Bases de um novo contrato social? Impostos e Orçamento Participativo em Porto Alegre

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1 Bases de um novo contrato social? Impostos e Orçamento Participativo em Porto Alegre Marcello Baquero Universidade Federal do Rio Grande do Sul Aaron Schneider Universidade de Sussex, Inglaterra Bianca Linhares* Douglas Santos Alves* Thiago Ingrassia Pereira* Universidade Federal do Rio Grande do Sul Resumo Apesar do crescente interesse por formas alternativas de participação política, entre as quais o Orçamento Participativo (OP), pouco se tem estudado se essas novas modalidades estão incidindo na estruturação de um contrato social mais eficiente e duradouro. Talvez tal situação seja atribuída ao fato de que se considera que o pagamento de tributos é uma obrigação legal e, portanto haveria pouco a ser analisado neste terreno. A perspectiva deste artigo é distinta, argumenta-se que a forma como os cidadãos se posicionam a respeito do pagamento de impostos relaciona-se com outros domínios da política, tais como a confiança institucional e os níveis de envolvimento político. Por meio de uma pesquisa tipo survey os resultados deste estudo apontam para a existência de uma dimensão estrutural negativa no que se refere ao pagamento de tributos, fragilizando o contrato social vigente. Palavras-chave: orçamento participativo, democracia, contrato social, Porto Alegre, impostos. Abstract In spite of the growing interest about alternative forms of political participation, among which the participatory budget (OP), we know little about how this form of involvement is affecting the structuring of a more efficient social contract. Such situation, perhaps, is due to the fact that the payment of taxes is considered a legal obligation; therefore, the argument is that there would be little to be studied on this field. This article argues that how citizens position themselves about the payment of taxes influences other domains of politics, such as institutional trust and levels of political involvement. Through a survey with porto-alegrenses, the results indicate that the existence of a negative structural dimension insofar as payment of taxes is concerned undermines the actual social contract. Key words: participatory budget, democracy, social contract, Porto Alegre, taxes. *Bolsistas de iniciação científica do Núcleo de Pesquisa Sobre a América Latina (NUPESAL) e Núcleo Interdisciplinar de Estudos sobre a Mulher (NIEM) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p

2 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Introdução Um dos dilemas que a democracia brasileira enfrenta atualmente é como garantir a legitimidade política, entendida como a capacidade do sistema para engendrar e manter a crença de que as instituições políticas existentes e as suas políticas públicas são as mais apropriadas para a sociedade. Tal dimensão é um recurso fundamental para qualquer sistema político, pois dela depende sua continuidade e estabilidade e quanto maior a legitimidade menores os custos de governar e maior a crença dos cidadãos na necessidade de contribuírem para o sustento material do funcionamento do governo. Sendo assim, compreender como os cidadãos processam a obrigação de pagar impostos é de fundamental importância. A legitimidade de um sistema político depende de uma variedade de fatores: (1) do desempenho governamental; (2) de quem, em última análise, se beneficia do poder; (3) dos princípios derivados de mudanças sociais e (4) do grau de incidência dos acontecimentos externos no regime político. Na virada do milênio e no contexto da terceira onda de democratização (HUNTINGTON, 1994), uma das tarefas essenciais do Estado contemporâneo é a preservação e o aumento de sua legitimidade política aos olhos dos cidadãos. Tal tarefa é realizada por meio dos recursos que o Estado encontra disponíveis, que vão desde a eficácia do seu desempenho até a propaganda política mais enganosa. Em termos gerais, a legitimidade pode assumir diferentes formas: (a) a legitimidade histórica; (b) a legitimidade por desempenho e (c) a legitimidade por procedimentos. O primeiro tipo de legitimidade se refere ao grau de comprometimento histórico dos governos com a dimensão social e o desenvolvimento econômico, substituindo uma ordem social tradicional de privilégios. A legitimidade por desempenho diz respeito à capacidade do governo de impulsionar o desenvolvimento econômico, proteger a segurança do cidadão e promover o bem-estar social via investimentos na área social. Finalmente, a legitimidade por procedimentos se refere, basicamente, aos princípios poliárquicos de uma democracia representativa. Nesta perspectiva, a moldura institucional e os procedimentos poliárquicos (eleições regulares, pluri-partidarismo, sufrágio universal, liberdade de imprensa, etc) são considerados antecedentes à consolidação democrática (DAHL, 1979; SARTORI, 1994; PRZEWORSKI, 1997). Ainda nesta perspectiva, vivemos, em teoria, num país democrático mas, na prática, muitas vezes é difícil identificar instituições que atuem de acordo com as normas e espírito da Constituição. 95

