mostra a Figura 5.61.

298 274 Figura 5.61 Retorno médio por usuário de telefonia móvel. Fonte: Telebrasil (2014). Ao analisar como se dá a concorrência, percebeu-se que, aproximadamente, entre 1998 e 2009, as infraestruturas das operadoras eram bens únicos, mas parecem ter deixado de ser e fontes de vantagem competitiva e tornado-se fraquezas. Os esforços para aumentar a base de clientes sugerem que as operadoras tenham passado a considerá-las, desde 2008, mais ou menos, uma vantagem competitiva, que não parece ser de longo prazo. Além disso, os esforços para criar inovações disruptivas não parecem ocorrer dentro das operadoras, mas sim vir de fora. Então, para organizar as evidências de como o setor tem lidado com a concorrência ao longo do tempo, apresentada na Figura 5.62, dividiu-se a análise entre três fatores de concorrência: infraestrutura, base de clientes e inovações disruptivas. Foram acrescentados acontecimentos da dimensão institucional, já apresentados e discutidos nas respostas às perguntas anteriores, para que se pudesse visualizar a interação entre os players do setor e o governo.

299 Figura 5.62 Análise dos tipos de competição no setor de operadoras de telecomunicações. 275

300 Infraestrutura Foram encontradas evidências de que as operadoras de telecomunicações no Brasil detinham ativos únicos, nos anos seguintes à reforma. A infraestrutura dos players era heterogênea e parece ter sido vista por eles como vantagem competitiva. Entretanto, ao longo dos anos as expansões de rede, as fusões e aquisições de empresas com estruturas complementares e o compartilhamento de rede parecem ter tornado estes bens mais homogêneos. Além disso, a busca pelo aumento da base de clientes parece ter contribuído para que a infraestrutura deixasse de ser uma força das organizações e passasse a ser uma fraqueza. Como visto, em 1998, as concessionárias eram as empresas que tinham maior infraestrutura instalada, já que as empresas do Sistema Telebrás de telefonia fixa existiam há mais tempo, de forma que puderam reinvestir em seu negócio por mais tempo (ANATEL, 1996). As empresas de telefonia móvel da Banda A, que também fizeram parte do Sistema Telebrás, foram criadas apenas em 1996 (BRASIL, 1996). Já as espelho, espelhinho e as operadoras de telefonia móvel das outras bandas tiveram de construir sua infraestrutura desde o início. Em 2002, no entanto, as concessionárias que anteciparam as metas passaram a poder prestar qualquer serviço de telefonia, atuar em qualquer região e realizar fusões e aquisições (ANATEL, 2002). Assim, naquele momento, havia grande diferença entre as infraestruturas, principalmente de operadoras de telefonia fixa que buscassem expansão para regiões fora da sua concessão ou licença, como explica a seguinte fala: Era muito focado no mercado de São Paulo, que era a área de concessão original. Porque a telefonia, na época que eu trabalhei, tinha o grande desafio da chamada última milha. Não sei se você já ouviu esta expressão, que era exatamente você chegar na casa do consumidor. Então era muito difícil pra Empresa J: Ah! Agora a gente pode competir no Brasil todo. Vamos pro Rio, vamos roubar cliente da Empresa L. Não dá! A Empresa L já tá conectada com todo o mundo. Como é que eu vou criar uma rede, né? Era muito caro. Então, assim, o grosso da Empresa J tava no mercado de São Paulo, que também era o melhor mercado do Brasil! Então o grande objetivo era defender a posição ali e ir entrando em outros negócios. Por exemplo, longa distância, que você podia oferecer fora da sua região (Entrevistado 7). A infraestrutura instalada parece ter sido uma vantagem competitiva chamberliniana, porque para adquirir este bem, era necessário grande investimento de capital e nas grandes cidades, onde o mercado era mais atraente, havia maior necessidade de rede. Por isso, parece que a falta de infraestrutura era uma desvantagem. Operadoras que não possuíam

301 277 infraestrutura poderiam ter de alugar capacidade de suas concorrentes para atuar em mercados importantes, como exemplifica o trecho de entrevista a seguir: As margens não eram as melhores, a Empresa B tinha alguns problemas com custo, principalmente porque ela tinha que alugar a infraestrutura. O fato da Empresa B não ter essa infraestrutura das fixas, não ter operação fixa, por um lado era bom porque não tinha essa base decadente, mas por outro era ruim porque ela não tinha a infraestrutura da fixa, que é o que chamavam de backbone e backhaul. Que o backbone é a infraestrutura do país, que são os cabos mesmo, de transmissão, que vão cortando o país inteiro, e o backhaul é a infraestrutura das grandes cidades, que você tem que ter pra ligar essas antenas à essa central. A Empresa B não tinha isso e aí acabava tendo que alugar. E aí tinha que alugar das concorrentes. Isso não é muito competitivo porque você tem que alugar das suas próprias concorrentes (Entrevistado 9). Além disso, o fato de a empresa possuir infraestrutura instalada contribui também para a prestação de outros serviços de telecomunicações, principalmente porque a fibra ótica permite transmitir vários tipos de informação e é usada também para os serviços de TV por assinatura e internet fixa. Hoje, a fibra ótica, ela suporta tudo. Todos os serviços de dados, voz, imagem e claro, que a banda larga sempre é o carro chefe. Hoje a gente oferece um dez mega pra você, o que está por trás é uma transmissão de fibra ótica. Ele vai metálico até a sua casa, com uma ADSL, VDSL, até, por trás, a transmissão toda, que suporta isso e a fibra ótica. (...) Então a fibra te propicia isso. Uma vez passada, você só fica trocando a eletrônica da ponta. Pra aumentar a capacidade dela. A capacidade é limitada. As frequências que se passa ali na fibra são ilimitadas, têm um espectro absurdamente alto. Então, você fica trocando a eletrônica da ponta que é muito mais barato, você aumenta de dez pra vinte, de vinte pra trinta, de trinta pra oitenta. Hoje você já tem capacidade de 100 giga na fibra. Uma fibra... Num par de fibra ótica você consegue uns cem giga. Até mais. Acho que tem tecnologia pra 180, ou coisa do tipo. Você vai botando o que a gente chama de DWDM, você vai botando canais ali dentro e em cada canal desses você bota dez giga, então você bota inúmeros deles. Dez, cem, tem canais até de 120 giga num canal. Então, hoje tecnologia pra transmitir alta capacidade em fibra é o que mais tem no mercado (Entrevistado 18). A dificuldade é que os cabos que tem naqueles bueiros grandes são só da Empresa H. Então é muito custo pra você conseguir passar a fibra por um lugar muito extenso e a Empresa H sempre operou por cabo, então é mais fácil pra quem tá entrando operar por DTH. (Entrevistado 15). Aonde eu tenho rede, não necessariamente as outras operadoras têm. Então, por exemplo, a Empresa K, ela tem cabeamento em toda a orla de Botafogo, até lá na Marina e até lá depois do Aeroporto, na Avenida das Américas, do zero até lá embaixo. Não necessariamente a Empresa E tem a fibra nesses lugares. A Empresa K às vezes aluga pra Empresa E, cobra um custo. Então, assim, a Empresa K, ela pode prospectar um cliente que a rede da Empresa E passa na frente desse cliente. Ela aluga pra instalar nesse cliente, mas depende da viabilidade do projeto. Pra eu estar alugando a rede, meu projeto tem que ser rentável suficiente pra que eu pague o aluguel e ganhe dinheiro (Entrevistado 16). A telefonia móvel, ainda que não utilize toda a infraestrutura que os outros três serviços, que precisam do last mile pra chegar até a casa dos consumidores, também se beneficia da expansão de rede de telefonia fixa. Parte da infraestrutura também é comum aos

302 278 outros serviços, já que as antenas se conectam à mesma central utilizada para a telefonia fixa, como explica o trecho a seguir: É muito caro. E por isso, por ser muito caro, cria uma enorme barreira de entrada e isso não é só no Brasil, é no mundo inteiro. (...) Aqui, você bota uma antena aqui, chega numa parede igual a essa, para. (...) Com tudo isso, 20 anos depois o market share das incumbents, quer dizer, as empresas que tinham lá na origem, ainda era da ordem de uns 80% do mercado. Então é muito difícil essa penetração. Com o crescimento e o desenvolvimento das tecnologias de rádio, que vieram com as redes de celular, esse processo ele se acelerou bastante, mas ainda assim é difícil para uma empresa que nasceu em São Paulo competir fora do estado e é difícil para quem não está no estado de São Paulo competir dentro de São Paulo. Claro que eu estou me referindo a serviços de rede fixa. (...) Pros serviços de rede sem fio, essa barreira é menor, mas ela não é completamente menor, porque, querendo ou não, esse aparelho sem fio, ele vai até uma antena que está em algum lugar por aqui, mas essa antena, ela tem que se conectar com a rede. E de um jeito ou de outro, ela precisa de um fio. E aí, evidentemente, que dentro da região de São Paulo, a Empresa C tem mais facilidade para colocar antenas porque ela vai ter mais facilidade pra interconectar essas antenas, do que fora de São Paulo e o inverso é verdadeiro para as outras que não estão lá (Entrevistado 14). Assim, muitas empresas decidiram por adquirir outras operadoras que possuíssem estes bens, ao invés de construir rede por elas mesmas. A aquisição de bens para obter esta vantagem competitiva parece ter sido uma motivação para a compra de outros players. A Empresa B tinha infraestrutura, sei lá... No nordeste era forte, tinha infraestrutura no Sul, só que não tinha infraestrutura em São Paulo e em Minas Gerais. E aí, na medida do possível ela fazia uma troca, sei lá... Ó, Empresa B, te vendo capacidade no Nordeste e você me vende capacidade em Minas Gerais. Entendeu? Mas era basicamente... Não era antena, não era fio... Era basicamente a infraestrutura física, dos cabos, dentro das cidades... Botar cabo, hoje em dia... Imagina botar cabo na cidade de São Paulo. Não dá. Tem que quebrar rua. Então é muito complicado, fazer um negócio desses... Não tem licença da prefeitura. (...) Assim, a infraestrutura nas principais cidades já existe. Teria que alugar. Existe capacidade, entendeu? Quando A Empresa B comprou a AES, que eu falei, pra fazer a estrutura de banda larga ela comprou todo o backhaul da AES, que é uma empresa elétrica, mas quando ela passou o cabeamento elétrico na cidade de Rio e São Paulo, ela passou junto a fibra ótica. Então ela já tinha quebrado a cidade, ela já tinha essa infraestrutura. Existe esta capacidade. Não precisa construir, é só uma questão de ela ser utilizada, vendida. Esta questão da Empresa B ter comprado essa infraestrutura em São Paulo e no Rio de Janeiro, deu um poder de barganha muito forte pra ela, porque são os melhores mercados do Brasil. (...) É a questão da sinergia, né? Essa é uma sinergia que tem muito mais valor pra Empresa B, que aluga capacidade, do que pra Empresa C ou pra uma Empresa B, por exemplo, que não precisam alugar essa capacidade. Então, você não precisar mais alugar, você comprar da própria concorrência capacidade e você ainda ter capacidade de sobra pra poder ter um poder de barganha e trocar pelo Nordeste, onde o serviço tá pior... É um pouco importante (Entrevistado 9) As operadoras parecem ter acreditado que outras regiões tinham mercados de potencial e que o crescimento por fusões de aquisições seria mais rápido que o crescimento orgânico, como exemplifica a fala seguinte: Faltava o Nordeste, a Empresa C não tinha operação no Nordeste e faltava Minas Gerais. Duas regiões super importantes, o estado de Minas, um dos mais relevantes

303 279 em termos de PIB, e a área toda do Nordeste, que tinha um crescimento muito forte. Então também foi definido um plano de como a gente ia resolver esses dois gaps estruturais de cobertura, se ia comprar uma outra operadora, se ia lançar uma operação do zero e aí no caso de uma regional e para outra, as duas decisões foram diferentes. No caso de Minas, a Empresa C comprou a Telemig, que era uma operadora bem estabelecida, antigo sistema Telebrás também. Comprou a Telemig e aí assumiu toda a base de clientes da Telemig, que tinha lá. E no caso do Nordeste, fez uma operação nova. Montou uma rede do nada e para você poder lançar uma operação, você tem que comprar espectro, tem que comprar uma licença de operação e essa licença de operação quem vende é a Anatel. De tempos em tempos a Anatel faz um leilão e aí, através dessa aquisição de licença, você pode então lançar um serviço. Mas é um leilão, então você tem que ganhar. Então, no caso a gente tinha que comprar espectro, tinha que ganhar das outras operadoras que tinham possivelmente interesse em comprar espectro (Entrevistado 21). Ainda, parece que havia dificuldade de crescer organicamente, pois, para a instalação de infraestrutura, era necessário pedir licenças aos municípios, o que era demorado e nem sempre possível. Existe uma questão que envolve também as prefeituras e os estados que é a parte de regulamentação de antenas. O serviço de telefonia celular, para ele operar bem, ele precisa de antenas. Eu tenho muitas regras que impedem eu colocar novas antenas nos municípios, nas cidades. Ah, não pode ter uma antena a tantos metros de distância de um hospital, o terreno tem que ter um tamanho específico, dentro desse tamanho específico tem que ter um espaço específico entre a antena e um prédio, um edifício. Então, tem uma série de restrições que acabam impedindo as empresas de instalarem novas antenas. Então o Brasil tem menos antenas, por exemplo, que a Espanha. A Espanha é um país muito menor geograficamente falando, porém, tem muito mais antenas que o Brasil. Isso acaba afetando a qualidade do serviço (Entrevistado 21). Além disso, apesar de o planejamento da reforma o governo ter tencionado não permitir o compartilhamento de rede para evitar o conluio (ANATEL, 1996), isto foi permitido pela Anatel para o atendimento da meta de espansão de rede 3G que exigia o atendimento dos municípios com menos de 30 mil habitantes (TELECO, 2012b). Com o tempo, o compartilhamento de infraestrutura parece ter se tornado mais comum, pois as operadoras buscavam diminuir custos. Porque as operadoras compartilham infraestrutura, né? Você tem uma torre da Empresa A, mas não necessariamente tem só antena da Empresa A, geralmente tem antena da Empresa A, da Empresa B, antena da Empresa D compartilhando essa estrutura para ratear os custos (Entrevistado 26). Portanto, parece que, por alguns anos, a infraestrutura era um diferencial que contribuía para o resultado das operadoras. Por isso, as operadoras fizeram esforços para diminuir a diferença entre as infraestruturas e tornaram-se mais parecidas ao longo do tempo, neste quesito. Assim, a infraestrutura parece ter deixado de ser uma vantagem competitiva, como sugere a fala a seguir.

304 280 Hoje em dia não tem muito motivo não. No começo o motivo era: Eu tenho maior cobertura. Basicamente, entendeu? Principalmente porque a competição era um monopólio total com a Telebrás, aqui no Rio era a Telerj celular, que era a única operadora então os celulares, a cobertura era restrita e era caríssima. E usava uma banda que chamava Banda A que é uma frequência mais baixa que as bandas que vieram depois. As primeiras bandas foram A e B que é a frequência mais baixa. A cobertura é inversamente proporcional à frequência, quanto maior a frequência menor a cobertura. Então significa o que? Mais investimento. Você pega uma banda de frequência maior, você tem que colocar mais antenas para cobrir a mesma quilometragem quadrada. Então, você já tinha a Telerj celular que virou aqui no Rio a Empresa J celular e depois virou Empresa C, que usava muito a banda A, já tinha toda infraestrutura, então tinha uma cobertura imensa. A banda B, que foi a segunda que entrou, que era a ATL, que depois virou Empresa D também usava frequência banda A e B, frequências próximas então as coberturas meio que similares das duas ali. Aí, quando entrou a Empresa B e a Empresa A elas falaram: Não vamos dar mole para esses caras que estão chegando agora. Estão chegando agora e já querem sentar na janela. Não vamos fazer isso. Então não vamos compartilhar infraestrutura com elas. Elas vão ter que se virar e arrumar infraestrutura própria para poder gastar bastante até equiparar a cobertura. Então, era mais uma questão de estudo... A Empresa A e a Empresa B entraram meio que compartilhando a infraestrutura. Ficaram naquela: Não, não vamos compartilhar não... Aí elas viram que não adiantava uma querer matar a outra. Então meio que se junta ali, faz a panelinha delas duas para equiparar a cobertura com Empresa D e Empresa J celular, na época. E o inverso em outros estados. Onde a Empresa B já tinha operação em banda A e banda B: Não vou compartilhar infraestrutura com essas que estão chegando não. Só que aí depois de tudo as coberturas foram meio que equiparadas e aí deixou de fazer sentido você não compartilhar infraestrutura porque deixou de ser um diferencial principal na escolha do cliente cobertura. A cobertura mais ou menos parecida, sei lá, de repente não pega aqui na casa da minha mãe, mas na minha casa pega melhor. Têm umas variações, mas no geral a cobertura é parecida. Então meio que as quatro funcionam em qualquer lugar. Deixou de ser um quesito principal e as operadoras gastando dinheiro porque é aluguel, é manutenção, é segurança, problema de segurança também tipo precisa botar vigia dependendo da região, porque nego rouba cabo, rouba banco de bateria. Dentro desses gabinetes aonde as antenas vão conectadas tem um banco de baterias se faltar luz, pro negócio continuar funcionando, aí nego vai e rouba. Então é um gasto também com segurança, etc.. Então esses gastos fixos, o OPEX, deixaram de fazer sentido você ter infraestrutura própria, se você pode compartilhar. No começo tinha essa questão de cobertura, mas agora, como já está tudo igual mesmo, vamos compartilhar e economizar. Então, sei lá, onde tinha duas antenas, agora tem uma. Uma torre só, todo mundo compartilha, elas entram em acordo e sai mais barato para todas. A tendência é compartilhar infraestrutura daqui para frente o máximo possível (Entrevistado 26). A possibilidade de surgimento de operadores sem instalação de rede, em 2010 (ANATEL, 2010), também pode ter contribuído para que a infraestrutura deixasse de ser uma vantagem. Com isso, novos players poderiam entrar no mercado, sem precisar adquirir este bem. Há outros fatores que contribuíram para a esta mudança, como a adoção do WLL para expansão de rede e o lançamento de ofertas para aumentar a base de clientes. Esses fatores não se aproveitam de ativos ou capacidades únicos, apenas visam à aquisição de vantagens de curto prazo, de forma que serão abordadas a seguir.

