Aula 7 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

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1 Aula 7 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA Olá amigos! Como é bom estar aqui! No âmbito dos concursos públicos, é fácil ver como há pessoas que se sobressaem pela sua perseverança e dedicação ao estudo, e isso faz com que superem outros colegas que aparentemente possuem uma capacidade intelectual mais elevada. Por que isso acontece? Por que uns conseguem manter esse esforço durante anos e outros não, ainda que o desejem? Quase todas as pessoas desejariam chegar a uma situação profissional mais elevada, e a maioria delas tem talento pessoal de sobra para o conseguir. Porque é que uns conseguem transformar esse desejo numa motivação diária que os faz vencer a inércia da vida, e outros, pelo contrário, não? Parece claro que estamos falando de algo que não é questão de coeficiente intelectual. É fácil verificar que as pessoas mais esforçadas e motivadas muitas vezes não coincidem com as que aparentam maior coeficiente intelectual. O importante é a motivação! Para ser capaz de superar as dificuldades e os cansaços próprios da vida, é preciso ver cada meta como algo de grande e positivo que podemos e devemos conseguir. Por isso, nas pessoas motivadas sempre há alguma coisa que lhes permite obter satisfação onde os outros não a encontram; ou alguma coisa que lhes permite adiar essa satisfação. A maioria das vezes a motivação implica um adiamento, pois supõe sacrificar-se agora com o fim de conseguir mais tarde algo que consideramos mais valioso. (trecho adaptado de um texto de Alfonso Aguilló) Merecem louvor os homens que em si mesmos encontraram o impulso, e subiram nos seus próprios ombros (Sêneca) 1

2 E vamos lá! Nesta aula trataremos de temas relacionados à execução orçamentária e financeira. Ao final, destacaremos os Restos a Pagar, as Despesas de Exercícios Anteriores e o Suprimento de Fundos. As execuções orçamentária e financeira ocorrem concomitantemente. Estão atreladas uma à outra, pois havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo se não houver a disponibilidade orçamentária. A execução orçamentária pode ser definida, em resumo, como sendo a utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual LOA. Já a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento. Na técnica orçamentária inclusive é habitual se fazer a distinção entre as palavras crédito e recurso. Reserva-se o termo crédito para designar o lado orçamentário e recurso para o lado financeiro. Crédito e recurso são duas faces de uma mesma moeda. O crédito é orçamentário, dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização; e recurso é financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. As execuções orçamentária e financeira devem estar em compasso com o desempenho da meta física. Entretanto, a apresentação de resultados da meta física pode ser inferior à execução financeira, ocasionando um descompasso, o qual pode ocorrer por problemas em licitações, convênios ou contratos, por pendências ambientais, ou até mesmo por deficiências no planejamento ou em virtude do contingenciamento orçamentário. 2

3 1. SIAFI 1.1 Considerações iniciais O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. É um sistema informatizado que processa e controla, por meio de terminais instalados em todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos da Administração Pública direta federal, das autarquias, fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia mista que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da Seguridade Social da União. O sistema pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais, Estaduais e Municipais apenas para receberem, pela Conta Única do Governo Federal, suas receitas, como taxas de água, energia elétrica, telefone e outras dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado também podem utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN. No entanto, essa utilização depende da celebração de convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica entre os interessados e a STN, que é o órgão gestor do SIAFI. O SIAFI centraliza ou uniformiza o processamento da execução orçamentária, recorrendo a técnicas de elaboração eletrônica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais e resultando na integração dos procedimentos concernentes, essencialmente, à programação financeira, à contabilidade e à administração orçamentária. Muitas são as facilidades que o SIAFI oferece a toda Administração Pública que dele faz uso, mas podemos dizer, a título de simplificação, que essas facilidades foram desenvolvidas para registrar as informações pertinentes às três tarefas básicas da gestão pública federal dos recursos arrecadados legalmente da 3

4 sociedade: execução orçamentária; execução financeira; e elaboração das demonstrações contábeis, consolidadas na Prestação de Contas Anual do Presidente da República (antigo Balanço Geral da União). Pelo SIAFI é que se faz o controle dos saldos e a transferência de recursos entre as unidades gestoras (UGs). A UG é uma unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. No caso de pagamento de despesas entre unidades gestoras o sistema efetua instantaneamente o crédito de recursos à Unidade Gestora favorecida e o débito à Unidade Gestora emitente, por meio de Ordens Bancárias OB intra-siafi. As OB emitidas para outros favorecidos que não são Unidades Gestoras on-line são consolidadas diariamente até o fechamento do SIAFI num arquivo magnético que é enviado ao Banco do Brasil para processamento e realização dos créditos aos respectivos favorecidos. 1.2 Objetivos Os principais objetivos do SIAFI são: a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública; b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal; c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal; d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora; e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas; 4