3 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p O presente estudo trabalha, pontualmente, com o princípio da legitimidade por desempenho, sem que isso signifique que não se leve em conta os fatores histórico-estruturais ou a dimensão poliárquica, dado que estão integradas organicamente. Assim, o seu objetivo central é o de tentar compreender a relação existente (ou não) entre a percepção que as pessoas têm das instituições políticas e as suas predisposições em relação a uma atividade vital do Estado o pagamento de impostos. Isto deve-se a que, em momentos de crise (econômica, social, política), tornam-se visíveis os verdadeiros padrões de atitudes e comportamentos políticos vigentes na sociedade e nas instituições sociais, possibilitando, nestes casos, uma compreensão mais aprofundada de como os cidadãos percebem um dever cívico. Especificamente, o estudo avalia como os moradores da cidade de Porto Alegre (RS) vêem o pagamento de impostos num contexto de desigualdade social e de ineficiência por parte das instituições responsáveis pela promoção do bem-estar social dos cidadãos. A pesquisa foi realizada nos meses de maio e junho de 2003, pelo Núcleo de Pesquisas e Estudos Sobre a América Latina (NUPESAL) e o Núcleo Interdisciplinar de Estudos Sobre a Mulher (NIEM), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Foram entrevistadas 637 pessoas, selecionadas em uma amostra probabilística estratificada por cotas de sexo, idade e escolaridade, em 24 bairros da cidade. O contrato social está vigente? Uma das características que marca a democracia brasileira contemporânea é a convivência de um processo de aumento da capacidade produtiva o uso cada vez maior da robótica e da informática com elevado nível de exclusão social e empobrecimento generalizado. Tal situação tem levado alguns autores a sugerir que estamos, atualmente, em fase de rompimento do contrato social, ou seja, de retorno ao estado de natureza onde o interesse coletivo é secundário aos interesses privados (SANCHES-PARGA, 2001; BAQUERO, 2001). Essa constatação, no contexto de democratização, tem produzido uma ampla bibliografia sobre como melhorar a qualidade da democracia, principalmente via implementação de formas alternativas de participação política que valorizem o cidadão como sujeito protagônico de seu futuro (HABERMAS, 2003, MOUFE, 2000, PATEMAN, 1992, GIDDENS, 2000). O objetivo central desses estudos é o de revitalizar o contrato social que aparentemente está fragilizado, pois os deveres cívicos estão se deteriorando; há um questionamento crescente da autoridade constituída e parece institucionalizar-se uma desconfiança generalizada em relação 96

4 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... à política. Esses elementos podem ser deletérios para a construção de uma cultura política mais democrática e participativa. O desafio que as sociedades contemporâneas que ainda não consolidaram uma base material, como a brasileira, terão de experimentar no futuro é gigantesco, tendo em vista a assimetria entre demandas societárias crescentes e recursos materiais em declínio. Assim, como ponto de partida, é pertinente fazer uma retrospectiva da evolução do contrato social, enfatizando sua gênese e evolução. As bases do Estado Nacional Moderno foram estudadas e difundidas pela teoria contratualista, tendo como ponto central de interesse o esclarecimento da constituição, gênese, lógica e moral de três questões: (a) a obrigação política, (b) o papel do Estado e (c) a ordem pública constitucional (NAZZARI e LAZZAROTTO, 2004). O contratualismo é entendido como um acordo tácito ou expresso entre a maioria dos indivíduos, pondo fim ao estado de natureza e iniciando o estado social ou político. É um pacto de submissão que instaura o poder político ao qual se promete obedecer com ênfase no direito público. Em outras palavras, o contrato iguala a todos sob a vontade de um senhor (soberano) a quem cabe o direito de usar a força (poder) na regulamentação da ordem social. Dessa maneira, o estabelecimento do contrato social lança os fundamentos das obrigações recíprocas entre o Estado e a sociedade. Em nome de uma série de benefícios, dentre os quais destaca-se a manutenção da vida num ambiente de paz, os indivíduos abrem mão de seus direitos naturais, típicos do estado de natureza, e passam a fazer parte de uma comunidade política (corpo moral e político, segundo Rousseau) adquirindo direitos legais sob a égide do aparato estatal constituído. Um dos principais pressupostos do contratualismo é encontrado em Hobbes, para quem o instinto de conservação governa o homem levando-o ao desejo da paz. Para o autor, se deixado meramente a si mesmo, o instinto de conservação é abertura para a violência enquanto esta não é um risco e, ao mesmo tempo, para a paz tática que prometa conservação. Assim define-se o campo da lei natural de sobrevivência (homem lobo do homem). Dessa forma, os indivíduos se integram na sociedade somente quando a preservação da vida está ameaçada pelos próprios indivíduos. A ameaça ocorreria se cada qual tudo fizesse para exercer seu poder sobre todas as coisas, pois os apetites e as paixões humanas são ilimitados; porém, os meios para satisfazê-los não (NAZZARI e LAZZAROTTO, 2004). Nesta perspectiva, a paz é a dimensão mais compatível com o instinto de conservação, estando comprometida a sua existência no estado de natureza (constructo) já que as pessoas estariam vulneráveis e envolvidas num ambiente de salve-se quem puder, altamente fomentador de um quadro de desconfiança generalizada. Esta análise levou Hobbes a defender o princípio de que fosse assegurado o direito fundamental à vida e para que uma certa paz pudesse ser 97