305 Base de clientes O benefício de adotar o WLL adivinha de a tecnologia permitir que operadoras com menos rede instalada pudessem prestar serviços em uma grande área mais rapidamente, por ser mais barata. Algumas operadoras utilizaram o WLL para expandir sua rede dentro da sua própria região de concessão, para atender às metas de universalização rapidamente e poder prestar outros serviços e atender a outras regiões. Tinham (infraestrutura), porém a capacidade das centrais públicas naquele período era muito restrita, você tinha centrais muitas vezes eletromecânicas, que não tinham mais capacidade para atender assinantes e como é que você amplia uma central e atende novos assinantes? Apesar de você ter o cabeamento metálico, de certa forma que atenderia o last mile, a forma mais rápida de você ativar e mais barata é você botar uma grande central WLL, digamos assim, e atender rapidamente um grupo de assinantes com muito mais agilidade. É muito mais rápido você atender um assinante com WLL do que você ativar em metálico, recuperando o par, que está muitas vezes em situações terríveis. Eu presenciei uma cidade, como Uru, que o par você já abria na mão assim... Então eles atenderam sim muitos assinantes com rede metálica, mas dado o volume que eles precisavam fazer e o tempo que eles tinham para implementar isso, o WLL foi uma solução para complementar, não foi a solução principal. Eles também atenderam muitos clientes com pares, lançaram muitos cabos metálicos ainda, mas o WLL foi para dar aquele gás adicional de volume. Foram mais de assinantes em WLL só no interior de SP que a gente ativou. Como o volume para poder antecipar metas, isso fez com que a Empresa J comprasse, tivesse o braço móvel, né? Entrasse na móvel... A Empresa A, naquele período, não conseguiu ser tão ágil assim, não antecipou... Antecipou! O PAM da Empresa A funcionou, mas ele não conseguiu entrar na móvel, demorou um pouco a ser homologado esse processo de antecipação de metas porque ela não investiu tanto quanto a Empresa J investiu. Mas assim, não é que foi a solução principal, mas era uma solução que era muito ágil de implementar, a gente rapidamente botava uma antena, todo mundo tava coberto na cidade e você só ia ativando os terminaizinhos, então você rapidamente ativava muitos assinantes. E também tinha essa questão da qualificação dos pares. Eram muito antigos, em muitas cidades, tinham outras que sequer tinham cobertura praticamente, tinham meia dúzia de assinantes, eram centrais muito pequenas e você conseguia fazer isso através de centrais remotas, módulos remotos que ficavam nas grandes capitais, em Baurú, por exemplo, era onde ficava a central que comuta toda uma região de vários municípios. Então você chegava obviamente por transmissão até lá e de lá você espalhava via esse sistema WLL. Era uma forma mais rápida de implementação, tem a ver com agilidade e qualificação do par (Entrevistado 18). O WLL também foi adotado por várias empresas para passar a prestar serviços de telefonia fixa, em regiões em que elas não eram concessionárias, como afirma o trecho: Quando privatizou a Empresa L ficou com 16, que era do Rio, pega o litoral, vai até lá no Nordeste, Minas. São Paulo ficou fora, ficou uma coisa única, ficou a Empresa J. Essas empresas, são empresas que tinham a rede capilarizada, a rede metálica, que chegava na casa de todo mundo. Essa rede já existia desde, ó... Lá atrás. Então, se a gente for pensar do ponto de vista de produto, o que que a Empresa A teve que investir? Nada. Era uma rede que já tava depreciada. De certa forma, a receita que ela tem na voz... É claro que tem... Ela já tá depreciada, você não tem que investir, alguma coisa você mantém... É muito interessante, só de assinatura que ela tem... Ela tem muita receita. Aí, teve: Pô, vai morrer a rede de telefonia e tal. O celular entrou e tal... Mas o que aconteceu? Apareceu a tecnologia de banda larga utilizando

306 282 a mesma rede. Par metálico. Olha aí o par metálico sobrevivendo de novo. Ele atinge casas de todo mundo. Agora você vê, pra entrar uma outra telefonia aqui... No caso, vamos lá, da Empresa E. Ela fornece o telefone pro usuário, ela chega com um telefonezinho sem fio, que é a tecnologia wireless. A antiga Vésper que tinha... Enfim. Então, é difícil chegar na casa do usuário. Eles herdaram essa rede, que são redes caras de manter e tal, mas ela não investiu. Então daí o grande desafio também, só um parêntese, das novas entrantes, que não têm rede, têm que investir tudo, ou têm que compartilhar, ou têm que alugar pra conseguir chegar a ofertar (Entrevistado 10). A Vésper, empresa espelho das regiões I e III, instalou a tecnologia WLL para atender a seus clientes em Pernambuco em 2000 (JORNAL DO COMMERCIO, 2000). De acordo com o Jornal do Commercio (2000), a operadora decidiu utilizar a tecnologia por ser considerada até 30% mais barata que o sistema tradicional, caso em que teria de implantar mais quilômetros de ao invés de mais antenas, ou ERBs. A empresa pretendia primeiramente apenas oferecer serviços de telefonia, porém visava começar a oferecer transmissão de fax e acesso à internet ainda no mesmo ano, com taxa de transmissão de 14,4 Kbps (JORNAL DO COMMERCIO, 2000). A Vésper foi adquirida pela Embratel, em 2003, como parte da estratégia da concessionária de serviços de telefonia de longa distância para oferecer serviços de telefonia locais e de internet fixa (EMBRATEL, 2003). A Embratel não possuía infraestrutura de last mile, ou seja, que chegasse até a casa do cliente, dessa forma, parece ter adquirido a Vésper para ganhar capilaridade rapidamente (EMBRATEL, 2003). A Embratel era um incumbent era uma autorizatária, uma concessionária de serviços de dados de longa distância, então, ela não tem o last mile. Normalmente, o last mile ela contratava das antigas teles locais, né? Então, isso estimulava ela a usar outras alternativas de solução pra last mile. Rádio e satélite, principalmente. Então ela tem, acho que a maior rede de satélite do Brasil, a maior planta satélite do Brasil é da Embratel (Entrevistado 18). Outra operadora que adotou o WLL para rapidamente expandir sua rede de telefonia fixa foi a Empresa B, que apenas possuía operação de telefonia móvel, até 2007 (TEIXEIRA, 2007). A Telefônica também utilizou o WLL para expandir sua operação de telefonia fixa, a partir de 2011, depois da fusão com a Vivo (BRAGA, 2011). Ainda que o WLL permita a rápida disponibilização de acesso, há pontos negativos, como o fato de ele usar a rede de telefonia móvel, que é mais cara e sobre a qual se pagam taxas mais caras. E como a Empresa C, a Empresa D e a Empresa B, com o fixo, usam esse lance que é o WLL, que a gente chama, que é o móvel que ele atrela a um número fixo. Então ele paga o Fistel, ou seja, ele tem já um custo de 27 reais só pra ele ativar o cliente. Se o cliente vai gerar de ARPU 27 reais, a gente não sabe. Porque o cara pode ativar

307 283 e desativar, mesmo assim, a empresa já pagou os 27 reais e o cliente não rentabilizou pra gente, é... Nem anular aquele valor. Então tem um custo maior no móvel, o aparelho é mais caro, a empresa tem que dar um aparelho móvel... Um telefone fixo, ele não é igual a um celular e tal, mas é um aparelho mais caro que um telefone fixo convencional. E tem esses custos com relação à Anatel, depende da liberação de número e tal... O único negócio que é melhor por eles estarem usando o WLL é que eles não têm um lance de viabilidade. O cliente mora no topo de morro. Se pega o sinal móvel lá, obviamente ele vai conseguir ter o fixo lá, porque o sinal é o mesmo que eles usam. A diferença é na parte de tarifação e tal, que aí realmente eles tarifam como se fosse um fixo. Mas a viabilidade dele é muito mais fácil de instalar. A gente não. Ia ter que subir cabo, poste, etc. e tal, pra chegar até o cliente e eles já não têm esse custo. Então assim, na maioria das vezes é mais caro o WLL, mas em casos específicos de um cliente que mora num lugar muito distante e tal, o WLL é mais barato até do que um fixo normal. (...) É mais barato pra instalar. E a manutenção também é mais tranquila. (...) Pra falar o custo da empresa é um pouco maior, no WLL. Porque ele vai usar a rede dele da móvel e o nosso usa a rede da fixa. Então os preços ainda são um pouco mais baratos do que o da móvel (Entrevistado 6). Além disso, apesar de ter sido permitido pela Anatel, inclusive para atender às metas de universalização, o WLL não tinha o mesmo nível de qualidade que o telefone fixo. Não tinha nenhum tipo de telefone especial não. E ele dava tom, ele funcionava... Tinha um pouco de eco, mas funcionava... A questão era: era um padrão de telefonia celular sendo que você tava usando como fixo. Então teve um pouco de resistência no início, dos usuários, porque quem já tinha falado numa linha fixa sabe que a qualidade é de canal analógico, de um canal assim, que não se ouve ruído de fundo, se tem um... E não de celular que às vezes picota, que às vezes tem essa... Você até já se adaptou. O ser humano já se adaptou a falar em celular e achar muito bom, mas nada melhor que uma linha fixa. Tem uma qualidade infinitamente superior. E isso não se concretizava nesse tipo de solução, que era uma solução móvel, portável, pelo menos (Entrevistado 18). Do mesmo modo, o WLL não permite que se ofereça internet fixa e a internet móvel tem menor velocidade e é mais instável. Isto parece ser uma importante desvantagem, pois o cliente parece escolher a operadora de serviço de internet e contratar junto o serviço de telefonia fixa, que é normalmente oferecido junto. A Empresa A, inclusive, tava num plano de utilização de WLL... O grande problema disso... Pra SP... Mas o grande problema disso é que hoje você não contrata mais uma telefonia fixa que não pra usar com o banda larga. E aí você não tem hoje as tecnologias... A menos que o 3G e o 4G entrem muito mais forte, a 4G, talvez seja uma saída essencial para isso, mas a rede celular não tem banda para você fazer banda larga suficiente para satisfazer um usuário de casa, com as demandas que ele tem hoje de Youtube, de Netflix, de... Perfil de usuário hoje é de altíssima banda, de 10 mega pra cima. Então, acaba que é uma solução que... O Empresa B casa, por exemplo, é uma solução que você compra, mas a menos que você tenha uma banda larga melhor, você não vai comprar, você não vai usar. Hoje você não compra o telefone fixo pra usar o telefone fixo. Você compra pra usar a banda larga (Entrevistado 18). Conseguiu se desvencilhar da configuração de venda casada, mas é uma briga que está hoje no congresso, uma briga que está hoje na justiça, tem muito assinantes que só querem a internet fixa, ele não quer a linha telefônica: Ah, mas tá associada, não sei o que... Então, a gente consegue se desvencilhar, mas no fundo, no fundo... Aqui, tirando o crachá, é uma venda casada e você não tem o menor interesse de contratar aquela linha fixa. Você quer a banda larga. Você tem o seu celular...

308 284 Muitos usuários têm dois celulares, mas não têm uma linha fixa. É uma tendência que eu vejo no mundo, as pessoas largarem a linha fixa. E acaba que essas soluções de WLL, soluções desse tipo acabam sendo insatisfatórias pra esse mercado, porque ela não tem banda (Entrevistado 18). Isto é agravado pelo fato de o tamanho dos arquivos transferidos parecer aumentar continuamente. Desse modo, esperava-se que a demanda por velocidade da conexão continue a crescer e parece que a rede móvel não será suficiente para atender a todos os tipos de transferências de dados. Para algumas finalidades parecia que a conexão móvel não seria suficiente e que o tamanho dos aquivos continuaria a aumentar, como mostram as duas seguintes falas: E um outro mito que existe também é a questão de que amanhã tudo será sem fio e o sem fio... Vai acabar essa coisa de conectar. É verdade para algumas aplicações, né? Pra algumas aplicações. Porque aplicações de vídeo em tela grande requer, por exemplo, você passa um evento ao vivo em tempo real numa tela grande com boa qualidade de imagem requer uma quantidade de bits por segundo transmitida com uma qualidade estável que os sistemas sem fio não conseguem dar. Não consegue, não é por falta de tecnologia, é uma questão de física. Uma questão de física. Você tem limites, quando você passa o sinal por dentro de um cabo, na verdade aquilo é um guia para aquele sinal, você consegue controlar o que acontece com aquele sinal, você consegue controlar a qualidade dele. Você passa o sinal pelo espaço, você não consegue. Passa um passarinho aqui ele interrompe, se cair uma chuva forte interrompe, se construir um prédio, ele interrompe, se vier um cara com um guindaste, andando num caminhão desse que conserta lâmpada e parar assim no meio do caminho, interrompe. Então você não consegue manter. (...) Você vai demorar muitos anos para competir de igual para igual na transmissão de sinais de boa qualidade em vídeo dentro do estado de São Paulo com a Empresa J. E o oposto é verdade. Nesse caso a Empresa A tem uma vantagem muito grande no Brasil, né? Fora do estado, porque a Empresa A tem a origem em quem construiu as várias redes (Entrevistado 14). Porque a rede sempre cresce, nenhuma rede diminui de tamanho, só cresce, você começa cobrir novas cidades, você precisa, sei lá... Eu falo muito assim de dados porque tem a rede de voz, a chamada de voz ela tem um comportamento meio que controlado por características da rede que atende a voz. Motivo um: porque voz é o tempo que o cara fica falando, é tempo. Então você consegue acompanhando a tendência de rede: Quantos minutos a rede fica ocupada em média naquela célula? Consigo dimensionar minha rede em função desses valores, sei lá, de ocupação, o tempo de ocupação. Já prevejo: Olha, está com 80% de ocupação, a capacidade de tráfego dela já está ali querendo estourar..., aí eu já posso planejar a ampliação daquela determinada célula para voz. Para dados não. Porque dados além de você ir colocando mais usuários, os usuários irem usando mais, o peso dos arquivos aumenta ao longo do tempo. Vamos supor que hoje a Empresa B hoje não venda mais nenhum plano, não entre mais nenhum cliente qualquer e que o perfil de uso do pessoal de internet também não se altere, ainda assim você vai ver uma tendência de crescimento do uso de dados. Por que? Porque os arquivos aumentam de tamanho. Antigamente você tinha um arquivo de Word que era 10 mega, 1 mega, 10 mega, e hoje em dia o arquivo é 100 mega. Uma planilha Excel que era pequenininha, né? 500k, um mega... Hoje em dia uma planilha Excel você bota em 20 mega, às vezes. Então você vai baixar uma planilha na internet usando o seu celular, antigamente você precisava de uma capacidade pra baixar aqueles 500, ou um mega, a mesma planilha, hoje em dia é de 20 mega. Então por si só a rede de dados ela tem um crescimento meio que exponencial. Ou seja, não precisa ter nenhum plano mirabolante de marketing de vendas para impedir o crescimento da rede. Pode parar de crescer que, só com a galera que tem, vai continuar tendo um crescimento e vai

309 285 precisar de gente pra acompanhar, fazer a análise de desempenho, acompanhar a tendência de crescimento, vai ter o pessoal de atendimento, que vai ter que direcionar recursos e determinar onde vai ser aplicado, o pessoal de projeto, das redes de acesso e de core e transporte pra fazer projeto (Entrevistado 26). Além da adoção do WLL, as operadoras tomaram iniciativas para aumentar seu número de clientes. No entanto, não parecem, necessariamente, ter cuidado da rentabilidade dos clientes. Como já discutido, as operadoras lançaram ofertas de pacotes de serviços, serviços com menores preços para as ligações dentro da mesma rede para a telefonia móvel e fixa, que atraíram um grande número de clientes, mas diminuíram as margens. No final, o que banca tudo isso, esse custo de operação, que é enorme, é cliente. Quanto mais cliente eu tenho, mais eu diluo esse custo de operação. Então quando mais eu diluo esse custo, mais eu consigo ficar agressivo. Então, não tem como parar minha operação e falar: Não, hoje a Empresa B vai parar com sessenta milhões de clientes e vai ficar só investindo aqui em rede. A conta não fecha. Eu não vou ficar aumentando meu custo aqui, se aqui tá gerando a mesma receita. Não cresce... Eu preciso captar clientes, eu preciso estar sempre crescendo a minha base, ter mais cliente para diluir mais meu custo (Entrevistado 5). Assim, eu visto a camisa mesmo, porque a Empresa B, ela foi a empresa que fez o movimento para as tarifas estarem como estão hoje, de você poder falar a 25 centavos uma chamada. Foi a Empresa B que fez todo esse movimento, só que, cara, foi uma coisa muito grande então, realmente, a empresa não conseguiu acompanhar o que foi isso, o boom que esse negócio gerou. Mas esse movimento que a Empresa B fez (...) de falar ilimitado e coisa e tal, todo mercado seguiu. Hoje é impressionante, a gente fica até meio irritado aqui porque todo mercado copia. Hoje, se você olhar o portifólio de pós-pago é tudo igual a Empresa B. A Empresa D é a mais patética de todas porque faz a promoção igual, só muda o preço. Exatamente igual. Ela bota o Neymar lá fazendo a mesma coisa que o nosso, só que mais barato. A Empresa C tem uma estratégia muito focada em qualidade, mas também tem um mega programa de rede, mas tem toda mídia e qualidade... Mas também todos os planos pós-pagos foram no mesmo caminho que a Empresa B... (Entrevistado 5). O lançamento de planos mais baratos não apenas atraía novos clientes, como também diminuía a margem paga por clientes antigos, que às vezes trocavam de plano. Também há casos em que a oferta de serviços mais baratos gerava insatisfação de clientes ou a saída deles, como mostra a fala: A Empresa B tinha um medo muito grande de canibalizar a receita que ela tinha. Então assim se você fosse lançar um novo plano, você sempre tinha que dar opção para o seu cliente da base migrar para esse plano novo. E por muito tempo isso não era feito e isso impactava em cancelamento, naturalmente. Porque você imagina eu falo com você: Olha, você vai pagar 100 minutos, 100 reais. Aí daqui a seis meses, eu vou cobrar 100 minutos mais 100 SMSs, mais 500 mega de dados, mais um celular de graça pra você e você vai pagar também 100 reais. Pô, você quer esse plano novo, né? Se você usuário teve acesso a essa informação, você vai querer esse plano novo, sabe? E por muito tempo, tanto na Empresa B e na Empresa A também... Quando eu cheguei na Empresa A isso estava em mudança, mas na Empresa B, você tinha que cancelar e pegar outro, eles não faziam migração. Isso mudou com o tempo porque você estava perdendo muito... Tinha um custo muito grande para cancelar e abrir outra linha. Tinha um custo inclusive... Pô, isso gera uma insatisfação muito grande, às vezes faz o cliente ir pra outra operadora... Enfim,

