ESTADO DA PARAÍBA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTÉRIO PÚBLICO

Transcrição

1 Parecer N.º 00404/11 Processo N.º 06867/02 Natureza: Inspeção Especial Órgão: Prefeitura Municipal de João Pessoa INPEÇÃO ESPECIAL NO ÂMBITO DA COORDENADORIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL DO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA. INVESTIGAÇÃO ACERCA DE GASTOS COM PUBLICIDADE RELATIVOS A CONTRATO DECURSIVO DA CONCORRÊNCIA 02/97. DESPESAS NÃO COMPROVADAS. BURLA À OBRIGATORIEDADE DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. REPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO COORDENADOR DE COMUNICAÇÃO SOCIAL E DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. APLICAÇÃO DE MULTA AOS GESTORES. RECOMENDAÇÃO. REPRESENTAÇÃO AO ESTADUAL. Formalizaram-se os presentes autos em virtude da necessidade de análise de despesas efetuadas pela Coordenadoria de Comunicação Social do Município de João Pessoa, no exercício de 2001, no valor de R$ ,85 (dois milhões, trezentos e sessenta e sete mil, duzentos e dez reais e oitenta e cinco centavos), consideradas não comprovadas. As alegações defensórias, ao longo da instrução probatória, resultaram na juntada de notas de empenho, recibos, notas fiscais e ordens de pagamento, bem como fitas-cassete, fitas de vídeo, demonstrações de matérias veiculadas em jornais, revistas e na televisão. 1

2 Tendo em vista a extensão do feito em apreço, o Órgão de Instrução promoveu, em seu ulterior Relatório às fls. 6188/6233, a contextualização dos fatos apontados nos vertentes autos, bem como histórico do ocorrido no presente feito, através do que se constata o devido respeito aos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como a análise das defesas apresentadas pelos diversos gestores citados nos autos, de modo que este Parquet, em relação a tais aspectos, vislumbra despiciendo os repisar aqui, reportando-se, então, ao consignado no mencionado Relatório. Destaca-se que, nesse Relatório, a ilustre Auditoria concluiu pela permanência das despesas insuficientemente comprovadas no valor de R$ ,85, identificando, como responsável, o Sr. Carlos César Ferreira Muniz, Coordenador de Comunicação Social, e, solidariamente, os Srs. Cícero Lucena Filho, ex-prefeito de João Pessoa, Vicente Chaves Araújo, ex-secretário das Finanças, Arthur Paredes Cunha Lima, ex-secretário Adjunto da Administração, Fernando Rodrigues Catão, ex- Secretário das Finanças do Município de João Pessoa, e Jurandir Pinteiro de Miranda, então representante da Empresa C-Mix de Comunicação e Propaganda Ltda, por assinarem, ordenarem e praticarem atos lesivos ao erário municipal. Após, os autos vieram conclusos ao Ministério Público Especial, para análise e elaboração de Parecer. É o relatório. Passo a opinar. Preliminarmente, é importante mencionar que a Concorrência n.º 02/97 e o seu decorrente contrato, diversas vezes aditivado, já foram julgados regulares 1 por esta Corte de Contas por meio do Acórdão AC TC 311/00, sendo dito julgamento confirmado pela Resolução RC1 TC 112/2005, fazendo-se, quanto aos objetos do decisum, coisa julgada material administrativa, não podendo, portanto, a matéria ser reanalisada, in casu, sequer mediante recurso de revisão, visto o prazo para a interposição desse apelo já estar precluso. Por essa razão, data vênia o entendimento do Ilustre Órgão Auditor, de fato, o mencionado certame não mais pode ser objeto de análise no momento presente. Outrossim, tendo em vista a imensa quantidade de informações constantes do vertente feito, é preciso acrescentar, ainda, que algumas despesas não comprovadas, advindas do contrato decorrente do certame supracitado, também já foram apreciadas por este Tribunal, a exemplo daquelas objeto dos autos concernentes à prestação de contas anual da Coordenadoria de Comunicação Social do Município de João Pessoa (TC 02872/00), exercício de No seu aspecto formal. 2