5 f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas; g) integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal; h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal. 1.3 Documentos do SIAFI Estes são os documentos do SIAFI relacionados à execução orçamentária: Nota de Dotação (ND): é o documento utilizado para registro das informações orçamentárias elaboradas pela Secretaria de Orçamento Federal, ou seja, dos créditos previstos no Orçamento Geral da União. Também se presta à inclusão de créditos no Orçamento não previstos inicialmente e ao registro do desdobramento do Plano Interno e do detalhamento da fonte de recursos. O Plano Interno é um instrumento de planejamento e de acompanhamento da ação planejada, usado como forma de detalhamento do projeto/atividade, de uso exclusivo de cada Ministério/Órgão. Nota de Movimentação de Crédito (NC): é o documento utilizado para registrar a movimentação interna e externa de créditos e suas anulações. Nota de Empenho (NE): é o documento utilizado para registrar as operações que envolvem despesas orçamentárias realizadas pela Administração Pública federal, ou seja, o comprometimento de despesa, seu reforço ou anulação, indicando o nome do credor, a especificação e o valor da despesa, bem como a dedução desse valor do saldo da dotação própria. A formalização do Empenho será precedida da criação de uma Lista de Itens, por meio da transação ATULI. Emitida a NE, torna-se o crédito empenhado e indisponível para nova aplicação. É, portanto, a forma de comprometimento de recursos orçamentários diretamente dotados no orçamento ou recebidos por meio de Descentralização Externa ou Interna. Nota de Lançamento por Evento (NL): é o documento utilizado para registrar a apropriação/liquidação de receitas e despesas, bem como outros atos e fatos administrativos, inclusive os relativos a entidades supervisionadas, associados 5

6 a eventos contábeis não vinculados a documentos específicos. Estes são os documentos do SIAFI relacionados à execução financeira: Nota de Lançamento por Evento (NL): é considerada relacionada tanto à execução orçamentária como à execução financeira. DARF Eletrônico: DARF é a sigla para Documento de Arrecadação de Receitas Federais. Por meio desse documento se registra a arrecadação de tributos e demais receitas diretamente na Conta Única do Tesouro Nacional, sem trânsito pela rede bancária, ou seja, por meio de transferências de recursos intra-siafi. O DARF eletrônico nada mais é do que o instrumento de registro dessas informações no SIAFI. GPS Eletrônica: GPS é a sigla para Guia da Previdência Social. Esse documento permite registrar o recolhimento das contribuições para a Seguridade Social por meio de transferências de recursos intra-siafi entre a UG recolhedora e a Conta Única do Tesouro Nacional. Ordem Bancária (OB): é o documento utilizado para o pagamento de compromissos, bem como para a liberação de recursos para fins de suprimento de fundos. Ainda, destacam-se os seguintes documentos: GSE Eletrônica: GSE é a sigla para Guia do Salário-Educação. A GSE é o documento que registra o recolhimento do salário-educação destinado aos seus beneficiários e do valor que lhes é pago, mediante transferências intra- SIAFI de recursos entre a Unidade Gestora recolhedora e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNDE. Nota de Programação Financeira (NPF): é o documento que permite registrar os valores constantes da Proposta de Programação Financeira (PPF) e da Programação Financeira Aprovada (PFA), envolvendo a Coordenação-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional COFIN/STN e os Órgãos Setoriais de Programação Financeira OSPF. 6

7 1.4 Sistemas O SIAFI é um sistema de informações centralizado em Brasília, ligado por teleprocessamento aos Órgãos do Governo Federal distribuídos no País e no exterior. Essa ligação, que é feita pela rede de telecomunicações do SERPRO e também pela conexão a outras inúmeras redes externas, é que garante o acesso ao sistema às milhares de unidades gestoras ativas no SIAFI. Para facilitar o trabalho de todas essas unidades gestoras, o SIAFI foi concebido para se estruturar por exercícios: cada ano equivale a um sistema diferente, ou seja, a regra de formação do nome do sistema é a sigla SIAFI acrescida de quatro dígitos referentes ao ano do sistema que se deseja acessar: SIAFI2009, SIAFI2010, SIAFI2011, etc. Por sua vez, cada sistema está organizado por subsistemas atualmente são 21 e estes, por módulos. Dentro de cada módulo estão agregadas inúmeras transações, que guardam entre si características em comum. Nesse nível de transação é que são efetivamente executadas as diversas operações do SIAFI, desde entrada de dados até consultas. O Subsistema mais cobrado em provas, por ser considerado um dos mais importantes, é o subsistema Contas a pagar e a receber CPR. O CPR permite otimizar o processo de programação financeira dos órgãos e entidades ligadas ao Sistema, proporcionando informações em nível analítico e gerencial do fluxo de caixa. Ele permite o cadastramento de contratos, notas fiscais, recibos e outros documentos, cuja contabilização é efetuada por eventos de sistema. Tais documentos geram compromissos de pagamento e de recebimento que compõem o fluxo de caixa montado pelo SIAFI. Documentos do SIAFI, como a Nota de Empenho (NE) e a Nota de Programação Financeira (NPF), também dão origem a compromissos para as UGs dos órgãos que utilizam o CPR. 7