5 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p atingida, deveria ser adotado um Estado forte e centralizado (Leviatã), exercendo a função de regulador dos conflitos. Foi em nome dessa segurança que o Estado garantiu que os cidadãos abrissem mão de alguns direitos que tinham no estado de natureza, inclusive os que concerniam às propriedades individuais. Para esta vertente da teoria contratualista, a sociedade materializou-se quando da fundação do Estado. Na perspectiva de contrato social postulada por John Locke, o princípio da legitimidade da propriedade é inserido na teoria social e política: o direito de propriedade é a base da liberdade humana porque todo homem tem uma propriedade que é sua própria pessoa. O governo existe para proteger esse direito. Locke foi um grande defensor do parlamento e das liberdades individuais, principalmente, da propriedade. Diferente de Hobbes, Locke pregava que o Estado deveria ter como missão mais importante assegurar a propriedade privada, pois entendia que já no estado de natureza a propriedade existia, sem, no entanto, ser respeitada e bem definida por poderes constitucionais. Não custa lembrar que as idéias de Locke estão na base das concepções liberais democráticas de Estado e tiveram influência na Revolução Inglesa do século XVII, na luta contra o absolutismo monárquico e na Revolução Francesa de Numa terceira variante da teoria do contrato social situa-se o francês Jean- Jacques Rousseau. No Discurso Sobre as Ciências e as Artes, Rousseau articulou o tema fundamental que corre por meio da sua filosofia social: o conflito entre as sociedades modernas e a natureza humana, ressaltando o paradoxo da superioridade do estado selvagem, proclamando a "volta à natureza", ao mesmo tempo em que denunciou as artes e as ciências como corruptoras do homem. Segundo este autor, os males que afligiam o homem civilizado vinham da própria civilização pois os homens eram iguais no estado natural, quando viviam isoladamente como selvagens, e a civilização encarregou-se de introduzir a desigualdade. O Discurso Sobre a Desigualdade Entre os Homens sintetiza o seu pensamento em relação à corrupção que a inauguração da sociedade e do Estado legaram à humanidade. Ao refletir sobre as causas da obediência de um homem a outro, bem como ao direito de autoridade, Rousseau analisa, no Contrato Social, as questões de desigualdade entre os homens como um fato irreversível. Conclui que somente um contrato tácito e livremente aceito por todos permite cada um ligar-se a todos enquanto retendo sua vontade livre. A liberdade está inerente na lei livremente aceita, já que seguir o impulso de alguém é escravidão, mas obedecer uma lei autoimposta é liberdade. 98

6 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Para Rousseau, o Estado é uma decorrência necessária da evolução das desigualdades entre os homens (desigualdade moral), compreendendo a participação do povo de duas formas básicas: diretamente na elaboração das leis e indiretamente na execução das leis (SILVA, 2004). Portanto, a teoria contratualista, a partir do pressuposto do conflito em Hobbes ou do pressuposto da cooperação em Rousseau, converge para justificar a importância do Estado moderno como mediador das relações sociais com a sociedade. Dessa forma, o pacto fundador da sociedade política decorre da necessidade de preservação da ordem social, com o estabelecimento de regras objetivas e a previsão de punições aos que não as cumprirem. Se um dos aspectos que influenciaram a passagem do estado de natureza para a sociedade civil foi a falta de garantias mínimas, a defesa da vida e da propriedade, por exemplo (o que gerava, segundo Hobbes, um ambiente de desconfiança generalizada), juntamente com a fundação das instituições políticas e a posse de seus administradores, com as bases do contrato entre os envolvidos estabelecidas e aceitas, poderia se supor que surgisse um ambiente de confiança recíproca. Esta premissa serviu por um tempo como mecanismo de estabelecimento de direitos e deveres dos cidadãos, mas no contexto contemporâneo, em virtude da grave crise econômica, percebe-se um questionamento às leis do contrato social. Neste sentido, o que a sociedade moderna nos mostra é que, em muitos casos, apesar da vigência de uma constituição democrática, parece que estamos voltando para o sistema tradicional no qual o Estado, a partir de uma estrutura linear, hierárquica e vertical desloca a sociedade, pervertendo a democracia, segundo a qual os cidadãos são a máxima autoridade. Constata-se assim um embate crescente entre os cidadãos e os governantes, criando um clima de indiferença recíproca entre Estado e sociedade, em detrimento de um clima de cooperação e de confiança. Diante deste cenário, o dilema que as sociedades modernas enfrentam é de como tornar o contrato social viável e permanente num contexto de crescentes desigualdades econômicas e sociais. Pontualmente, no caso aqui examinado, qual seja, o da cidade de Porto Alegre, como este objetivo seria alcançado? Uma análise retrospectiva da evolução do Estado brasileiro e de suas instituições sugere que o padrão histórico da relação entre Estado e sociedade não tem conseguido estabelecer as bases normativas de apoio incondicional ao contrato social. Tal situação parece agravar-se nos dias de hoje, pois constata-se, cada vez mais, a falta de obediência, questionamentos e o franco desrespeito às leis e instituições políticas. Nesse sentido, a problemática que tal situação sugere é a da existência de um círculo vicioso alimentado pela inércia do Estado, que pode ser visualizado da seguinte forma: 99

