PROCESSO ADMINISTRATIVO

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1 PROCESSO ADMINISTRATIVO As relações presentes no Direito Administrativo não são de igualdade em função dos Princípios da Indisponibilidade do Interesse Público e da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado, que acabam por colocar o Estado em uma situação superior. A grande característica do direito processual administrativo é que essa categoria do direito administrativo vem, a cada dia mais, crescendo nas administrações públicas nos estados democráticos. Posto que o processo adminsitrativo precede o ato administrativo o que faz com que ambos tenham uma estreita relação. O ato administrativo em si é parte de um conjunto de atos que formam, assim, um processo administrativo. A administração pública em movimento é o processo administrativo em si. O profissional de direito tem o dever de proteger o processo administrativo. Todo ato administrativo é finalístico {tem uma finalidade pública geral e outra especial}, assim como um processo administrativo. O processo administrativo em si está previsto em lei e deve o profissional do direito fazer o melhor processo baseando-se na própria lei. A PROCESSUALIDADE DO DIRIETO ADMINISTRATIVO Cada Estado da Federação deve regulamentar por si só como se dará o processo administrativo. Entretanto, mesmo que seja de competência dos Estados legislar sobre as normas gerais do processo administrativo, aplica-se a lei geral federal em caso de lacunas, ou seja, em caso de eles não terem legislado acerca do processo administrativo. A Constituição de 88 foi a primeira a reconhecer a importância do processo administrativo: Art. 5º LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. O próprio direito administrativo que contém o processo administrativo representa a parte do direito que sente o conflito entre o interesse publico e o interesse individual. A categoria do direito administrativo que mais revela esse conflito, por exemplo, é o poder de policia {poder que o Estado tem de conter os direito individuais em nome dos interesses coletivos}; outra categoria é a desapropriação. O Estado age em interesse público, impõe sua vontade em nome do interesse coletivo e coloca em segundo plano o interesse individual Supremacia do Interesse 1

2 Publico sobre o Interesse Privado. Isso torna o processo adminsitrativo uma figura estranha, pois ele não conhece a diferença entre as partes, posto o alegado no artigo 5º, LV pois se tiver um desequilíbrio de partes no processo administrativo, não será considerada a categoria de processo. Ou seja, para que possa ter um devido processo administrativo legal, há de existir uma isonomia entre as partes, abdicando da Supremacia do Interesse Público. JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA A tradição no Brasil é a unidade da jurisdição, ou seja, o Judiciário intervém na esfera administrativa {uma das partes é o juiz, sendo a administração pública ausência de jurisdição administrativa}, o que se difere radicalmente da França, onde a tripartição dos poderes é clara, tendo o Executivo grande autonomia em relação ao Judiciário {é a própria administração que julga também, entretanto, ela detém uma jurisdição dotada de garantias, ou seja, há uma jurisdição administrativa - dualidade de jurisdição - uma civil e uma administrativa}. A relação no processo judicial é triangular: réu, autor e juiz. No processo adminsitrativo também existe autor e réu, entretanto, uma dessas partes será o juiz {normalmente o autor} o que acaba por ensejar em um descrédito do processo administrativo. Isso é uma ausência da jurisdição administrativa e faz com que o processo administrativo seja julgado com integrantes de um órgão julgador garantias para o exercício da atividade de jurisdição administrativa. O que existe é um processo iniciado pela própria administração que acaba sendo julgado por ele mesmo. A constituição garante o devido processo legal mas falta o instrumento necessário para que essa garantia fundamental seja efetivada, posto que a administração tem que atuar como julgador imparcial, dotado de jurisdição administrativa. I. Doutrina I: o processo administrativo segundo Sergio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari. O processo administrativo traduz uma série de atos, lógica e juridicamente concatenados, dispostos com o propósito de ensejar a manifestação de vontade da administração. II. Doutrina II: a lição de Jose dos Santos Carvalho Filho é de que o processo é a relação jurídica integrada por algumas pessoas que nela exercem varias atividades direcionadas para determinado fim. Por sua vez, processo adminsitrativo é o instrumento que formaliza a sequencia ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da administração. III. Posição III: existência de quatro categorias afins, mas inconfundíveis entre si: 2