8 1.5 Formas de Acesso O SIAFI permite que as Unidades Gestoras - UG, na efetivação dos registros da execução orçamentária, financeira e patrimonial, obtenham acesso de forma on-line ou off-line. Cabe à Secretaria do Tesouro Nacional definir qual a forma de acesso de cada UG, ouvindo o respectivo Ministério ou Órgão. A alteração da forma de acesso de determinada UG será efetuada pela STN, por solicitação do respectivo Ministério ou Órgão. A forma de acesso on-line caracteriza-se pelo fato de: Todos os documentos orçamentários e financeiros das UG serem emitidos diretamente pelo sistema; A própria UG atualizar os arquivos do sistema, digitando por meio de terminais conectados ao SIAFI, dados relativos aos atos e fatos de gestão; e As disponibilidades financeiras da UG serem individualizadas em contas contábeis no SIAFI, compondo o saldo da Conta Única e de outras contas de arrecadação ou devolução de recursos. A forma de acesso off-line caracteriza-se pelo fato de: As disponibilidades financeiras da Unidade serem individualizadas em conta corrente bancária e não comporem a Conta Única; A UG emitir seus documentos orçamentários, financeiros e contábeis previamente à introdução dos respectivos dados no sistema; e A UG não introduzir os dados relativos a seus documentos no sistema, o que é feito por meio de outra unidade, denominada Pólo de Digitação. 1.6 Registros contábeis O SIAFI promove, de forma automática, os lançamentos contábeis correspondentes aos registros dos atos e fatos praticados pelos gestores públicos quando do exercício de suas atividades. Assim, é possível utilizar a 8

9 contabilidade como fonte de informações confiáveis e instantâneas, pois os registros são lançados no mesmo momento em que os fatos ocorrem e não é necessária a existência de um contador em cada UG para efetuar a classificação contábil de cada ato ou fato realizado. Como nem todos dominam a contabilidade, foi criado o evento, que é um código associado a cada tipo de ato ou fato que deva ser registrado contabilmente pelo sistema e ao qual se associa, por sua vez, um roteiro contábil, ou seja, uma lista das contas de débito e crédito que devam ser afetadas, de forma a que todos os operadores do SIAFI possam efetuar lançamentos contábeis, mesmo que absolutamente nada saibam sobre contabilidade. A execução contábil relativa aos atos e fatos de gestão financeira, orçamentária e patrimonial da União obedece ao Plano de Contas elaborado e mantido de acordo com os padrões estabelecidos, tendo como partes integrantes a relação das contas agrupadas segundo suas funções, a tabela de eventos (conjunto de todos os eventos existentes) e a indicação do mecanismo de débito e crédito de cada conta. Trata-se, portanto, de um conjunto das contas utilizáveis em toda a Administração Pública federal, organizadas e codificadas com o propósito de sistematizar e uniformizar o registro contábil dos atos e fatos de gestão, e permitir a qualquer momento, com precisão e clareza, a obtenção dos dados relativos ao patrimônio da União. A tabela de eventos é o instrumento utilizado pelas unidades gestoras no preenchimento das telas e/ou documentos de entrada no SIAFI para transformar os atos e fatos administrativos rotineiros em registros contábeis automáticos. A Coordenação-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional - STN é o Órgão Responsável pela administração da tabela de eventos. O código do evento é composto de seis números estruturados da seguinte forma: 9

10 CÓDIGO DO EVENTO XX Y ZZZ Classe do Evento Tipo de utilização Código sequencial As unidades gestoras deverão utilizar, para registro de suas transações diárias, os códigos dessa tabela de eventos. A classe identifica o conjunto de eventos de uma mesma natureza de registro: XX.Y.ZZZ CLASSE Previsão da receita Dotação da despesa Movimentação de credito Empenho da despesa Apropriações de retenções, liquidações e outros Apropriações de despesas Retenções de obrigações Liquidações de obrigações Registros diversos Apropriações de direitos Liquidações de direitos Restos a pagar Liquidação de restos a pagar Transferências financeiras Receita Caso não seja encontrado nesta tabela o evento que expresse com bastante clareza a transação a ser processada, deverá ser contactado o órgão de contabilidade para os esclarecimentos necessários. Somente aos órgãos de contabilidade compete realizar os registros contábeis, sem a indicação de eventos. Neste caso, o tratamento a ser dado a esses órgãos será por meio de débito (D) e crédito (C), desde que não se trate de receitas e/ou despesas. 10