7 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p Figura 1 Círculo vicioso da ausência do Contrato Social Padrão histórico de Cultura Política + Ineficácia do Estado Ausência de confiança Predisposição negativa de pagar impostos Compromete a Governabilidade O modelo apresentado na Figura 1 sinaliza para o círculo vicioso que se instaura quando existe pouca eficácia do Estado na resolução dos problemas materiais vitais do país, propiciando a institucionalização da desconfiança dos cidadãos em relação ao aparato estatal. A falta de confiança geraria pouca participação associada à indisposição estrutural ao pagamento de tributos. Como solução à falta de confiança e participação, o Orçamento Participativo (OP) foi vislumbrado como mecanismo pelo qual, na tentativa de atenuar os efeitos dessas predisposições, o poder público lançaria mão de práticas alternativas de ingerência política para alcançar uma legitimidade por desempenho. No caso de Porto Alegre, essa alternativa foi adotada como uma nova dimensão de participação cidadã, pois tal mecanismo estimularia as pessoas a desenvolverem uma predisposição positiva em relação ao envolvimento político. Um efeito importante do OP seria a compreensão do significado do pagamento de impostos para a resolução dos problemas sociais e a predisposição, não só atitudinal, mas também comportamental, em cumprir esta obrigação. A solução a esse dilema pode ser visualizada na Figura 2: 100

8 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Figura 2 Círculo virtuoso da legitimidade política Padrão histórico de Cultura Política + Ineficácia do Estado Ausência de confiança Incidência Alteração da cultura política OP (capital social) Alteração na pré-disposição ao pagamento de impostos Base normativa de apoio à democracia Na Figura 2 identifica-se um campo de incidência que se situa entre a falta de confiança gerada por um padrão histórico que vê a ineficiência do Estado na geração de políticas públicas de alcance social e a possibilidade de sanar esse problema, com a introdução de um mecanismo de fiscalização das instituições políticas e seus governantes (OP). O resultado seria a instauração de um círculo virtuoso que altera a cultura política numa dimensão positiva, possibilitando, por sua vez, a predisposição de valorização do pagamento de impostos. Numa situação ideal, este círculo virtuoso propicia a institucionalização da legitimidade por desempenho. Para avaliar as possibilidades e limites deste círculo é imperativo avaliar como os cidadãos constroem suas representações na dimensão política, o que é feito a seguir. 101

9 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p Existe uma cultura política de impostos? Nosso principal interesse é o de examinar se a constituição de um mecanismo de participação cidadã (OP) influencia na predisposição das pessoas a ver o pagamento de tributos não como algo imposto ou forçado, mas como um dever cívico. Um primeiro elemento a possibilitar essa visualização é a análise de como o cidadão vê a corrupção na política. Isto deve-se a que um dos elementos essenciais da democracia contemporânea é a forma como os cidadãos percebem o uso dos recursos públicos arrecadados via pagamento de impostos. De acordo com Cunha, impostos são um mal necessário, fontes de ineficiência (CUNHA, 2002, p. 1). Porém, se vistos na dimensão positiva, o dever cívico consolida-se. Mas se, ao contrário, associam-se práticas deletérias ao uso dos recursos arrecadados por impostos, a tendência dar-se-á na direção de tentar sonegar e escapar da obrigação de pagamento de tributos. Nesse sentido, é possível estabelecer uma conexão entre teoria democrática e corrupção. Parte-se do princípio de que a corrupção reduz o domínio efetivo da ação pública e impacta a democracia, pois transforma as agências públicas de ação coletiva em meros instrumentos de benefício privado. Em segundo lugar, a existência de práticas corruptas cria ineficiência nos serviços prestados pelo Estado, não somente na forma de despesas públicas ou de impostos, mas altera a direção dessas atividades públicas para aqueles setores que estão dispostos a negociar, nos quais a prática de corrupção é usada para que se beneficiem. Este processo gera uma situação onde o resultado das políticas públicas, que deveriam ser a obrigação do Estado, acabam transformando-se em favores que devem ser pagos no futuro. Mas, fundamentalmente, a corrupção gera uma erosão da cultura democrática, levando as pessoas a perderem a confiança de que as decisões públicas estão fundamentadas no bem-estar de todos, o que resulta na naturalização do cinismo e na desconfiança em relação às instituições e seus representantes. Tal cenário de desconfiança fortalece procedimentos de clientelismo, paternalismo e patrimonialismo, pois os cidadãos perdem fé nas instituições que deveriam mediar seus interesses e procuram resolvê-los pelo caminho da informalidade. A percepção sobre a existência de corrupção na política e seu impacto no processo de condução democrática podem ser avaliados quando se examina como as pessoas posicionam-se em relação ao destino dos recursos arrecadados pelos impostos. A Tabela 1 apresenta os dados dessa indagação. 102

