Democratização da educação básica no Brasil: as desigualdades do financiamento.

Transcrição

1 Democratização da educação básica no Brasil: as desigualdades do financiamento. *Tavares, Tais Universidade Federal do Paraná, Brasil, Nienkötter, Giselle - Universidade Federal do Paraná, Brasil, gnienkotter@gmail.com Trojan, Rose Meri - Universidade Federal do Paraná, Brasil, rosetrojan@uol.com.br No Brasil, as desigualdades sociais são o maior impedimento à plena realização da democracia. Embora do ponto de vista da institucionalidade política haja progressiva consolidação da participação do cidadão, do ponto de vista da participação econômica, social e cultural o país está marcado pela concentração de renda e pela extremada pobreza de diversas regiões. Neste país, praticamente todas as políticas sociais regulamentadas em leis, carecem de recursos por variados motivos como a má distribuição de renda populacional; a carga tributária desproporcional e injusta aos mais pobres; a formação político-econômica de Estado, patrimonialista e dependente, e em parte abalizadoras da corrupção; a inserção fiel e inquestionada ao capitalismo globalizado etc. Os direitos mais básicos - saúde, moradia, trabalho e educação ainda não estão garantidos a toda a população. Desde o início dos anos 1990, as políticas implementadas pelos governos dos três últimos presidentes eleitos após 20 anos de ditadura militar, criaram várias formas de medir os níveis de qualidade dos serviços públicos. Alguns indicadores oficiais fornecem o panorama da desigualdade no Brasil. Utilizada a síntese de indicadores sociais de 1999 e 2007 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH 1 ) brasileiro de 2005 e o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de 2007 (IDEB 2 ), tem-se a seguinte situação sócio-econômica da população brasileira, de cerca de 193 milhões de habitantes, divididos em regiões: Indicadores Acesso a Rendimento Rendimento IDH IDEB bens 1 (%) mensal familiar mensal familiar de até 2 SM 2 ou sem rendimento (%) mais de 20 SM 3 (%) Brasil 17,6 31,1 5,9 0,79 4,2 Norte 6,2 34,6 4,3 0,76 - Nordeste 6,2 51,7 2,7 0,72 - Sudeste 23,2 20,8 7,8 0,81 - Sul 22,3 24,8 6,4 0,83 - Centro- 14,0 30,1 6,5 Oeste QUADRO 1 - INDICADORES SOCIAIS E DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA. 0,80-1 O IDH é uma medida comparativa que engloba três dimensões: riqueza, educação e esperança média de vida. É uma maneira padronizada de avaliação e medida do bem-estar de uma população com índice máximo de valor 1,0. 2 O IDEB é a medida oficial da qualidade da educação que cruza os dados de aprovação e evasão escolar com o do rendimento nos estudos (proficiência). Numa escala de 0 a 10, em nível nacional, o valor do IDEB no Brasil é de 4,2 nos primeiros anos do ensino fundamental (EF - 1.ª a 4.ª série).