11 Portanto, pode existir registro contábil sem a indicação de evento. A tabela de eventos é parte integrante do plano de contas da administração pública federal. Ela veio substituir a forma usual de apresentação de um plano de contas no que tange à correspondência entre as contas (digrafograma). No entanto, o SIAFI somente validará os documentos de entrada de dados, em termos contábeis, se eles se apresentarem com os eventos que, no todo, completem partidas dobradas (total dos débitos igual ao total dos créditos). Os Fundamentos Lógicos são: Os eventos mantêm correlação com os documentos de entrada do SIAFI, a exceção dos eventos de classe 50, 60, 70 e 80, que podem aparecer indistintamente na NL, OB e GR; Os eventos 10.0.xxx são preenchidos de forma individual na NL e se destinam a registrar a provisão da receita; Os eventos 20.0.xxx são indicados na ND e objetivam registrar a dotação da despesa. Tais eventos são preenchidos de forma individual, com algumas exceções de utilização conjugada, porém com eventos da mesma classe; Os eventos 30.0.xxx são indicados de forma individual na NC e se destinam a registrar a movimentação de créditos orçamentários; Os eventos 40.0.xxx são preenchidos na NE ou PE, de forma individual, e objetivam registrar a emissão de empenhos ou pré-empenhos; Os eventos 50.0.xxx, quando preenchidos na NL, não podem se apresentar de forma individual, exceto os de classe 54. Isto porque são eventos representativos de partida contábil de débitos (classes 51, 53 e 55) e de créditos (52 e 56). 2. CONTA ÚNICA A Conta Única foi implantada em setembro de 1988, pouco antes da promulgação da atual Constituição Federal, que ocorreu em outubro do mesmo ano. Representou uma mudança radical no controle de caixa do Tesouro 11

12 Nacional, em virtude da racionalização na movimentação dos recursos financeiros no âmbito do Governo Federal. Com ela, todas as unidades gestoras on-line do SIAFI passaram a ter os seus saldos bancários registrados e controlados pelo sistema, sem contas escriturais no Banco do Brasil. O princípio da unidade de caixa (ou de tesouraria) é aquele que respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto ao Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por intermédio do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda. O objetivo seria apresentar todas as receitas e despesas numa só conta, a fim de confrontar os totais e apurar o resultado: equilíbrio, déficit ou superávit. Apesar dessa regra, algumas receitas não são recolhidas à conta única do Tesouro, a exemplo das receitas de aplicação financeiras de fundos e de convênios. Essas receitas revertem às suas respectivas contas correntes, sendo exceções ao princípio da unidade de caixa. A Conta Única é destinada a acolher, em conformidade com o disposto no art. 164 da CF/1988, as disponibilidades financeiras da União que se encontram à disposição das UGs on-line, nos limites financeiros previamente definidos. O referido artigo determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. A LRF determina que as disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da CF/1988, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira. 12

13 É vedada a aplicação de tais disponibilidades em: Títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação; Empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas. A Conta Única é movimentada pelas UGs da Administração Pública federal, inclusive fundos, autarquias, fundações, e outras entidades integrantes do SIAFI, na modalidade on-line. A movimentação de recursos da Conta Única será efetuada por meio de Ordem Bancária OB, Documento de Arrecadação de Receitas Federais DARF, Guia da Previdência Social GPS, Documento de Receita de Estados e/ou Municípios DAR, Guia do Salário-Educação GSE, Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações da Previdência Social GFIP, Nota de Sistema NS ou Nota de Lançamento NL, de acordo com as respectivas finalidades. Observa-se que somente são permitidos saques para o pagamento de despesas formalmente processadas e dentro dos limites estabelecidos na programação financeira. No entanto, em casos excepcionais e para fins específicos, o Ministro da Fazenda poderá autorizar o levantamento de tal restrição, possibilitando haver saques da conta única para pagamento de despesas que não tenham sido formalmente processadas ou fora dos limites estabelecidos na programação financeira. Outra observação é que as entidades da Administração Federal Indireta não poderão utilizar recursos provenientes de dotações orçamentárias da União, inclusive transferências, nem eventuais saldos da mesma origem apurados no encerramento de cada ano civil, em suas aplicações no mercado financeiro. Para a verificação dessa determinação, o Banco Central do Brasil prestará à Secretaria do Tesouro Nacional as informações por ela solicitadas. 13