10 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Tabela 1 Opinião sobre o desvio dos recursos de impostos por corrupção (%) Existe muita corrupção 84 Existe pouca corrupção 02 A corrupção é igual à de outros países 14 N=621 Fonte: Pesquisa OP/Impostos Porto Alegre. NUPESAL/NIEM UFRGS (2003). Todos os dados apresentados originam-se da mesma fonte. Pergunta: Há quem diga que grande parte da quantia arrecadada com os impostos é desviada por corrupção. Você considera que no Brasil: A corrupção, prática recorrente no cenário político do país, gera uma imagem negativa da política e dos políticos, tendo papel central na crise de legitimidade dos regimes democráticos (BAQUERO, 2004b). Os dados da Tabela 1 indicam que a maioria dos entrevistados acredita que a corrupção é uma prática recorrente no Brasil (84%), o que contribui para um ambiente de desconfiança nas instituições públicas e nos seus agentes. Outro fator importante para caracterizar a credibilidade do Estado perante a sociedade diz respeito a como os cidadãos percebem a utilização do dinheiro que é arrecado. Tabela 2 Opinião sobre o uso dos impostos arrecadados pelo governo (%) Sim 13 Não 87 N=603 Pergunta: O Sr.(a) considera que o dinheiro de impostos arrecadado dos contribuintes é bem utilizado pelos governos? De acordo com a pesquisa, a maior parte dos respondentes concorda com a idéia de que o Estado é eficiente no momento de realizar a arrecadação dos impostos. Ao mesmo tempo, no entanto, a percepção dos entrevistados é de que o Estado não tem propiciado serviços à sociedade que estejam no mesmo patamar da arrecadação. Isto incide na insatisfação dos cidadãos, fazendo com que não sintam um dever cívico contribuir para a administração pública, uma vez que áreas sociais vitais em que se deveria investir, tais como saúde e educação, estão em condições precárias. A percepção da existência de corrupção na aplicação dos recursos públicos sugere que grande parte dos cidadãos não considera que o governo está utilizando 103

11 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p de forma adequada o dinheiro que arrecada pelos impostos (Tabela 2). Para 87% dos entrevistados, o Estado não utiliza de forma correta os recursos de que dispõe, o que pode fomentar sentimentos de desilusão e revolta, ingredientes inerentes a quadros de crise de legitimidade. A falta de credibilidade no governo é explicitada pela percepção de que o uso dos impostos se dá sem critério social, pois o Estado não apresenta a contrapartida que lhe caberia no contrato social. Este cenário acentua o distanciamento das pessoas em relação à política, o que pode levar a ações de desobediência civil (BAQUERO, 2004b), pois com a ausência do Estado e por não confiar nas instituições que são a base da democracia poliárquica, o cidadão vê-se obrigado a solucionar os seus problemas de forma direta (RENNÓ, 1999). Esta situação não é recente. Historicamente no Brasil, tem se observado a falta de sintonia entre os contratantes - a sociedade e o Estado e baixos índices de confiança institucional e interpessoal. Seja devido à dificuldade em adquirir noções individualistas e impessoais (HOLANDA, 1997), ou em romper com o círculo familiar (DA MATTA, 1997), ou ainda devido à imposição do Estado antes da formação da sociedade nacional (CARVALHO, 1995), o que é possível observar, quando se examina o grau de confiança em diferentes instituições, leva à constatação de déficits estruturais no contrato social: Instituições Tabela 3 Grau de confiança nas instituições (%) Confia mais ou menos/ Confia muito Não confia Total Gov. Federal judiciário partidos Polícia Igreja Associações OP Pessoas N=

12 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Assim, na Tabela 3, é significativo que 78% dos entrevistados depositem uma baixa confiança no poder judiciário, sendo este percentual superior ao do poder executivo (que também é elevado), o que questiona o sistema democrático numa das suas principais instituições. Porém, com um descrédito superior ao do judiciário está a polícia, 84%. Considerando que a polícia e a justiça são responsáveis por garantir a aplicação das leis e a segurança dos indivíduos, levantase a questão sobre a quem recorre o cidadão quando se sente de alguma forma agredido ou prejudicado. Da mesma maneira, os números sugerem condições favoráveis à corrupção, tendo em vista a baixa expectativa por parte dos entrevistados de fiscalização das autoridades responsáveis. O grau de desconfiança nos partidos é o mais alto percentual da Tabela 3 95%, mostrando que o principal canal de mediação entre sociedade e Estado parece não ser digno de confiança para representar os interesses da população. Outro dado relevante é a confiança reduzida nas pessoas de um modo geral, inferior à da Igreja e mesmo à das Associações Comunitárias. Considerando que a confiança nas pessoas é um dos pressupostos para a cooperação e a participação, os dados sugerem que as pessoas estão constrangidas a atuarem coletivamente. Outrossim, esses dados sugerem que quando as pessoas percebem a existência de corrupção na política, sua predisposição para a ação coletiva diminui, comprometendo o domínio da democracia, principalmente a capacidade de associação na sociedade civil, pois generaliza a suspeita e mina a confiança e a reciprocidade. No que diz respeito ao OP, seu percentual de confiança é considerável (41%), abaixo das associações comunitárias (47%), com o crédito de pouco menos da metade dos respondentes. Quanto à confiança demonstrada com relação ao OP, pode-se pensar que decorre de um evento similar ao que fomenta o apoio à democracia enquanto valor. A pesquisa revela que é grande o desconhecimento dos próprios participantes do OP em relação, por exemplo, ao percentual aproximado que lhe é destinado do orçamento do município 1. Assim, é possível postular como hipótese, neste contexto, que o apoio ao OP seria um apoio difuso, muito mais em virtude do apelo positivo (simbólico) que o cerca. Além disso, a eficácia política é um elemento importante na análise da relação das pessoas com o Estado. Quanto mais ausente e débil for a atuação do aparato estatal, mais se aprofundará o distanciamento das pessoas e maiores serão as chances de continuarmos a vivenciar ambientes de extrema desconfiança. Essa situação é negativa para a consolidação da democracia, visto que, segundo Paramio, 1 Cerca de 85% dos entrevistados não souberam responder (NS/NR) sobre o percentual destinado ao OP. 105