2 1 Acesso a serviços de iluminação elétrica, telefone fixo, posse de computador, Internet, geladeira, TV em cores e máquina de lavar. Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios O salário mínimo (SM) brasileiro era de R$136,00 em 1999, ou seja, cerca de U$68. Fonte: Pesquisa nacional por amostra de domicílios 1999 [CD-ROM]. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE, Fonte: Pesquisa nacional por amostra de domicílios 1999 [CD-ROM]. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE, Fonte: Ranking do IDH dos estados do Brasil em Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 5 Fonte: MEC/INEP. Disponível em: Acesso: 20 mar IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental (1.ª a 4.ª séries). Os índices por regiões não são divulgados. A desigual distribuição da riqueza é explícita na diferença entre os mais pobres e o mais ricos. Mais de 30% das famílias brasileiras vivem com até 68 dólares, 1% dos brasileiros mais ricos - 1,7 milhão de pessoas - detém uma renda equivalente a da parcela formada pelos 50% mais pobres (86,5 milhões de pessoas). Em suma, 75,4% da riqueza do país concentra-se com os 10% mais ricos (IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). O Índice de Gini 3, ao medir a desigualdade de renda corrobora a desigualdade econômica, pois em 2005 o índice no Brasil era de 0,57. Segundo dados do Human Development Report (HDR) Organização das Nações Unidas (ONU), de 2004, o Brasil apresenta historicamente uma desigualdade extrema, com índice de Gini próximo a 0,6. Este valor indica uma desigualdade brutal e rara no resto do mundo, já que poucos países apresentam índice de Gini superior a 0,5. Dos 127 países presentes no relatório, o Brasil apresenta o 8.º pior índice de desigualdade do mundo, superando todos os países da América do Sul e ficando apenas à frente de sete países africanos. (HDR, 2007). 4 Conforme a classificação do Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), são considerados países com alto desenvolvimento humano os com médias acima de 0,800. Embora os IDHs das regiões brasileiras sejam assim classificados, a diferença entre as regiões norte e nordeste em relação ao centro-sul e sudeste são alarmantes, como é visível no Quadro 1. Este conjunto de dados esboça um quadro de desigualdade social e, portanto, o caráter ainda formal da democracia no Brasil. No que se refere à educação, outros indicadores revelam a insuficiência e a desigualdade na democratização do acesso, da permanência e da qualidade do ensino. As condições de qualidade desiguais quanto a infraestrutura escolar, perfil docente e gestão se expressam no rendimento escolar. A educação básica, na etapa obrigatória do ensino fundamental, embora quase universalizada no país (96,4% em 2006 BRASIL/MEC/INEP/EDUDATA), não atingiu cerca de 25 milhões de pessoas que permanecem analfabetas (IBGE). A precariedade social das regiões norte e nordeste, em contrapartida ao sul do país demonstra que o direito à educação básica tem se realizado em quantidades e qualidades diferentes, de acordo com as condições econômicas e sociais das diferentes regiões, como expõe o Índice de Educação Básica do Brasil (IDEB). Por 3 Disponível em: Acesso: 20 mar O Índice de Gini é representado por um número entre 0 e 1, onde 0 corresponde à completa igualdade de renda e 1 corresponde à completa desigualdade (onde um tem toda a renda, e os demais nada têm). 4 m=iso.

3 exemplo, o estado do Maranhão, no nordeste, apresenta um IDEB de 3,3 e o Paraná, na região sul, possui um IDEB de 5,2 nos anos iniciais do ensino fundamental, em uma escala de 0 a 10. Baixos em ambos os casos, os díspares números do IDEB entre as regiões mostram a consequência da desigualdade de renda, participação social e cultural. A educação brasileira, em geral, tem escassa qualidade com consequente evasão e reprovação escolar. Às desigualdades regionais, acrescentam-se as existentes entre os estados de uma mesma região e entre os municípios de um mesmo estado. Em algumas regiões metropolitanas do sul do país encontramos, por exemplo, índices de desenvolvimento social e educacionais tão alarmantes quanto os existentes nas regiões mais pobres do país. A expansão e qualidade da educação básica têm dependido, fundamentalmente, da questão do financiamento. A política de fundos tem buscado garantir um patamar mínimo de recursos em todo o país. Uma das políticas públicas brasileiras que procura equalizar as oportunidades por meio da distribuição de recursos financeiros para as escola públicas é o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). O Fundo estabelece um custo-aluno nacional a ser garantido pela participação de todas as esferas federativas: municípios, estados e União. Entretanto, o caráter estadual do antigo FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) e do atual FUNDEB não teve caráter redistributivo no conjunto do país. Vários estudos tratam o financiamento da educação brasileira por meio do FUNDEB, o qual não será tratado neste trabalho 5. A equalização tem ficado a cargo da União que, por meio de seus recursos vinculados e outros, tem a obrigação constitucional de interferir no sentido de correção das desigualdades entre as regiões. Com o objetivo de elevar a equidade nas escolas, parte significativa dos recursos federais para a educação compõe o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), gerida exclusivamente pelo governo federal, distribuída aos municípios e estados a partir da aprovação de projetos com critérios estabelecidos por essa mesma esfera governamental. O presente trabalho analisa a distribuição do FNDE entre as diferentes regiões, estabelecendo um comparativo entre municípios das regiões pobres do país e municípios das regiões sudeste e sul, mais ricas. O FNDE é uma autarquia vinculada ao Ministério da Educação (MEC) que visa financiar ações voltadas à educação básica pública ofertada por estados e municípios. O financiamento da educação pública brasileira está regulamentado pelo artigo 211 da Constituição Federal de 1988, definindo que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração os seus sistemas de ensino. Em seu primeiro parágrafo garante que a 5 DAVIES, N. FUNDEB: a redenção da educação básica? Educ. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 Especial, p , out RIBEIRO, M. R. T. Regulação sistêmica e política de financiamento da educação básica. Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p , Especial, out CASTRO, J. A. de C. Financiamento e gasto público na educação básica no Brasil: Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n Especial, p , out SEM, A. A legislação do FUNDEB. Cadernos de Pesquisa, v. 38, n. 134, p , maio/ago