14 O SIAFI consolidará, diariamente, as Ordens Bancárias emitidas, de acordo com a respectiva finalidade, gerando a Relação de Ordens Bancárias Intra- SIAFI-RT e a Relação de Ordens Bancárias Externas RE. Destaca-se a Ordem Bancária de Cartão, a qual é utilizada para registro de saque, efetuado pelo portador do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF ou também chamado Cartão Corporativo), em moeda corrente, observado o limite estipulado pelo Ordenador de Despesas; e a Ordem Bancária de Sistema OBS, utilizada para cancelamento de Ordem Bancária pelo agente financeiro com devolução dos recursos correspondentes, bem como pela STN para regularização das remessas não efetivadas. A Guia de Recolhimento de Receitas da União GRU é o documento padronizado para registrar os ingressos de valores na Conta Única. Deverão ser recolhidas por GRU as taxas (custas judiciais, emissão de passaporte etc.), aluguéis de imóveis públicos, serviços administrativos e educacionais (inscrição de vestibular/concursos, expedição de certificados), receitas de multas (da Polícia Rodoviária Federal, do Código Eleitoral, do Serviço Militar etc.) e outras. Excetuam-se do recolhimento por meio da GRU as receitas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, recolhidas mediante a Guia de Previdência Social - GPS, e as receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, recolhidas por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF. 3. PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 3.1 Competências A programação orçamentária e financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando o ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação. Compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de 14

15 execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, assegurando a execução dos programas anuais de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela legislação vigente. A Programação Financeira se realiza em três níveis distintos: Secretaria do Tesouro Nacional, o órgão central; Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Administração (ou equivalentes, os chamados órgãos setoriais de programação financeira OSPF); e as Unidades Gestoras Executoras (UGE). Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as diretrizes para a elaboração e formulação da programação financeira mensal e anual, bem como a adoção dos procedimentos necessários a sua execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação financeira dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros recebidos do órgão central. Às Unidades Gestoras Executoras cabe a realização da despesa pública, ou seja: o empenho, a liquidação e o pagamento. 3.2 Cotas Trimestrais na Lei 4320/64 De acordo com os artigos 47 a 50 da Lei 4320/1964, imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. A fixação das cotas tem como objetivos assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho; e manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria. A programação da despesa orçamentária levará em conta os créditos adicionais e as operações extraorçamentárias. As cotas trimestrais poderão ser alteradas 15

16 durante o exercício, observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária. 3.3 Decreto de Programação Orçamentária e Financeira Logo após a sanção presidencial à Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional, o Poder Executivo mediante decreto estabelece em até trinta dias a programação financeira e o cronograma de desembolso mensal por órgãos, observadas as metas de resultados fiscais dispostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. De acordo com o art. 8.º da LRF: Art. 8.º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4.º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo Federal é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais conhecido como Decreto de Contingenciamento, juntamente com a Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. A base legal do Decreto decorre da Lei 4.320/1964 e da LRF, complementada pelas LDOs a cada ano. A Lei 4.320/1964 trata da necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da despesa, evidenciando a preocupação com oscilações de arrecadação que acontecem no decorrer do exercício financeiro. A LRF traz as metas de resultado fiscal, a busca do equilíbrio e a necessidade de transparência. Já a LDO completa os dispositivos legais, informando, entre outros parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são passíveis de contingenciamento, bem como o estabelecimento de demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade. 16

17 São objetivos do Decreto de Programação Orçamentária e Financeira: estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício; estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo Federal; cumprir a Legislação Orçamentária (Lei 4.320/1964 e LRF); e assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. 3.4 Fundos Especiais Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Constitui fundo especial de natureza contábil ou financeira a modalidade de gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei à realização de determinados objetivos de política econômica, social ou administrativa do Governo: Fundos Especiais de natureza contábil: são os constituídos por disponibilidades financeiras evidenciadas em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional. Fundos Especiais de natureza financeira: são os constituídos mediante movimentação de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depósitos em estabelecimentos oficiais de crédito, segundo cronograma aprovado, destinados a atender aos saques previstos em programação específica. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais. 17

18 É vedado levar a crédito de qualquer fundo recursos orçamentários que não lhe forem especificamente destinados em orçamento ou em crédito adicional. A aplicação de recursos através de fundos especiais constará de programação e será especificada em orçamento próprio, aprovado antes do início do exercício financeiro a que se referir. Somente poderá ser contemplado na programação financeira setorial o fundo especial devidamente cadastrado pela Secretaria do Tesouro Nacional, mediante encaminhamento da respectiva Secretaria de Controle Interno, ou órgão de atribuições equivalentes. Salvo expressa disposição de lei em contrário, aplicam-se à execução orçamentária de fundo especial as mesmas normas gerais que regem a execução orçamentária da União. Não será permitida a utilização de recursos vinculados a fundo especial para despesas que não se identifiquem diretamente com a realização de seus objetivos ou serviços determinados. A contabilização dos fundos especiais geridos na área da administração direta será feita pelo órgão de contabilidade do Sistema de Controle Interno, onde ficarão arquivados os respectivos documentos para fins de acompanhamento e fiscalização. Quando a gestão do fundo for atribuída a estabelecimento oficial de crédito, a este caberá sua contabilização e a remessa dos respectivos balanços acompanhados de demonstrações financeiras à Secretaria de Controle Interno, ou órgão de atribuições equivalentes, para fins da supervisão ministerial. O saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo, salvo determinação em contrário da lei que o instituiu. É vedada a constituição de fundo especial, ou sua manutenção, com recursos originários de dotações orçamentárias da União, em empresas publicas, 18