310 286 isso impacta muito em cancelamento. A gente fez uma conta também na época para avaliar isso e viu-se, naturalmente, que fazia mais sentido você abrir para migração. Então imagina, você vai lançar alguma coisa e você já tem uma base de clientes. Então sempre que você lança alguma coisa nova, e essa é a diferença de uma empresa que é uma incumbent, que é uma Banda A, por exemplo, e uma empresa nova. O segundo lance é você lembrar que você tem uma base de clientes e se você lançar um produto que destrói sua margem da base, isso vai ter um custo. Então se você lança um produto, que ele vai trazer cem clientes, ele vai trazer um milhão de reais, se ele destruir da sua margem, ou da sua base, dois milhões de reais, esse produto não faz sentido do ponto de vista do negócio. E a Empresa A era psica com isso. A Empresa B era muito conservadora nisso, então a gente fez uma análise de sensibilidade para ver o intervalo, até onde podia ir. Mas tinha muito produto com o posicionamento com o preço muito caro, porque a área segurava ali, muito forte. A Empresa A não tinha isso, talvez até porque, como na Empresa A, você era o idealizador do produto, tinha uma carga emotiva na sua avaliação econômica. Então a pessoa que avaliava, não era a pessoa que idealizava o produto. Na Empresa A era mesma pessoa, então eu acho que era uma... Era seu filho, tem a coisa do filho, e aí você quer que o filho aconteça. Você faz de tudo praquele bebê fechar (risos). Eu achava a Empresa A mais ousada nesse sentido (Entrevistado 17). Ainda assim, os acionistas das operadoras pareciam interpretar o tamanho da base de clientes como capacidade de geração de caixa. O que acontece? O móvel hoje é onde está a grande competição. O móvel consumo, o varejo. Pra hoje a gente adotar uma estratégia de cobrar uma tarifa muito baixa, uma tarifa de 25 centavos do Infinity, pro cara falar infinito... Pra eu me dar ao luxo, né? Entre aspas, de poder cobrar 25 centavos por chamada, eu tenho que sacrificar a minha empresa em várias outras áreas, pra compensar, senão eu não ganho dinheiro. Imagina só o custo? Se o cara fala mais que uma hora, o 25 centavos não paga o meu custo, que eu estou gastando com a rede, entendeu? Então a gente ganha no cara que a chamada é Infinity, mas fala pouco. Então, assim, se eu sacrifico em projetos de payback longo, eu estou deixando de dar fôlego pra outros projetos, entendeu? Onde eu tenho retorno mais rápido. Então, como grupo, a estratégia... Onde está crescendo? Onde está crescendo muito é no mercado consumer varejo, que aí... Eu não me lembro ao certo, mas estava crescendo a dois dígitos por ano. Onde está o dinheiro, né? No curto prazo, você tem o retorno mais rápido (Entrevistado 16). Dessa forma, as empresas valorizavam o número de clientes e há indícios de que empurravam serviços para os clientes para manipular o número de usuários. A base de clientes parece não ter, necessariamente, levado à rentabilidade. Isso foi um movimento, você pega a Empresa G claramente fazendo isso, mas eu entendo que isso é um movimento para lá na frente usar só dados. Não vejo voz ganhando mercado em cima disso. É para você chegar já com o cabo dentro da casa do cliente, oferecer internet, tanto é que para você hoje comprar internet sem voz na Empresa H você não consegue, você tem que comprar aquele combo lá. Ah, toma um telefone da Empresa H. Não quero o telefone. Mas tá incluído. (...) A Empresa H ganha assinantes de voz e joga isso no patrimônio dela, ela diz que é voz e dados e joga isso para o mercado. (...) Eu tenho 300 mil assinantes de dados e 300 mil assinantes de voz. Então ele (acionista) tende a valorizar mais, teoricamente ele tende a rentabilizar mais esses clientes. E de vez em quando, efetivamente rentabiliza, você pega pessoas que usam o telefone da Empresa H quando conseguem... Porque eu já ouvi muita crítica tanto da Empresa E quanto da... A Emmpresa E é outra operadora que assim como a Empresa H, até porque é do mesmo grupo... Que efetivamente ligam, que usam o fixo (Entrevistado 25).

311 287 Assim, foram encontradas evidências de as operadoras fizeram esforços atrair novos clientes e prendê-los à empresa, no entanto, não parece haver grandes esforços para manter os clientes no longo prazo. As falas a seguir apontam que há casos em que os clientes ficam insatisfeitos com a dificuldade de realizar chamadas, operadoras investem mais em subsídio de aparelho que em atendimento ao cliente e que se esforçam mais para vender que para manter clientes. Quando você olha para a conta da Empresa B, a conta não fecha. Não fecha! Os planos que eles bolam, tudo que eles fazem, não se paga. Qual é o plano? Cara, enche a base. Hoje você tem cliente na Empresa B que não consegue falar com outro e você descarta (Entrevistado 25). A empresa, ela meio que prioriza, quando você tem um investimento, ou você investe em rede, ou você investe em subsídios de aparelho ou serviços, ou você investe em CRC, que a gente chama, atendimento. Então tem basicamente essas três grandes vertentes na área comercial como um todo assim. É um trade off. E aí ela não pode investir muito, se ela investe só em atendimento ela não vende porque o subsídio vai ser baixo, aí não adianta ter bom atendimento se não tem cliente. Ao mesmo tempo o que ela faz, ela prioriza sempre, óbvio, mexer na conta de subsídios porque ela vende mais. E aí enquanto tem mercado para isso ele se sustenta dessa forma. A venda é altíssima ainda, é venda de cliente novo (Entrevistado 1). (...) mas a área de retenção, pra você ver, ela é o patinho feio. O glamour está em você dizer que vendeu muito. Aí é que está o glamour. Na empresa você dizer que reteve tantos clientes, por mais que você mostre resultado, é muito curioso isso, é mais difícil você entender, sabe? E é mais difícil você medir também. A venda é um número muito claro. Você vendeu tanto, esses clientes deram uma margem de tanto, porque você tem a média do plano, seu VPL médio do plano. Você fazer as contas, fazer análise e justificar é muito mais fácil. E também é muito mais com base na concorrência, você não precisa se basear no histórico. A retenção é toda baseada no histórico, então tem um analytics muito forte de você ficar mexendo com base e buscando número. Então assim é uma área que, na pauta do meu gestor... Eu entrei para cuidar de pós-pago, então eram os planos pós-pagos que não eram convergentes. Então eram Empresa A Conta, Empresa A 60, Empresa A 110, Empresa A Você tinha uma segmentação do nível de especialista, eu era especialista que cuidava de retenção, era o especialista que cuidava de novos clientes, de gross, de aquisição, que a gente chamava. E aí o espaço que tinha aquisição na agenda do meu gerente era muito maior, porque na realidade na agenda do diretor era maior, do presidente era maior... Então assim, isso vinha permeando desde lá de cima, é o foco, é o direcionamento que a empresa dá. Isso em todas. A Empresa B era assim, a Empresa A era assim, é um foco muito grande em novos clientes. Eu acho que esse foco ainda é maior, por mais que tenha melhorado muito a atenção que se dá ao cliente da base, porque você percebe o valor e o custo que esse cliente tem, mas é... O gross é um número, as aquisições são um número muito importante para a empresa (Entrevistado 17). O atendimento ao cliente, por exemplo, parece ter tido pouca atenção no setor, pelo fato de as empresas acreditarem que não traz aumento da base de clientes ou resultados no curto prazo. Eu acho que tem uma coisa no mercado que é ninguém se diferenciou nisso ainda. Ninguém. Como o mercado é de poucos players, isso incorre necessariamente em custo. Imagina, se você for melhorar a qualidade do seu atendimento, melhorar a

312 288 qualidade da sua retenção, isso implica em custo, não é fácil de fazer e não é de curto prazo, porque isso não aparece no curto prazo. Ainda mais hoje que as empresas estão mega queimadas. Imagina, estão muito queimadas, fazer um trabalho de recuperação é uma coisa que demanda tempo. A venda é isso aqui. A venda é você mudar a oferta e você vende (Entrevistado 17). No entanto, tais iniciativas de crescimento da base de clientes no curto prazo parecem ter desvantagens. Por exemplo, com a possibilidade de portabilidade numérica, os esforços para fidelizar o cliente, criada em 2008, passaram a ter menos efeito. Se tornou mais fácil para o cliente insatisfeito trocar de operadora. Com a portabilidade então? O cliente não ficou satisfeito, muda de operadora. Tem liberdade de mudar e manter o número. Então, acho que foi uma grande quebra de paradigma também. Uma coisa é você fidelizar e todo mundo: Ah, o cara não vai mudar. Aí você tem que aturar. Agora não (Entrevistado 10). Além disso, os clientes, principalmente de telefonia móvel pré-paga, não parecem estar muito preocupados com a operadora, mas na verdade têm chips de várias operadoras e são muito sensíveis a preço. Essa sensibilidade a preço pode inclusive ocupar a capacidade da rede com clientes menos rentáveis e prejudicar os que contribuem com maior margem. Isso a gente acompanha no dia-a-dia, tomar muito cuidado com até as próprias ofertas de pré-pago porque elas são muito elásticas. Você baixa o preço, vem muito cliente de repente. Até, hoje com o advento de três chips, aparelho com dois ou três chips, o cara atende todo mundo. Então, você baixa o preço, o cara escolhe recarregar na mais barata. E a gente sempre teve muito cuidado pra nunca congestionar a rede, pra qualidade continuar sendo boa. Porque se você baixa muito o preço do pré-pago, captura muito cliente, captura muita coisa de repente e eles começam a falar ao mesmo tempo, sem a rede expandir na mesma velocidade, você tem problemas de tráfego, problemas de tudo isso aí (Entrevistado 19). Logo, o aumento da base de clientes não só é facilmente copiado, como parece agravar a dificuldade de expansão de rede e a insatisfação com a qualidade do serviço prestado. Só que é aquela coisa, o cara que quer pensar em marketing, quer pensar em vendas ele não está querendo pensar em rede. Rede é outro departamento. Então o cara lança uma oferta e aumenta em vinte milhões de clientes em menos de dois anos. Então você saiu de quarenta para sessenta, trinta e cinco para sessenta e agora está chegando a setenta. Só que aí a rede, ela não consegue crescer na mesma velocidade, eles até tentam fazer... Foi feito muito investimento, se você olhar a quantidade investida é muito maior do que a do concorrente, mas só que a quantidade de clientes aumentou demais (Entrevistado 1). Então, eu acho que a queda de qualidade da Empresa C ela acontece por esse componente. E também pelo componente que ela tem que começar a dar muitos bônus de minutos, porque as outras operadoras também davam. Então eu não estava mais na Empresa C, estava na Empresa A e acompanhava isso, eu via a Empresa C perdendo qualidade. Hoje, a gente usa Empresa C e sabe que a qualidade não é mais o que era antes (Entrevistado 13). O aumento da base de clientes aumentou a necessidade e a urgência para a expansão da capacidade de rede. Há evidências de que, por isso, a expansão de rede não foi bem

313 289 executada e que, consequentemente, o funcionamento da rede foi prejudicado da mesma forma, como sugere a fala: Eu falo assim: Olha, preciso de um ano para fazer um projeto para o negócio ficar bom. Pelo amor de Deus! Um ano? Você está doido? Então você fala assim: Ó, é um ano... Não, o deadline é esse. Você faz o projeto de traz para frente. Não dá para fazer bem. Então o que acontece? Aquele um ano que você precisava, sabe? Pro roll-out todo da rede, que virou seis meses... Meu amigo, em seis meses você tem que entregar 500 sites. O que normalmente demoraria um ano, vai entregar quaisquer 500 sites para bater o número ali. Às vezes é a meta do cara. Então isso acaba tendo... Lançamento desses planos só agrava o quadro, se você tem esses planos que são lançados em cima da rede que já está querendo dar aquela patinada, aí já está quase transbordando, termina de transbordar (Entrevistado 26). Há outros fatores que agravam a insustentabilidade dessa estratégia. É possível que a diminuição de preços, causada pelo decréscimo da taxa de interconexão nos próximos anos leve ao aumento do uso médio da rede por usuário, como sugere o trecho a seguir: Não é uma tendência, já está definido que os próximos dois ou três anos a Anatel já definiu que vai cair mais 10%, ou mais 15%, não me lembro de cabeça exatamente, mas a interconexão vai continuar caindo, pelo menos nos próximos dois, três anos e isso gera então uma dinâmica de mercado diferente. Gera uma dinâmica de mais tráfego, as pessoas falarem cada vez mais e por trás disso fazer mais investimento em rede para suportar esse tráfego. Então, essa é a dinâmica que vai acontecer nos próximos anos (Entrevistado 21). A inovação tecnológica parece reforçar a necessidade de investimento em rede. Com o surgimento do 3G e, posteriormente, do 4G, os bens de infraestrutura tornaram-se ultrapassados e perderam seu valor. Isso contribuiu para que a rede já deixasse de ser uma vantagem competitiva para as operadoras. Agora, esses investimentos eles vão desaparecendo com o tempo, as empresas precisam investir nisso o tempo todo. O tempo todo. E é muito caro. É muito caro. Esse negócio de telecomunicação é um negócio de capital intensivo. Intensivo, intensivo. Você sempre precisa ter muita grana para reinvestir. Se você perde a sua capacidade de alavancar investimento, você perde competitividade logo no dia seguinte, no momento seguinte (Entrevistado 14). Dessa forma, a infraestrutura parece ter passado a ser, na realidade, uma fraqueza para as empresas, que não parecem ter capacidade suficiente para atender à demanda satisfatoriamente. Mesmo a rede da Empresa C e pior ainda a dos outros, tirando o filtro que eu sou suspeito pra falar, porque trabalho ali, mas você deve ter percebido uma deterioração de serviço nesse último ano. Piorou! Geral. Por uma razão muito simples, a gente não consegue expandir a rede e temos dinheiro para isso, ainda temos, né? Ainda a gente consegue acompanhar a necessidade, mas a gente tem uma coisa de logística. Eu não consigo colocar torre com antena na velocidade que eu precisaria colocar pra acompanhar. Porque houve essa deterioração? Porque esse último ano foi o ano em que a venda dos smartphones começou a disparar. Começou a disparar. A demanda

314 290 de banda, vum. Então por mais investimento que eu faça, o consumo de banda, de bits por segundo, ele... Tá complicado de acompanhar. (Entrevistado 14) Para minimizar a dificuldade de disponibilizar capacidade de 3G, as operadoras criaram redes Wi-Fi em lugares públicos movimentados, para que os clientes pudessem acessar a interner gratuitamente. No entanto, esta ação não resolve o problema, pois isto é feito em apenas alguns pontos. O Wi-Fi virou uma coqueluche! Não sei se você percebeu, aonde você vai, você tem um hot spot de uma operadora celular, porque você faz, o que a gente chama de off load do 3G através desse negócio. Expandir o 3G é tão caro, que eles começaram a botar hot spots Wi-Fi nas principais concentrações e quando você não tá, você pum, pluga no Wi-Fi e é melhor do que você plugar no 3G, porque o recurso é muito mais caro. Então, o que pareceu um benefício pro usuário final, no fundo foi uma... Um benefício pra própria operadora: Ai, pronto, tô satisfazendo o cara em banda e tô botando um negócio muito mais barato pra ele... (Entrevistado 18). Conclui-se que diversas iniciativas para lidar com as forças competitivas eram voltadas para o retorno no curto prazo e prejudicaram a vantagem competitiva que as operadoras detinham, que era a infraestrutura de rede. Estas iniciativas contribuíram, junto com outros mecanismos de mercado e nonmarket, para que a infraestrutura passasse a ser uma fraqueza no setor Inovações disruptivas Ainda que as operadoras gerem esforços para competir no mercado, é possível que, a qualquer momento, surjam inovações tecnológicas disruptivas, que podem revolucionar o setor (SCHUMPETER, 1950 apud BARNEY, 1986). Por isso, buscou-se investigar as iniciativas que os players do setor têm adotado para criar inovações e foi encontrado que mudanças tecnológicas de grande impacto não foram vieram de dentro das operadoras. As iniciativas identificadas, das empresas do setor, para prestar outros serviços não parecem ter trazido resultados significativos e são pouco inovadoras, ou dependem de parceiros. Foram encontradas iniciativas de prestação de serviços de TI, fornecimento de LAN e WAN, canal de rádio, impressão de fotos, venda de jogos e aplicativos e de serviços de educação, apresentadas nas falas a seguir: Um outro desafio muito grande que a gente tem é que, apesar de a gente ter uma estrutura muito boa, talvez a melhor do Brasil para prestar serviços de processamento de dados, serviços de IT, nós não somos conhecidos por isso. No mercado qual a primeira empresa que você pensa quando você pensa em contratar serviços de TI? Provavelmente a IBM, né? Provavelmente, se você é uma

315 291 corporação, ou alguns outros nomes vão surgir aí pra você, mas a IBM é emblemática, ninguém vai pensar na Empresa J pra contratar serviços de IT, né? Apesar de a gente fazer bem feito, ter uma estrutura espetacular para fazer, inclusive melhor do que a IBM aqui no Brasil, mas nós temos um desafio aí de marketing institucional, de posicionamento nesse mercado que é gigante. (Entrevistado 14) Eu faço isso, desenvolvo produtos, avalio se eles estão aderentes, desenvolvo novas funcionalidades, posiciono esse produto no mercado, se ele não está vendendo, eu vejo porque, se eu não estou bem posicionado, que vantagens competitivas eu tenho em relação à concorrência. Se eu não tenho diferenciais, eu saio do mercado, vou pra outro, entendeu? É mais ou menos isso. Como por exemplo, produto de LAN. A gente está interessado em fornecer isso aqui pros clientes. Cabeamento... Que diferenciais que eu tenho? Nenhum. Vou competir com fornecedores de LAN em pé de igualdade. Mas se de repente eu fizer a minha oferta integrada de LAN e WAN, ou seja, eu ofereço tudo, uma coisa só, eu consigo gerir tudo de uma forma única, opa, isso já começa a ter um diferencial, porque eu sou mais ágil do que o normal. Que o cara que faz a gerência fragmentada. Então, a gente começa a ter esse tipo de discussão e posicionamento. Esse é o meu dia a dia. Avaliar como eu crio diferenciais competitivos pra Empresa A e no que eu não tenho diferencial, ganhar volume. Eu tenho que ter pelo menos o melhor preço (Entrevistado 18). Projetos normalmente ligados a conteúdo. Por exemplo, desenvolver aplicativos, é você pensar nisso assim, como você criar valor pro cliente, desenvolver novas formas de trazer receita para a empresa. Aí tinha a rádio, (...), tinha um site, tinha fotos... Enfim, tinha algumas outras iniciativas realmente ligadas a conteúdo, assim que era só para você usar a Empresa A como acesso e usar como destino também, como portal para você acessar (Entrevistado 17). Não sei se você sabe, a gente tem mais ou menos quatro milhões de clientes assinando serviços voltados pra educação. São serviços desde capacitação, até reforço escolar, passando por dicas de saúde e bem-estar, línguas... (...) Tem um lado bacana, porque eu tive contato com bastante parceiros, fornecedores desse meio... (Entrevistado 11). No entanto, os serviços de conteúdo eram apenas disponibilizado pelas operadoras, elas dependiam de parceiros para produzir o conteúdo. Na época que eu trabalhava com jogos e aplicativos, eu tinha relacionamento com as pessoas que fornecem esses conteúdos. Porque a Empresa C não tem isso, né? Nosso maior ativo é a rede e os clientes. Mas eu não tenho uma estrutura aqui dentro que faz o conteúdo, que faz o jogo, que faz o aplicativo. Então, tem parceiros conectados à Empresa C que entregam esses conteúdos. Eu era responsável pela gestão deles. Relacionamento, gestão de ofertas, gestão de preço. E a própria manutenção deles. Fazer o acompanhamento dos produtos, acompanhamento dos indicadores de receita, número de downloads, report... Às vezes tem uma marca que tá indo pior e você tem que pegar na mão, puxar, chamar o cara de volta pro negócio... Daquele cara que tá indo melhor, você tenta extrair as melhores práticas, né? Provocar os outros pra que façam alguma coisa nesse sentido. Porque no final do dia, a gente quer aumentar receita (Entrevistado 11). Além disso, alguns conteúdos, como jogos e aplicativos eram ultrapassados e não parecem ter acompanhado o que a evolução da tecnologia possibilita. Mas a loja da Empresa C, ela tem um... Ela é antiga. É de antes de 2006, se não me engano. Ela atende essencialmente a aparelhos que são o que a gente chama de feature phones. É o contrário do smartphone. São aparelhos mais simples, que não têm acesso à internet, acesso WAP, não sei se você lembra disso. E a gente acabou ficando com um legado muito grande disso, aí acho que é por isso que a gente não

316 292 vê hoje em dia. Aí no iphone não tá, no Android, por exemplo, você até vê, mas a gente não tem conteúdos, hoje, infelizmente, a gente não tem conteúdos que fazem frente aos conteúdos como Facebook, WhatsApp, essas coisas... Então os usuários que têm esses aparelhos, não procuram esses conteúdos na nossa loja, porque eles sabem que não tem ali. Mas tá lá, se você pegar o Android de alguma amiga sua, um Android da Empresa C, você vai ver que tem um iconezinho que leva até a loja. E o que eu acho que falta aí é a gente reformular a nossa loja, pra que a gente atenda a esse cliente de smartphone. Que tenha conteúdos mais ricos e que consiga aproveitar as funcionalidades de um aparelho como esse. Que não tenha só jogos mais simples, aplicativos mais simples. (...) 80% era jogo. Aplicativo tinha muito pouco. São jogos mais simples mesmo, jogos de gráficos 2D. Então tem jogo de ação, aventura, carro, tem Tetris, essas coisas. Mas é umas loja que já performou muito melhor, mas ainda tem sua linha de receita. E atende essencialmente a esses aparelhos que são um pouco mais simples (Entrevistado 11). Além disso, em alguns casos, a operadora parece ter encontrado oportunidades e copiado modelos de negócios comuns e utilizados em mercados mais antigos, como a venda de espaço publicitário ou a assinatura de serviço de conteúdo, que é gerado por parceiros, como mostram os trechos de entrevistas a seguir: Então, essencialmente, é buscar serviços dentro de casa e lançar novos serviços que possam gerar inventário de mídia, pra gente oferecer pros anunciantes. Inventário é de fato o nosso... É o nosso maior ativo, né? São os clientes. É poder gerir essa base, de uma maneira que seja transparente pro usuário, claro, não vou oferecer, não vou dar o seu número pra terceiros, se você não aceitou. Mas é gerir essa base, pra oferecer possibilidade de mídia pros anunciantes. E aí a gente cria uma nova linha de receita dentro da operação, dentro da Empresa C, que é... Eu consigo te oferecer um serviço de graça, quem paga por isso é o anunciante. É um serviço baseado em publicidade... (Entrevistado 11). A Empresa C tem um portal mobile, dentro desse portal, tem ali conteúdos da Empresa C, conteúdos de terceiros, tem informação sobre os nossos serviços, tem área transacional pro usuário poder fazer... Checar sua conta, enfim, essas coisas todas... Por conta disso, a gente identificou um potencial de geração de receita ali, que é: a gente tem um tráfego muito grande de pessoas que acessam esse site, então a gente começou a vender espaços publicitários ali. Então tem banners alocados ali dentro e até links texto que as marcas podem comprar e se beneficiar desse tráfego. Esse é um exemplo. No próprio celular (...) A gente tem um portal mobile, que o usuário entra e acessa o que ele quiser. Horóscopo, notícia, esportes e aí tem banners ali de empresas que pagam pra estar ali. Esse é um exemplo (Entrevistado 11). Nessa área de produtos tem uma infinidade. Eu nunca trabalhei diretamente com eles, então não posso responder muito, mas tem serviço de interatividade, que a gente chama. Que é aquele canal desde piada, até horóscopo, passando por notícias da novela, que você assina e todo dia você recebe um SMS com esse conteúdo. Tem portais de internet, assim como tem na web, que você entra e assina, portais de conteúdo adulto, por exemplo, que, como você deve imaginar é uma das coisas que mais vendem: conteúdo adulto. Tem portal de outros temas também, tem serviços de segurança, serviços de localização, por aí vai... (Entrevistado 11) Estavam aparecendo algumas oportunidades de desenvolver conteúdo pra celular, mas de uma forma bem básica primeiro. Não dados hoje, que é super comum, porque nem existia dados naquela época, mas pra fazer conteúdos de SMS, alguma coisa... Então, por exemplo, pegar o conteúdo da Placar e mandar um SMS com o resultado de jogos. Estava aparecendo naquele tempo. Hoje, que é super comum, as pessoas assinam serviços de SMS, era o que estava aparecendo naquele tempo de possibilidade de juntar a plataforma, junto com o conteúdo do Grupo Abril. Então a gente estava fazendo justamente o projeto, por isso que eu conhecia bastante do

317 293 setor. (...) Eu lembro que a Abril se posicionava sempre como, não uma vendedora de revista, a missão dela não era vender revista. A missão da Abril era gerar conteúdo, que deveria ser colocado no formato que fosse específico. Acho que, como era uma tendência no mundo, que revista é só mais um formato, pode ser digital, pode ser eletrônico, ou pode ser na internet... Porque ela estava colocando o conteúdo na internet naquela época, então, o celular se tornou também mais uma forma. Mais um formato em que ela poderia colocar o conteúdo que ela produzia. Por isso então. Se a gente quer achar um formato novo, vamos falar com as empresas de telecom, e aí a gente pode colocar o nosso conteúdo em formato de SMS, em formato de... Dessa forma pros clientes. Então, por isso, eu acho. Mais um formato pra vender conteúdo. E vendeu, né? Deu super certo. Hoje eu assino uns oito serviços, que eu recebo desde resultado de jogo até horóscopo, por SMS, então acho que funcionou bem (Entrevistado 19). A implementação das tecnologias 3G e 4G, por exemplo, foram determinadas pelo governo e não iniciadas pelas operadoras. Estas inovações tecnológicas permitem maior velocidade de transmissão de dados utilizando as redes móveis, o que é positivo para o consumidor de telecomunicações e já estavam em uso em outros países. O Long Term Evolution (LTE) foi adotado como a quarta geração da tecnologia móvel, pela maior parte das operadoras de celular do mundo (TELECO, 2013a) e sua adoção pode ser observada na Figura Em abril de 2013 existiam 168 redes 4G em operação comercial no mundo, em 68 países (TELECO, 2013a) e a tecnologia começou a operar no Brasil, apenas em algumas capitais, em março de Figura Evolução dos acessos LTE no mundo, em milhões. Fonte: GSA e 4G Américas (apud TELECO, 2013a).

318 294 Há outros atores que têm criado inovações de grande impacto e se expandido na cadeia de valor das telecomunicações, no mundo, como visto no capítulo de introdução, na seção e como sugere a fala a seguir: Quem será o maior competidor da Empresa J daqui a 10 anos? Daqui a 20 anos, globalmente falando? Eu acho que algumas operadoras que estão bem posicionadas certamente serão, mas eu acho que os Google da vida serão competidores. Certo! Hoje você vê o Google, a Microsoft... Para falar cada vez mais as pessoas usam os skypelike, né? Funciona muito bem. Precisa de uma banda pequenininha e eu cobro muito barato por essa banda pequenininha, como eu comentei com você. Quer dizer, essas empresas elas estão muito se beneficiando da minha incompetência para cobrar um valor correto para trafegar voz. Quando você fala pelo Skype e não paga nada, quem na verdade está pagando por essa chamada sou eu. Eu e as outras operadoras de telecom. Só que isso não aparece. Quer dizer, os Google da vida, os Skype, enfim, as várias soluções que você tem, se beneficiam muito da nossa incompetência como operadoras de telecom, de saber cobrar corretamente. Por isso tem o negócio que eu te comentei lá atrás. Eu acho que o nosso posicionamento, a nossa entrada mais para esse mundo de IT, a minha capacidade de daqui 10 anos poder oferecer serviços, alguns deles que são estratégicos pra gente, que um Google ou uma Microsoft eventualmente oferece, hoje, ou um SAP oferece, ou uma Oracle... A gente precisa entrar nesse mundo, a gente precisa conseguir dividir um pouco isso para poder até ter condições de sentar na mesa e negociar. Muito bem, eu vou fazer isso aqui também, então, ou eu vou fazer, você vai me ajudar e a gente vai dividir um pouco isso, ou você vai ter que dividir comigo o uso que você faz da minha rede, pelo serviço pelo qual você não paga nada. Então eu acho que é um pouco por aí. Um desafio de médio e longo prazo. (Entrevistado 14) Por exemplo, o Skype foi fundado em 2003 e é uma rede de voice-over-internetprotocol (VoIP) peer-to-peer, que possibilitava o envio de mensagens e chamadas de voz ou vídeo pela internet (EISENMANN, 2006). Quando utilizado para transmitir entre dois computadores, o envio de mensagens ou chamadas era gratuito e era possível fazer conferências com até 50 usuários e transferir qualquer tamanho ou tipo de arquivo (EISENMANN, 2006). O Skype oferecia outro serviço, através do qual o usuário poderia fazer chamadas do computador para telefones fixos, que eram cobradas, em U.S. $0.024 por minuto para a maioria dos países industrializados, incluindo impostos (EISENMANN, 2006). O preço podia ser mais alto quando a chamada utilizava a rede de operadoras que cobrassem altas taxas de interconexão (EISENMANN, 2006). Outro tipo de serviço dava ao usuário um número de telefone que permitia que ele recebesse ligações, em seu computador, de telefones fixos, o que custava 30 euros por doze meses (EISENMANN, 2006). Percebe-se que a internet, fixa e móvel, possibilita o envio de voz, mensagens e dados, de maneira que o consumidor passa a ter outras opções, além de chamadas e SMS, por exemplo. Assim, surgiram diversas empresas com novos modelos de negócios, que se

319 295 estabeleceram entre o operador de rede e o consumidor final, como o WhatsApp, criado em Você vê, por exemplo, você paga um valor fixo para acessar a internet, independente da aplicação que passa, né? Que você está transmitindo, aí vai um cara lá e desenvolve um WhatsApp, você deve usar WhatsApp. Na hora que você desenvolve e todo mundo começa usar, você acaba com... Você diminui muito o tráfego de uma troca de conversa a parte como um SMS, por exemplo, um torpedo... Ou um BBM, que você tem que pagar um valor pra RIMM. Agora não é mais RIMM, é Blackberry. Você paga pra operadora, mas a operadora paga pra RIMM, pra você trocar mensagem pelo BBM. Você deve usar um smartphone qualquer né? Você usa o iphone direto? Nem chegou a usar um Blackberry, mas há cinco anos atrás, todo mundo usava Blackberry. Já não está mais. Por que? Porque é caro. Fora que o iphone... O Blackberry é muito bom pra troca de mensagem, mas é ruim pro resto. Agora, nesse momento, lançaram uma versão nova, um aparelho novo, um sistema novo, que está muito bom. Talvez ele diminua um pouco esse gap, e as pessoas voltem um pouco. Mas pras pessoas voltarem, não vai poder continuar cobrando por essa compartilha da rede BBM. Não vai poder, porque ninguém vai pagar. (Entrevistado 14) Em outros países parece haver uma discussão sobre a possibilidade de a rede de telecomunicações passar a ser gratuita, o que pode ser uma ameaça à sobrevivência das operadoras. Se discute, por exemplo, nos Estado Unidos, começou uma discussão, de ter, em alguns estados, uma cobertura wireless, uma cobertura Wi-Fi, por exemplo, pra todo o território americano, proporcionado pelo governo. Já tem uma discussão nos Estados Unidos pra isso, está sendo avaliado. Como vai ficar com as operadoras com esse cenário? Porque toda a cobertura de dados móvel que ela fez, ninguém vai precisar mais. Mas você tem o outro lado, a Google, a Apple pressionando o governo pra colocar isso aí, pra que os usuários possam baixar mais dados e eles ganharem mais nos aplicativos. E as operadoras, que fizeram um investimento tão grande? E se essa discussão vier pro Brasil? As licenças são bilionárias, acabou de pagar a licença (Entrevistado 19). Assim, parecem existir mudanças e inovações, por parte de outras empresas, que podem ameaçar o negócio das operadoras. Eu vejo três jogos competitivos aqui. Você tem um jogo competitivo que é a fixa. A tecnologia fixa, que era o primeiro grande negócio, o primeiro grande filão, que é uma vaca leiteira aí, no final das contas, que traz receita significativa pra companhia, mas que tem uma tendência declinante de negócio, como uma vaca leiteira. Você tem o mundo móvel, que é um mundo que assumiu taxas de crescimento fantásticas e no Brasil ainda tem taxas de crescimento fantásticas. Só que, quando a gente olha o restante do mundo, quando você olha a Europa, quando você olha outros mercados, esse... Essa estrela já está se transformando numa vaca leiteira e que daqui a pouco vai entrar em decadência. Então, tem um terceiro jogo. Que a gente faz parte. Que é o jogo do mundo digital. Então, que na verdade o meu ponto seria: quem são os grandes competidores das empresas de telecomunicações? Eu vejo como Empresa C, será que é a Empresa D, será que é a Empresa A, ou será que é um Google? Será que é uma Apple? Então, as fronteiras da competição, elas são muito tênues. A tecnologia muda muito, né? E a regulação, ela não acompanha esse jogo. Você tem uma Anatel que regula essas empresas, mas a competição não ocorre entre essas empresas só. Ela ocorre entre a Apple, entre o Google. E essas empresas estão entrando, por exemplo, no mundo de publicidade, eu tenho um produto aqui que eu