4 União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (BRASIL/CF, 1988). A relação entre as condições municipais e os recursos recebidos do FNDE, está disposta no quadro abaixo: IDEB Anos iniciais do EF Recursos FNDE para o estado 2006 Municípios IDH-M 2000 Melhores IDH-M São Caetano do Sul (SP) 0,919 Não disponível ,65 Águas de São Pedro (SP) 0,908 4,8 Niterói (RJ) 0,886 4, ,18 Florianópolis (SC) 0,875 5, ,68 Piores IDH-M Guaribas (PI) 0,479 2, ,05 Traipu (AL) 0,479 2, ,49 Jordão (AC) 0,475 3, ,00 Manari (PE) 0,467 3, ,82 QUADRO 2 - MUNICÍPIOS BRASILEIROS COM OS MELHORES E OS PIORES IDH-M, SEUS IDEBs E TOTAL DO REPASSE FINANCEIRO DO FNDE EM Fonte: Ranking do IDH-M dos municípios do Brasil em Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Disponível em: M%2091%2000%20Ranking%20decrescente%20(pelos%20dados%20de%202000).htm Acesso: 21 mar Cruz (2009) em sua tese de doutorado estudou os critérios e a distribuição dos recursos do FNDE em todo o Brasil de 1995 a 2006, enfocando as transferências automáticas e diretas de financiamento. Sua análise indica que os repasses dos recursos do FNDE ocorrem de três formas distintas de assistência financeira: a direta, a automática e a voluntária. A assistência direta é aquela na qual o próprio FNDE executa a aquisição e a distribuição de produtos entre estados e municípios, como é o caso do Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e do Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE), nas situações em que as escolas recebem o acervo para usufruto da comunidade escolar. (...) A assistência financeira automática, em geral, tem amparo em lei federal que definiu o formato do programa. (...). As transferências automáticas ocorrem pelo repasse direto em conta corrente específica aberta para a descentralização, em nome do beneficiário. As transferências automáticas [como o PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola] podem ter caráter constitucional ou legal. (CRUZ, 2009, p. 216, grifos nossos). Este trabalho se detém nos recursos repassados de forma voluntária, os quais decorrem, na maioria das vezes, de convênios 7 para o financiamento de 6 Quase 10% dos municípios brasileiros dos 5562 não tiveram seus IDEBs divulgados, de acordo com levantamento realizado pela Confederação Nacional dos Municípios com a lista dos municípios sem o IDEB de O site só é acessado com senha pelas associações de municípios que a compõe. Se havia alguma justificativa ao número de municípios que ainda não apresentaram o índice, foi inviável, neste momento, localizar. 7 Convênio: disciplina a transferência de recursos públicos e tem como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que esteja gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de

5 projetos educacionais, por meio da apresentação de Planos de Trabalhos Anuais (PTAs), elaborados a partir dos critérios definidos anualmente pelo Conselho Deliberativo do FNDE (CD/FNDE) e divulgados pelos manuais de financiamento da autarquia, voltados para as diferentes etapas e modalidades da educação básica. (CRUZ, 2009, p ). A opção pela análise dos recursos de transferência voluntária se dá por dois motivos. O primeiro porque importa entender a relação entre os municípios de melhores ou piores IDHs e IDEBs e a aprovação dos programas que estes municípios solicitaram, via PTAs. O segundo motivo decorre de que a análise das transferências automáticas e diretas dos recursos do FNDE para estados e municípios, foi elaborada com propriedade por Cruz em 2009, embora não tenha comparado com os IDHs ou IDEBs. Da consulta da prestação de contas dos municípios estudados têm-se, além da lista dos programas aprovados ou não, todos os programas de transferência voluntária passíveis de serem aprovados por PTAs: PDDEE Programa Dinheiro Direto na Escola Situação Emergencial. PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar. PNAC - Programa Nacional de Alimentação Escolar para Creche. PNAI - Programa Nacional de Alimentação Escolar Indígena. PNAQ - Programa Nacional de Alimentação Escolar dos Quilombos. PNATE - Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar. EJA Programa de apoio aos estados e municípios para a educação fundamental modalidade Educação de Jovens e Adultos. PEJA - Programa de apoio aos sistemas de ensino para atendimento à Educação de Jovens e Adultos. PAED Programa Complementar para a Educação Especial de pessoas portadoras de deficiência. PDDE/PME PDDE FUNDESCOLA: Projeto de Melhoria da Escola. PDDE/PAPE - PDDE FUNDESCOLA: Projeto de Adequação de Prédios Escolares. PDDE/FEFS Funcionamento das escolas no final de semana. PDDE/PDE-ESCOLA Plano de Desenvolvimento da Educação. O quadro abaixo revela quais municípios tiveram suas prestações de contas aprovadas ou não em 2006, significando que estes municípios tiveram, no ano de 2005, os PTAs aprovados para os seguintes programas: programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco com duração certa, em regime de mútua cooperação, ou seja, com contrapartida do município, sendo ele co-responsável pela aplicação e pela fiscalização dos recursos. (CGU, 2005, p ). (CRUZ, 2009, p. 216).