19 sociedades de economia mista e fundações, salvo quando se tratar de estabelecimento oficial de crédito A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O fundo especial inativo por mais de dois exercícios financeiros será extinto. 4. LIMITAÇÃO DE EMPENHO E DE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA É o previsto de maneira explícita no caput do art. 9.º da LRF, o qual dispõe que, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. A limitação de empenho também será promovida pelo ente que ultrapassar o limite para a dívida consolidada, para que obtenha o resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite. Se houver frustração da receita estimada no orçamento, deverá ser estabelecida limitação de empenho e movimentação financeira, com o objetivo de atingir os resultados previstos na LDO e impedir a assunção de compromissos sem respaldo financeiro, o que acarretaria uma busca de socorro no mercado financeiro, situação que implica em encargos elevados. Em outras palavras, a limitação de empenho, usualmente usada como sinônimo de contingenciamento, consiste no bloqueio de despesas previstas na LOA. É um procedimento empregado pela Administração para assegurar o equilíbrio entre a execução das despesas e a disponibilidade efetiva de recursos. As despesas são bloqueadas a critério do governo, que as libera ou não dependendo da sua conveniência. Os contingenciamentos têm sido 19

20 decretados com frequência, e como a liberação depende da conveniência da Administração, estimula a negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e financeira. Analisando o art. 9., não há a possibilidade de li mitação de empenho por excesso de despesa. O gestor público só tem permissão legal para proceder à limitação de empenho quando a realização da receita (e não a execução da despesa) comprometer as metas fiscais, como o superávit primário. Outra observação é que além do Poder Executivo, há a extensão da limitação de empenho aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público. Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. Consoante o art. 65 da LRF, no caso de estado de defesa e/ou de sítio, decretado na forma da Constituição, ou na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9. o. Cabe ressaltar que, em relação ao 3. do art. 9., foi proposta uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) perante o Supremo Tribunal Federal, o qual suspendeu liminarmente a eficácia deste dispositivo: 3. o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei 20

21 de diretrizes orçamentárias. Atenção: atualmente, devido à ADIN, o Poder Executivo não é autorizado a limitar os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público caso estes não promovam a limitação no prazo estabelecido no caput do art. 9.. Há a extensão da limitação de empenho aos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público, mas ela deve ser efetuada por ato próprio. 5. DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 5.1 Descentralização de créditos A Lei Orçamentária Anual - LOA é organizada na forma de créditos orçamentários, aos quais estão consignadas dotações. O crédito orçamentário é constituído pelo conjunto de categorias classificatórias e contas que especificam as ações e operações autorizadas pela lei orçamentária, enquanto a dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. Assim, o crédito orçamentário é portador de uma dotação e esta constitui o limite de recurso financeiro autorizado. Com a publicação da LOA, o seu consequente lançamento no SIAFI e o detalhamento dos créditos autorizados, inicia-se a sua movimentação entre as unidades gestoras, para que se viabilize a execução orçamentária propriamente dita, já que só após o recebimento do crédito é que as UGs estarão em condições de efetuar a realização das despesas públicas. Publicada a LOA e observadas as demais normas de execução orçamentária e de programação financeira da União decretada para ao exercício, as Unidades Orçamentárias podem movimentar os créditos que lhes tenham sido consignados, independentemente da existência de saldo bancário ou de recursos financeiros. As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando for efetuada 21

22 movimentação de parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômica, para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária. As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com transferências e transposição, pois não modificam o valor da programação ou de suas dotações orçamentárias (créditos adicionais); tampouco alteram a unidade orçamentária (classificação institucional) detentora do crédito orçamentário aprovado na lei orçamentária ou em créditos adicionais. Quando a descentralização envolver unidades gestoras de um mesmo órgão tem-se a descentralização interna, também chamada de provisão. Se, porventura, ocorrer entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente, ter-se-á uma descentralização externa, também denominada de destaque. Na descentralização, as dotações serão empregadas obrigatória e integralmente na consecução do objetivo previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitadas fielmente a classificação funcional e a estrutura programática. Portanto, a única diferença é que a execução da despesa orçamentária será realizada por outro órgão ou entidade. A descentralização de crédito externa dependerá de celebração de convênio ou instrumento congênere, disciplinando a consecução do objetivo colimado e as relações e obrigações das partes. Assim, a movimentação de créditos, a que chamamos habitualmente de descentralização de créditos, consiste na transferência, de uma unidade gestora para outra, do poder de utilizar créditos orçamentários que lhe tenham sido consignados no Orçamento ou lhe venham a ser transferidos posteriormente. A descentralização pode ser interna, se realizada entre UGs do mesmo órgão (provisão); ou externa, se efetuada entre órgãos distintos (destaque). 22

23 5.2 Movimentação de recursos A movimentação de recursos financeiros oriundos do Orçamento da União, entre as UGs que compõem o Sistema de Programação Financeira, se dá sob a forma de liberação de cotas, repasses e sub-repasses para o pagamento de despesas, bem como por meio de concessão de limite de saque à Conta Única do Tesouro. A primeira fase da movimentação dos recursos é a liberação de cota e deve ser realizada em consonância com o cronograma de desembolso aprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Assim, cota é o montante de recursos colocados à disposição dos Órgãos Setoriais de Programação Financeira OSPF pela Coordenação-Geral de Programação Financeira COFIN/STN mediante movimentação intra-siafi dos recursos da Conta Única do Tesouro Nacional. A segunda fase é a liberação de repasse ou sub-repasse. Repasse é a movimentação de recursos realizada pelos OSPF para as unidades de outros órgãos ou ministérios e entidades da Administração Indireta, bem como entre estes; e sub-repasse é a liberação de recursos dos OSPF para as unidades sob sua jurisdição e entre as unidades de um mesmo órgão, ministério ou entidade. A descentralização de recursos é realizada no SIAFI por meio da Nota de Programação Financeira (NPF), que é o documento utilizado para registrar e contabilizar as etapas da programação financeira. Assim, a NPF é o documento que permite registrar os valores constantes da Proposta de Programação Financeira (PPF) e da Programação Financeira Aprovada (PFA), envolvendo a COFIN/STN e os OSPF. A partir daí, com recursos em caixa, ou seja, com disponibilidades financeiras, as unidades podem dar início à fase de pagamento de suas despesas. Atenção: a UG que recebe créditos descentralizados por destaque, receberá recursos por repasse. A UG que recebe créditos descentralizados por 23

24 provisão, receberá recursos por sub-repasse. Assim, a dotação orçamentária está para a cota financeira; o destaque orçamentário está para o repasse financeiro; e a provisão orçamentária está para o subrepasse financeiro. A abertura de créditos adicionais apresenta consequências em duas programações: financeira e a orçamentária. No que se refere à primeira, o efeito se fará sentir na medida em que a alteração efetuada interfira no esquema de desembolso do exercício. Quanto à programação orçamentária, a influência dos créditos se faz sentir quando interfere na concretização dos objetivos e metas a serem alcançados pela Administração, e que são dispostas na forma dos diferentes programas e ações. Desta forma, ainda que em segmentos diferentes da Administração, as duas análises se completam no sentido de dimensionar em sua totalidade as implicações de uma abertura de crédito adicional. Fonte: site STN 24

25 6. RESTOS A PAGAR Depois que é feito o empenho tendo como base a dotação orçamentária à respectiva despesa, tem-se o início do cumprimento do contrato, convênio ou determinação legal. O próximo passo é a liquidação da despesa, a qual consiste na verificação do direito do credor com base nos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, tendo por finalidade apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata, e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação. No entanto, se a despesa não for paga até o término do exercício financeiro, dia 31 de dezembro, o crédito poderá ser inscrito em restos a pagar, com o pagamento a realizar-se no exercício subsequente. Consideram-se Restos a Pagar (RAP) ou resíduos passivos as despesas empenhadas, mas não pagas dentro do exercício financeiro, logo, até o dia 31 de dezembro. Consoante o art. 92 da Lei 4.320/1964, os Restos a Pagar, excluídos os serviços da dívida, constituem-se em modalidade de dívida pública flutuante e são registradas por exercício e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas. O entendimento dos estágios da despesa é importante porque o art. 36 da Lei 4.320/1964 distingue as despesas em processadas e não processadas. As despesas processadas referem-se a empenhos executados e liquidados, prontos para o pagamento; as despesas não processadas são os empenhos de contratos e convênios em plena execução, logo não existe ainda direito líquido e certo do credor. Por exemplo, caso a administração pública assine contrato com um laboratório para o fornecimento de vacinas contra a paralisia infantil e, ao final do exercício, ainda não se saiba o número exato de crianças que serão vacinadas, tal despesa não poderá ser liquidada e será considerada 25