3 Nesse diapasão, impera destacar que as despesas realizadas com publicidade pela Coordenadoria de Comunicação Social do Município de João Pessoa, a serem analisadas na presente ocasião, concernem àquelas efetivadas exclusivamente no exercício financeiro de 2001, evidenciando-se, portanto, ser o objeto do presente feito especificamente o exame da regularidade das despesas realizadas com publicidade por aquela Coordenadoria no exercício de 2001 em favor da empresa C-Mix Comunicação e Marketing Ltda. A esse respeito, duas irregularidades sobressaem dos autos: a) as despesas em questão decorreram de termo aditivo (nº 03, fls. 6218/6219) irregularmente celebrado ao contrato originado da concorrência 02/97, o qual teve por objeto a prorrogação contratual por mais doze meses; e b) despesas com publicidade insuficientemente comprovadas no valor de R$ ,85 (dois milhões, trezentos e sessenta e sete mil, duzentos e dez reais e oitenta e cinco centavos). Quanto ao termo aditivo, prorrogando o prazo de vigência do contrato, observa-se que foi celebrado com supedâneo no inciso II do artigo 57 da Lei 8.666/93. A propósito, é de se mencionar constituir regra geral que a duração dos contratos regidos pela Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública fique adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, que será de um ano (exercício financeiro). Este preceito está contigo no caput do artigo 57 da Lei 8.666/93. Isto ocorre em função do princípio da anualidade dos orçamentos, essencial para o devido controle das finanças públicas e do planejamento. Entretanto, aquele mesmo dispositivo legal prevê exceções em seus incisos. Dentre elas, consta a do inciso II do art. 57, da Lei 8666/93, acima referido, e que assim reza: Artigo 57 A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: (...) II à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderá ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses. (grifos nossos) Serviços de execução contínua são aqueles cuja falta paralisa ou retarda o serviço de sorte a comprometer a correspondente função estatal ou paraestatal 2. Ou 2 JUNIOR, Jessé Torres Pereira. Comentários à Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública. 6ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, p

4 seja, tais serviços não podem ser interrompidos, não podem sofrer solução de continuidade, sob pena de causar prejuízos ou danos a Administração Pública. São usualmente tidos como serviços dessa estirpe aqueles de conservação, manutenção, limpeza, vigilância, entre outros. Destarte, ainda que se considere que os serviços de publicidade (institucional) detenham característica de serviço de natureza continuada, observa-se que pelos menos um dos outros requisitos exigidos para a regular prorrogação contratual, cf. sobredita dicção legal, não restou preenchido, qual seja, a demonstração da obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração. Ora, a busca pela satisfação do interesse coletivo é regra que deve sempre nortear todos os atos praticados pelo gestor público. Decerto nesse sentido é a exigência legal de que a prorrogação contratual necessária ocorra com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração. Com efeito, a prorrogação equivale a um contrato celebrado sem licitação. E como a licitação constitui regra, enquanto que a sua não realização é uma exceção, todos os requisitos estabelecidos pela lei deverão ser atendidos. Nesse sentido, deveria o gestor ter demonstrado que os preços praticados quando da prorrogação se mostravam mais vantajosos que os preços de mercado. A vantagem, portanto, constitui um dos requisitos a serem comprovados quando da realização da prorrogação do contrato através de um termo aditivo. Segundo leciona Diógenes Gasparini: A validade da prorrogação do contrato de prestação de serviço de execução contínua depende do atendimento das exigências comuns a todas as prorrogações. Assim, deve resultar de acordo entre as partes (consensualidade), fundado em interesse público devidamente demonstrado (justificativa) e previamente autorizado pela autoridade competente (autorização) (...) Para a legalidade das iguais e sucessivas prorrogações a Lei federal das Licitações e Contratos da Administração Pública exige, no inc. II do art. 57, que a contratante obtenha do contratado preços e condições mais vantajosas. (...) É esse o correto entendimento, dado que a prorrogação não é outra coisa senão um contrato celebrado sem licitação e contratar sem licitar é exceção só permitida nos exatos termos das hipóteses expressamente indicadas em lei. Daí a interpretação restritiva. 4

5 Os preços e as condições de pagamento ofertados pelo contratado para fins de prorrogação com base nesse inciso devem propiciar mais vantagens que os preços e as condições de pagamento praticados no mercado, porque é nesse universo que seriam buscados os preços e as condições de pagamento. Portanto, a comparação para assegurar o preço e as condições mais vantajosas para a Administração, não é feita com iguais elementos consignados no contrato e já praticados pelas partes, mas com os preços e as condições de pagamento verificados no mercado. A razão de ser desse modo é simples: o preço e as condições de pagamento ofertados pelo contratado para fins de prorrogação podem ser melhores que os praticados em função do contrato, mas piores que os praticados no mercado. 3 A respeito, não se infere dos autos a demonstração da vantagem que a prorrogação do contrato vertente proporcionaria à Administração Pública, requisito essencial à regularidade da prorrogação vertente, conforme exigência legal, e a justificar a não realização de novo procedimento licitatório. Ademais, sobre esse aspecto, a Auditoria informa que diversos aditivos foram realizados ao contrato decorrente da Concorrência 02/97. Com efeito, vislumbra-se dos documentos constantes dos autos que o certame em referência foi sendo reaproveitado para a efetivação de gastos, excedendo, em muito, o valor inicialmente licitado. Às fls. 6213, por exemplo, a Auditoria afirma que, entre os exercícios de 1997 e 2004, a Empresa C-Mix Comunicação e Marketing Ltda recebeu, decorrente de serviços de publicidade institucional, o valor de R$ ,49, correspondendo a 2.952,38% do valor inicialmente licitado na concorrência 02/97 (quadro de fls. 6231). No tocante a não comprovação das sobreditas despesas com publicidade, no valor acima indicado, o ilustre Órgão Auditor, depois de analisar cuidadosamente os documentos trazidos pela defesa, assevera, no seu ulterior Relatório de fls. 6188/6233, a subsistência dessa irregularidade, à vista da ausência de documentos de despesas hábeis e idôneos para promover a comprovação destas, bem como em virtude da não apresentação precisa dos serviços eventualmente prestados. A respeito, cumpre denotar que todo ato praticado pelo Administrador Público deve estar não só em conformidade com a lei, mas também com os princípios que regem a Administração Pública, alguns dos quais se encontram referidos no caput do artigo 37 da Constituição Federal: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 3 GASPARINI. Diógenes. Prazo e prorrogação do contrato de serviço continuado. Revista Diálogo Jurídico. Nº 14. JUN/AGO Salvador. 5

6 obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A realização dos gastos ora vertentes, sem comprovação, colide frontalmente com princípios administrativos, sobretudo, com os princípios do controle, da legalidade e da moralidade. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal já assentou a obrigação dos responsáveis por dinheiros públicos de demonstrarem a sua escorreita aplicação, sob os enfoques formais e meritórios, quando do julgamento do Mandado de Segurança nº /DF, publicado no DJU de 25/02/1983, de cujo voto do eminente relator Ministro Moreira Alves, colhe-se lapidar comentário: Vê-se, pois, que, em tema de Direito Financeiro, mais particularmente, em tema de controle da aplicação dos dinheiros públicos, a responsabilidade do Ordenador de Despesa pelas irregularidades apuradas se presuma, até prova em contrário, por ele subministrada. Desta feita, conclui-se que o gestor que manuseia recursos públicos e não faz prova da regularidade das despesas realizadas através dos documentos exigidos por lei, chama a si a responsabilidade de ressarcir os cofres públicos, além de outras cominações legais. Nesse passo, diante das constatações em epígrafe, deve o gestor, Sr. Carlos César Ferreira Muniz, Coordenador de Comunicação Social, ser responsabilizado pelos vertentes gastos com publicidade não comprovados, efetivados no exercício de 2001, devolvendo os valores respectivos aos cofres públicos. No que se refere à responsabilização dos demais envolvidos, Srs. Cícero Lucena Filho, ex-prefeito de João Pessoa, Vicente Chaves Araújo, ex-secretário de Finanças do referido Município, Fernando Rodrigues Catão, também ex-secretário as Finanças, Arthur Paredes Cunha Lima, ex-secretário Adjunto da Administração, e Jurandir Pinteiro de Miranda, então representante da Empresa C-Mix de Comunicação e propaganda Ltda, entende-se não haver responsabilidade solidária em relação a todos eles. Na verdade, consta dos autos, como ordenador de despesas e, sobretudo, como gestor dos recursos, o Coordenador de Comunicação Social, que atua em conjunto com o chefe do Poder Executivo Municipal, tendo este o dever de fiscalização dos atos executados por aquele. A propósito, transcreve-se o art. 67 da Lei Orgânica do Município de João Pessoa, in verbis: 6