6 Municípios e São Águas Niterói Florianópolis Guaribas Traipu Jordão Manari Programas Caetano de São (RJ) (SC) (PI) (AL) (AC) (PE) 1 voluntários do Sul Pedro atendidos pelo FNDE (SP) (SP) IDH-M 0,919 0,908 0,886 0,875 0,479 0,479 0,475 0,467 IDEB - 4,8 4,4 5,0 2,5 2,2 3,0 3,9 PDDEE PNAE A A A A A A A A PNAC A A A A A - A N/A PNAI A - PNAQ N/A - - PNATE - A - A N/A - N/A A EJA D - - PEJA D A A D NOT. A N/A D PAED PDDE/PME A A N/A PDDE/PAPE A N/A - PDDE/FEFS N/A - A A PDDE/PDE ESCOLA QUADRO 3 - PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA APROVADOS PARA OS MUNICÍPIOS SELECIONADOS POR MELHORES E PIORES IDH-M. Fonte: FNDE/Consulta de Prestação de Contas. Disponível em: Acesso: 04 abr Este município não recebeu nem o PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola de transferência automática, provavelmente por irregularidades na prestação de contas do ano anterior. Siglas: A Aprovado. N/A Não Aprovado. NOT. - Notificação por Omissão. D - Em Diligência (processo judicial). De maneira geral, parece que os municípios independentemente dos seus índices de desenvolvimento humano ou educacional, desenvolvem os mesmos programas. O quadro demonstra que os municípios com maiores UDH-M e IDEB têm os programas desenvolvidos e as contas aprovadas, o que implica em poderem renovar o convênio para que os programas continuem no ano seguinte. Já os quatro municípios mais pobres do Brasil, ainda que os programas desenvolvidos tenham sido quase os mesmos que os municípios mais ricos, tiveram problemas com as prestações de contas, refletindo na não renovação dos convênios para a continuidade dos programas no ano seguinte. Cruz fez um apanhado dos critérios que constituíram os manuais publicados para a confecção dos PTAs entre os anos de 1995 e De sua tese, observamse os seguintes critérios que foram levados em consideração para os PTAs em 2006: Estados, Distrito Federal e municípios, com recorte por ação. Índice de defasagem série-idade. Índice de violência e incidência de mortalidade por causas externas. Municípios que possuem áreas remanescentes de quilombo, com título definitivo da terra. Municípios e Secretarias de Educação que integram área de abrangência dos projetos interministeriais. Municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste não atendidos pelo FUNDESCOLA. IDH, IDH-M e IDH-Estadual. Maior percentual orçamentário investido em educação. Não ter sido assistido financeiramente em pelo menos 2 dos últimos 5 anos.