13 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p a desconfiança nos agentes políticos é um grande entrave para a consolidação democrática, pois afasta os cidadãos das instituições e afeta o exercício da cidadania ativa o que vem sendo apontado como um elemento comum às novas democracias latinoamericanas (apud SCHMIDT, 2001, p. 144). Os dados da Tabela 4 indicam a percepção dos entrevistados em relação à eficiência do Estado. Tabela 4 Opinião sobre a adequação entre os serviços oferecidos pelo Estado e os impostos pagos (%) Concorda totalmente 10 Concorda em parte 14 Discorda (em parte ou totalmente) 76 N= 602 Pergunta: Os serviços que oferece o Estado estão de acordo com os impostos pagos? Os dados da Tabela 4 revelam que 76% dos entrevistados consideram que os serviços que o Estado oferece não estão de acordo com o que ele arrecada de impostos, indo ao encontro dos percentuais verificados anteriormente na Tabela 2, ou seja, um alto grau de insatisfação com o retorno que o Estado dá à sociedade em relação ao dinheiro que arrecada. Esta percepção de ineficiência do poder público pode colaborar para a diminuição da credibilidade do governo perante a sociedade. Se a idéia de contrato requer que ambas as partes reconheçam suas obrigações, é revelador o fato de que mais de um terço da população, 39%, não saibam das suas obrigações num regime democrático, o que levanta imediatamente a questão da legitimidade do contrato social. Daqueles que afirmam saber seus deveres, 34% identificam o voto como a principal obrigação, porém, 46% dos entrevistados não votariam caso o voto não fosse obrigatório. O pagamento de impostos vem em segundo lugar, 22%, contudo mais de três quartos, 81% dos entrevistados, acham a quantia cobrada excessiva e 64% afirmam temer serem punidos caso não paguem em dia, o que nos leva a crer que o financiamento do Estado funciona somente perante sua imposição sobre a sociedade. O cumprimento das leis é a terceira obrigação mais citada, com 11% das respostas, mas os dados referentes à desconfiança na polícia e no judiciário, já citados, são emblemáticos do processo de declínio do contrato social. Portanto, a compreensão das obrigações listadas anteriormente parece ser meramente formal, uma vez que os dados sugerem que são reconhecidas mais por imposição do que por um consentimento das partes. 106

14 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Participação e desconfiança As conseqüências desse cenário de descrédito generalizado nas instituições materializam-se em dois processos distintos, porém paralelos, e que incidem diretamente sobre a qualidade democrática. O primeiro deles refere-se à participação política, representando para além da dimensão atitudinal o comportamento político dos porto-alegrenses. O segundo diz respeito à relação que os habitantes da cidade têm com os impostos cobrados pelo Estado nas três instâncias de poder. A análise empírica aponta para a incidência direta da desconfiança na participação no seu sentido amplo (convencional e não-convencional). Os dados da Tabela 5 sinalizam para o elevado grau de desconfiança das pessoas em relação às associações comunitárias, independente de sua participação. Tabela 5 Relação entre a confiança em Associações Comunitárias e a participação em Associações Comunitárias (%) Confia nas Participa das Associações Total Associações Comunitárias Sim Não Confia Muito Mais ou menos Não confia N = 616 É contundente a não participação das pessoas em associações comunitárias, sinalizando para uma tendência contrária àquela constatada na década de 1980, o que vai de encontro à idéia de que em Porto Alegre existe uma predisposição à participação em associações informais (AVRITZER e NAVARRO, 2003). Os dados apresentados na Tabela 5 são reveladores da descrença das pessoas em todas as formas de participação política, sejam elas convencionais (políticas) ou não convencionais (associações comunitárias). Outrossim, na Tabela 6, a relação entre confiança e identificação partidária mostra-se evidente: quanto mais as pessoas confiam nos partidos políticos, prérequisito fundamental para a orientação eleitoral, mais elas estão aptas a construir laços de identidade com estes. O oposto ocorre com aqueles que não se identificam com nenhum partido político. 107

15 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p Tabela 6 Grau de identificação partidária Confiança nos partidos Políticos Sim Não Total Confia Muito Mais ou menos Não confia N = 623 Pergunta: O sr.(a) se identifica com algum partido político? Com relação à participação em atividades políticas não convencionais as Tabelas 7 e 8 mostram um baixo associativismo e indicam que a condição econômica interfere no grau de participação em atividades associativas. Esse dado ganha mais sentido se considerarmos, como afirma Pereira, que em situação de desamparo e insegurança as carências não são facilmente entendidas como subtração de direitos e, como tais, representáveis politicamente (PEREIRA, 1998, p.175). Tabela 7 Relação entre o pertencimento à Associação profissional e nível de renda familiar (%) Renda familiar Sim Não Total até 1 salário mínimo de 1 a 5 salários mínimos de 6 a 10 salários mínimos de 11 a 20 salários mínimos mais de 20 salários mínimos N = 608 Pergunta: É membro de alguma associação profissional? Tabela 8 Participação em Associação (%) Associação Participa da associação Total Sim Não Entidade profissional* Org. comunitária Outra associação** N = 637 * Os entrevistados afirmaram participar das seguintes associações: entidade de classe (17,8%), sindicato (66,9%), conselho (10,2%), cooperativa (5,1%). ** As outras associações mencionadas foram: associação religiosa (28%), clube social (42,7%), associação do mov. estudantil (7,3%), ONG (6,1%), associação filantrópica (6,1%). 108