320 296 vendo produto de publicidade. Não vendo só telecom. O próprio Google e outras empresas entram no mundo de telecom também, né? Você vê o Google oferecendo fibra ótica em algumas cidades, pra fazer alavancar o negócio dele. Então, como o regulador atua nisso, né? Então temo ponto do regulador não estar acompanhando essa mudanças na velocidade que a gente... Que seria necessário. Então, você vê várias empresas de telecom reclamando, questionando: Pô... Não só no aspecto do regulador, mas falam: Pô, eu forneço infraestrutura, quer dizer que o Google chega pra mim, incentiva todo mundo a usar tráfego, tráfego, tráfego, tráfego, tráfego, tráfego, tráfego e cara! Cada vez eu tenho uma pressão pra oferecer um serviço ilimitado, mas eu tenho o investimento disso. Então, como eu realizo esses investimentos? Não vai ser o Google que vai realizar, nem a Apple. Ou é o Estado que realiza. Que você vê a criação da Telebrás aí pra isso, mas com uma velocidade, como é Estado, menor do que na iniciativa privada. Ou é a iniciativa privada? Entendeu? (Entrevistado 20). Ainda que os MVNOs admitidos no mercados brasileiro, em 2010, não oferecessem os mesmo serviços que as operadoras naquele momento ofereciam, estas poderiam investir na oportunidade de prestar serviços de M2M, por exemplo, mas não o fizeram. Além de não terem produzido inovações significativas, foram encontrados esforços das operadoras para ignorar as inovações que surgiram em telecomunicações. A gente muitas vezes removia aplicações do aparelho que a gente não achava interessante para a Empresa C... Então, por exemplo, o aparelho da Nokia, antigamente, ele vinha com aquele... Como é que chamava? Acho que era Tel- Internet, Telefone-Internet, alguma coisa assim... Que era o antigo Skype, era o primeiro Skype. Pra Empresa C isso não era interessante, porque eu ia tá perdendo receita de chamada. Se o pessoal começasse a usar aquilo, eu ia perder receita de chamada. Então, se a Nokia quisesse vender aparelho pra gente, tinha que remover aquela aplicação (Entrevistado 4). Portanto, não foram encontradas inovações realizadas pelas operadoras que tenham tido relevante resultado e encontraram-se inovações disruptivas acontecidas fora das operadoras. A falta de inovação pode comprometer a capacidade das empresas de competir no mercado e, consequentemente, seu sucesso no longo prazo. A concorrência no setor parece já ter se baseado na vantagem competitiva da infraestrutura, aproximadamente entre 1998, quando começaram as concessões e emissões de licenças de telefonia, e 2009, quando começaram a ser oferecidos planos de convergência e planos com ligações ilimitadas on net. Estes planos parecem ter contribuído, junto com outros fatores, para erodir a vantagem competitiva chamberliniana que a infraestrutura representava. Os esforços para aumentar base de clientes parecem ter começado em 2008, mais ou menos, e pareciam ainda estar surgindo, em 2014, apesar de parecerem comprometer os resultados no longo prazo. Isto e outros fatores, como a evolução tecnológica, parecem ter feito com que a infraestrutura se tornasse uma fraqueza. As operadoras não parecem estar buscando realizar inovações schumpeterianas e parecem esquivar-se de inovações que emergem. Todos os

321 297 fatores identificados, que contribuíram para esta forma de competição e suas mudanças ao longo do tempo, estão resumidos na Figura Parece, dessa maneira, que as operadoras não possuem vantagem competitiva que as permitacapturar valor. As empresas copiam uma à outra facilmente e não se percebe grande diferença entre elas, como aponta o trecho abaixo: Analisar o grande... A grande dificuldade que o setor tem em não se comodi... Em não virar uma commodity. Que é o que as empresas... O setor de telecom é um setor que facilmente pode ser enxergado pelo cliente como uma commodity. Serviço parecido, preço mais ou menos o mesmo... Hoje não é, mas se não tomarmos cuidado, pode virar... Porque a tendência é uma empresa copiar a outra, os preços ficarem mais parecidos e tudo mais... Então, por exemplo, a Empresa B é uma empresa que está o tempo inteiro criando planos novos, inovando, mudando a forma de tarifação, só que chega num determinado momento, você acaba estabilizando ali. Então você tem muitos desafios à frente. Novos serviços, novos tipos de formas de rentabilizar e tudo mais, que o setor tem que aflorar um pouquinho e entender pra conseguir fugir dessa visão de commodity que o setor tem (Entrevistado 8). A competição por clientes através da diminuição de preços tem diminuído as margens, a necessidade de investir em rede tem aumentado custos e a inovação por parte de outras organizações da cadeia de telecomunicações tem capturado parte do valor que antes era gerado pelas operadoras. Conclui-se que as empresas do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro têm capturado menos valor ao longo do tempo, o que pode comprometer seu sucesso no longo prazo.

322 Dimensão de negócios Dimensão institucional 298 Fatores que contribuíram para que a infraestrutura fosse uma vantagem competitiva Fatores que contribuíram para que a infraestrutura deixasse de ser uma vantagem e se tornasse uma fraqueza Fatores que contribuíram para que a base de clientes pudesse ser uma vantagem competitiva Fatores que contribuíram para que a base de clientes não fosse uma vantagem sustentável Fatores que contribuíram para que as inovações viessem de fora das operadoras Concessionárias com mais tempo de existência e rede instalada Permissão de fusões e aquisições entre operadoras Diminuição das taxas de interconexão Regionalização das licenças por um período Metas de universalização apenas para as concessionárias Licitações e obrigações de instalação das redes 3G e 4G Possibilidade de surgimento de MVNOs Possibilidade de usar a tecnologia WLL Existência de altas taxas de interconexão para ligações off net e de fixo para móvel Diminuição do preço dos serviços de telecomunicações Introdução da portabilidade Exigências de grandes investimentos em expansão de rede Uso da tecnologia WLL para expandir rede, que não permite evolução da transmissão de dados Crescimento do número de celulares pré-pagos, que recebiam mais que faziam chamadas Clientes de pré-pago muito sensíveis a preço Grande necessidade de capital para investir em infraestrutura Possibilidade de utilizar a mesma infraestrutura para prestar vários serviços Surgimento de novas tecnologias, que levaram à necessidade de substituir a infraestrutura Aumento do uso de banda, que exige constante aumento de capacidade Maior uso do telefone fixo para iniciar chamadas Diminuição do uso de telefone fixo Foco em mecanismos para prender o cliente e não para satisfazê-lo Dependência de pequenos parceiros para inovação Fusões e aquisições de empresas com redes complementares Compartilhamento de rede entre as operadoras Aumento do número de clientes aumenta a geração de caixa no curto prazo O rápido aumento do número de clientes contribui para a erosão da qualidade do serviço prestado Facilidade para copiar novos serviços Internet permite a participação de players globais na cadeia de valor Figura 5.64 Fatores que contribuíram para as vantagens competitivas das operadoras.

323 299 Dessa forma, após analisar a relação das operadoras de telecomunicações no Brasil com esses três stakeholders, concluiu-se que elas não parecem estar sendo bem-sucedidas no desafio de assegurar a captura de valor. A relação com o governo parece ter gerado custos e perda de legitimidade, a forma de lidar com o cliente parece ter gerado perda de legitimidade e a relação com os competidores parece gerar menores margens e maiores custos. Assim, a resposta ao desafio da navegação no ambiente dinâmico não parece estar sendo bem sucedida, o que pode comprometer o crescimento e renovação das organizações. As consequências do sucesso ou fracasso em lidar com os desafios do empreendedorismo e da navegação afetam o crescimento e renovação, que influencia a produção de folga, o que, por suavez pode levar ao sucesso de longo prazo ou fracasso da organização (FLECK, 2009), como mostra a Figura 5.65 Figura 5.65 Consequências do resultado dos desafios do empreendedorismo e da navegação Gerenciamento da Complexidade A forma como as operadoras lidam com os desafios do empreendedorismo e da navegação no ambiente dinâmico também afeta o desafio do gerenciamento da complexidade. Como esses desafios levam ao crescimento e à renovação, isto pode aumentar a complexidade da organização. Não só a expansão de rede e aumento da base de clientes aumentam a complexidade das operadoras, como a dificuldade de inovar, de manter os clientes satisfeitos, de captar recursos, de manter a rentabilidade dos clientes e capturar valor aumentam a dificuldade em lidar com as ameaças, como é mostrado na Figura 5.66.

324 300 Desafios externos do crescimento Respostas aos desafios Consequências para a complexidade Movimentos de expansão defensivos Atender às metas de qualidade e diminuir preços Empreendedorismo Movimentos de expansão de curto prazo Iniciativas voltadas para o curto prazo, que comprometem o longo prazo Maior complexidade Movimentos de expansão produtivos Fusões e aquisições Movimentos de expansão híbridos Atender às metas de expansão de rede Perda de legitimidade Não atendimento às metas de qualidade e insatisfação dos clientes Maior risco Navegação Dificuldade de capturar valor Aumento de custos com metas expansão de rede, metas de qualidade, mudanças regulatórias e taxas Diminuição de preço e obrigação de oferecer serviços populares Maior complexidade Figura 5.66 Consequências dos desafios do empreendedorismo e da navegação sobre o gerenciamento da complexidade Fusões e aquisições Dentre as dificuldades agravadas pela forma que as empresas lidaram com os desafios do empreendedorismo e com a navegação, foram encontradas evidências de que as fusões e aquisições tiveram significativo impacto sobre a complexidade. Esta forma de expansão rápida e aquisição de bens valiosos, parece ter gerado dificuldades na gestão das organizações. Como mostram as falas abaixo, as operadoras fundidas e adquiridas eram grandes empresas e eram gerenciadas, às vezes, por mais de uma organização. Porque você tem dois gigantes, com valor de faturamento bem... Não destoam um do outro. São dois gigantes mesmo, um atuando em São Paulo e outro atuando no Brasil. Com culturas diferentes, com jogos competitivos diferentes. Então, pensa, não é fácil integrar diferenças, né? Então acho que esse é um dos grandes desafios da companhia hoje. Conseguir integrar de uma maneira que você não perca o foco no negócio aqui em São Paulo, que é um negócio que você... Você tem um negócio

325 301 em São Paulo, que você tem um... Assim, uma quantidade de receita monstruosa, porque você tem o... Uma companhia estava toda focada em São Paulo. Então, o jogo competitivo em São Paulo é diferente do jogo competitivo fora de São Paulo. Então, o que a gente tem que fazer? Qual o grande desafio? Aproveitar as oportunidades de sinergia fixo-móvel dentro de São Paulo e fora de São Paulo. De maneiras distintas, né? Porque um a você tem forte fixa e outra você tem forte móvel. Então, como você usa a sinergia dessas duas empresas pra alavancar negócios, pra alavancar satisfação de clientes, né? Dentro e fora de São Paulo. Esse é o nosso grande desafio. Porque, no final das contas... Só um minutinho. (...) Então, esse é o nosso maior desafio. Porque, pensa assim, os jogos competitivos são diferentes, as pessoas e as culturas das empresas são diferentes, né? Então, por exemplo, você vê o processo de fusão do Itaú-Unibanco, quanto tempo levou? Quanto tempo está levando? O Real com o Santander... Então, no nosso negócio, não dá pra levar muito tempo. De novo, eu sou chato, eu fico repetindo, a gente não vende esfirra aqui, o mercado está mudando e muda numa velocidade que o nosso competidor não é a Empresa B, não é a Empresa D, não é a Empresa A só. É a Google, a Apple e o nível de transformação da tecnologia é significativo. Então, você tem que realizar a fusão numa velocidade grande e você não pode perder essas pessoas. Você tem que dosar. Alguém sempre lidera a fusão. Você tem que dosar isso, de uma maneira que você não destrua um dos negócios (Entrevistado 20). Olha tinha um desafio grande, como empresa, de você também juntar as diversas operações. A Empresa C, assim como a Empresa B, a Empresa C também ela nasceu de várias fusões. Ela teve uma fusão grande entre as operações do sistema Telebrás, uma parte era da Empresa J, outra parte era da Empresa F, aí se juntaram. A Empresa J e a Empresa F criaram a Empresa C em uma joint venture, então você tinha um desafio muito grande de, primeiro, transformar isso numa empresa única. A parte de sistemas, cada operação tinha um sistema diferente, tinha sistema de faturamento diferente. Então, tinha questão desses sistemas muito fortes por trás, pra transformar em uma única empresa (Entrevistado 21). As fusões e aquisições parecem ter criado dificuldade de integrar as culturas, estruturas, sistemas de informação, serviços, comunicação e bases de clientes das empresas, como apontam os oito trechos a seguir: A gente continuou tendo, né? Fusões e aquisições. Eu lembro que talvez a mais emblemática pra mim... Eu já tinha uns cinco anos... Foi a aquisição de Minas. Da operação de Minas Gerais, porque a gente não tinha participação em cobertura em Minas Gerais. E aí, à primeira vista, o que a gente percebeu é que Minas era uma operação muito mais avançada que a nossa, em termos de sistemas, em termos de gestão, em termos de controles e eles sabiam disso. Então, foi a primeira vez que eu senti o choque cultural muito forte, de as pessoas falaram: Não, vocês estão entrando aqui pra destruir tudo de bom que a gente tem. E aí, o cuidado que eu acho que... E eu acho que a Empresa C conduziu muito bem, o cuidado de falar: Não, a gente não pode ter nada... A gente não vai simplesmente pegar o que é nosso e obrigar vocês a terem. Na verdade a gente vai aproveitar o que vocês têm de bom e colocar em toda a operação. Eu acho que não conseguimos fazer com tudo, mas com boa parte das coisas a gente conseguiu copiar o modelo de Minas. Eu lembro que, por exemplo, só pra exemplificar isso aí, pra pessoa jurídica, Minas tinha um atendimento próprio, eles não tinham terceirizado o sistema de call center, nada disso. O sistema e as pessoas, né? Eles tinham atendimento próprio. E eu lembro que a gente manteve o atendimento próprio em Minas, pros clientes de Minas e fez um teste, está fazendo um piloto, até hoje tem, pra alguns clientes um atendimento próprio. Então, foi algo que a gente copiou de Minas. Então, eles eram melhores e a gente copiou (Entrevistado 19). Eram duas organizações, a móvel e a fixa, e a gente vem já há um ano e meio num processo de fusão operacional. Do ponto de vista de marketing, vendas e suporte a

326 302 vendas, já somos uma organização só. Do ponto de vista de rede, estrutura, de operação, no organograma somos uma operação só, mas ainda temos muitos pedaços da infraestrutura que são diferentes (Entrevistado 14). Acho que sim, acho que a gente está fazendo uma fusão bastante satisfatória. As equipes estão integradas, posso falar pela minha própria experiência. Eu cuidava de, em pessoa jurídica, eu era superintendente de marketing, cuidava de aquisição e fidelização móvel. Quando a gente fez a fusão, eu continuei como superintendente, mas agora eu só olho aquisição. Mas já olho fixa. Então, foi muito rápido. Basicamente falaram: Você vai começar a olhar fixa amanhã e você tem que aprender tudo. Pô, basicamente, em três, quatro meses, eu já estava com os produtos, dominando os produtos e fazendo política e mudando e questionando a fixa e questionando uma série de coisas que tinha lá, que era uma dinâmica diferente. Eu tinha um par meu que era da fixa, que ele olhou só fidelização, está olhando só fidelização e retenção. Ele também, em três meses já estava lá atuando na fidelização da móvel, colocando coisas novas, colocando boas práticas da fixa e eu colocando boas práticas da móvel na fixa. Eu acho que foi muito rápido, foi muito satisfatório. Acho que pra isso foi chave, colocar esse escopo nas áreas. Porque a gente via algumas áreas, quando elas definiam seu escopo, fazendo propostas de: Ah, eu vou ter uma área pra cuidar de fixa e uma área pra cuidar de móvel. E dentro de pessoa jurídica, por esse ser um segmento muito dinâmico, a gente decidiu desde o começo: Não, não vamos nos dar a esse luxo de ficar trabalhando separado. Vamos juntar e maximizar o máximo possível. (Entrevistado 19). Quando a Empresa A comprou a Amazonas celular qual foi o acordo? A Amazonas celular era uma empresa do grupo da Telemig. Quem comprou a Telemig foi a Empresa C e a Empresa A comprou a Amazonas celular. Quando foi feita a concessão de compra o que estava no contrato? Olha, Empresa A, você está comprando a Amazonas celular, mas os clientes que você tem fazem parte do sistema de tarifação da Telemig então você tem que migrar todo mundo para o seu sistema de tarifação. Então a gente teve que migrar todos os clientes da Amazonas celular para a Empresa A e 70% dos clientes da Amazonas celular utilizavam a tecnologia CDMA, que a Empresa A nunca trabalhou e não podia trabalhar. Então a gente teve que transferir todo mundo que era CDMA para GSM, então a gente tinha que enviar para o cliente um chip e um aparelho para todos os clientes e rezar para que ele recebesse isso e ativasse o chip, porque senão ele ia ficar mudo no outro telefone. E ficou. Da Amazonas celular teve gente que entrou na loja do varejo quebrando tudo. Foi uma das coisas mais loucas que eu já vi na minha vida. Tiveram alguns casos que eu olhava para o lado e falava: Não acredito que nego está fazendo isso. (...) O cliente que muda, cliente que não queria largar CDMA porque o sinal de CDMA é melhor que do GSM. Onde ele estava pegava CDMA e não pegava GSM. Cliente que não recebia aparelho, aparelho extraviado ou o aparelho foi roubado (Entrevistado 25). Depois eu fiz um projeto de integração de áreas comerciais. A Empresa B no Brasil, ela é uma fusão de cinco empresas do antigo sistema Telebrás, mais três ou quatro startups regionais e aí então, cada uma dessas empresas elas tinham... Na verdade são três empresas, que são cinco regionais. Elas tinham políticas comerciais diferentes que para o cliente às vezes confundia um pouco. Então, o que você tinha de política comercial no Rio de Janeiro era diferente do que você tinha de política comercial em São Paulo. Os cartões de recargas tinham valores diferentes, a forma de atendimento numa loja, num call center era diferente, eles te abordavam de forma diferente. Tinha uma ideia de que essa empresa não trabalhava como empresa única, não tinha uma imagem única no Brasil e aí ela queria fazer essa unificação das políticas comerciais no Brasil (Entrevistado 21). Foi um projeto que todas as operadoras tinham que alterar os seus produtos pra passar a se chamar Empresa C. Então, a gente tem a internet, a página que o cliente acessa e cada cliente de cada regional, que a gente chama, cada operadora que tinha, num primeiro momento, a gente não fez a troca dos sistemas, os sistemas