3 A. Procedimento: é a sucessão encadeada de atos e fatos jurídicos, realizados em vista de um determinado fim. Corresponde ao rito, ao iter. {visão dos Profs. Dallario e Ferraz}; B. Procedimento adminsitrativo: é a sucessão encadeada de atos e fatos jurídicos predefinidos em lei, realizados pra administração pública ou por quem lhe repreende, no exercício da atividade administrativa e em vista de um determinado fim de interesse público. Ainda não é processo. Ligado diretamente à LEI âmbito interno da administração ligado à lei. C. Processo administrativo: engloba o procedimento e impõe outros requisitos. É a relação jurídica que se forma entre a administração pública e o terceiro {administrado, servidor, pessoa física ou jurídica etc.}, diversa da relação de direito material, caracterizada por uma serie lógica e necessária de atos jurídicos, produzidos em regime de colaboração entre os interessados, em vista de ato administrativo final de conteúdo decisório, editado pela própria administração ou por quem lhe represente, no exercício da função administrativa. A colaboração entre os interessados é elemento fundamental. É a relação jurídica e não uma serie de atos e nem um instrumento. D. Processo administrativo em sentido estrito: processo adminsitrativo é a relação jurídica que se forma entre a administração pública e o terceiro, diversa da relação de direito material, caracterizada por uma serie lógica e necessárias de atos jurídicos, produzidos em regime de colaboração entre os interessados e mediante contraditório, editado pela própria administração ou por quem a representa, no exercício da função administrativa. A colaboração entre os interessados e o contraditório são essenciais ao conceito. Um exemplo desse modelo é o processo administrativo punitivo. Se diferencia do anterior justamente pelo contraditório. PROCESSUALIDADE AMPLA O direito administrativo nasce em torno do ato administrativo e durante o seu desenvolvimento, pouco se falou acerca do processo. Sendo assim, ele surgiu com o monopólio da jurisdição, ele nasce em torno da jurisdição {um processo para fazer funcionar a jurisdição}. O direito administrativo sempre teve um perfil mais autoritário, posto que está calcado na ideia da supremacia do interesse público. I. Núcleo comum de processualidade: quando se olha para os tipos de processo, seja penal, seja civil, seja legislativo, seja administrativo, encontram-se igualdades A. Fieri e factum - dinamicidade; B. Sucessão encadeada de fatos e atos jurídicos, de acontecimentos processuais; C. Sucessão necessária {se retirar uma das fases do processo, ocorre interferência em sua validade}; D. Figura jurídica diversa do ato processual; 3

4 E. Correlação com o ato; F. Obtenção de resultado unitário; G. Pluripessoalidade necessária; H. Interligação dos sujeitos; I. Pertinência ao exercício do poder. II. Processo ou procedimento administrativo: A. Controvérsia terminológica e substancial B. Dentre os critérios existentes {amplitude complexidade, interesse, do concreto e do abstrato, lide, controvérsia, do teleológico e do formal, do ato e da função, do procedimento como gênero e do processo como espécie} C. O critério de Benvenutti procedimento como género e processo como espécie parece o mais ajustado segundo Odete Medauar. Ele se desdobra em: 1. Critério da colaboração dos interessados 2. Critério do contraditório 3. O procedimento se expressa como processo se for prevista também a cooperação de sujeitos, sob o prima contraditório. III. Caracterização do processo administrativo: A. O processo administrativo se distingue do processo judicial. B. O processo jurisdicional possui caráter substitutivo e suas decisões são marcadas pela imutabilidade, tais caracteres, entretanto, não se encontram no processo administrativo. 1. No momento em que se ingressa com a ação judicial, entrega-se o futuro ao juiz {por isso o caráter substitutivo o autor e o réu na ação judicial estão submetidos à vontade e ao julgamento do juiz para dizer o direito no caso concreto}, quando se está diante do processo administrativo, não existe esse caráter substitutivo, posto que a relação não é triangular, é horizontal Estado é parte e é juiz ao mesmo tempo {unidade de jurisdição}. Ademais, apenas as decisões jurisdicionais têm caráter imutável, posto que no processo adminsitrativo, no âmbito interno da administração vai ter um transito em julgado administrativo apenas, podendo ainda haver recurso judicial {esgotados os recursos administrativos, não há mais o que fazer em âmbito interno administrativo mas não afasta o recurso judicial, que é único o meio para se atingir a imutabilidade}. C. Linhas evolutivas da concepção de processo adminsitrativo: 1. Irrelevância {sec. XIX}; 2. Teoria do ato complexo; 4