16 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... Os dados até aqui examinados indicaram o elevado índice de descontentamento das pessoas com os serviços prestados pelo Estado. Ou seja, a parte que cabe ao Estado no contrato social está sendo mal cumprida, ou simplesmente não está sendo realizada. Uma das conseqüências geradas pela ineficácia do poder público em resolver os problemas concretos da sociedade é o declínio da confiança nas instituições democráticas. Neste sentido, os resultados desta pesquisa corroboram o argumento de Lucio Rennó de que as instituições de representação política da população, cuja essência de seu compromisso é baseada na confiança dos representados, pelo menos no modelo teórico, na prática da realidade brasileira, está muito distante desse ideal (RENNÓ, 1999, p. 117). Tal cenário explica os baixos índices de participação constatados. Esse resultado aponta nitidamente para o descrédito da ação coletiva (convencional e não convencional) como alternativa na solução de problemas. A atuação nessas organizações tende a ter como resultado a internalização de um conjunto de normas e valores que limitam ou constrangem as práticas tradicionais da cultura política brasileira. Este estudo sugere, então, que as possibilidades de uma transformação na cultura política vigente ficam reduzidas. Nesse cenário, como se estruturam as crenças a respeito do pagamento de impostos? É o que tratamos a seguir. Temor ou dever cívico: o pagamento de impostos como prática democrática Como foi dito, na perspectiva do contrato social, um dos deveres do cidadão é o pagamento de impostos ao Estado. Apesar da importância deste elemento, o estudo da formação de políticas de tributação só recentemente tem atraído interesse na área da Ciência Política (AZEVEDO E MELO, 1997, p. 1). Antes do quadro de crise fiscal que ocorreu nos anos 1980, o tema taxação era estudado em maior escala por administradores e economistas. No entanto, o assunto reforma tributária traz à tona a possibilidade de interesse pelo tema sugerido por outro autor, Aércio Cunha (2002), cujo estudo diz respeito à resistência ao pagamento de impostos. Neste trabalho entendemos que esta resistência materializa-se, por um lado, na forma como se estrutura a crença na democracia e, por outro, na prática cidadã. Nesse sentido, é pertinente examinar a percepção dos porto-alegrenses em relação às áreas que deveriam ser prioritárias na destinação dos recursos públicos. 109

17 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p Dois caminhos podem ser utilizados para a compreensão desta preocupação. Em primeiro lugar, é imperativo perguntar se os entrevistados acreditam que pertencer a uma comunidade implica obrigatoriamente o pagamento de impostos. Os dados mostram que 60% dos porto-alegrenses disseram que sim, mostrando que, de maneira geral, há uma consciência da população em relação ao cumprimento do seu papel no contrato social, simultaneamente, essa consciência também ocorre com relação aos deveres do Estado para com a sociedade, como os dados do Gráfico 1 sugerem. Gráfico 1 Opinião sobre as áreas para aplicação dos recursos arrecadados com impostos (%) segurança 7% infra-estrutura 7% assistência social 7% outros 1% saúde 48% geração de empregos 3% educação 25% serviços públicos/ previdência 1% setor primário 1% N=513 Na opinião dos entrevistados, as áreas da saúde e da educação são as que mais urgentemente devem ser atendidas pela administração. Quando estas áreas, compreendidas como a dimensão material essencial, não são eficientemente atendidas, a tendência das pessoas é de questionar a validade do pagamento de impostos. Quando perguntados se estão satisfeitos com o que pagam de impostos, 57% das pessoas responderam negativamente, 30% disseram-se pouco satisfeitas e 12% demonstraram satisfação. A elevada insatisfação com o pagamento de 110

18 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... impostos deve-se ao seu valor ser considerado alto e sem retorno em termos de serviços. Levando-se em conta que o pagamento de tributos não é considerado uma ação agradável e que há uma predisposição de contestação da legitimidade da cobrança de impostos, quando esta se transforma em fator estrutural, o contrato social e a própria democracia são comprometidos. Nesta situação a tendência é fugir desse compromisso através da sonegação. O fato da grande maioria dos entrevistados considerar a carga tributária excessivamente elevada (81%) encontra respaldo na realidade onde se verifica o grande número de tributos existente no país. A esse respeito, Azevedo e Melo argumentam que enquanto o Brasil possui treze impostos sete da União, três dos estados e três dos municípios, o número das chamadas contribuições sociais estaria em torno de 20, sendo que a incidência sobre o faturamento ou receita operacional, ao taxar fases intermediárias e finais do processo produtivo, produziria o chamado efeito cascata, repercutindo cumulativamente sobre os preços finais (AZEVEDO e MELO, p , grifo nosso). Tabela 9 Opinião sobre o volume de impostos pagos no país (%) Excessivo 81 Adequado 13 Insuficiente 6 N=606 Pergunta: Na sua opinião, o que é pago de impostos no Brasil é: Este posicionamento sinaliza para o fato de que os impostos arrecadados não são somente diretos. Segundo Cunha mesmo governos legítimos não conseguirão convencer os cidadãos a pagar os tributos que melhor convêm ao país. Onde a força for insuficiente para fazer com que a lei seja cumprida, o Estado terá de lançar mão de formas disfarçadas de arrecadação, de que são exemplos os impostos indiretos, os impostos implícitos e o imposto inflacionário (CUNHA, 2002, p. 2). É dessa forma que, os respondentes não satisfeitos com o pagamento de impostos se posicionaram, 63% deles consideram os impostos muito altos e 23% não vêem retorno do que é pago em serviços. 111