327 303 continuaram os mesmos, não teve integração, não teve nada, mas ele tinha que ter a cara da Empresa C, que era uma cara única pra todas as teles. Então a gente teve que mudar a nossa internet, a nossa intranet, a musiquinha que o cliente ouvia passou a ser a musiquinha da Empresa C na espera, fizemos ofertas pro cliente, porque daí ele podia falar a zero com os cliente de outros estados que fossem Empresa C também. Isso tudo, sem falar em fazer uma integração de sistemas de fato. Foi muito difícil, mas foi um desafio muito grande assim, muito bacana (Entrevistado 23). Cada regional, no passado, tinha um sistema de faturamento diferente onde muitas vezes os sistemas não se conversavam. Então, a empresa, até alguns anos atrás, passou por projetos estruturais muito fortes, pra você ter esses sistemas todos operando numa mesma plataforma num mesmo sistema, ao invés de ter esses sistemas diferentes, que é ineficiente, porque você precisa contratar fornecedores diferentes para manter esse sistema, e para a empresa ter uma visão consolidada é muito ruim. Então, agora, entre operação fixa e a operação móvel, é o mesmo desafio que a gente tinha entre as regionais móveis. Eu fiz a integração dos sistemas regionais móveis e agora, naturalmente, a gente está passando por uma integração dos sistemas entre a operação fixa e a operação móvel. Isso é importante para você poder enxergar uma pessoa como único cliente e não como um cliente da operação fixa e um cliente de operação móvel. Você pode imaginar assim, você tem uma linha da Empresa J fixa e um celular da Empresa C. Você ainda aparece em dois lugares diferentes quando eu olho no sistema e manualmente a gente consegue ter a visão integrada, faz uma instalação de cada lado e você acaba tendo uma visão integrada do cliente. Já está em curso há mais de um ano fazer a integração desses sistemas, pra que você cada vez mais tenha capacidade de enxergar o cliente como único CPF, como única pessoa. Você faz isso manualmente, mas é importante fazer isso via sistemas, porque você ganha agilidade, disponibilidade de informação na ponta, então no call center, quando o cliente vem e te liga para pedir uma informação você já ter disponível pra um atendente, que serviço ele tem contratado, que outro serviço ele poderia se interessar que eu tenho, que é novo, dado do perfil dele. Então, disponibilizar essas informações na ponta é super importante. No call center, na loja... Você ter isso de forma integrada, consolidada é super rico, super importante em termos de você ter uma capacidade de enxergar ele pelo que de fato ele é na sua integridade, não só nos seus blocos separados. Isso é um desafio super grande, é demorado, demora dois, três anos, não é uma coisa que você vai fazer em um ano (Entrevistado 21). Começou a integração da Empresa I. Aí a Empresa A comprou a Empresa I. Também um mercado bem diferente, principalmente se tratando do Rio Grande do Sul. Rio Grande do Sul é um mercado completamente à parte também. A minha família é do sul, então eu posso falar isso tranquilamente. O gaúcho, ele é um cara preconceituoso, ele não aceita... A imagem da Empresa A no Rio Grande do Sul. Eles tinham uma imagem da Empresa A como se fosse empresa carioca. Foram feitas pesquisas que comprovaram isso, que era ou empresa de nordestino ou empresa de carioca, de quem não queria saber de trabalho assim como em São Paulo... Era empresa muito jovem então não tinha muita aceitação. A Empresa A chegou estudar a não lançar a marca Empresa A. Mas na época isso foi um devaneio de dois meses depois falou: Não, vamos mudar tudo. E aí foi uma mudança bem drástica assim primeiro porque a Empresa I tinha a cultura de ter força de venda organizada principalmente no varejo tinha a loja própria. Nosso varejo agora está virando loja própria, a Empresa I já trabalhava com varejo bem antes, mas na época era um conceito: Não! Não vai ter loja própria. Derruba todo mundo. Nessa época era quando a gente já estava começando a sair do plano de convergência da Empresa A, um pouco. Tanto é que quando a gente lançou o plano de mobilidade na Empresa I, no empresarial, a gente precisava de investimento e na época nossa VP não aprovou investimento no portfólio inteiro, só aprovou metade do portfólio. Até hoje a gente só trabalha com metade do portfólio na R II e trabalha com todo o portfólio na R I e na R III. Até hoje a gente sofre com isso. E, além disso, foi feita uma transição muito bizarra. Por quê? Porque a matriz da Empresa I era em Brasília e a matriz da Empresa A era no Rio. A transição de informações não existia.

328 304 Simplesmente os caras mandaram a galera de Brasília embora e falaram: Agora vocês cuidam disso daí. O histórico de informação, de como mexer na base ficava nas mãos de uma ou duas pessoas que aceitaram vir para o Rio de Janeiro. Então a gente suava. Cara, como era esse plano? A gente vai precisar migrar o plano da Empresa I para o plano da Empresa A. Quais eram os benefícios que esse cara tinha nesse plano? Putz.. Você arrancar a informação do cara... Por que? O cara estava inseguro. Ele falava: Se eu liberar essa informação, eu vou ser mandado embora amanhã. Então não liberava, falava qualquer coisa... Não deu outra, eu falava qualquer coisa e fui mandado embora. E quem tinha a informação certa? Até hoje tem gente na base da Empresa I que a gente não sabe o que o cliente tem. Não dá para ler o que o cara tem, quanto ele paga. Porque com as pessoas indo embora você também não sabe mexer no sistema da Empresa I. Você não sabe mexer em nada. Você ta numa empresa que... Ou você monta uma nova estrutura na sua empresa para atender os clientes ou então você não demite ninguém. A operação não estava se pagando, monta estrutura nova na Empresa A e joga tudo fora da Empresa I. Foi o que foi feito. Hoje a base da Empresa I é pequena e a Empresa A já está com uma base maior no RII que a Empresa I. Mas mesmo assim também foi uma transição bem complicada (Entrevistado 25). Há evidências que sugerem que as fusões e aquisições podem ter causado a perda de competências que existiam em organizações adquiridas. Que é esse grande dilema, né? Se você conversar com pessoas que trabalharam na época quando eram operações regionais: Empresa J Rio Grande do Sul, Empresa J Rio de Janeiro, Espírito Santo... Essas operadoras sozinhas elas eram muito melhores no atendimento, muito próximas da região, né? Gaúcho é um pouco diferente, né? Assim, o jeito, a forma de tratar, não dá para imaginar que a TeleBahia vai ser igual à Empresa J do Rio Grande do Sul, eram completamente diferentes. Então essa coisa nesse momento de fusão se perdeu um pouco (Entrevistado 13). Isso parece ter aumentado a dificuldade de manter os clientes satisfeitos e de manter a base de clientes. Acho que sim. Acho que perdeu muito até pelo modelo de negócio que a Empresa A adota. A Empresa A foi uma empresa que entrou com o Bloqueio Não. O cliente que tinha telefone da Empresa I, se ele quisesse ir para a Empresa A ele tinha que desbloquear o telefone, comprar um chip da Empresa A e botar o chip no telefone. Você falou isso pra um cara que estava quieto na dele. Cara, não queria fazer nada, só quero continuar falando com o meu chip. E aí você botou um trabalho na mão do cara... Não, não pode. Tem que trocar o chip pra Empresa A. Pô já está começando assim? Vou para outra. Aí você tem a Empresa C, a Empresa B, a Empresa D que é muito forte no Rio Grande do Sul. A Empresa D é extremamente gaúcha. Não é à toa que patrocinou durante anos o Grêmio. E a Empresa I já não tinha o sinal muito bom, aí você não sabe como vai ser o sinal da Empresa A e assim começa (Entrevistado 25). Assim, perecebeu-se que as fusões e aquisições geraram ineficiências, que exigiram que as empresas se dedicassem a resolvê-las, o que pode ter comprometido recursos que poderiam ser destinados a resolver outras questões. (...) e agora a gente, nessa fusão operacional, a gente está mais controlado, tanto que no ano passado a gente perdeu market share. Não sei se você... Perdemos market share em algumas regiões importantes ano passado. Porque a empresa, primeiro voltou muito para dentro por conta dessa fusão, isso te distrai um pouco do mercado... (Entrevistado 14).

329 Resolução de problemas As dificuldades que já pareciam existir no gerenciamento da complexidade das operadoras parecem ter sido agravadas pelas ineficiências geradas pelas fusões e aquisições. O gerenciamento da complexidade não apenas sofre consequências da forma como as organizações lidam com o empreendedorismo e a navegação, como também pode afetar os outros desafios do crescimento. Como os desafios do crescimento organizacional e as respostas da firma evoluem ao longo do tempo, a resolução sistemática de problemas é necessária para que a empresa seja capaz de lidar com os outros desafios com sucesso. Ecnontrou-se evidências, como a fala a seguir, de que, no caso das operadoras de telecomunicações do Brasil, a resolução de problemas não é sistemática e parece se aproximar do modo de apagar incêndia (WINTER, 2003). Eu não sei se você percebeu, mas assim, você vive apagando incêndio. Vive! Assim, tinha cobrança por pensar a estratégia, não nesse sentido que a gente entende aqui, mas pensar assim, se distanciar um pouco do seu produto e olhar assim: O que eu posso fazer para esse produto, pra ele melhorar? O que posso fazer para o meu cliente, o que posso criar de valor para o cliente? Como posso ganhar, enfim, ganhar mais dinheiro, capturar mais valor? Como eu faço isso, sabe? A gente tinha uma cobrança, até no meu nível. Pô, eu era especialista na época na Empresa A, mas eu tinha duas analistas que trabalhavam comigo e eu era cobrado direto pelo meu gerente por isso, sabe? De trazer inputs. (risos) É que a gente fazia muita brincadeira, que era pensar fora da caixa. Só que é muito difícil você pensar fora da caixa na caixa e é difícil para a empresa entender isso também. Eu entendo, porque era um quadro realmente enxuto e era muito problema. Muito problema! Problemas assim pequenos, de comunicação... Como a gente era dono dos projetos, a gente precisava fazer os projetos andarem, o marketing ele era responsável por fazer a empresa como um todo andar. Então você tinha um trabalho de babá com as outras áreas muito forte. Então assim, você mandava o arquivo, sei lá, para o jurídico e o jurídico tinha um prazo para te entregar. Só que assim, existe uma parte relacional muito forte em qualquer empresa, na Empresa A não era diferente, na Empresa B também não, acho que isso se aplica muito às duas... Que era você ter que ir lá cobrar a pessoa, se você não fosse lá cobrar não saía, porque ela estava cuidando daquilo e de várias outras coisas. Então tinha o trabalho de gestão de cada uma das etapas junto às outras áreas te consumia um tempo gigante. E aí ainda tinha os problemas do mercado. Assim, problemas de vendas, problemas das outras áreas que demandavam a sua participação pra alinhar. Então assim, a empresa tem um operacional muito grande pela falta de sistematização. Então, isso eu te digo assim com tranquilidade, a falta de sistematização consome um tempo gigante dos recursos, compromete muito os recursos humanos da companhia, isso das duas. Na Empresa B também de uma forma diferente porque a Empresa B ela é muito formal, o que engessava um pouco, a Empresa B era tudo via , sabe? A Empresa A tinha uma informalidade bacana que trazia uma dinâmica maior. Mas ao mesmo tempo existe uma falta de sistematicidade muito grande. Então você, quando tinha um problema, você não catalogava aquele problema, por exemplo, você não criava um procedimento pra tratá-lo. Você criava ali e tudo bem, mas aquilo daqui a pouco morria, você não criava uma base de conhecimento que você pudesse ir lá, por exemplo, Eu estou com problema tal, que você pudesse ir lá consultar aquele problema, o que existe para resolver aquele problema operacional. Então, isso causava um retrabalho monstruoso. Muito grande! Muito grande. Isso eu atribuo a responsabilidade à cultura, naturalmente, mas à gestão (Entrevistado 17).

330 306 Um dos fatores que parecem contribuir para a resolução não sistemática de problemas é a dificuldade de se obter infomação internamente, pelo fato de a informação obtida ser incorreta, ou pela dificuldade de extrair a informação, como apontam as duas falas: Na Empresa A tem um grande problema de conseguir informação. De você acreditar na informação que chega na sua mão. Então, esse processo de recebeu a informação e conseguiu entender o que saiu daquela base, do que seja, é muito longo. Então, a gente passou quase um ano tentando se aprofundar nos motivos de cancelamento, seja ele voluntário ou involuntário. Por que o cara deixou de pagar a conta, né? Acho que o churn involuntário é muito mais difícil que o voluntário. Porque quando é voluntário ele dá um motivo. Ele paga uma conta, ele teve um problema e ele reclamou, ele cancelou. O involuntário não, o cara nem chegou a pagar a conta. Às vezes é porque a conta não chegou na casa dele... Tem uma série de motivos aí... - Mas aí quando dava quatro meses não pagando vocês cortavam? R: Teoricamente sim, só que nessa cadeia, a gente descobriu várias falhas. Era assim: 90 dias cancela, na verdade 60 dias corta o sinal, aí em 90 tem que chegar uma carta na casa dele avisando que ele tá inadimplente e a gente vai mandar o nome dele pro Serasa. E aí, no começo, como ainda era quase um experimento, a gente demorou muito pra saber se esse fluxo tava rolando, se essa regra de cobrança tava funcionando. Até a gente conseguir ajustar todos os processos e aí corria normal. Assim, a gente tinha um problema ou outro, um problema pontual ou outro de regra de cobrança, que era generalizado na Empresa A, mas que a gente conseguia identificar mais fácil, né? Acho que era uma questão de amadurecimento mesmo (Entrevistado 15). Hoje eu tenho lá no CPCRM, mapas, por exemplo, onde eu tenho as informações, tem mapas de clientes. Tudo do cliente está lá: tem mapa de faturamento, mapa de tráfego. Então tem tudo consolidado lá, é só eu puxar a informação que eu quero. Então puxo o cliente aqui, quero saber o tráfego dele, puxo aqui, eu cruzo e sai a informação. Hoje é estruturado dessa forma. Na época não era, na época tinha relatórios que TI gerava, por trás dos sistemas, e cuspia lá um TXT de um milhão de linhas. Eu tinha mais outro aqui de outra área e que eram mais dois milhões, aí eu tinha que importar isso para tratar, era um negócio meio... Muito manual assim, não era automatizado, não era estruturado. Então, não tinha um sistema de informação por trás que a gente conseguisse dar mais segurança às informações, até uma área de informação, hoje esse sistema que a Empresa B tem, têm uma área de BI por trás que dá todo suporte, que cuida dos mapas, que responde se tiver algum problema e tal. Antes era bem mais arriscado, você não tinha esse mesmo nível de confiabilidade, mas, de qualquer forma, tinha que ser feito (Entrevistado 5). A dificuldade de obter informação parece ter dificultado a resolução de problemas e a tomada de decisão, como sugerem os trechos abaixo: Aí no segundo, quando eu mudei pra planejamento, começou a ter um leve crescimento, mas a gente não conseguia entender porque o churn era tão alto. Porque a saída dos clientes era tão alta? Esse era o nosso desafio em planejamento: entender no que a gente estava errando aqui, na aquisição do produto... No que a gente tava errando e como a gente fazia pra reter esses clientes (Entrevistado 15). É muito desorganizada, algumas coisas a gente tem que se contentar muito fácil. Ah, não tem esse número? Não, não tem esse número. E aí? Ah, chuta aí. Vê o que você acha, pega seu feeling. (...) A partir do momento que você começa a querer ter um desenvolvimento mais executivo, ou seja, você começa a querer ter informação ou ter visão para você tomar algum tipo de decisão, ela já começa deixar a desejar um pouco (Entrevistado 25).

331 307 Ainda, a tomada de decisão parece ser, em certos casos adhoc, como exemplificam as falas abaixo, sobre as decisões de terceirizar a otimização de rede e de instalar antenas em determinados locais. Por exemplo, vou falar de otimização que foi um negócio que eu fiz bastante. Otimização é o seguinte: você está com algum problema, você tem lá uma célula... A antena é o físico que gera um sinal e os celulares se comunicam naquela área de cobertura que a gente chama de célula. Então, você tem um problema numa determinada célula de alto tráfego. Aquela célula pode não ter nenhuma ligação diretamente, mas em função do tráfego que ela gera, ela tem uma receita de não sei quantos mil reais por hora. Dependendo, se você tem um engenheiro que resolve um problema na célula de alto tráfego, uma hora de trabalho do cara paga o salário dele todo. Paga o salário e os encargos dele todo, se for uma célula de alto tráfego. Aí você pega, multiplica isso por 22, multiplica por oito, em um mês inteiro o salário do cara é pago 100 vezes. Aí você tem que botar um engenheiro que é treinado, tem conhecimento, experiência se possível, senão a gente treina e o cara vai adquirindo experiência quando mexe. Eu também comecei e não tinha experiência, não sabia o que fazer, mas tinha alguém para me ajudar, e principalmente comprometimento. Se o cara está comprometido, ele vai correr atrás do problema e ele vai trabalhar até... Ele não vai sossegar enquanto ele não resolver o problema. Aí é opinião minha. Aí você pega um consultor, que ele não vai ter o mesmo comprometimento que um funcionário próprio. Porque o consultor, primeiro que não veste a camisa, hoje ele está aqui, amanhã não está no projeto, tem um tratamento diferente lá dentro e também porque o funcionário, no final das contas, ele quer ter a empresa dele, em geral claro, desempenha o melhor possível porque vai reverter em benefícios para ele, para poder ganhar aumento, vai ter PRL bom no final do ano, vai ter benefícios, vai ter festinha de fim de ano... Essa contribuição de benefícios, de coisas legais para o funcionário quando a empresa está desempenhando bem, eu acho que é importante e o consultor não tem essa percepção. Não adianta, não tem, ele é consultor e está ali por um tempo, sabe que está ali por um tempo e depois pega as trouxinhas dele. Aí em função disso o resultado que o consultor traz para a empresa e que um funcionário próprio traz para a empresa, em termos de otimização, que você não consegue mensurar é diferente. Agora se você pega números, quanto custa ter um consultor e quanto custa ter um funcionário, cabeça a cabeça, vai sair mais barato ter um consultor, claro. Agora o retorno que o consultor dá... Tem consultores excelentes, mas tem consultor que não é comprometido. E um outro agravante, o consultor, parte-se do princípio que o consultor já vem pronto. Você pega o consultor da rua, bota ele dentro da operadora e ele já vem pronto. Não, esse cara aqui já está pronto, já sabe mexer em Ericsson... e às vezes o consultor não está pronto. Às vezes o consultor trabalha de uma maneira, trabalhava na Empresa A que era de uma maneira, veio para a Empresa B, a Empresa B é outro, o cara às vezes tem uma dificuldade em se adaptar a essa maneira. Tem mais um outro ponto também de consultor que... Além do, vamos dizer, você traz o cara pronto, ele não tem experiência, não conhece a empresa do jeito que a empresa trabalha, tinha um outro ponto agora que me fugiu, que eu também acho que é importante você falar de consultor... Bom, enfim, a empresa ela tem a oportunidade de ter um quadro próprio com estagiário engenheiro júnior e treinar o cara, o consultor ela não vai dar essa oportunidade de treinar o cara, ela vai assumir que o cara sabe o que fazer, está sendo pago para prestar consultoria, então o cara já sabe o que tem que fazer. Chega na hora H precisa fazer, mas não sabe fazer, vai aprender fazendo na hora e às vezes vai fazer um trabalho legal, mas não vai trazer o retorno esperado (Entrevistado 26). Você faz um plano nominal, uma simulação no computador, o cara escolhe alguns pontos mais ou menos interessantes, às vezes o hunter, ele escolhe os pontos que são convenientes para ele, o cara vê que tem uma facilidade de aluguel, né? Já teve a conversa antes... Só que para o projeto, você tem que sempre questionar o hunter: É isso mesmo que está me atendendo? Se você não tem tempo de questionar o hunter, você vai pegar o primeiro da pilha e não necessariamente vai ser o melhor. Daí para

332 308 frente vai ser só estrago e isso acaba se refletindo na qualidade que a gente percebe enquanto consumidor hoje nas operadoras. Você não consegue virar e falar que uma é excelente e as outras são ruins, todas estão naquele funciona, mas a qualidade não é excelente, porque o projeto começou sendo... Já nasceu errado. Para arrumar depois é mais difícil ou impossível (Entrevistado 26). Os sistemas parecem ser um motivo para a falta de sistematização de processos e decisões, já que têm limitações técnicas que aumentam a complexidade da criação de planos e podem gerar erro, como apontam as seguintes falas: Então você tinha que ter, a gente acabou desenvolvendo um entendimento dos sistemas que a Empresa A tinha e um pouco das limitações, então essa linguagem acabava contaminando um pouco inclusive os nossos pedidos, né? Se queria desenvolver um produto, a gente já pensava: Ah, mas aqui o sistema não faz isso... E você antes de desenhar o produto do ponto de vista do cliente para atender o cliente você já ia ajustando aquele produto antes de chegar em TI com as limitações de TI (Entrevistado 17). Mas isso trazia uma complexidade pro produto natural. E aí você imagina todos esses ajustes num produto, toda essas flexibilidades do sistema eu, enquanto marketing, precisava dominar para poder pensar... Porque assim, vendas não entendia alguma coisa do produto perguntava para mim. Então eu precisava entender todos esses meandros do sistema, que é uma linguagem muito de TI que acabava tendo que incorporar, para poder suprir de informação a área de vendas. Então, eu, por exemplo, acabei me aprofundando muito em muitos detalhes. Eu lembro que na época, por exemplo, era muito engraçado, porque eu ia em reunião estava o chefe do meu chefe aí ele me ligava e falava assim: Leo, vem aqui. Aí eu chegava lá só para explicar como é que funcionava, uma bobagem. Porque, naturalmente ele, no nível dele, não ia saber aquele ipsis litteris ali. Então é isso. É um mercado que dá muito erro, mas tem um cuidado (Entrevistado 17). A orientação para o aumento da base de clientes e para resultados de curto prazo também parecem contribuir para a tomada de decisões adhoc. A urgência de obter resultados parece fazer com que, como afirmam as falas abaixo, planos sejam lançados sem teste do sistema e o número de clientes aumente sem o devido aumento da capacidade da rede. Não existe prazo razoável, existe uma pressão muito forte para você terminar tudo muito rápido. Isso em tudo, tanto os produtos quantos as análises, quanto o desenvolvimento de novos produtos... Existe uma pressão muito grande em TI, então você tinha um schedule, um cronograma que você tinha as etapas, tinha uma etapa que cabia a nós, ao marketing, que era desenhar o produto, enfim, tinha um checklist lá de etapas... E assim, a gente tinha que correr muito com esse checklist para entregar logo pra TI, pra tirar do colo essa etapa. Tirar do colo e entrar no pipeline de TI. Então, assim, você recebia uma pressão enorme porque tem uma grande parte da TI, isso em telecom como um todo, porque é terceirizado. Accenture, acho que na Empresa B também era, uma grande parte da operacionalização do ponto de vista de programação e enfim, mexer na rede, mexia no sistema que era feito pela Accenture. Então você imagina, olha a cadeia de comunicação que tem aqui! Na Empresa B, é o marketing falando com TI, que fala com a Accenture (Entrevistado 17). Com a competição... O que você quer? O que o cara do marketing quer? (...) O cara do marketing o que ele faz? Faz oferta. E de quem ele sofre pressão? Do cara da área comercial. Então se o cara da área comercial não está vendendo agora porque a Empresa B lançou um outro plano, que o cliente está entendendo que é melhor do que da Empresa C o que ele pressiona? O cara do marketing para fazer um plano

333 309 semelhante, um plano melhor, com uma oferta de valor melhor, normalmente com uma tarifa mais baixa. Esse cara fica desesperado para lançar essa coisa de qualquer jeito e com a pressão de resultado que tem que dar, óbvio que a parte de teste lá... Percebeu como fica. Ah não, manda aí! Na Empresa A eu tinha assim problemas homéricos com isso. Não vou lançar sem fazer teste. Não vou lançar sem fazer teste. Aí chegava lá o vice-presidente: Faz. Eu saí por causa disso um conflito gigantesco do meu conceito profissional, o que eu acredito com o que tinha condição de entregar. Quando veio a reestruturação e mudaram o vice-presidente lá a coisa virou essa batida exatamente como eu estou te falando. O cara do comercial gritou. Como o cara era muito mais de vendas, a experiência dele era mais de vendas... Então: Tem que ouvir o cara, tem que fazer, tem que fazer. Isso dava problema, às vezes não conseguia identificar o problema e mandava sem teste mesmo, chegava dava um problemão enorme lá. Aí você começa gastar o tempo que você tem precioso de TI, percebeu? Porque ao invés de você corrigir uma coisa nova, você vai corrigir aquilo que foi feito errado. E as correções nem sempre são simples (Entrevistado 13). Você tem lá um planejamento, meio que um ano antes já estima... Pelo menos deveria ser um ano antes pra já estimar o crescimento da rede, não sei o que... Esse planejamento, esse ambiente é pouquíssimo controlado porque às vezes sai uma promoção que marketing lança a promoção e não avisa para a engenharia, para a rede, com a devida antecedência. Sei lá: Eu quero lançar um plano que você fala à vontade internacional, interplanetário (...), não sei o que. Tem uma cadeia de equipamentos que não são... Você tem que fazer o projeto, os equipamentos não estão prontos ali no armazém, é só pegar e tirar... E isso leva tempo. Às vezes você tem que importar, tem um tempo de importação, enfim, tudo isso você tem uma limitação de tempo, tem um tempo mínimo para implementar um projeto. Bota aí seis meses, rápido, rápido, seis meses. Normal um ano. Se o marketing lança um plano que vai ter um boom de tráfego de uma hora para outra e não informa para a gente um ano antes, aí a gente não consegue orçamento, não tem braço para fazer os projetos e tal e vai ficando degradada a qualidade da rede. Aí acontece o seguinte: Ei, está um caos aqui porque os caras lançaram um plano, está vendendo para caramba, só que a rede não está comportando e vai colapsar. E aí meio que surge essa situação de projetos emergenciais, vamos dizer, projeto de apagar incêndio (Entrevistado 26). No entanto, a falta de sistematização também parece ter gerado problemas com os clientes, como problemas de entendimento da conta e no atendimento ao cliente. A conta, o que a gente vendia era muito difícil demonstrar na conta. Quando você fazia essas equivalências em minutos, poxa, a conta não vinha em minutos, mas em reais. Percebe? Um cara tinha conta em minutos se ele queria comparar ofertas, saber se ele queria comprar de você? O que ele acabava fechando com você, na cabeça dele, era minutos. Quando chegava lá, a conta estava em reais. O cara tinha esquecido, ele conversou com você há um mês atrás, há dois meses atrás. Tinha muita reclamação de conta, mas também não conseguia mudar a conta por causa de TI (Entrevistado 13). Pra você ter uma ideia, o atendimento que a gente tinha... A nossa intranet que a gente tinha, que tem um milhão de coisas lá dentro, não tinha um campo de busca. Então, pro cara conseguir atender o cliente... O cliente quer falar de serviço de roaming internacional... Ele tinha que ir lá no menu, ficar lá procurando onde é que tá esse negócio... Com o cliente na linha e com o tempo de atendimento dele médio subindo. E eles são cobrados por isso, né? O que acontecia era o atendente inventar coisas, que gera problema. O atendente não sabe, não sabia onde achar, num sei o que, tal... Acaba inventando alguma coisa pro cliente, pra poder liberar aquele cliente logo. A gente acabou pegando esses desvios e tentou dar uma... Botou campo de busca, explicou pra ele como funciona, implementou monitoria de qualidade (Entrevistado 8).

334 310 Parece que o fato de parte do gerenciamento dos sistemas ser terceirizado também aumenta a dificuldade de obtenção de informação e de resolução de problemas. Parece haver uma dependência do fornecedor, o que gera ineficiências, como o aumento de custo e de tempo. E tem um outro componente: a Accenture principalmente, ela encontrou um filão e virou um grande parasita das operadoras. Então o que acontece? Por exemplo, na Empresa C, ela administra o Atlas, é o nome do billing da Empresa C. Ao longo do tempo para corrigir essas coisas de ofertas e tudo mais foram feitas muitas customizações dentro do sistema. Então você tem um monte de gente da Accenture trabalhando dentro da Empresa C, porque esses caras desenvolveram tantas coisas, tantas emendas que ninguém da Empresa C sabe mais as emendas, são tantas que ninguém consegue acompanhar. Claro que você deve ter meia dúzia de profissionais lá que acompanha isso, mas meia dúzia é muito pouco para quantidade de coisas que tem para fazer. Então todas as operadoras têm muitos terceiros trabalhando no desenvolvimento de ofertas e tal. Esses caras arrumaram um filão ali, como eles gerenciam melhor na expertise de gestão de projeto os caras têm muito mais do que uma operadora, eles botam os caras lá, eles têm a linguagem, eles têm o sistema, têm os códigos, têm tudo organizado, a empresa não vai botar alguém para entender aquele negócio todo e internalizar essa coisa toda. Ah, deixa o cara lá. Então se você for conversar com alguém de TI o cara vai te falar da fábrica. A fábrica é isso, a fábrica me deu muitos cabelos brancos. Você não consegue ter uma real noção da capacidade produtiva da fábrica para você conseguir dizer quantas horas de trabalho podem gerar, por exemplo, novos planos, novos desenvolvimentos. Você não consegue dizer de forma precisa (Entrevistado 13). As fusões e aquisições parecem ter aumentado as dificuldades de lidar com os sistemas de informação, já que as bases de dados das empresas unidas eram, em certos casos, muito grandes e os sistemas necessitariam serem integrados. Nem todas as empresas foram capazes de integrar seus sistemas, mesmo anos depois, o que também gera ineficiências. Os sistemas dos produtos, fixo, internet fixa e TV, não se falam. É um programa pra cada lugar. Vou dar um exemplo, você não deve conhecer os programas, mas... O fixo trabalha com o SISRAF, a móvel trabalha com o Siebel, TV trabalha com o Cisco. É só o nome do programa mesmo. E aí eu acho que é nisso que eles não conseguem se falar. É por isso que não vem uma informação redonda, sabe? Não sei se isso acontece em todos os lugares, mas acho que a dificuldade vem primeiro a partir daí e depois porque a gente não vê a informação, né? A gente solicita pra outra área. E aí não sei se eles não... A área de planejamento, a área do BI não descobriu um jeito redondo de trazer a informação. Então, quando chega a informação e a gente tenta analisar, não faz muito sentido, entendeu? E aí a gente tem que sempre tentar aprimorar aquilo. Olha, não foi isso que a gente pediu. Volta. Aí eles fazem de novo, aí volta... Até chegar uma informação coerente. E acho que o primeiro problema vem porque os sistemas não se falam. Por exemplo, a móvel usa o Siebel e aí a gente tem que descrever o que a gente quer: Ah, eu quero que venha o preço de assinatura. Aí o cara não pega no campo certo, ou não sabe onde fica... Aí vem uma informação que não é coerente. A gente vende um plano com xyz de assinatura. Não veio nenhum desses valores no campo. O cara que não conhece a oferta não tem crítica em cima do relatório que ele manda. Então, quando chega pra gente, a gente descobre: Ó, não tá certo esse campo. Preciso disso, disso e disso. Aí ele tenta descobrir qual é o campo que traz isso. Porque é tudo feito por TI, né? Às vezes o problema é do cara mesmo que não sabe onde vem aquele campo. Ou a gente não deu a descrição correta do que ele precisava. Tem isso também (Entrevistado 15).

335 311 Houve caso de integração de sistemas que não foi bem sucedida, o que causou demora na emissão de contas, atraso no recebimento, insatisfação e perda de clientes. A Empresa D, por exemplo, teve aquele período que ficou sem chegar conta, quase um ano. Foi um problema de billing. É porque eles têm muito dinheiro, porque aquilo ali era para quebrar a operadora. Ela ficou praticamente um ano sem receber. Imagina aquela conta que eu te falei, imagina quanto não se perdeu. Porque os caras são sheiks quase. O mexicano lá, vou te falar. Mas se fosse, por exemplo, a Empresa B tinha grande chance de quebrar, porque a Empresa B não tem a capacidade de outras empresas. De um grupo para poder botar no jogo, coisa que a Empresa D ainda conseguiu. Mas aí mais uma vez porque ela faz as coisas sem planejamento: Vamos mudar o sistema! Sem fazer teste, sem fazer nada. Mudou o sistema sem fazer nada aí deu uma pane, não faturava, faturava tudo errado. Eu fui receber a primeira conta oito meses depois. Eu migrei naquele ano. Imagina! Aí eu saí, obviamente, logo depois. Imagina todos os clientes não recebiam contas durante meses e a Empresa D chegava e queria cobrar tudo de uma vez. Quando regularizava por lote chegava na sua casa quatro contas. E aí imagina cem reais? Brasileiro não guarda. Não sabe nem quanto é. A Empresa D não está cobrando, eu vou comprar uma roupa, vou viajar. Aí depois chega uma conta de mil reais, você faz o que? Não consegue pagar. Aí teve gente que parcelou, gente que entrou na justiça, teve gente que falou que não ia pagar. Porque teoricamente eles só podem cobrar três meses. Ligação interurbana, acho que é três meses, ligação local 60 dias. Têm os prazos que você pode ser cobrado por uma ligação, ou por uso de internet e outras coisas (Entrevistado 1). Assim, parece que as empresas resolviam problemas de forma não sistemática, o que gerava ineficiências e maior consumo de recursos. Além disso, as fusões e aquisições parecem ter aumentado a complexidade das operadoras, que precisaram integrar sistemas, processos, serviços, comunicação, bases de clientes, culturas e estruturas organizacionais. Essa maior necessidade de recursos parece comprometer a folga, necessária para a renovação organizacional e preservação da integridade da empresa. Esses mecanismos foram representados na Figura 5.67.

336 312 Figura 5.67 Consequências da forma das operadoras de lidar com o gerenciamento da complexidade Comprometimento da folga Após analisar como as empresas tratam os desafios do empreendedorismo, da navegação no ambiente dinâmico e da complexidade, percebeu-se que há desperdício de recursos. Não só as respostas aos desafios parecem contribuir para ineficiências, como as ineficiências parecem colaborar para as respostas fracas aos desafios. Por exemplo, a ineficiência dos sistemas e necessidade de correção de erros, fazia com que mais recursos de TI fossem necessários, o que gerava ainda mais falta de capacidade de TI, como aponta a fala a seguir: Primeiro, os planos davam um prejuízo muito grande. Fazendo uma análise muito grande dos planos para ver como corrigia. A gente vendia aquilo que era mais fácil e dava prejuízo. No início, nem sabia que dava prejuízo. Provar que dava prejuízo e tinha que mudar. Beleza. Deixaram mudar. Nunca consegui montar um plano do zero. Quando sai de lá estavam entregando algumas coisas que eu tinha pedido há dois anos e meio atrás. Lembra que te falei que TI é fundamental? Imagina. Dois anos e meio e não consegui trabalhar com quase nada novo, era o mesmo portfólio de planos (Entrevistado 13). A tomada de decisão de maneira não sistemática parece gerar ineficiências, o que gera desperdício de alguns recursos, como no exemplo descrito na fala seguinte: 'Por que eles desistiram de fazer IPTV? R: Era um projeto muito caro, é muito novo no mercado... A Empresa H começou a fazer isso agora e é uma empresa que já tá há muito tempo... E eles resolveram abortar a missão, mas foi um dia antes assim, do lançamento da TV, já tava tudo pronto.

337 313 - E eles já tinham feito todo o investimento que precisava fazer? R. Não todo... A gente já tinha uma base grande dos filmes, mas não inteiro, entendeu? Ia lançar meio capenga ainda. Aí eles resolveram não fazer isso, esperar um tempo e investir no lançamento de TV por assinatura mesmo, não da IPTV. - Mas o investimento que era caro e eles não quiseram fazer era comprar mais filme ou era alguma coisa de infraestrutura? R. De infraestrutura. Valia mais a pena investir em infraestrutura e ter quatro produtos na mesma empresa, essa ideia de ter quatro produtos na mesma empresa... Do que lançar só o IPTV sozinho. Era melhor ser TV por assinatura e depois tentar acoplar isso, esse serviço na operadora, entendeu? (Entrevistado 15). Assim, há casos em que parecem faltar certos tipos de recursos, como para o gerenciamento de TI, ao mesmo tempo que sobram recursos, por exemplo, orçamento para desenvolvimento de TI. Você nunca consegue vencer o pipeline de TI. Bom, enfim, o pipeline de TI... Eu trabalhei um tempo no empresarial fazendo essas ofertas todas, quando eu fui trabalhar em TI, em planejamento estratégico, uma das coisas que eu fiz era organizar TI. Um trabalho assim que a gente dizia que era sangue na parede todo dia. Reuniões extremamente difíceis e eu era um consultor, não era gerente e eu definia o pipeline dos vice-presidentes. Eu dizia o que o vice-presidente de TI ia fazer. E um trabalho bem complexo porque você tinha que dar uma forma de priorizar o retorno dessas coisas, não fazia isso sozinho, tinha o meu vice-presidente que olhava e tal... Mas eu entrava lá nas trincheiras das áreas para dizer qual projeto eu achava que de fato era mais importante que o outro, porque as áreas todas disputam o desenvolvimento de projetos de TI. Por mais que você tente, você não consegue ter true put suficiente pra colocar todos os projetos. Normalmente o Capex de TI não é gasto na integralidade. Nem consegue gastar tudo que é definido (Entrevistado 13). Conclui-se que as mudanças no ambiente, a forma como as empresas lidaram com isso e as dificuldades de resolução de problemas parecem gerar ineficiências, que podem comprometer a renovação e o crescimento organizacional e prejudicar o sucesso da organização no longo prazo. Tem um outro componente: ao longo do tempo, como o mercado brasileiro foi ficando bastante competitivo e margens muito estreitas, essas ofertas que eram lançadas a todo momento isso consome muito da capacidade de TI fazendo aquilo que é trivial e ela tem pouco tempo para fazer algo de fato estratégico e pensado. Então você tem essa coisa de apagar o incêndio porque lá na Empresa C agora certamente agora está no forno a oferta que vai ser de dia das mães, mas está sendo desenvolvida, os caras já montaram lá, já estão pesando nela. Depois que passar tem oferta de pais, namorados, depois tem Natal. Então isso tudo consome muito a capacidade de TI e o cara, você não consegue fazer uma previsão muito longa disso porque você não sabe para que caminho o concorrente vai, né? Daqui a pouco ele faz outra coisa, aquilo que você tinha desenhado de repente não vai fazer tanto sentido, você vai tirar aquilo que já tava no pipeline de TI e vai colocar uma coisa nova. Então a dinâmica disso é mais complexa do que parece (Entrevistado 13). Dessa forma, a análise da interação contínua entre os players do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro contribuiu para a compreensão de Como se deu o crescimento

338 314 do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ?. Na investigação dos desafios que se apresentaram para o crescimento das empresas do setor nem todas as condições necessárias para o sucesso de longo prazo das organizações foram encontradas. A ausência dessas condições sugere que as operadoras não estejam seguindo uma tendência de autoperpetuação.

339 CONCLUSÃO Este trabalho buscou responder à pergunta: Como se deu o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil no período ?. Para isso, foram analisados dois importantes stakeholders do setor, suas ações e a interação de ambos ao longo do tempo, desde o planejamento da reforma. Antes de iniciar a privatização, desregulamentação e liberalização da prestação de serviços de telecomunicações, o governo definiu objetivos de longo prazo. Assim, ao investigar a subpergunta de pesquisa a) Em que medida a estratégia governamental de desenvolvimento do setor alcançou os objetivos previstos?, encontrou-se diversos tipos de resultados. Alguns foram atingidos e são resumidos na Figura 6.1, como os relacionados ao surgimento de novas operadoras, disponibilização de acessos e expansão da oferta de serviços. Parece que a expansão da rede de serviços de telecomunicações foi extremamente significativa, o que é um mérito da reforma. Objetivos atingidos Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais Privatizar as empresas que estavam sob controle acionário da União Outorgar novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de telecomunicações no Brasil Promoção da diversidade dos serviços oferecidos à sociedade Aumento significativo da oferta de serviços de telecomunicações no Brasil Atração de capitais privados através da criação de oportunidades para investimento no setor. Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas regiões e faixas salariais do País Resultados Não parece haver cartel em telefonia ou em internet fixa; Privatizadas, apesar da participação do BNDES na Oi; 12 leilões e licitações de licenças; Novas tecnologias e serviços sendo ofertados; 271 milhões de acessos móveis; R$ 23,2 bilhões investidos no setor; Serviços de telefonia fixa,telefonia móvel e internet fixa disponíveis em todos os municípios e grande difusão dos serviços de telefonia Figura 6.1 Objetivos da reforma atingidos e seus resultados. Foram também encontrados objetivos não atingidos, os relativos a: qualidade do serviço prestado e diminuição do diferencial de cobertura por faixa de renda do serviço de

340 316 internet fixa, enumerados na Figura 6.2. Apesar do aumento da disponibilidade dos serviços de telecomunicações, parece que outras questões foram negligenciadas. Objetivos não atingidos Resultados Alcance de padrões de qualidade compatíveis com a expectativa do mercado Metas de qualidade enviesadas e evidências de insatisfação do consumidor e da Anatel; Propiciar condições para reduzir o diferencial de cobertura dos serviços de telecomunicações entre as diversas faixas de renda Grande diferença de acesso à internet fixa entre faixas de renda; Figura 6.2 Objetivos da reforma não atingidos. Outro objetivo foi parcialmente atingido, já que parece haver pouco desenvolvimento tecnológico, como apontado na Figura 6.3. Para a geração de condições que estimulassem a pesquisa e desenvolvimento tecnológico o Funttel arrecadou 3,4 bilhões de reais, mas apenas uma pequena parte foi utilizada. Assim, é possível que tenham faltado outras condições, que não a disponibilidade de capital. Objetivo parcialmente atingido Geração de condições que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e industrial Resultado Pouco desenvolvimento tecnológico e apenas 14% dos R$ 3,4 bilhões recolhidos para o Funttel em 10 anos foram utilizados. Figura 6.3 Objetivos da reforma parcialmente atingido Ainda, alguns objetivos, listados na Figura 6.4, não puderam ser avaliados pela falta de uma definição objetiva, de um parâmetro, ou da disponibilidade de informação. A falta de clareza na determinação desses objetivos fez com que a eficácia do planejamento da reforma não pudesse ser avaliada por completo. Se todos os resultados fossem mensuráveis, seria possível acompanhar e identificar os aspectos que deveriam ser revistos. Dessa forma, o fato de esses objetivos não poderem ser avaliados é uma fraqueza do planejamento. Objetivos que não puderam ser avaliados Assegurar a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais; Assegurar a criação de um mercado de competição efetiva; Construção de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competição justa no mercado e facilite a

341 317 consolidação de novos participantes; Criar condições para a prática de tarifas razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações; Promover serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento econômico e social do País; Alcançar metas específicas de serviço universal; Maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores. Figura 6.4 Objetivos da reforma que não puderam ser avaliados. O objetivo de alcançar metas de serviço universal, ainda que não possa ser avaliado, parece ter contribuído para o aumento do número de acessos e expansão da rede. No entanto, tratava apenas da telefonia fixa e representou grande necessidade de investimento para as operadoras. Nos 18 anos analisados, como visto anteriormente, o número de acessos de telefonia fixa cresceu de 14,8 milhões para 44,7 milhões (ANATEL, 2014), o que representa um aumento extremamente significativo, de 202%. No entanto, em 2001 a taxa de crescimento do número de acessos de telefonia fixa era de 21% e a partir de 2002, não passou de 5%. Além disso, como visto nas entrevistas, telefonia fixa é o serviço menos usado, menos relevante para os usuários e que é empurrado em pacotes de serviços. Ainda que os esforços para atingir as metas possam ter beneficiado as operadoras com economias de escopo, o investimento em tecnologias mais novas e promissoras poderiam ter sido mais rentáveis. O número de acessos de telefonia móvel teve crescimento significativamente mais expressivo que o de outros serviços e a instalação de redes móveis não necessita do last mile, que tem custo significativo. Como visto, nos 18 anos analisados, os acessos à telefonia celular tiveram um crescimento de 9.437% e se tornou o serviço com o maior número de acessos. Dessa forma, se as exigências de disponibilização de acessos tivessem se referido aos serviços de telefonia móvel, as metas poderiam ter sido menos custosas para as operadoras, que poderiam ter obtido maior retorno. No entanto, deve-se notar que, em 2013, havia 1,34 celular por pessoa e que as metas de expansão de redes móveis referiram-se apenas às tecnologias 3G e 4G, ainda, no mesmo ano, relativamente inexpressivas. Assim, no caso da telefonia móvel, as metas não foram essenciais para que fossem disponibilizados mais acessos. Tendo em mente que antes da reforma havia espera por linhas de telefonia fixa, há de se questionar até que ponto os planos de metas de universalização foram necessários para o crescimento do número de acessos ou se aumentaram o custo para as operadoras e,

342 318 consequentemente, para os consumidores.ainda, a análise da subpergunta a) chama a atenção para um fator essencial para o crescimento e sobrevivência do setor, que não está entre os objetivos descritos no planejamento da reforma: a sustentabilidade do negócio das operadoras de serviços de telecomunicações. A capacidade dos players de continuar existindo, beneficia a sociedade, pois, por exemplo, disponibiliza serviços, atende a mais clientes e aumenta a concorrência, incentivando a busca por eficiência. A existência de operadoras privadas foi, afinal, o sentido da reforma do setor, que trouxe vantagens para a sociedade, como visto. Igualmente, o fim de alguma das operadoras poderia agravar alguns dos problemas do setor, como a concentração do mercado. A capacidade de as operadoras se perpetuarem deveria ser, portanto, um objetivo. Além disso, para entender o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações após a reforma, investigou-se a subpergunta b) Há indícios de que a estratégia governamental de desenvolvimento do setor tenha produzido resultados não antecipados?. Encontraram-se evidências de dois efeitos colaterais, consequências não previstas e indesejadas da atuação do governo: a alta concentração de mercado e a baixa qualidade dos serviços prestados. Parece que as diversas ações tomadas ao longo do tempo afetavam os resultados de diferentes intenções do governo. A interação dos variados fatores aumenta a complexidade de prever o resultado que a influência do governo teria sobre o setor. Se há equívoco na expectativa do futuro, na escolha por uma alternativa ou na execução de ações, como no caso do planejamento e acompanhamento das metas de qualidade, isto pode prejudicar outros objetivos, como a criação de condições que permitam o desenvolvimento econômico. Isso reforça a necessidade de contínuo acompanhamento da evolução do setor como um todo, não apenas de determinadas metas isoladamente. O fato de o mercado ter se tornado altamente concentrado, apesar de o governo ter objetivos de proteger o consumidor e criar um mercado de competição efetiva e justa, além de ter tomado medidas para dividir as licenças das empresas em regiões e setores e nos diferentes serviços, sugere um contrassenso. A expectativa do governo ao dividir a telefonia fixa em 9 operadoras e licenciar 22 empresas de telefonia móvel contraria a crença de que o setor de telecomunicações é um monopólio natural. Ainda que esta afirmação possa refletir a situação de um período em que a escala de consumo do serviço fosse significativamente menor e em que não havia diversos serviços operando em uma mesma rede, a limitação da possibilidade de ganhos de economias de escala e escopo provavelmente seria negativa para as operadoras. Ainda que não fosse possível afirmar que esses benefícios seriam essenciais para a

343 319 sobrevivência das empresas, era provável que as operadoras buscassem realizar fusões e aquisições em um mercado de telecomunicações tão fragmentado. Não apenas a pulverização das licenças limitou a economia de escala, como as consequentes fusões e aquisições geraram ineficiências, como visto na análise da última subpergunta. Mesmo que, para planejar a reforma do setor, o governo tenha estudado outros países e tentado evitar certos resultados negativos, a estratégia adotada parece não ter alcançado todos os objetivos e ter produzido dois efeitos inesperados. Assim, se algumas consequências negativas foram evitadas, é possível que as mesmas medidas que as evitaram tenham gerado outros malefícios. Somado aos desafios relativos à natureza do setor, como ser intensivo em capital, parece que não havia conhecimento suficiente para planejar a reforma. Por fim, o trabalho buscou aproximar-se do desenvolvimento das operadoras de telecomunicações em meio às condições do setor. Em resposta à subpergunta c) Que desafios se apresentaram para o crescimento das empresas do setor de operadoras de telecomunicações no Brasil? percebeu-se que as empresas tiveram dificuldade em lidar com os desafios de crescimento do empreendedorismo, da navegação no ambiente dinâmico e do gerenciamento da complexidade. Os movimentos de expansão analisados eram defensivos, produtivos e híbridos, porém algumas iniciativas comprometiam os recursos no longo prazo. O empreendedorismo no setor parece ter sido, em grande parte, empurrado pelo governo. Além disso, a relação com stakeholders parece dificultar a captura de valor, pois há perda de legitimidade e aumento de custos. Ainda, algumas das respostas aos desafios anteriores parecem aumentar a complexidade e a resolução de problemas parece ser adhoc. Assim, a forma de lidar com os desafios parece gerar ineficiências, o que consome mais recursos, e desperdício, o que gera falta de recursos. Dessa forma, a ausência das condições necessárias para a autoperpetuação das empresas sugere que as operadoras podem não ter sucesso no longo prazo. Portanto, o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro parece ter crescido estimulado pelas exigências do governo, principalmente quanto à disponibilidade de rede e tecnologias. As empresas parecem ter tido dificuldade em lidar com o crescimento e atendimento a essas exigências. Dessa forma, outras questões, como a eficiência em custos, qualidade dos serviços e rentabilidade do negócio parecem não ter recebido tanta atenção,

344 320 tanto do governo quanto das operadoras e o setor pode acabar caminhando para a dificuldade de sobrevivência. Assim, há diversas evidências que demonstram o crescimento do setor de operadoras de telecomunicações. No entanto, as conclusões da análise deste trabalho apontam para um crescimento não saudável. Isto pode parecer contraditório, já que, comumente acredita-se que crescimento é um indicador de sucesso da organização ou que é sinônimo de efetividade, entretanto, observa-se que, em muitos casos, organizações de sucesso acabam por fracassar (FLECK, 2009). O caso do setor de operadoras de telecomunicações brasileiro parece reafirmar que o crescimento corporativo não é um indicador de sucesso e que pode acontecer de uma forma que compromete a perpetuidade das organizações. Este trabalho não pretende, portanto, sugerir que o setor não continuará a existir, ou seja, que deixarão de haver operadoras de telecomunicações no Brasil, ou que o país não será atendido por serviços de telecomunicações. Como já dito, o setor é importante para a sociedade e para o desenvolvimento econômico e a necessidade pelas telecomunicações provavelmente continuará existindo. O dever do Estado de tornar esses serviços disponíveis não depende do sucesso do setor, mas sim de uma decisão política e não parece haver motivos para acreditar que tal determinação irá mudar. Por outro lado, o sucesso e a existência dos players desse setor, ou de alguns deles, podem estar comprometidos, pelo fato de seu crescimento não parecer saudável. Em relação às expectativas futuras para os serviços de telecomunicações, baseado principalmente nas entrevistas, parece que dois fatores são importantes hoje e continuarão sendo: mobilidade e capacidade de transferência de dados. A necessidade de ser capaz de se comunicar em qualquer lugar deve continuar sendo relevante para os usuários, o que favorece a telefonia móvel. Além disso, o tamanho dos arquivos deve continuar aumentando, assim como a necessidade de banda. Por isso, a internet fixa, que continuará tendo maior capacidade de transmissão de dados e estabilidade, deve se beneficiar desta tendência. A transmissão de dados móveis, mesmo com a tecnologia 4G, apresenta limitações de transmissão de dados, por isso, não se espera que substitua a internet fixa. A transmissão de dados por frequência deve continuar sendo mais instável e mais lenta que a transmissão por fibra ótica, por questões físicas. Já a telefonia fixa parece ser o serviço com menor expectativa de crescimento.

345 321 Ao comparar com o processo de crescimento do setor de operadoras de telecomunicações europeu, percebe-se que o brasileiro não seguiu o mesmo caminho. Peppard e Rylander (2006) afirmam que a desregulamentação, a internacionalização e a inovação tecnológica causaram grandes mudanças no setor de telecomunicações europeu e, por isso, as operadoras tiveram que mudar a maneira como viam diversos aspectos de seu negócio, como demonstrado na Figura 6.5. Figura Do monopólio à competição: Desafios que as operadoras de telecomunicações tradicionais enfrentaram ao entrar no espaço móvel. Fonte: Peppard & Rylander (2006). Ao contrário do que é descrito pelos autores, as operadoras brasileiras não parecem ter como competência central o lançamento de produtos e não parecem focar em melhorar a receita por cliente. A base de clientes, não parece ser uma vantagem competitiva, já que as maiores operadoras têm participações de mercado parecidas. Além do lançamento de ofertas, os preços de serviço têm diminuído pela determinação do governo. Parece haver grande preocupação em satisfazer o acionista, mas também em atingir metas de expansão de rede, criadas pelo governo. Os autores, Peppard e Rylander (2006), também descrevem algumas das principais mudanças que aconteceram com as operadoras incumbents de serviços móveis ao longo dos anos com o amadurecimento do mercado europeu, como demonstra a Figura 6.6. Novamente, o mesmo não parece ter acontecido no mercado brasileiro.

346 322 Figura 6.6 Mudanças na atitude de prestadores de serviços móveis. Fonte: Peppard & Rylander (2006). O foco em determinados aspectos do crescimento pode ter contribuído para que, nestes quesitos, as empresas tenham avançado enormemente. Entretanto, a concentração de esforços em somente alguns objetivos pode prejudicar o sucesso do próprio setor. Como afirma Miller (1993) o foco e a simplificação podem, ao mesmo tempo, ter sido responsáveis pelo sucesso inicial de uma empresa e ser as causas de seu declínio, como no Paradoxo de Ícaro. Outro aspecto do crescimento do setor chama a atenção. A operação de telecomunicações, um setor de infraestrutura, parece ter passado a voltar-se para o curto prazo. A instalação de rede, que requer grande quantidade de capital e de tempo, perdurou por anos como um diferencial das empresas. Com a homogeinização das redes, as operadoras passaram a menosprezar esse bem e a valorizar um bem que é, ao menos neste mercado, volátil. A base de clientes poderia gerar grande receita no curto prazo, mas na realidade parece prejudicar a infraestrutura, que, ainda que não mais um bem único, continua sendo essencial para a operação da empresa. Parece que, na escolha entre geração de receita no curto prazo e capacidade de existência no longo prazo, o curto prazo é priorizado. Dessa maneira, o paradoxo do grande crescimento do mercado, ao mesmo tempo em que a qualidade do serviço parece não satisfazer dois importantes stakeholders, governo e consumidores, pôde ser mais bem compreendido a partir da análise de como se deu o