5 3. Processo como sucessão de fases {décadas de 20 a 40}; 4. Processo como expressão dinâmica da função adminsitrativa {década de 50, mas no Brasil, começou com a Lei 9784/99 e com a Constituição de 1988}. IV. Finalidades do processo administrativo: A. Garantia {geral, dos administrados como um todo}: o processo em si mesmo já é uma garantia fundamental. Quando se fala em processo, se fala em garantia. O devido processo legal em si mesmo é uma garantia fundamental no Estado democrático de direito segurança jurídica. B. Melhor conteúdo das decisões - através de um processo administrativo que tem responsabilidade em avaliar provas e argumentos exibidos pelas partes. C. Eficácia das decisões Se as regras forem seguidas corretamente. Fazendo com que os resultados das decisões sejam aceitos pelos interessados. Ex: concurso público quem não foi eleito aceita a derrota pois sabe que o concurso foi efetuado de forma justa. Em caso de fraude, entraria com um processo para que o cargo conquistado por tal sujeito fosse investigado. D. Legitimação do poder o devido processo legal legitima quem está no poder. E. Correto desempenho da função a função estatal quando corretamente processualizada traz seu correto desempenho, gerando segurança jurídica. F. Justiça na Administração o devido processo administrativo G. Aproximação entre administração e cidadão pessoas passam a acreditar na administração, quando esta exerce corretamente seu papel H. Sistematização de atuações administrativas se relaciona com o correto desempenho da função I. Facilitar o controle da administração pois o processo é própria fonte de análise J. Aplicação dos princípios e regras comuns da atividade administrativa devido processo legal + direito material existente em cada caso concreto. V. Quadro constitucional: A. Art. 5º, LIV, LV, LVI, LXXII, b B. Art. 37, XXI C. Art. 41 1º, I e II D. O processo administrativo é uma garantia constitucional, previsto rol dos direitos e garantias fundamentais art. 5º LV. 5

6 VI. Princípios do processo: processo administrativo e os princípios constitucionais da Administração Publica {art. 37, caput - CF} A. Legalidade {formal e material} B. Impessoalidade {os agentes públicos devem agir de maneira impessoal} C. Moralidade {imperativo categórico kantiano aja de tal maneira que sua ação possa ser refletida para todos os seres humanos} D. Publicidade {todo processo ou procedimento deve ser público, salvo quando há necessidade de ser sigiloso}. A publicidade é um instrumento de controle pode ser proposta uma ação popular para barrar ilegalidades, por exemplo. E. Eficiência resultados de qualidade no processo. Assim como o processo {meios}, o seu resultado deve ser eficiente. F. Contraditório e ampla defesa. G. Oficialidade {próprio do processo administrativo} no caso de processo adminsitrativo, a autoridade judicial IMPULSIONA o processo, mesmo se a parte não demonstrar interesse. Se difere da inércia do judiciário. H. Verdade material {visa à verdade real, material} I. Gratuidade {próprio do processo administrativo} O processo deve ser gratuito para o particular. J. Formalismo moderado {próprio do processo administrativo}{sem necessidade de burocracias desnecessárias, sem necessidade de formalismo exacerbado}. O instrumento utilizado para impugnar um processo administrativo é o recurso em si, sem ramificações e tipos. K. Duração razoável do processo. TIPOLOGIA DOS PROCESSOS ADMINSITRATIVOS I. Processos administrativos em que há controvérsias, conflitos de interesses: A. Processo administrativo de gestão: o Estado utiliza para fazer a gestão de seu pessoal e dos meios de atingir determinados fins. Isso se dá porque a administração pública precisa agir de maneira isonômica em função da impessoalidade. Por isso que ela precisa de um processo. Isso se baseia na Lei. 1. Licitações, concursos públicos, concursos de acesso ou promoção. B. Processo administrativo de outorga: se presta a oferecer/conceder algum tipo de vantagem ao administrado outorga-se uma vantagem ao administrado. E isso demanda uma fiscalização por parte do poder público. 1. Licenciamento de atividades e exercícios de direitos, licenciamento ambiental, registro de marcas e patentes, isenção condicionada de tributos. 6

7 C. Processo administrativo de verificação ou determinação: se prontifica a analisar o comportamento, seja da administração pública, seja dos administrados. 1. Prestação de contas, lançamento tributário. D. Processo administrativo de revisão: 1. Recursos administrativos, reclamações. II. Processos administrativos sancionadores/ punitivos {em que há acusados}: A. Processos administrativos internos: 1. Processos disciplinares {dupla finalidade: uma específica que sanciona o servidor faltoso e uma geral que é de exemplo aos outros servidores}. B. Processos administrativos externos: 1. Processo administrativos que se destinam a aplicar sanções decorrentes do poder de polícia, da administração fiscal, aos que celebram contratos com a Administração Pública. FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO I. Instauração: a autoridade administrativa, mais comumente, vai determinar uma comissão processante, que vai se encarregar da tramitação do processo adminsitrativo. II. Instrução: instaurado o processo administrativo, dar-se-á inicio à instrução e nessa fase a comissão será responsável, caso tenha sido nomeada. III. Defesa: o defendente poderá se utilizar de todos os meios legais para a sua defesa. IV. Relatório: só será exigido se tiver sido instaurada uma comissão processante que, dirigindo-se à autoridade competente, deverá relatar o que aconteceu antes do processo {o que está sendo julgado} e durante. Deve apresentar uma conclusão ao final, que poderá ou não ser acolhida pela autoridade {que instaura e julga o processo}. V. Julgamento: a autoridade que instaura é a autoridade que julga. Quando é o caso de uma comissão e, em decorrência, um relatório procedente, este constará no julgamento {o relatório integrará na decisão}. Quando a administração discorda com o relatório, ela é obrigada a apresentar uma decisão administrativa devidamente fundamentada {dizer o motivo pelo qual discorda do apresentado no relatório}. VI. Recurso: a autoridade administrativa responsável pela instauração é responsável pelo julgamento e o recurso será analisado pela instância superior. 7

8 LEI 9.784/99 Esta Lei é considerada como sendo geral e federal, mas não nacional. Isso se dá pelo fato de ela não ser aplicável aos estados que escolheram fazer uma lei própria para regulamentar os seus processos administrativos {os entes que compõem a Federação têm possibilidade de legislar sobre coisas administrativas}. CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES GERAIS Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa. 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; 8

9 VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; VIII observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. CAPÍTULO II DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas; III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente; IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei. CAPÍTULO III DOS DEVERES DO ADMINISTRADO Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo: I - expor os fatos conforme a verdade; II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; III - não agir de modo temerário; IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos. 9

10 CAPÍTULO IV DO INÍCIO DO PROCESSO Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado. Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados: I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige; II - identificação do interessado ou de quem o represente; III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações; IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos; V - data e assinatura do requerente ou de seu representante. Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas. Art. 7o Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou formulários padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes. Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, poderão ser formulados em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário. CAPÍTULO V DOS INTERESSADOS Art. 9o São legitimados como interessados no processo administrativo: I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação; II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos. Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio. CAPÍTULO VI DA COMPETÊNCIA 10

11 Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 11