19 OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. XI, nº 1, Março, 2005, p Outro ponto importante a se tratar é a distribuição dos impostos entre as diferentes instâncias do Estado. O novo arranjo da área tributária estabelecido pela Constituição de 1988 conferiu ganhos consideráveis aos governos estaduais e municipais pelo remanejamento da arrecadação. Indagados acerca da distribuição dos impostos entre as esferas de governo, os entrevistados majoritariamente discordaram da afirmação de que a divisão de impostos entre o Governo Federal, o Estado e o Município é adequada (63%), 21% concordaram e 16,4% concordaram em parte. Na realidade, com a nova distribuição da arrecadação, a manutenção da vida social complicou-se no que tange às obrigações do governo federal, uma vez que neste processo, os municípios foram os mais beneficiados, ocorrendo uma substancial perda relativa da União na participação da receita fiscal do país. O tema central das elites políticas, empresariais e burocráticas em relação às novas normas constitucionais refere-se à transferência de recursos para estados e municípios sem a contrapartida do repasse de obrigações correspondentes. Em outras palavras, a União teria perdido recursos, mas mantido os mesmos encargos (CUNHA, 2002, p. 5, grifo nosso). Portanto, está cada vez mais difícil para o governo federal conseguir manter os serviços ou a sua qualidade. Conforme Santos, tem capacidade governativa o sistema político que consegue agregar dois pontos, quais sejam: identificar problemas da sociedade e [...] oferecer soluções; e implementar as políticas formuladas mobilizando para isso meios e recursos políticos, organizacionais e financeiros necessários (SANTOS, 1997, p. 4). Com a dificuldade financeira que ocorre no país, não é de se estranhar que várias áreas que devem oferecer serviços básicos à sociedade estejam em situação de extrema penúria. A realização de estudos e planejamentos é necessária, mas não suficiente se não há recursos financeiros para colocá-los em prática. No caso do Brasil, a descentralização dos impostos parece estar longe daquilo que Mc Lure apregoa: Países de todo o mundo estão gradualmente reconhecendo as vantagens da descentralização fiscal. Na teoria [...] a descentralização permite que a população tenha maior influência nas decisões de governo que afetam sua vida (McLURE, 1999) Não é o que se percebe no presente estudo em relação a Porto Alegre, uma vez que as respostas a respeito da capacidade das pessoas em identificar o tipo de imposto e seu conhecimento sobre o nível em que esse tributo é arrecadado (federal, estadual ou municipal) são incongruentes: 72% dos entrevistados nomearam algum imposto (ou mencionaram em que nível é arrecadado) e 28% não 112

20 BAQUERO, M. et al. Bases de um novo contrato social?... souberam fazê-lo. Sobre o nível de arrecadação, foram indicados diferentes posicionamentos sobre o mesmo imposto. Tabela 10 Impostos mencionados e atribuição dos níveis de responsabilidade Impostos mencionados Dependência Dependência atribuída Percentual Total administrativa Fed. Est. Mun. IPTU Municipal Imposto de Renda Federal IPVA Estadual ICMS Tripartite CPMF Federal ISSQN Municipal IPI Federal COFINS Federal ,3 100 PIS Federal ,3 100 ITBI Municipal ,2 100 não é imposto* água, esgoto, lixo luz, telefone, alimento, combustível NSA** Total N = 637 Pergunta: Qual imposto o senhor poderia mencionar *Foram mencionados: INSS, INPS, SUS, Saúde, Pensão e FGTS. **Entrevistados que não souberam responder à pergunta: Quanto aos impostos, poderia mencionar algum? Os dados mostram desconhecimento sobre as instâncias governamentais de arrecadação. Por exemplo, 43% dos que responderam IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) erraram em relação à esfera de governo responsável, sendo que este foi o imposto mais lembrado pelos entrevistados (25% dos porto-alegrenses). É importante lembrar que o IPTU foi responsável por cerca de 13% da receita de 2003 da Prefeitura de Porto Alegre, sendo o segundo tributo mais importante em termos de arrecadação, ficando atrás do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), que responde por cerca de 15% da receita 2. Outro exemplo que se destaca é o equívoco na identificação da instância de responsabilidade dos impostos dos serviços de água, lixo e esgoto, que são de responsabilidade 2 Conforme dados da Secretaria Municipal da Fazenda (SMF), a receita de Porto Alegre no exercício de 2003 atingiu R$ Deste total, a receita tributária chega a 37,7% (R$ ). Além do ISSQN e do IPTU, os outros impostos que incidem sobre a receita tributária são IRRF (6,3%), ITBI (4,0%) e Taxas (0,1%). 113

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