26 não processada, pois ficará pendente a verificação do direito líquido e certo do credor e da importância exata a pagar. Enquanto não ocorrer a verificação do implemento da condição prevista, não haverá o reconhecimento da liquidez do direito do credor, não podendo o empenho ser considerado liquidado. Assim, para pagamento no ano subsequente, a despesa será inscrita em restos a pagar não processados. Ressalto que a despesa pública deve passar pelos estágios da execução: empenho, liquidação e pagamento. Assim, o pagamento dos restos a pagar não processados, o qual passou apenas pelo estágio do empenho, também só poderá ocorrer após a sua regular liquidação. Os empenhos referentes a despesas já liquidadas e não pagas, assim como os empenhos não anulados, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exercício pelo valor devido ou, se não conhecido, pelo valor estimado, desde que satisfaça às condições estabelecidas para empenho e liquidação da despesa, pois se referem a encargos incorridos no próprio exercício. Isso ocorre devido ao regime de competência das despesas, já que devem ser contabilizadas no exercício em que foram geradas. No caso de estimativa, são possíveis duas situações: Valor real > valor inscrito em RAP: a diferença será empenhada à conta de despesas de exercícios anteriores. Valor real < valor inscrito em RAP: o saldo existente será cancelado. Os valores inscritos em Restos a Pagar deverão ser pagos durante o exercício financeiro subsequente, ou seja, até 31 de dezembro do ano seguinte à realização do empenho. Após esta data, os saldos remanescentes serão automaticamente cancelados, pois a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar é vedada. Os Restos a Pagar com prescrição interrompida, os quais são aqueles cuja inscrição tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, poderão ser pagos à 26

27 conta de despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria própria. Segundo o art. 70 do Decreto /1986, o qual é baseado na legislação civil, prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos Restos a Pagar. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito. Ou seja, durante os outros anos só serão inscritos em restos a pagar os créditos plurianuais liquidados. Exemplo: determinado crédito adicional especial com vigência plurianual teve no 1. ano: Empenhados: R$ 100 mil; Liquidados: R$ 80 mil; Pagos: R$ 50 mil. Assim, apenas R$ 30 mil (liquidados e não pagos) serão inscritos em restos a pagar no 1. ano, porque os empenhos que sorvem a c onta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como restos a pagar no último ano de vigência do crédito. Relembrando o Decreto /1986, em seu art. 35, I a IV: Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: I vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida; II vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; III se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; IV corresponder a compromissos assumidos no exterior. Se a anulação ocorrer no próprio exercício, reverte-se à dotação a importância de despesa anulada. Quando a anulação ocorrer após o encerramento deste, considerar-se-á receita orçamentária do ano em que se efetivar. 27

28 Vamos elaborar um quadro sobre os empenhos inscritos em Restos a Pagar: QUADRO: INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR Os empenhos referentes a despesas já liquidadas e não pagas, assim como os empenhos não anulados, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exercício pelo valor devido ou, se não conhecido, pelo valor estimado. O empenho da despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: Vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida; Vencido o prazo do item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; Se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; Corresponder a compromissos assumidos no exterior. Ainda consoante o art. 15 do Decreto /1986: Art. 15. Os restos a pagar constituirão item específico da programação financeira, devendo o seu pagamento efetuar-se dentro do limite de saques fixado. As despesas extraorçamentárias são aquelas que não constam da Lei Orçamentária e decorrem da contrapartida da receita extraorçamentária. Provêm da obrigação de devolver o valor arrecadado transitoriamente, como os valores de depósitos e cauções, de pagamentos de restos a pagar e de resgate de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no exercício seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho. Assim, os Restos a Pagar serão contabilizados como despesas extraorçamentárias, já que o empenho foi efetuado dentro do orçamento do exercício anterior. Importante: na Contabilidade Pública, na estrutura do balanço financeiro, os Restos a Pagar são classificados como receitas extraorçamentárias, para que na contrapartida, quando forem pagos, sejam classificados como despesas 28

29 extraorçamentárias. Logo, os Restos a Pagar são constituídos por recursos correspondentes a exercícios financeiros já encerrados. No entanto, integram a programação financeira do exercício em curso. Atenção: Restos a Pagar são despesas extraorçamentárias e integram a programação financeira do exercício em curso. De acordo com o art. 71 da CF/1988, o Tribunal de Contas da União tem o dever de elaborar relatório e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, cabendo, exclusivamente, ao Congresso Nacional, julgar as contas prestadas e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo, conforme o inciso IX do art. 49 da CF/1988. Os Restos a Pagar têm tido uma atenção crescente e relevante nos relatórios apresentados pelo TCU, conforme se comprova no relatório apresentado sobre contas do governo da república, relativas ao exercício de O TCU ressalva a manutenção de volume expressivo de restos a pagar não processados, inscritos ou revalidados no exercício de 2007, o que compromete a programação financeira e o planejamento governamental nos exercícios seguintes. O TCU tem mostrado preocupação com o acompanhamento e o controle das contas referentes a restos a pagar, em virtude do expressivo volume de recursos do governo federal inscritos nessa rubrica nos últimos exercícios financeiros, devido ao contingenciamento de dotações orçamentárias, promovendo sua descompressão quase ao final do exercício. No entanto, como a descompressão ocorre no final do exercício financeiro, grande parte das despesas ainda não terá passado pelo estágio da liquidação ao término do exercício, devendo ser inscritas em restos a pagar não processados. O importante é o estudante ter o conhecimento de que há um número excessivo de despesas inscritas em Restos a Pagar a cada ano, principalmente 29