7 Artigo 67 - Os auxiliares diretos do Prefeito Municipal são solidariamente responsáveis, junto com este, pelos atos que assinarem, ordenarem ou praticarem. (grifo nosso) Enfatize-se ainda que o Tribunal de Contas da União, em adição ao entendimento do Supremo Tribunal já explicitado acima, assevera que a responsabilidade por gastos não comprovados é do gestor dos recursos. Vejamos: (...) a não comprovação da lisura no trato de recursos públicos recebidos autoriza, a meu ver, a presunção de irregularidade na sua aplicação. Ressalto que o ônus da prova da idoneidade no emprego dos recursos, no âmbito administrativo, recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram regularmente aplicados quando da realização do interesse público. Aliás, a jurisprudência deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado de Decisão n.º 176, verbis: Compete ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova (TCU - Acórdão n.º 8/2006 Tomada de Contas Especial Plenário, Relator: Augusto Nardes). Demais disso, vem a tempo o seguinte preconício doutrinário: Quanto à questão da prova no âmbito dos Tribunais de Contas, a regra geral é a de que o ônus da prova em relação à boa e regular aplicação de recursos públicos incumbe a quem os recebe, posto que é inerente à função de administrar coisa alheia o dever de prestar contas. 4 Por essa razão, coerente é a responsabilização do Prefeito Municipal e do Coordenador de Comunicação Social, acima mencionados, pelas despesas amplamente discutidas nos autos. Acrescente-se que o Chefe do Executivo Municipal, além de não cumprir seu dever de fiscalização das ações de seus auxiliares, corroborou com a burla a regra constitucional da obrigatoriedade da licitação, pois, como restou verificado, a concorrência 02/97, da qual se originaram os muitos gastos posteriores, inclusive os ora apreciados (abarcados em sua maioria pelo termo aditivo nº 03, celebrado pelo então Prefeito Municipal, Sr. Cícero de Lucena Filho), foi realizada no início da gestão do Sr. Cícero Lucena Filho, em 1997, perdurando por diversos anos seguintes, através de prorrogações 4 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: Jurisdição e Competência. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 197). 7

8 contratuais não devidamente justificadas. Evidente restou a afronta aos preceitos constitucionais correlatos e à Lei 8666/93. Interessante mencionar, ainda, que a Lei de Licitações ressalta a obrigatoriedade do procedimento licitatório para os serviços de publicidade, vedando, inclusive, a contratação destes com base na inexigibilidade: Art. 2 o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: (...) II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; Ante o exposto, considerando a vasta documentação encartada nos autos, bem como a análise realizada pelo Órgão de Instrução desta Corte, em que repisa a falta de comprovação de despesas com publicidade, realizadas no exercício de 2001, opina este Ministério Público de Contas pela: 1. Irregularidade das despesas com publicidade em análise, realizadas no exercício de 2001, no montante de R$ ,85, face a sua não comprovação, à vista da ausência de documentos idôneos correlatos, bem como da não comprovação dos respectivos serviços de publicidade contratados; 2. Imputação de débito, solidariamente, ao gestor responsável, Sr. Carlos César Ferreira Muniz, Coordenador de Comunicação Social, e ao ex-prefeito de João Pessoa, Sr. Cícero Lucena Filho, no montante de R$ ,85, conforme apurado pelo Órgão Auditor. 3. Aplicação de multa ao ex-prefeito Municipal de João Pessoa, Sr. Cícero Lucena Filho e ao Sr. Carlos César Ferreira Muniz, Coordenador de Comunicação Social do referido Município, com fulcro no art. 56, II da LOTCE, face à transgressão de normas legais e constitucionais, conforme apontado; 8

9 4. Representação ao Ministério Público Estadual, para que diante dos indícios da prática de ilícito penal, possa tomar as providências que entender pertinentes, à vista de suas competências; 5. Recomendação à atual gestão da Coordenadoria de Comunicação Social (ou órgão que atualmente lhe tenha substituído), a fim de que procure efetivar o regime de gestão gerencial, preservando os recursos públicos e promovendo sua escorreita aplicação, em atendimento aos princípios basilares da Administração Pública. É o parecer, salvo melhor juízo. João Pessoa, 08 de abril de ELVIRA SAMARA PEREIRA DE OLIVEIRA Procuradora do Ministério Público junto ao TCE/PB lvmf 9