7 Localização. Efetivo populacional. Número de matrículas. Características da população atendida (indígenas e quilombolas). Existência de Planos de Carreira do Magistério (para ação capacitação). Número de matrículas por localização (rural ou urbana). (CRUZ, 2009, p ). Em que pese o critério do IDH-M, o que justificaria maior aporte aos municípios com baixo desenvolvimento humano, nesta amostra, aqueles em questão que possuem os menores índices do Brasil, não foram mais beneficiados que os municípios mais desenvolvidos. Chama a atenção a priorização dos programas relativos às políticas afirmativas, como a educação indígena e a quilombola. Somente os municípios mais pobres apresentaram PTAs para estes programas e, mesmo assim, somente em um município a prestação de contas foi aprovada Jordão (AC), indicando que o município de Traipu (AL) não teria o convênio para o PNAQ educação quilombola - renovado no ano seguinte. No trabalho de Cruz havia a expectativa de que as ações decorrentes do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) 8, que pretendiam priorizar os municípios com menor IDEB, para o direcionamento dos recursos de transferência voluntária via Planos de Trabalho, seja definitivo o atendimento àqueles que mais necessitam deste tipo de assistência financeira no Brasil. (CRUZ, 2009, p. 261). Essa expectativa foi sancionada no ano seguinte, pois o relatório do FNDE de 2007, embora não seja objeto deste estudo, traz a seguinte perspectiva: O PDE foi lançado em abril de 2007, posteriormente à elaboração e aprovação do orçamento vigente. As ações orçamentárias de competência do FNDE, braço operacional do MEC, foram estruturadas sem a disponibilização das informações do cenário norteador do desenho deste Plano, que prevê o financiamento, mediante transferência voluntária, de atividades, bem como de projetos específicos e focalizados, oriundos de demandas dos sistemas de ensino daqueles municípios que apresentam os menores Índices de Desenvolvimento da Educação Básica. (BRASIL/MEC/FNDE, 2008, p. 58, grifos nossos). Assim, os próximos programas voluntários financiados pelo FNDE levariam em consideração os IDEBs baixos em consonância com os IDHs baixos, que já eram tomados como critério. Contudo, o que se tem por ora é que os municípios com baixos IDHs não foram mais beneficiados com financiamento para os programas voluntários, revelando que este critério, apesar de ter peso determinante na aprovação dos pedidos de recursos, sofreu a interferência da não aprovação da prestação de contas dos municípios. Se comparamos os recursos recebidos por regiões e seus respectivos estados, podemos observar que em 2006, embora haja equivalência em termos de alunos beneficiados, há estados nas regiões mais pobres do país que tiveram apenas uma escola beneficiada. 8 O PDE é um programa do governo federal lançado em 2007 com cerca de 40 ações que pretendem atingir todos os municípios brasileiros a partir de um convênio firmado, intitulado Todos pela Educação.

8 Regiões e Estados destacados Alunos Beneficiários Escolas Execução Financeira FNDE (R$) Brasil ,89 Norte ,57 Acre ,00 Nordeste ,95 Piauí ,05 Pernambuco ,82 Alagoas ,49 Sudeste ,66 São Paulo ,65 Rio de Janeiro ,18 Sul ,73 Santa Catarina ,68 QUADRO 4 RELAÇÃO ENTRE O NÚMERO DOS BENEFICIÁRIOS PELOS RECURSOS DO FNDE E O MONTANTE RECEBIDO POR PAÍS, ESTADOS E MUNICÍPIOS ANALISADOS. Fonte: Relatório de Gestão FNDE Baseado na Tabela n. 7 - Execução Financeira por Região / UF - em 2006, p Os dados apresentados permitem uma análise inicial sobre o impacto da distribuição de recursos do FNDE sobre a desigualdade regional. Revelam que os programas não têm contribuído suficientemente para a superação das desigualdades sociais e regionais na medida em que os recursos são encaminhados para os governos municipais e estaduais que concorrem entre si, independentemente das taxas de pobreza. Há busca de critérios mais equânimes, mas a efetivação desses critérios esbarra nas condições das técnicas e políticas dos municípios manterem suas prestações de contas em dia. Cabe discutir a partir daí os limites que políticas de distribuição de recursos para a educação têm em face das condições de desigualdade cuja origem não se localiza dentro dos sistemas de ensino. A cultura política e a pobreza de todas as ordens, nas regiões norte e nordeste do Brasil, impõem limites se a redistribuição de recursos se encerra no que diz respeito à política educacional. Mesmo programas equalizadores vão esbarrar no fato de que o efeito das políticas educacionais é dependente de condições sociais e econômicas que extrapolam o âmbito da escola e do próprio Estado. Referências BRASIL. Constituição Federal. Brasília, BRASIL/MEC/FNDE. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Relatório de gestão do FNDE Brasília: FNDE, 2007, 269 p. BRASIL/MEC/FNDE. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Relatório de gestão do FNDE: exercício de Brasília: FNDE, 2008, 285p. CRUZ, R. E. da. Pacto federativo e financiamento da educação: a função supletiva e redistributiva da União o FNDE em destaque. São Paulo, 2009, 434 f. Tese (Doutorado em Educação) Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo.